Система законодательства о средствах массовой информации

Система законодательства о средствах массовой информации базируется на конституционных нормах, закрепляющих свободу мысли и слова, свободу мнений, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, свободу массовой информации, недопустимость цензуры (ст. 29 Конституции РФ), свободу творчества (ст. 44), неприкосновенность частной жизни, защиту чести и доброго имени (ст. 23), идеологическое и политическое многообразие (ст. 13) и т. д. В то же время структурообразующим элементом законодательства о средствах массовой информации является Закон о СМИ.

Едва ли не важнейшая норма, определяющая структуру законодательства о СМИ, содержится в ч. 1 ст. 5 Закона о СМИ, согласно которой «законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации». Отсюда следует, что любой нормативный правовой акт в сфере законодательства о средствах массовой информации должен издаваться в соответствии с Законом о СМИ. Тем самым законодатель определил Закону о СМИ роль структурообразующего фактора, интегрирующего различные по своему местоположению в законодательстве правовые нормы в единую систему взаимосвязанных, взаимодополняющих правил поведения, регулирующих относительно обособленную совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности СМИ.

Изложенная правовая конструкция позволяет в максимальной степени обеспечить построение стройного и непротиворечивого отраслевого законодательства на основе структурообразующего Закона о СМИ. Правовая позиция Конституционного Суда РФ, в принципе, не препятствует реализации данной конструкции. На примере УПК РФ Конституционный Суд пришел к выводу о том, что кодекс, «будучи обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией РФ иерархии нормативных актов».

В то же время Конституционный Суд подчеркнул, что «противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод», а значит, «структурирование системы федерального законодательства, по общему правилу, предполагает, что установление новых норм, регулирующих уголовно-процессуальные отношения, — согласно самой сути и природе уголовно-процессуального закона — должно быть согласовано с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации… Появление в регулировании уголовного судопроизводства нормативных положений, противоречащих Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации, может создать неопределенность в правовом положении участников судопроизводства, привести к нарушениям прав и законных интересов граждан и в конечном счете — к дестабилизации единого правового пространства в сфере уголовного судопроизводства»^[1].

Конституционный Суд РФ признал наличие особой роли, которую играет в правовой системе Российской Федерации кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений, и право законодателя установить приоритет такого структурообразующего закона перед иными федеральными законами в регулировании соответствующего круга отношений.

Рассматривая Закон о СМИ под этим углом зрения, следует признать, что он и по названию, и по содержанию представляет собой систематизированный свод правовых норм, во взаимосвязи и содержательном единстве регулирующих организацию и деятельность СМИ. Имея прямое действие на всей территории РФ, Закон о СМИ призван обеспечить единообразие и согласованность нормативно-правовых установлений и складывающейся на их основе правоприменительной практики в сфере массовой информации.

Непосредственно из текста Закона о СМИ вытекает обязанность законодателя принять законодательные акты об издательском деле (ч. 1 ст. 21), о государственной, коммерческой или иной специально охраняемой законом тайне (ч. 1 ст. 40), о случаях, когда журналист не вправе производить записи, в том числе с использованием средств аудиои видеотехники, кинои фотосъемки (п. 6 ч. 1 ст. 47), о защите чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества журналиста в связи с осуществлением им профессиональной деятельности как лица, выполняющего общественный долг (ч. 4 ст. 49). Кроме того, Закон о СМИ предполагает внесение дополнений в УК, УПК, КоАП РФ для конкретизации мер ответственности за ущемление свободы массовой информации (ст. 58), злоупотребление свободой массовой информации (ст. 59) и за иные нарушения законодательства о СМИ (ст. 60).

Значительная часть этих правовых норм и актов уже существует в законодательстве. Так, с начала 1990;х гг. в КоАП РФ имеются статьи, предусматривающие ответственность за нарушения порядка изготовления и распространения продукции СМИ (ст. 13.21), объявления выходных данных (ст. 13.22) и представления обязательных экземпляров документов (13.23), за воспрепятствование распространению продукции СМИ (ст. 13.16). Позднее к ним прибавились такие составы административных правонарушений, как нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов и референдумов (ст. 5.5), нарушение прав представителя СМИ на выборах (ст. 5.6), распространение продукции СМИ с нецензурной бранью (ст. 6.27), злоупотребление свободой массовой информации (ст. 13.15).

В качестве уголовно-правового средства обеспечения свободы массовой информации, гарантированной Законом о СМИ, следует указать ст. 144 УК РФ «Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста».

За десятилетия, прошедшие после принятия Закона о СМИ, появились многочисленные законы, касающиеся правового режима информации («О государственной тайне», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»), отдельных видов СМИ и отдельных аспектов их деятельности («О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», «О противодействии экстремистской деятельности», «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» (утратил силу в 2004 г.), «Об экономической поддержке районных (городских) газет» (утратил силу в 2004 г.), «О связи», «О рекламе», «О таможенном тарифе», «Об обязательном экземпляре документов», «Об электронной подписи», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и др.).

В некоторых из них, например в Федеральном законе «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», прямо указывается на его принадлежность к законодательству о СМИ, в других же такое упоминание отсутствует.

Собственно законодательство о СМИ развивается как через совершенствование (далеко не всегда удачное) Закона о СМИ, так и через создание иных, дополняющих его законов. При этом пробельность правового регулирования сочетается с его избыточностью на уровне как федерального, так и регионального законодательства.

• [1] Постановление Конституционного Суда РФ от 29.06.2004. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатовГосударственной Думы».