Государственная служба в федеративных государствах

Среди европейских стран с федеральным типом административногосударственного управления наиболее влиятельной является Германия, где госслужба длительное время испытывала воздействие административной культуры Пруссии — работоспособность, трудолюбие, неприятие демократических принципов управления. Крах гитлеровской Германии значительно изменил дух и структуры боннской бюрократии. Современные германские госслужащие, безусловно, привержены духу демократии, иной стала их роль в политической жизни страны. Ведущая роль партий в политическом процессе Германии оказывает серьезное влияние на развитие системы государственного управления, государственные служащие давно не претендуют на «независимость» и «надпартийность», что было характерно для периода Веймарской республики. В стране утвердилась система партийного «патронажа», наличие членов партии на государственной службе рассматривается как гарантия лояльности бюрократии к политическому режиму.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение политической и административной сфер. Это нашло отражение в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. В Германии сегодня нет понятия «государственная служба». Там говорят о «публичной службе», которая понимается как деятельность для выполнения общегосударственных задач управления. Данное понятие охватывает не только чиновников, но также служащих и рабочих государственного сектора. При этом чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, наделенных особым правовым и политическим статусом. Особую группу составляют политические чиновники. Этот институт сложился в Германии еще в конце XIX в. Смысл его заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят его наиболее близкие сотрудники. Они, как и все прочие чиновники, обладают правом пожизненного найма, однако, могут быть временно переведены на пенсию в случае смены политических установок в деятельности администрации.

Несмотря на послевоенные изменения в соотношении политических и административных аспектов деятельности госслужбы ФРГ, германский чиновник традиционно рассматривается как слуга, представитель всего государства, его идеи. Находясь под партийным патронажем, чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Поэтому германская государственная служба — важный фактор единства и сплоченности федеративного государства.

Характеристиками карьерной госслужбы в ФРГ являются однообразие, единство, социальный престиж и кастовое сознание. Карьера, специальное образование, достойное содержание, щедрые пенсии и тому подобное лежат в основе организации госслужбы. Некоторые из этих элементов прописаны в федеральных законах, другие — в рамочных установлениях, третьи — в земельном законодательстве. Но, во всяком случае, германская госслужба единообразна на всех уровнях управления и во всех частях страны. Условия найма, образовательный уровень, срок службы, размер жалованья, защита прав — все это почти не варьируется. Подобная однородность способствует стандартизации отношений и процедур, облегчает коммуникацию в среде бюрократии, которая говорит на одном языке, служит единому государству.

История американской государственной службы заметно отличается от европейской. Она — детище американской политической системы и американского общества с его спецификой. В США процесс становления системы государственного управления протекал очень неравномерно. Вплоть до начала масштабной индустриализации и победы Севера над сепаратистами Юга в Гражданской войне на значительной территории страны штаты были Чуть ли не единственными органами государственной власти. Это привело к возникновению крепких традиций штатного самоуправления. Основой американского федерализма является тот факт, что штаты предшествовали образованию федерации. Длительное время после образования США каждый штат рассматривался как государственная единица. В американском политическом менталитете исторически сложился устойчивый стереотип недоверия ко всякому правительству, особенно центральному, и к его агентам — аппарату исполнительной власти.

Однако экономическое развитие конца XIX — начала XX в. не могло не оказать влияния на эволюцию сильно децентрализованной госслужбы. Крупный капитал, не заинтересованный более в сохранении искусственного дробления национального рынка, выступал как сторонник интеграционных процессов. Великая депрессия 1929—1932 гг. со всей остротой поставила вопрос о мобилизации средств государственного регулирования. Стало очевидно, что только федеральный уровень власти способен смягчить последствия кризиса. После внесения соответствующей поправки в конституцию, Вашингтон получил значительно более мощные полномочия в сфере налогообложения, распространил свою деятельность на социальные программы. Закономерным результатом такой политики стал дальнейший рост влияния федеральной администрации. США превратились в огромное могущественное государство с мощной правительственной машиной. В последние десятилетия XX в. администрация штатов и местные власти стали все чаще жаловаться на то, что федеральные программы не учитывают местных потребностей. В ответ на эту проблему родилась концепция нового федерализма, возвращения части административной власти и контроля штатам. Приверженцы нового федерализма доказывали, что штаты превратились в административные придатки центрального правительства, требовали передачи многих административных функций (по решению проблем бедности, упадка городов, загрязнения окружающей среды и пр.) правительствам штатов и органам местного самоуправления.

Наибольшее развитие идей нового федерализма связано с деятельностью президента Р. Рейгана, чья программа была построена на критике так называемого большого правительства, обещании сократить федеральный чиновничий аппарат. В этом сказалась по-прежнему живущая в умах американцев подозрительность по отношению к федеральному центру и его чиновникам.

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации. Помимо федеральной существует государственная служба отдельных штатов и аппарат управления органов местного самоуправления. Ведущая тенденция последних десятилетий — «реполитизация» госслужбы. Абсолютное число должностей, заменяемых по принципу политических назначений, растет и при демократических президентах, и при республиканских. В целом в США усиливается понимание того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским, устаревшим и «наивным». Оптимум состоит в сочетании у администраторов политической «отзывчивости», что на практике должно означать добросовестное и эффективное выполнение ими политических установок избранного президента.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Какова типология федерализма?
• 2. Что выступает основным признаком федерации?
• 3. В чем заключается демократичность федеративного территориального устройства?
• 4. Охарактеризуйте сущность теорий дуалистического и кооперативного федерализма.
• 5. Каковы современные тенденции развития федеративных государств?
• 6. Как функционирует государственная служба в таких федерациях, как США и ФРГ?

Литература

Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.

Государственная служба в зарубежных странах. М., 1996.

Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. 2-е изд. М., 2000.

Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 2. М., 1995.

Леванский С. А. Германия: федерализм в мононациональном государстве // Полис. 1995. № 5.

Политическая энциклопедия: В 2 т. Т. 2. М., 1999.

Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001.

Федерализм в зарубежных странах. М., 1993.

Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995.

Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.

Harman G. Intergovernmental Relations: Federal Systems // Encyclopedia of Politics and Government. L., 1992.