Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере деятельности транспорта

В самом общем виде целью воздействия средствами прокурорского надзора на комплекс транспортных правоотношений является их урегулирование в соответствии с нормами права и потребностями обеспечения транспортной безопасности.

Субъектом прокурорского надзора является прокуратура, которая, согласно норме ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», выступает как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 (ред. от 13.06.2018) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» установлено, что транспортные прокуроры (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации) осуществляют надзор за:

• — исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности железнодорожного, воздушного и водного транспорта, в таможенной сфере территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе органами таможни и внутренних дел на транспорте, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• — исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов подразделениями Следственного комитета Российской Федерации на транспорте;
• — исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах и учреждениях, действующих на транспорте и в таможенной сфере;
• — исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, совершенных на объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта, о преступлениях против безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного и водного транспорта, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности (за исключением объектов Министерства обороны и оборонно-промышленного комплекса), о преступлениях, совершенных по службе работниками территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов, а также за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия по преступлениям указанной категории компетентными органами.

Помимо реализации надзорных полномочий, транспортные прокуроры осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на транспорте и в таможенной сфере Однако наиболее значимым направлением деятельности транспортных прокуроров является надзор.

Теория прокурорского надзора рассматривает прокурорский надзор как отрасль права России и как вид государственной деятельности.

Принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в действующем Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, они были дополнены принципом гласности, означающим открытость деятельности органов прокуратуры, принципом политической независимости (внепартийности), принципом законности. Вышеназванные принципы являются общими для организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации в целом, а следовательно, образуют основные начала и для прокурорского надзора за исполнением законодательства о транспортной безопасности.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере деятельности транспорта — это направление прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, регулируемое ст.ст. 21—25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и транспортным законодательством.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор в целях:

• — обеспечения верховенства закона;
• — единства и укрепления законности;
• — защиты прав и свобод человека и гражданина;
• — защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Системный анализ норм ст.ст. 5, 6, 7, 9, 10, 21—28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 22.05.1996 № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» позволяет сделать вывод о том, что для достижения общей цели деятельности отрасль прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, разрешает задачи:

• — защиты прав и свобод человека и гражданина;
• — защиты государственных и общественных интересов;
• — обеспечения эффективной и законной деятельности органов контроля;
• — обеспечения законности правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами;
• — своевременного выявления, предупреждения и пресечения нарушений закона, принятия мер по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, возмещению причиненного вреда и восстановлению нарушенного права.

При осуществлении надзора прокурор не наделен полномочиями распорядительного характера в отношении правонарушителя и правонарушения. Ему лишь предоставлена возможность ставить вопрос о необходимости устранения нарушений закона.

Отличительной чертой прокуратуры как подсистемы (элемента) формирующейся системы государственного контроля является то, что она занимает в ней специфическое место.

Прокуратура распространяет свою деятельность на объекты, не подчиненные ей в административном отношении. Поддерживая деловые контакты с органами административного контроля на транспорте, прокуратура ни в коей мере не вправе уклоняться от своих обязанностей по надзору за исполнением ими законов.

В этом смысле прокурорский надзор — контроль за контролем, осуществляемый данными органами. Как форма высшего государственного контроля, он является надведомственным и всеобщим.

В соответствии с п. 2 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с п. 9 Приказа Генерального прокурора от 22.05.1996 № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первоначальное значение необходимо придавать выполнению их обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности.

Важнейшей составляющей прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере деятельности транспорта является надзор за исполнением законодательства о транспортной безопасности, который осуществляется на основе приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 15.07.2011 № 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере», от 22.10.2009 № 339 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму».

В соответствии с Приказом «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму» прокуроры обеспечивают эффективную систему надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму.

Прокуроры должны активно взаимодействовать в этом направлении с органами ФСБ России, МВД России, Росфинмониторингом, судебными и иными правоохранительными органами, Национальным антитеррористическим комитетом, оперативными штабами и антитеррористическими комиссиями, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

На основе анализа состояния законности систематически (не реже одного раза в полугодие) прокурорами проводятся проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами в пределах своей компетенции требований законодательства о противодействии терроризму, в том числе о приоритетном порядке осуществления профилактических мер, добиваясь реализации ими в полном объеме функций по выявлению, пресечению и устранению нарушений антитеррористического законодательства.

Прокуроры организуют мероприятия по усилению безопасности мест проживания и массового пребывания людей, транспортной инфраструктуры, учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта, охраны объектов атомного комплекса и энергетики, предприятий, использующих радиационные, взрывои пожароопасные материалы, иных объектов повышенной опасности.

При осуществлении надзора за исполнением законов о транспортной безопасности в прокуратурах должна быть налажена система сбора, накопления и обработки данных о нарушениях законов. Наиболее актуальные и проблемные вопросы организации соответствующей надзорной деятельности должны рассматриваться на координационных и межведомственных совещаниях руководителей правоохранительных органов.

Прокуроры разрабатывают и осуществляют согласованные действия по борьбе с проявлениями терроризма на транспорте и при необходимости вносят предложения о рассмотрении на заседаниях Национального антитеррористического комитета и антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации вопросов, связанных с повышением эффективности противодействия терроризму, устранением способствующих ему причин и условий, обеспечением защищенности потенциальных объектов террористических посягательств.

Прокуроры проверяют законность нормативных актов, принимаемых органами власти субъектов Российской Федерации, муниципальными органами, транспортными организациями, контролирующими и правоохранительными органами в связи с обеспечением транспортной безопасности.

Для обеспечения эффективного надзора за исполнением законодательства о транспортной безопасности надзорные мероприятия проводятся во взаимодействии с подразделениями органов внутренних дел на транспорте, ФСБ России, Министерства обороны Российской Федерации, Росжелдора и Ространснадзора.

При проверке исполнения законов о государственных закупках некоторые транспортные прокуроры составляют реестр объектов, находящихся в зоне ответственности транспортной прокуратуры, подлежащих оснащению в соответствии с Федеральным законом «О транспортной безопасности».

При проведении проверок исполнения законодательства о транспортной безопасности необходимо привлечение специалистов, в частности из соответствующих НИИ, занимающихся вопросами обеспечения транспортной безопасности, государственных унитарных предприятий и учреждений, специализирующихся на проведении работ, связанных с обеспечением такой безопасности.

Транспортным прокурорам при проведении проверок исполнения законодательства о транспортной безопасности следует выяснять:

• — обеспечивают ли субъекты транспортной инфраструктуры транспортную безопасность на должном уровне (ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О транспортной безопасности»);
• — осуществляют ли уполномоченные федеральные органы исполнительной власти государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности (ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О транспортной безопасности»), учет актов незаконного вмешательства.

В частности, в первоочередном порядке проверяется выполнение требований к оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (ст. 5 Федерального закона «О транспортной безопасности»). При проверке исполнения названных требований прокурор одновременно выясняет, имеется ли достаточная правовая база, устанавливающая порядок проведения оценки уязвимости и категорирования, разработки планов безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В органах Ространснадзора прокурор проверяет исполнение функций по контролю за выполнением транспортными организациями требований Федерального закона «О транспортной безопасности», программ обеспечения транспортной безопасности на отдельных видах транспорта, законность при планировании и проведении проверок организаций транспорта (ст. 111 Федерального закона «О транспортной безопасности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»), использовании при проведении проверок тест-предметов и тест-объектов (п. 8 ст. 111 Федерального закона «О транспортной безопасности»), законность при привлечении к административной ответственности за нарушение требований транспортной безопасности.

На воздушном транспорте проверяется исполнение требований ВК РФ лицами, на которых возложена обязанность обеспечения авиационной безопасности, т. е. службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, органами внутренних дел, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также органами, уполномоченными на это другими федеральными законами.

В органах Росморречфлота проверяется исполнение требований закона о проведении:

• — установленных конкурсных процедур и заключении договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в сфере обеспечения транспортной безопасности;
• — мероприятий по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания;
• — работ по навигационно-гидрографическому обеспечению условий плавания судов в акваториях морских портов, на трассах Северного морского пути, за исключением участков пограничных зон Российской Федерации;
• — обучения и о повышении квалификации специалистов в области морского судоходства в соответствии с международными и российскими требованиями.

На внутреннем водном транспорте прокуроры проверяют:

• — осуществляется ли охрана объектов водного транспорта подразделениями ФГУП «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» в соответствии с Перечнем, утвержденным приказом Минтранса России от 15.03.2011 № 83;
• — исполняются ли требования Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений», Положения об охране судоходных гидротехнических сооружений и средств навигационного оборудования, в частности касающиеся круглосуточной охраны этих сооружений и др.

В органах Росжелдора проверяется соблюдение требований закона, касающихся:

• — обеспечения безопасности перевозок опасных грузов железнодорожным транспортом;
• — обеспечения безопасности железнодорожных станций, открытых для выполнения соответствующих операций;
• — принятия решений об открытии железнодорожных станций;
• — открытия для постоянной эксплуатации железнодорожных путей, при учете требований транспортной безопасности;
• — принятия мер по предупреждению актов незаконного вмешательства на объектах железнодорожного транспорта (проникновения посторонних лиц на объекты транспорта, порчи, хищения имущества).

В подразделениях ОАО «РЖД» прокурор проверяет выполнение требований закона, касающиеся:

• — обеспечения железной дороги техническими средствами противодействия террористической угрозе (имеются ли локализаторы энергии взрыва, контейнеры для хранения и перевозки взрывчатых веществ, портативные обнаружители паров взрывчатых веществ, взрывозащитные контейнеры, устанавливаются ли видеокомплекты переговорных устройств «Пассажир — полиция» и т. д.);
• — проведения проверок с участием сотрудников подразделений антитеррористической защиты объектов железнодорожного транспорта (выявлены ли нарушения; приняты ли меры к привлечению лиц, виновных в нарушениях, к ответственности);
• — создания в управлениях и отделениях дороги Комиссии по обследованию объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения;
• — обязательного согласования и экспертизы в Службе безопасности дороги всех вводимых в эксплуатацию и проектируемых систем физической защиты объектов железнодорожного транспорта.

Проверка прокурором исполнения требований закона о полноте учета преступлений предполагает ознакомление с материалами транспортных организаций и контролирующих органов прежде всего ведомственного (транспортного) контроля. Имеются в виду случаи, когда транспортные организации, контролирующие органы располагали информацией о преступлении террористической направленности, однако ее скрыли.

Транспортный прокурор по итогам проведенной проверки в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» принимает соответствующие меры реагирования, направленные на устранение выявленных нарушений закона и привлечение к ответственности виновных лиц. Выбор той или иной меры реагирования зависит от вида правонарушения, его общественной опасности, распространенности.

Наиболее часто применяемая мера — представление об устранении нарушений закона, которое, согласно ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, полномочным устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Одновременно с предложением об устранении нарушений федерального законодательства, причин и условий, им способствующих, прокурор ставит вопрос о привлечении виновных к дисциплинарной и (или) материальной ответственности. В целях повышения эффективности актов прокурорского реагирования прокурору необходимо ставить вопрос о рассмотрении представления с участием представителя прокуратуры в установленные законом сроки.

В случаях выявления актов, противоречащих действующему законодательству, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест должен содержать мотивированное требование прокурора об отмене или о приведении в соответствие с законом незаконного акта или его части. Прокурор обязан принимать все предусмотренные законом меры по устранению последствий, связанных с исполнением и применением незаконных актов. В связи с этим протест должен содержать конкретные требования прокурора об устранении допущенного нарушения закона (устранить вредные последствия, прекратить противоправную деятельность и др.). Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа власти — на его ближайшей сессии. Если у прокурора имеются основания полагать, что его протест не будет удовлетворен, он вправе напрямую обратиться в суд с заявлением о признании противоречащего закону акта недействительным.

Для недопущения реализации противоправных действий и предупреждения наступления негативных последствий ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрена такая мера реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона. Предостережение объявляется прокурором или его заместителем должностному лицу при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» прокурорам предписано использовать предостережение как важнейшую меру профилактики и предупреждения правонарушений. Основанием для объявления предостережения должностному лицу являются только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан.

Если возникает необходимость привлечения к ответственности лица, виновного в нарушении законодательства о безопасности на транспорте, прокурор должен активно использовать предоставленные ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 11.3.1 КоАП РФ (нарушение требований авиационной безопасности), ст. 11.15.1 КоАП РФ (неисполнение требований в области транспортной безопасности) и др.

Принимая меры к привлечению правонарушителей к административной ответственности, прокурор обязан выяснить, виновны ли они в совершении административного правонарушения, не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности, определить орган, правомочный налагать административные взыскания.

При выявлении фактов неисполнения требований по обеспечению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах (ст. 263.1 УК РФ), нецелевого использования бюджетных средств и др. прокурор должен выносить постановления о направлении соответствующих материалов в органы предварительного расследования для принятия решений, предусмотренных ст. 144 и 145 УПК РФ.

Прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции в порядке

ст. 45 ГПК РФ в целях защиты прав граждан и неопределенного круга лиц в случае необходимости понуждения к проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, понуждения владельцев инфраструктуры к надлежащему содержанию инженерных сооружений и технических средств, обеспечивающих безопасное функционирование транспорта, например, приведения в соответствие с требованиями законодательства и других нормативных правовых актов периметровое ограждение границ порта и т. д.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Перечислите элементы системы управления. Раскройте их характерные признаки на примере управления на транспорте.

• 2. Что представляет собой система государственного управления на транспорте?
• 3. Раскройте конституционные основы организации государственного управления транспортом.
• 4. Перечислите и охарактеризуйте основные направления функционирования системы управления транспортом.
• 5. Охарактеризуйте систему органов управления транспортом. Раскройте функции ее элементов.
• 6. В чем различие между контролем и надзором? Каковы особенности государственного контроля и надзора в области транспорта?
• 7. Раскройте содержание составляющих федерального государственного транспортного надзора.
• 8. Схематично изложите и раскройте права должностных лиц Ространснадзора, используемые в целях осуществления контроля и надзора на транспорте.
• 9. Каковы задачи лицензирования отдельных видов деятельности на транспорте? На примере конкретного вида транспорта охарактеризуйте состав лицензируемой деятельности.
• 10. Каково содержание понятий «обязательная сертификация», «стандартизация», «единство измерений», «техническое регулирование»? Каким образом обеспечивается единство измерений на транспорте? Какие формы государственного регулирования в области обеспечения единства измерений на транспорте вам известны?
• 11. Перечислите и кратко охарактеризуйте основные направления надзорной деятельности транспортных прокуроров.
• 12. Каковы принципы организации и деятельности прокуратуры?
• 13. Каковы понятия, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере деятельности транспорта?
• 14. Каким образом организуется прокурорский надзор за исполнением законодательства о транспортной безопасности?
• 15. Какие меры реагирования и в каких целях применяет транспортный прокурор по итогам проведенной проверки?