Структура органов, регулирующих рынок ценных бумаг

В России исторически сложилась смешанная модель регулирования РЦБ, в которой наряду с прямым правительственным регулированием и контролем функционирует специальная служба, призванная заниматься исключительно финансовыми рынками. К государственным органам, осуществляющим контроль и регулирование фондового рынка России относятся:

• • Федеральное Собрание, принимающее законы, регулирующие РЦБ;
• • Президент, издающий указы, дополняющие и развивающие федеральные законы;
• • Правительство, принимающее постановления, обычно в развитии указов Президента;
• • ЦБ РФ, выполняющий функции мегарегулятора;
• • Министерство финансов РФ.

Минфин России выполняет функции по реализации государственной политики в сфере финансовых рынков и осуществляет нормативно-правовое регулирование в этой сфере.

В 2011 г. Минфин России приобрел полномочия по нормативно-правовому регулированию финансовых рынков: установление обязательных квалификационных требований к работникам — профессиональным участникам рынка ценных бумаг, к квалификационным инвесторам, к размерам и порядку расчета собственных средств профессиональных участников, инвестиционных фондов и управляющих компаний, к структуре активов акционерных инвестиционных фондов и активов ПИФ.

Минфин России выступает регулирующим органом в отношении государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг — осуществляет государственную регистрацию условий эмиссии и обращения таких ценных бумаг, утверждает стандарты раскрытия информации об этих бумагах.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг

Государственное управление РЦБ предполагает следующие формы:

• • прямое, или административное управление;
• • косвенное, или экономическое управление.

Административное государственное регулирование

включает следующие элементы:

• • установление обязательных требований к деятельности эмитентов, профессиональных участников РЦБ и ее стандартов, закрепленных нормативными документами;
• • государственную регистрацию выпуска эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг и контроль за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них;
• • лицензирование деятельности профессиональных участников РЦБ;
• • создание системы защиты прав владельцев и контроля за соблюдением их прав эмитентами и профессиональными участниками РЦБ, а также системы санкций за нарушение законодательства;
• • запрещение и пресечение деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на РЦБ без соответствующей лицензии.

Косвенное регулирование осуществляется государством через экономические рычаги:

• систему налогообложения (ставки налогов, льготы и т. п.);

• • денежно-кредитную политику;
• • бюджетное и внебюджетное финансирование.

Особенности административного регулирования национальных РЦБ по-разному складывались в разных странах. В континентальной Европе фондовые биржи возникли как публичные институты, и вмешательство государства в их деятельность продолжает носить достаточно активный характер. В Великобритании и США фондовые рынки создавались как частные организации, и роль государства в их регулировании ограничена.

В мировой практике существуют три основные модели государственного регулирования:

• • прямое (Ирландия, Нидерланды, Португалия);
• • с помощью финансово-банковских органов (Германия, Бельгия, Дания);
• • через специальные государственные учреждения (США, Франция, Италия, Великобритания).

В России исторически сложилась смешанная модель регулирования РЦБ, в которой наряду с прямым правительственным регулированием и контролем функционирует специальная служба, призванная заниматься исключительно финансовыми рынками.

Анализ состояния уровня развития российского финансового рынка и практики его регулирования позволяет сделать вывод о наличии четырех этапов развития организационно-экономического механизма его регулирования в постсоветский период (табл. 4.1).

Таблица 4.1

Этапы развития организационно-экономического

механизма регулирования российского финансового

рынка¹

¹ Лансков II. Мегаи саморегулирование финансового рынка // Рынок ценных бумаг. № 9. 2007. С. 43.

Окончание табл. 4.1

На протяжении всех этапов на российском финансовом рынке отсутствовал единообразный подход регулирующих органов к трактовке экономического содержания и структуры финансового рынка как комплексного объекта регулирования. До марта 2004 г. регулирование финансового рынка в России структурировалось по его секторам, которые были закреплены за такими органами государственного управления, как ФКЦБ, Минфин России, Минтруд России, Министерство РФ по антимонопольной политике (МАП России) и т. д. Сфера их компетенции предопределялась деятельностью тех или иных исторически подведомственных им финансовых институтов. При этом регулирование в первую очередь концентрировалось на предъявлении требований к финансовым институтам, а затем уж к финансовым инструментам, которыми они оперируют.

Во время кризиса 1998 г. ЦБ РФ не проявил принципиальности — пошел на поводу у правительства, бесконтрольно выпускавшего ГКО и ОФЗ, а ЦБ РФ приобретал государственные бумаги и вынуждал это же делать коммерческие банки.

Регулирование финансово-бюджетной сферы передано Федеральной службе финансово-бюджетного надзора.

В ряде стран надзор за всеми институтами финансового рынка, включая банки, страховые компании, аудит, концентрируются в одном органе. Но это на высокой стадии взаимопроникновения и развития. Россия пока до этого не доросла.

Анализ существующей практики регулирования российского финансового рынка показал, что в целом в условиях сложившейся структуры органов и методов государственного регулирования не обеспечивается базовый принцип — принцип системности организации регулирования. В силу того, что финансовый рынок в России формировался в условиях трансформации экономических отношений, ведомственные регуляторы финансового рынка были наделены полномочиями не только по разработке отраслей нормативной базы, заменяющей отсутствующее законодательство, но и контролю за ее исполнением.

Перечень полномочий и функций ФКЦБ, как регулятора важнейшего сегмента финансового рынка в период с 1994 по 2004 г., нуждался в существенной переработке, так как осуществляемое ФКЦБ регулирование было главным образом направлено на регламентирование профессиональной деятельности участников рынка, а не создание условий для развития самого рынка.

С подписанием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была в значительной степени решена проблема межведомственной разобщенности государственных органов на финансовом рынке и сделан важный шаг к реализации общемировой тенденции консолидации его регулирования. Это выразилось в сосредоточении в одном органе — ныне упраздненной ФСФР — полномочий, ранее относившихся к ФКЦБ, МАП (регулирование деятельности товарных бирж) и Минтруда России (надзор за деятельностью НПФ).

Анализ организационно-экономического механизма регулирования рынка индустриально-развитых стран и стран с развивающимися рынками позволяет выделить две основные модели построения указанного механизма.

Во-первых, по секторальному (институциональному) принципу, когда регулирование осуществляется различными органами управления дифференцированно по группам финансовых институтов.

Во-вторых, по функциональному (целевому) принципу, при котором функции установления норм, контроля, надзора или защиты прав инвесторов осуществляется различными органами управления.

Большинство развитых финансовых рынков в таких странах, как Австралия, Великобритания, Германия, Нидерланды, Япония и др., в последние 20 лет постепенно перешли к модели функционального (целевого) регулирования. На крупнейшем в мире финансовом рынке США с 1999 г. осуществляется регулирование, дифференцирование в большей мере по группам финансовых инструментов, чем по видам финансовых институтов.

В ряде стран с развивающимися финансовыми рынками, включая Венгрию, Испанию, Казахстан и Украину, осуществляется переход к модели функционального (целевого) регулирования финансового рынка.

С учетом завершения процесса формирования в России экономической потребности в развитом финансовом инструментарии, с одной стороны, и созданием основной категории участников рынка и обслуживающей их инфраструктуры — с другой, можно сделать вывод о целесообразности постепенного перехода российского фондового рынка от институциональной к функциональной модели организационно-экономического механизма его ре1'улирования.

В системе органов государственного регулирования, осуществляющих управленческие функции по отношению к финансовому рынку (функции его регулятора), в качестве наиболее значимых субъектов регулирования следует назвать Правительство РФ, Минфин России (Росфинмониторинг) и ЦБ РФ.

К сожалению, на правительственном уровне отсутствует полноценная система координации усилий экономических ведомств на финансовом рынке, даже в отношении подготовки проектов законодательных актов.