Бюджетные учреждения. 
Бюджетная система российской федерации

Отнесение регионального или муниципального учреждения к тому или иному типу, в соответствии с рекомендованными Правительством РФ критериями, является полномочием высших органов исполнительной власти субъектов РФ или муниципальных администраций.

По объему прав и степени самостоятельности в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности бюджетные учреждения занимают промежуточное положение между казенными и автономными учреждениями. Например, они, как и казенные учреждения: не имеют права открывать расчетные счета в кредитных организациях и могут проводить операции по поступлениям и выплатам только по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства или финансовых органах; закупки товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств обязаны осуществлять в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; не имеют права предоставлять или получать кредиты, приобретать ценные бумаги (кроме установленных законом случаев).

К важнейшим общим характеристикам режимов функционирования бюджетных и автономных учреждений относятся:

• • осуществление деятельности на основе государственного (муниципального) задания на оказание услуг, выполнение работ;
• • финансирование из бюджета в форме субсидий на возмещение нормативных затрат на выполнение государственного (муниципального) задания, а также субсидий на иные цели;
• • осуществление деятельности на основе плана финансово-хозяйственной деятельности;
• • право самостоятельного определения направлений использования средств, полученных из бюджета в форме субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания и доходов от приносящей доход деятельности;
• • право самостоятельного распоряжения имуществом (в определенных пределах) и ответственность учреждения этим имуществом по своим обязательствам;
• • получение бюджетных ассигнований в форме субсидий на осуществление капитальных вложений;
• • право участия в создании других некоммерческих организаций и хозяйственных обществ (для бюджетных учреждений — в случаях, установленных федеральным законом);
• • контроль учредителя за выполнением учреждением государственного (муниципального) задания, а также за результативностью и эффективностью использования бюджетных средств, полученных на выполнение государственного (муниципального) задания;
• • отсутствие субсидиарной ответственности собственника по обязательствам.

В отличие от других типов учреждений, автономные учреждения имеют право:

• • привлекать займы;
• • осуществлять операции с ценными бумагами;
• • участвовать в создании хозяйственных товариществ и обществ;
• • распоряжаться всем имуществом, приобретенным за счет доходов от предпринимательской деятельности, включая недвижимое имущество;
• • проводить кассовые операции по счетам, открытым в кредитных организациях;
• • осуществлять закупки товаров, работ и услуг без соблюдения процедур и ограничений, установленных федеральным законодательством.

Таким образом, Закон № 83-ФЗ наделил бюджетные и автономные учреждения самостоятельностью в финансово-хозяйственной деятельности, в том числе в распоряжении средствами, выделяемыми им из бюджетов в форме субсидий на возмещение нормативных затрат на выполнение государственного (муниципального) задания. Самостоятельность в данном контексте выражается в отсутствии контроля целевого использования таких средств в процессе исполнения расходов. Однако они не освобождены от необходимости их планирования на достижение конкретных результатов, установленных государственным (муниципальным) заданием и подлежат контролю на предмет результативности их использования.

Помимо субсидий на государственное (муниципальное) задание (п. 1 ст. 78.1 БК РФ), которыми можно распоряжаться самостоятельно с условием обеспечения результативности их использования, бюджетные и автономные учреждения получают бюджетные средства также и в иных формах: субсидий на иные цели (п. 2 ст. 78.1 БК РФ); субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности (ст. 78.2 БК РФ); средств бюджета фонда ОМС — для учреждений здравоохранения, участвующих в системе ОМС. В табл. 8.1 представлена структура источников поступлений, в том числе бюджетных средств, бюджетных и автономных учреждений по данным официальной отчетности Федерального казначейства за 2016 г.^[1]

Из содержания таблицы следует вывод, что подавляющую долю в общем объеме финансового обеспечения бюджетных и автономных учреждений составляют бюджетные средства: на федеральном уровне — 63,7%, на региональном — 87,6%. В составе бюджетных средств наибольший удельный вес имеют субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания —73,2 и 61,6% соответственно. В связи с этим следующие параграфы данной главы учебника посвящены подробному изложению вопросов формирования государственного (муниципального) задания и расчета объема субсидий на основе нормативных затрат на его выполнение.

Таблица 8.1

Структура поступлений бюджетных и автономных учреждений.

Субсидии на иные цели, выделяемые бюджетным и автономным учреждениям в соответствии с БК РФ (ст. 78.1), в общем объеме средств из бюджета составляют — 18,4 и 8,0%. Цели их предоставления определяются учредителем, чаще всего, это капитальный ремонт, разовые закупки оборудования, расходы на реализацию специальных проектов, развитие учреждения.

По решению органов исполнительной власти, согласно ст. 79 БК РФ, государственным (муниципальным) учреждениям могут быть выделены также субсидии на осуществление капитальных: вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности. В этом случае происходит соответствующее увеличение стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления, автономного и бюджетного учреждения. Как это видно из таблицы, доля таких средств в сумме поступлений из бюджета из года в год является незначительной —1,5 и 0,8%.

Не самым большим (36,3 и 12,4% в общем объеме), но важным источником поступлений в условиях расширяющейся самостоятельности бюджетных и автономных учреждений являются средства от приносящей доход деятельности, подавляющую долю в которых составляют доходы от оказания платных услуг. Вопросы их формирования в силу реализуемой политики на повышение их удельного веса в русле автономизации учреждений заслуживают отдельного подробного рассмотрения.

Основными планово-финансовыми документами учреждений являются: для казенных — бюджетная смета; для бюджетных и автономных — план финансово-хозяйственной деятельности.

Составление сметы казенным учреждением осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным учредителем с учетом общих требований Минфина России, и имеет целью установление объема и распределения направлений расходования средств бюджета на основании доведенных до учреждения лимитов бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения на период одного финансового года. Утверждает смету казенного учреждения главный распорядитель бюджетных средств или по его разрешению — руководитель учреждения.

Общие требования к порядку составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений, утверждены приказом Минфина России от 28.07.2010 № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения». В соответствии с данным документом план финансово-хозяйственной деятельности содержит показатели, характеризующие финансовое состояние учреждения, а также показатели по поступлениям и выплатам и составляется на тот же период, на который принимается бюджет. План составляется и утверждается в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, который может установить дополнительные требования к планам подведомственных учреждений с учетом отраслевых особенностей. Утверждается план финансово-хозяйственной деятельности: руководителем учреждения на основании заключения наблюдательного совета — для автономного учреждения; учредителем или по его решению руководителем самого учреждения — для бюджетного учреждения. Бюджетные учреждения обязаны детализировать отраженную в плане финансово-хозяйственной деятельности сумму расходов на закупки товаров, работ, услуг в плане закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, формируемом в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе^[2].

Соответственно отличиям в статусе учреждений в бюджетном процессе (казенные учреждения являются получателями бюджетных средств; бюджетные и автономные учреждения — не участники бюджетного процесса) различается и порядок проведения их операций по кассовым поступлениям и выплатам по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства или в финансовых органах. Важно отметить, что автономным учреждениям для проведения кассовых операций предоставлено право выбора между открытием лицевых счетов в органах Федерального казначейства (финансовых органах) или расчетных счетов в кредитных организациях (кроме как по субсидиям на осуществление капитальных вложений и средствам фонда ОМС).

В соответствии с действующей нормативной базой помимо бухгалтерской (бюджетной) отчетности для государственных и муниципальных учреждений установлены следующие формы представления отчетной информации: отчет об исполнении государственного задания (включает в себя плановые и отчетные показатели, характеристику причин отклонения фактических значений от запланированных и источник информации о фактическом значении показателя); отчет об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности (составляется в разрезе всех поступлений и выплат, отражает утвержденные и исполненные (неисполненные) плановые назначения); отчет о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества.

В целях обеспечения прозрачности предоставления государственных (муниципальных) услуг учреждения обязаны размещать информацию о своей деятельности на специально созданном для этого общероссийском сайте www.bus.gov.ru. Помимо структурированной информации на этом сайте публикуются электронные копии документов учреждений: учредительных документов, государственного (муниципального) задания, плана финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчетности, отчета о результатах деятельности и об использовании закрепленного за учреждением имущества, сведений о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах. По данным указанного сайта по состоянию на 12 июня 2018 г. зарегистрировано всего 167 758 учреждений. Из них 27,5% являются казенными, 62,1% — бюджетными, 10,5% — автономными учреждениями^[3]. Из общего количества зарегистрированных на сайте учреждений федеральными органами власти созданы 7%, региональными — 20,4%, муниципальными исполнительно-распорядительными органами — 72,6%.

Таким образом, в данном параграфе мы кратко охарактеризовали правовое регулирование и формы финансового обеспечения осуществления функций и оказания услуг (выполнения работ) в социальной сфере и отдельных отраслях экономики в контексте реализации основной цели государственного регулирования деятельности государственных и муниципальных учреждений — развития принципов их автономности с одновременным повышением ответственности за конечные результаты деятельности. Далее переходим к рассмотрению назначения, структуры и содержания государственного (муниципального) задания как основного инструмента практической реализации указанного принципа.

• [1] См.: Федеральное казначейство: [офиц. сайт]: Бюджетные и автономные учреждения. URL: http://datamarts.roskazna.ru/razdely/budgetnye-i-avtonomnye-uchrezhdeniya/(дата обращения: 03.10.2018).
• [2] См.: Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
• [3] URL: http://bus.gov.ru/pub/home (дата обращения: 14.06.2018).