Государственно-частное партнерство как перспективное направление инвестиционного развития

Осуществление инвестиционных проектов требует значительных финансовых затрат, но бюджетные ресурсы ограничены, поэтому государство стремится привлечь частный капитал к совместному инвестированию. Кроме того, объединение усилий государства и частных инвесторов, обладающих собственными уникальными характеристиками и преимуществами, позволяет достичь наилучших результатов при реализации инвестиционных проектов.

В мировой и отечественной практике используется множество форм долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса в сфере создания и использования объектов капитального строительства, прежде всего в сфере общественной инфраструктуры (дороги, мосты, порты и т. п.). Современные организационно-правовые формы такого сотрудничества могут быть основаны либо на создании совместных предприятий, либо на заключении договора, например, государственного контракта, договора аренды, соглашения о разделе продукции, концессионного соглашения и др. Новой и перспективной формой взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов в России является государственночастное партнерство (далее — ГЧП).

Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» был введен в действие с 1 января 2016 г. и заложил основы правового регулирования отношений, возникающих в связи заключением, исполнением и прекращением соглашения о ГЧП. Целью введения ГЧП в России является создание условий для привлечения инвестиций в экономику и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Государство как партнер в инвестиционном процессе в первую очередь преследует общественно значимые цели, при этом оставаясь заинтересованным и в получении собственного коммерческого эффекта. Основной целью частного партнера в проектах ГЧП является максимизация прибыли.

Привлечение предпринимателей к партнерству дает государству возможность осуществления общественно значимых проектов в более короткие сроки, позволяет снизить нагрузку на бюджет за счет переложения всех или части затрат на реализацию проекта на частного партнера. Как правило, бизнес более эффективен на рынке, чем государственные институты, в результате чего повышается результативность проектов, появляется возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, а также улучшения механизмов оказания услуг, повышения качества обслуживания конечных пользователей. Участвуя в ГЧП, частный инвестор имеет возможность создать долгосрочный стабильный прибыльный бизнес в традиционно государственных сферах экономики, одновременно получая государственную поддержку, в том числе в виде административного содействия в реализации проекта. Более того, частный партнер может получать бюджетные средства для финансирования проекта или гарантии получения минимального дохода за счет государства, или даже частичный или полный возврат средств государством при неудачной реализации проекта. За счет разделения рисков по проекту оба партнера принимают на себя только приемлемые риски, сокращая их объем.

В соответствии с законом государственно-частное партнерство — это юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов и распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера — с другой, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП. Публичным партнером в соглашении о ГЧП является Российская Федерация, субъект РФ либо муниципальное образование. Частным партнером может выступать российское юридическое лицо, за исключением юридических лиц, учрежденных государством или контролируемых им. Такое ограничение введено для того, чтобы оно соответствовало заявленной цели привлечения в экономику частных инвестиций.

По соглашению о ГЧП частный партнер обязуется создать полностью или частично за счет собственных либо привлеченных средств недвижимое и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением, а также осуществлять эксплуатацию и (или) техническое обслуживание такого имущества. Публичный партнер в свою очередь обязуется предоставить частному партнеру права владения и пользования созданным имуществом для осуществления указанной в соглашении деятельности и обеспечить возникновение права собственности частного партнера на объект соглашения при условии соблюдения требований, предусмотренных законодательством и соглашением. Закрепление права собственности на созданный объект капитального строительства за частным партнером — важнейшая черта, отличающая ГЧП от иных форм государственно-частного взаимодействия.

Соглашение о ГЧП представляет собой гражданско-правовой договор между публичным и частным партнерами, заключенный на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, определенных законом. Соглашения о ГЧП могут заключаться в отношении объектов только в сферах, которые перечислены в законе, а именно в сфере транспортной, промышленной, коммунальной, социальной и сельскохозяйственной инфраструктуры. При принятии решения о реализации проекта ГЧП уполномоченными органом государственной власти определяется форма партнерства посредством включения в соглашение обязательных элементов и определения последовательности их реализации.

Обязательные элементы соглашений:

• 1) строительство и (или) реконструкция объекта соглашения частным партнером;
• 2) осуществление частным партнером полного или частичного финансирования создания объекта;
• 3) осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта;
• 4) возникновение у частного партнера права собственности на объект при условии установления обременения объекта.

Существенной характеристикой соглашений о ГЧП являются финансовые взаимоотношения сторон: кроме того, что частный партнер осуществляет полное или частичное финансирование создания, эксплуатации или технического обслуживания объекта, соглашением может быть предусмотрена плата, вносимая частным партнером публичному партнеру в период эксплуатации и технического обслуживания объекта соглашения. Внесение платы частного партнера может предусматриваться в течение всего срока или отдельных периодов эксплуатации и технического обслуживания объекта соглашения. Размер платы частного партнера, форма, порядок и сроки ее внесения устанавливаются соглашением.

В свою очередь публичный партнер может принять на себя обязательство нести часть расходов на создание объекта соглашения, а также финансирование его эксплуатации и технического обслуживания. Кроме того, публичный партнер в соответствии с законом должен принимать меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций частного партнера и получение им валовой выручки в объеме не менее объема, изначально определенного соглашением. Возможными мерами защиты является увеличение размера финансового обеспечения обязательств публичного партнера, изменение срока действия соглашения, изменение суммы принимаемых на себя публичным партнером расходов на создание, техническое обслуживание и эксплуатацию объекта соглашения, предоставление частному партнеру дополнительных государственных или муниципальных гарантий.

Государственно-частное партнерство — это способ взаимовыгодной реализации инвестиционного проекта публичным и частным партнером, поэтому при принятии решения об участии в проекте обоими партнерами оценивается эффективность проекта (с точки зрения финансовой эффективности и возможного социально-экономического эффекта) и выявляется его сравнительное преимущество (т. е. оценивается, будет ли использование бюджетных средств на реализацию проекта ГЧП иметь преимущество перед использованием бюджетных средств для реализации государственного контракта при заданных требованиях к цене, качеству и количеству производимой продукции).

Законодательно установлено, что ГЧП в Российской Федерации основано на следующих принципах:

• 1) открытость и доступность информации о ГЧП, за исключением сведений, составляющих государственную тайну;
• 2) обеспечение конкуренции;
• 3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;
• 4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;
• 5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;
• 6) свобода заключения соглашения.

Во исполнение этих принципов разработан и законодательно утвержден алгоритм заключения соглашения о ГЧП, в общем виде представленный на рис. 4.3.

Рис. 4.3. Обобщенный алгоритм заключения соглашения о ГЧП.

Инициатор проекта (им может выступать как публичный, так и частный партнер) разрабатывает предложение о реализации проекта ГЧП. В определенный законом срок публичный партнер обязан рассмотреть поступившее предложение о реализации проекта и принять решение о направлении предложения на рассмотрение в уполномоченный орган в целях оценки эффективности и определения его сравнительного преимущества либо о невозможности реализации проекта. Далее уполномоченный орган (на федеральном уровне — Минэкономразвития России) проводит оценку проекта в соответствии с методикой, утвержденной законодательно^[1].

По итогам рассмотрения предложения о реализации проекта уполномоченный орган утверждает заключение об эффективности проекта либо о его неэффективности и об отсутствии сравнительного преимущества проекта. Утверждение отрицательного заключения означает отказ от реализации проекта ГЧП. В случае получения положительного заключения уполномоченного органа публичный партнер направляет заключение с целью принятия решения о реализации проекта. Решение принимается Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, главой муниципального образования).

На основании решения о реализации проекта публичный партнер обеспечивает организацию и проведение конкурса на право заключения соглашения. Конкурс может быть открытым (заявки на участие в конкурсе могут представлять любые лица) или закрытым (заявки на участие в конкурсе могут представлять лица, которым направлены приглашения принять участие в таком конкурсе). Закрытый конкурс проводится в случае, если соглашение заключается в отношении объекта соглашения, сведения о котором составляют государственную тайну. По результатам проведенного конкурса с победившим лицом заключается соглашение о реализации ГЧП. Контроль исполнения соглашения осуществляется публичным партнером в лице его представителей, которые имеют право беспрепятственного доступа на объект и к документации для выявления и предотвращения нарушений частным партнером условий соглашения.

Таким образом, вступление в силу Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ положило начало развитию законодательной базы в части ГЧП на федеральном уровне, а также систематизации и унификации законодательства на уровне субъектов РФ и муниципалитетов. В настоящее время совершенствование механизма ГЧП в России продолжается и создается концепция «ГЧП 2.0», с тем чтобы преодолеть основной сдерживающий фактор при привлечении частного капитала в инфраструктурные проекты — высокий уровень рисков инвестиционной деятельности. Гарантией возврата капиталовложений мог бы стать механизм инфраструктурной ипотеки, предполагающий предоставление средств частными инвесторами на приобретение или создание инфраструктурного объекта и дальнейшее погашение этого кредита пользователем объекта за счет регулярных платежей, которые будут поступать от основных выгодоприобретателей. Финансирование инвестиционных проектов предлагается осуществлять через созданный для этих целей фонд, который будет привлекать финансовые ресурсы институциональных инвесторов посредством продажи облигаций, обеспеченных государственными гарантиями. Также фонд мог бы комплексно содействовать развитию инфраструктуры и участвовать в подготовке инвестиционных проектов и их реализации.

• [1] См.: Постановление Правительства РФ от 30.12.2015 № 1514 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества»; приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894"Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частногопартнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества".