Основные направления совершенствования банковского надзора в Российской Федерации

Одним из важнейших путей к обеспечению международной конкурентоспособности страны является эффективная банковская система. Учитывая, что Россия строит открытую экономику, и ее участие в международных экономических организациях, одной из которых является Всемирная торговая организация (ВТО), закономерно, необходимо укреплять российскую банковскую систему, которая пока уступает аналогичным показателям западных рынков.

Наличие в России значительного количества кредитных организаций (более 1200), которые осуществляют свою деятельность на огромной территории, делает процесс надзора в России более сложным, чем во многих других странах. В силу отсутствия самого понятия «банковский надзор» в Советском Союзе, Банку России пришлось начинать надзорную деятельность «с нуля». Поэтому в течение определенного периода функция банковского надзора в России не в полной мере соответствовала международным стандартам в данной области.

Повышение эффективности банковского надзора рассматривается в настоящее время в качестве одной из приоритетных задач Банка России. Суть оптимизации надзорных функций определяется руководством Банка России как «смещение фокуса с формальной оценки количественных параметров на глубокую профессиональную, качественную и своевременную диагностику».

Банк России в ходе работы по совершенствованию банковского надзора руководствуется «Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года», принятой Правительством Российской Федерации и Банком России 5 апреля 2005 года, где важнейшими направлениями в сфере банковского регулирования и надзора указываются:

определение режима банковского надзора и применение при необходимости мер надзорного реагирования, исходя, прежде всего, из характера рисков, принятых кредитной организацией, и качества управления рисками;

обеспечение функционирования системы раннего реагирования и применения комплексной оценки деятельности кредитных организаций, включающей оценку качества управления и внутреннего контроля;

повышение оперативности и эффективности решений, принимаемых в рамках банковского надзора.

В целях реализации данной Стратегии Банком России ведется работа по следующим основным направлениям:

• 1. участие в разработке соответствующих законодательных решений и принятие собственных нормативных актов необходимых для осуществления эффективного пруденциального надзора (т.е. направленных на повышение финансовой устойчивости и увеличение конкурентоспособности российских кредитных организаций, а также усиление защиты интересов инвесторов, кредиторов и вкладчиков, укрепление доверия к банковскому сектору);
• 2. реализация мер, направленных на развитие риск-ориентированного надзора над кредитными организациями, в т. ч. путем повышения качества анализа и оперативности надзорного реагирования, внедрения в надзорную практику принципа «знай банк и его клиентов», включающего в себя оценку деятельности банка и применение мер надзорного реагирования исходя, прежде всего, из содержания и реальной оценки рисков банковской деятельности с позиций их потенциального влияния на устойчивость кредитных организаций;
• 3. продолжение работы, направленной на повышение качественных параметров банковского капитала, корректировка капитала, сформированного с использованием схем фиктивной капитализации, и предотвращение использования таких схем;
• 4. совершенствование банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе, включая анализ рисков, возникающих у кредитных организаций в рамках взаимоотношений с юридическими и физическими лицами — участниками банковских групп и банковских холдингов;
• 5. совмещение реформы пруденциальной отчетности (по итогам проекта ЕС/ТАСИС) и перехода российских банков на международные стандарты финансовой отчетности (МСФО).

Определенная часть пути Банком России по изменению подходов в сфере банковского надзора уже пройдена. За последние три года Банк России заметно активизировал свою деятельность по реализации надзорных полномочий. Вот, например, отдельные из них.

Проекты нормативных актов регулярно размещаются на официальном сайте Банка России и обсуждаются с банковским сообществом в различном формате. Центральный Банк приступил к публикации ежегодных Отчетов о развитии банковского сектора и банковского надзора в Российской Федерации.

Проделан большой объем работ по приведению нормативно-правовой базы в соответствии с целями и принципами риск-ориентированного банковского надзора и реализации норм, рекомендованных в Базельских «Основополагающих принципах эффективного банковского надзора». Так, например, Банком России подготовлены следующие нормативные акты: Инструкция Банка России от 16.01.2004 № 110-И «Об обязательных нормативах банков», Положение Банка России от 26.03.04 № 254-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности», Положение Банка России от 30 июля 2002 года № 191-П «О консолидированной отчетности», Положение Банка России от 16 декабря 2003 года № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах» и др. (см. Приложение 8).

Среди мер также нацеленных на повышение эффективности деятельности банков следует особенно выделить, проделанную с 2004 года, работу Банка России по отбору банков в систему страхования вкладов физических лиц (ССВ) и формировании системы страхования вкладов в России в соответствии с Федеральным законом от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Одна из основных задач уже завершенного процесса приёма банков в ССВ являлась выявление реального положение дел в кредитных организациях и стимулирование исправления имеющихся недостатков в деятельности добросовестных банков, укрепление их систем управления и внутреннего контроля. В частности, при принятии Банком России решения о включении кредитной организации в ССВ учитывалось множество критериев, в т. ч. и прозрачность структуры собственности банков, что в результате способствовало повышению прозрачности деятельности кредитных организаций, укреплению рыночной дисциплины, а также очищению банковской системы от недобросовестных и нежизнеспособных банков [15].

После завершения работы по отбору банков в систему страхования вкладов физических лиц Банком России проводится постоянный контроль за эффективностью функционирования системы страхования вкладов населения, включая мониторинг за деятельностью банков-участников ССВ на предмет их соответствия требованиям к участию в ССВ, а также своевременное применение адекватных мер надзорного реагирования в зависимости от причин несоответствия банков требованиям к участию в ССВ и принимаемых банками мер по улучшению своей деятельности.

Банком России было принято участие в реализуемой МВФ и Всемирным банком Программе оценки финансового сектора России в 2002;2003 годах (ПОФС), что, в свою очередь, послужило основанием для направления деятельности Банка России по развитию аналитического инструментария и проведению всесторонних оценок банковского сектора на предмет выявления потенциальных угроз его функционирования.

Цель ПОФС — оценка стабильности финансовой системы и соответствия национальной практики финансового регулирования международным стандартам. Начиная с 1999 года ПОФС осуществляется, завершена или планируется в более чем 120 странах. В процессе реализации ПОФС был проведён стресс-тест, в котором была проанализирована отчётность российских кредитных организаций, в том числе составленная по международным стандартам, на предмет выявления как традиционных, так и специфических рисков. Исследование показало, что банковский сектор Российской Федерации является достаточно устойчивым и в случае развития негативных событий сможет противостоять потрясениям, сопоставимым с финансовым кризисом 1998 года.

Проведение новой Программы оценки финансового сектора России МВФ/Всемирного банка, включая оценку соответствия Базельским Основополагающим принципам, запланировано на осень 2006 года.

Важное место и в рамках ПОФС, и в последующей деятельности Банка России также отводится стресс-тестированию — оценке устойчивости функционирования банковского сектора в условиях неблагоприятного воздействия (макроэкономические потрясения, ухудшение качества кредитного портфеля банков, резкое изменение ценовой конъюнктуры на фондовом рынке, снижение ликвидности кредитных организаций, рост волатильности процентных ставок, валютных курсов). Следует отметить, что с 2003 года стресс-тестирование российского банковского сектора проводится ежегодно.

В настоящее время Банк России продолжает работу по совершенствованию методологии стресс-тестирования. В начале 2005 года Банк России изучил практику применения российскими кредитными организациями методов стресс-тестирования. Анкета была предложена 196 крупнейшим московским и региональным кредитным организациям. Получено 190 заполненных анкет. Большинство (78%) кредитных организаций из числа опрошенных проводят стресс-тестирование. Из них 91% банков сообщили, что используют при организации стресс-тестирования подходы, рекомендованные Банком России. Большинство из осуществляющих стресс-тестирование кредитных организаций (88%) проводит актуализацию параметров стресс-теста по мере изменения рыночной и общеэкономический конъюнктуры. Более чем в 90% опрошенных кредитных организаций результаты стресс-тестирования доводятся до руководства и учитываются при формировании (корректировке) политики управления рисками. Банк России планирует дальнейшее совершенствование методики стресс-тестирования в соответствии с лучшими международными подходами, а также доведение до кредитных организаций соответствующей международной практики организации стресс-тестирования.

Кроме того, Банком России проведена работа по размещению на официальном сайте Банка России в сети Интернет рабочего документа МВФ «Стресс-тестирование финансовых систем. Краткий обзор проблем, методологии и применения в рамках Программ оценки состояния финансового сектора» («Stress Testing of Financial Systems: An Overview of Issues, Methodologies, and FSAP Experiences»), который содержит общий алгоритм и упрощенный набор инструментов для проведения стресс-тестирования.

В целях развития и укрепления банковской системы России путем перехода на риск-ориентированный надзор, как основного направления развития российской системы банковского надзора, помимо стресс-тестирования, Департамент банковского регулирования и надзора Банк России разрабатывает методологию и инструментарий мониторинга финансовой устойчивости банковского сектора, а именно проводится мониторинг риска ликвидности, кредитования нефинансовых организаций и физических лиц.

Полагаю необходимым более предметно рассмотреть методологию вышеназванного направления работы Банка России.

Действующая в Банке России система мониторинга финансовой устойчивости банковского сектора включает 3 подсистемы:

• 1. мониторинг риска кредитования нефинансовых предприятий и организаций-заемщиков;
• 2. мониторинг риска потребительского кредитования;
• 3. мониторинг ликвидности.

В настоящее время продолжается работа над подсистемами мониторинга рыночного риска и достаточности капитала.

Выбор показателей, используемых в системе мониторинга финансовой устойчивости, определяется составом информации, содержащейся в отчетности кредитных организаций. В процессе мониторинга анализируется отчетность 200 крупнейших по величине активов банков^** В рамках подсистем мониторинга риска кредитования физических лиц и мониторинга ликвидности анализируется отчетность 200 крупнейших по величине активов банков, за исключением Сбербанка России и Внешторгбанка России.. При этом крупнейшие банки для целей анализа разбиваются на подгруппы: московские банки, региональные банки и банки, контролируемые иностранным капиталом.

Для определения пороговых значений, превышение которых может свидетельствовать о потенциальном развитии неблагоприятной ситуации в банковском секторе, проводится зонирование показателей, используемых в соответствующих подсистемах мониторинга. Зонирование показателей производится в зависимости от уровня угрозы стабильности банковского сектора, а именно по принципу «светофора» :

зеленая зона (т.е. не вызывает опасений);

желтая зона (т.е. возможность формирования неблагоприятных тенденций в деятельности банка);

красная зона (т.е. повышенное внимание — возможность неблагоприятного развития событий).

При анализе конкретных банков в рамках любой из названных выше подсистем мониторинга дополнительно учитывается попадание банка в «группу риска» по другим подсистемам мониторинга.

В основе мониторинга кредитного риска лежит расчет скорректированного показателя достаточности капитала, при определении которого используется величина капитала, уменьшенная на возможные потери, отражающие соответствующие риски. При расчете скорректированного показателя достаточности капитала были сделаны следующие допущения:

объем потерь от невозврата кредитов принимается равным объему просроченной задолженности по этим кредитам;

капитал банка уменьшается на величину указанных потерь (просроченная задолженность за вычетом резерва на возможные потери по ссудам, ссудной и приравненной к ней задолженности).

Скорректированный таким образом размер капитала используется при расчете скорректированного показателя достаточности капитала.

В целях выявления конкретных банков, у которых невозврат просроченной задолженности может привести к снижению уровня достаточности капитала до опасно низких значений (менее 12%), анализируется значение скорректированного показателя достаточности капитала исходя из фактических значений просроченной задолженности.

В качестве основного показателя риска кредитования в целом по 200 крупнейшим банкам, а также по группам банков использован показатель удельного веса просроченной задолженности в общем объеме соответствующих кредитов (нефинансовым предприятиям и организациям, либо физическим лицам).

Для определения пороговых значений показателя просроченной задолженности, свидетельствующих о формировании негативных тенденций в банковском секторе, выявляется величина расчетной просроченной задолженности в разрезе каждого банка, при которой показатель достаточности капитала соответствующего банка составит 10%.

Далее в целях мониторинга риска кредитования нефинансовых предприятий и организаций банки ранжируются по возрастанию величины расчетной просроченной задолженности, т. е. по убыванию риска достижения показателем достаточности капитала пограничного значения (10%). Выявляется группа банков (группа риска) с минимальными значениями расчетной просроченной задолженности (максимальный уровень риска), на которые в сумме приходится 5% совокупных активов банковского сектора. Предполагается, что при такой доле активов банков «группы риска» в совокупных активах банковского сектора существует вероятность возникновения в банковском секторе проблем системного характера.

В качестве порогового значения принимается наибольшая величина расчетной просроченной задолженности в этой группе банков. Данная величина расчетной просроченной задолженности определяется в качестве предварительного ориентира нижней границы «желтой» зоны (зеленая/желтая зоны).

Аналогичным образом для определения нижней границы «красной» зоны (желтая/красная зоны) отбираются кредитные организации, на которые в сумме приходится 10% совокупных активов банковского сектора. Предполагается, что при такой доле проблемных банков в активах банковского сектора вероятность системного банковского кризиса существенно возрастает. Наибольшая величина расчетной просроченной задолженности в этой группе банков определяется в качестве предварительного ориентира нижней границы «красной» зоны.

При этом, границы вышеназванных зон являются общими как для банковского сектора, так и для отдельных групп банков.

В качестве дополнительного фактора, характеризующего повышенный уровень концентрации кредитного риска, определяется доля кредитов заемщикам, относящимся к отраслям, имеющим неудовлетворительное финансовое положение в конкретном регионе^** Такие отрасли выявляются по данным проводимого Банком России мониторинга финансового состояния предприятий-заемщиков.

Периодичность проведения мониторинга — ежеквартальная.

В целях мониторинга риска кредитования физических лиц определение пороговых значений (зонирование) показателя удельного веса просроченной задолженности по кредитам, предоставленным физическим лицам, в общем объеме кредитов физическим лицам также производится с учетом расчета скорректированного показателя достаточности капитала.

В качестве ориентира при определении нижней границы «красной» зоны принимается величина расчетной просроченной задолженности по кредитам физическим лицам в общем объеме этих кредитов, при которой хотя бы у одного банка из числа 30 крупнейших (по величине активов) скорректированный показатель достаточности капитала составит 10%. Превышение «красной» границы потенциально может привести к системному банковскому кризису, исходя из предположения, что неустойчивое финансовое положение и/или уход с рынка даже одного из крупных банков, активно работающих на рынке розничных банковских услуг, может вызвать панику среди населения и спровоцировать кризис.

В качестве дополнительного показателя риска кредитования физических лиц используется показатель соотношения просроченной задолженности по кредитам физическим лицам с величиной капитала. Для оценки экономической значимости масштабов кредитования физических лиц и связанных с ними рисков результаты мониторинга периодически уточняются с учетом динамики соотношения объема кредитов, предоставленных физическим лицам, с ВВП и с денежными доходами населения.

Периодичность осущестляемого мониторинга — ежеквартальная.

В основе мониторинга ликвидности лежит анализ следующих основных показателей:

доля в активах средств, размещенных банками на корреспондентских и депозитных счетах в Банке России и на корреспондентских счетах в кредитных организациях;

показатель мгновенной ликвидности;

показатель текущей ликвидности.

Определение пороговых значений каждого из рассматриваемых показателей по каждой из групп банков проводилось на основе ретроспективного анализа показателей, а именно за период с 01.10.2004 по 01.10.2005.

Верхняя граница «желтой» зоны определяется как среднее значение показателя минус одно стандартное отклонение, «красной» зоны — как среднее значение показателя минус три стандартных отклонения. Полученные значения были скорректированы по результатам ретроспективного анализа показателей ликвидности банков с отозванной лицензией.

В ходе мониторинга выявляются конкретные банки, находящиеся в «красной» зоне не менее, чем по двум из указанных показателей. При этом, в качестве дополнительных факторов анализа используются:

• — отклонение текущего значения каждого их указанных трех показателей от максимального за последние 3 месяца;
• — информация по не проведенным в течение отчетного месяца платежным документам (по данным расчетной системы Московского региона).

Мониторинг проводится ежемесячно.

В настоящее время Банком России проводится апробация предложенных методологических подходов, а также продолжается работа по совершенствованию инструментария мониторинга.

Одним из ключевых элементов совершенствования системы банковского надзора в Российской Федерации является также формирование института кураторов кредитной организации. Его внедрение в практику должно существенно изменить технологию осуществления надзорных функций, заметно повысив их эффективность.

Именно внедрение института кураторов можно рассматривать как один из этапов перехода от формального банковского надзора к содержательному. Данный подход подразумевает более индивидуальный, чем раньше, подход к каждому банку, а также применение профессионального суждения при оценке финансового состояния банка, перспектив его деятельности и функционирующих в банке систем управления рисками.

Институт «кураторства» состоит в том, что все вопросы, касающиеся деятельности одного банка, находятся в компетенции одной группы специалистов — группы кураторов кредитной организации. Как показывает мировой опыт, главные обязанности такой группы состоят в том, чтобы поддерживать высокий уровень знания о кредитной организации и гарантировать, что меры надзорного реагирования соответствуют рискам конкретной кредитной организации и ее организационному профилю.

По результатам проведенного в 10 территориальных учреждениях Банка России эксперимента по созданию групп кураторов, осуществляющих надзорные функции по всем направлениям деятельности кредитных организаций можно выделить следующие преимущества системы кураторов:

превентивный характер надзора, т. е. выявление на более ранних стадиях нарушений (а нередко еще предпосылок для них), которые устраняются самим банком после обсуждения данных проблем с куратором на добровольной основе;

расширение партнерского взаимопонимания между надзорным органом и кредитными организациями;

более детальный контроль за достоверностью учета и составлением отчетности в кредитной организации;

возможность осуществления оперативного контроля за расширением деятельности банка, например, при увеличении уставного капитала;

возможность оценки эффективности системы внутреннего контроля в кредитной организации;

возможность участия куратора в тематических проверках по отдельным вопросам деятельности банка.

Реализация риск-ориентированного надзора требует от куратора поддержки постоянных контактов с кредитной организацией. Куратор, являясь главным контактным лицом надзорного органа во взаимоотношениях с кредитной организацией, аккумулирует всю информацию о ее деятельности, позволяющую ему иметь должную осведомленность о процессах происходящих в кредитной организации и вести надзор комплексно и практически в режиме реального времени, своевременно реагируя на изменения, происходящие в деятельности банка.

Прикладной задачей куратора является получение всесторонних и полных знаний о состоянии кредитной организации, ее рисках и способах управления ими, перспективах развития и препятствий на пути их достижения. В то же время, введение института кураторов не предполагает какой-либо дополнительной обязательной отчетности для кредитных организаций. В связи с этим, куратор должен постоянно анализировать данные, получаемые из различных источников (обязательной отчетности кредитной организации, данных внутренней управленческой отчетности, публикуемой отчетности (в том числе отчетности по МСФО), отчетов внешних аудиторов, информации, полученной в ходе контактов с сотрудниками и руководством кредитной организации, иной доступной информации).

Взаимодействие с куратором для кредитной организации связано с дополнительными временными и трудовыми затратами и выступает административным обременением. В то же время, взаимодействие с квалифицированным куратором обеспечивает кредитной организации возможность обсуждения вопросов, возникающих в ходе деятельности, получения информации об оценке тех или иных ее аспектов, а также информации о профилактике либо исправлении недостатков и проблем. В результате дополнительные затраты для кооперативной кредитной организации при высоком профессионализме куратора должны окупиться за счет улучшения качества управления и репутации, что в конечном счете будет способствовать повышению устойчивости кредитной организации.

Чтобы правильно интерпретировать отчетность и оценить текущее финансовое состояние кредитной организации, осуществить диагностику ее ключевых проблем и сделать прогнозы ее развития на среднесрочную перспективу, подобрать оптимальный режим надзора и, при необходимости, комплекс мер надзорного реагирования, куратор должен:

владеть хорошими знаниями основ банковского дела и систем управления банковскими рисками;

иметь надлежащие представления в сфере законодательства Российской Федерации, прежде всего, в области банковского регулирования и надзора, гражданского права, хорошо ориентироваться в регулятивной и надзорной проблематике, представленной в нормативных актах Банка России, рекомендациях Базельского комитета по банковскому надзору;

обладать практическими навыками банковского надзора с учетом международных подходов;

быть хорошо осведомленным о тенденциях развития банковского сектора и рынка банковских услуг, традиционных и новых банковских продуктах, иметь должное представление о состоянии экономической среды, в которой действует курируемая кредитная организация (банковская группа, банковский холдинг, консолидированная группа), ее бизнесе, источниках доходов, профиле и системе управления рисками, организации внутреннего контроля, владельцах, руководстве и ключевых сотрудниках.

Куратор в процессе своей работы накапливает, обобщает и анализирует информацию о деятельности курируемой кредитной организации, ведет досье поднадзорной кредитной организации, осуществляет ежемесячный мониторинг деятельности кредитной организации, готовит заключение о текущем финансовом состоянии кредитной организации и возможности продолжения ее деятельности на среднесрочную перспективу, на основе профессионального суждения производит оценку деятельности кредитной организации и подготавливает предложения руководству о режиме надзора за кредитной организацией и применяемых процедурах контроля за его выполнением.

Таким образом, работа куратора носит преимущественно аналитический характер. Анализ и оценка деятельности кредитной организации — это процесс, который никогда не поддается полной формализации и всегда оставляет определенный простор для профессионального суждения, причем одни и те же события, факторы или обстоятельства не обязательно совершенно одинаково интерпретируются разными специалистами. Определенные различия в оценках и мнениях являются естественным результатом применения творческого подхода специалистами, каждый из которых при анализе ситуаций склонен ориентироваться, в том числе, на свой, в известном смысле, уникальный опыт.

Возникающая при этом опасность субъективизма в суждениях должна минимизироваться применением содержательных, ориентированных на риски подходов, а также коллегиальностью процесса обсуждений и возможностью этапного вынесения оценок, например: куратор — совещание кураторов (специалистов) у руководства соответствующего надзорного подразделения территориального учреждения Банка России (далее — территориальное учреждение) — совещание у руководства территориального учреждения — обсуждение с подразделениями центрального аппарата Банка России (при необходимости) — обсуждение с руководством и на Комитете банковского надзора Банка России (в установленных случаях).

Таким образом, институт кураторов как форма организации банковского надзора способствует активизации надзорных процедур, направленных на постоянную работу с банком по выявлению степени рискованности его бизнеса путем формирования профессионального суждения о текущем финансовом состоянии Банка, основанном не только на критериях нормативно-правовой базы Банка России (формализованной оценке), но и на аналитических методах оценки деятельности Банка и его внутренней организации.

В настоящее время Банком России осуществляется разработка пакета документов (методологическая база) для внедрения института кураторов в российскую надзорную практику, включая проекты положения Банка России «О кураторе кредитной организации», Методического руководства для куратора «Настольная книга куратора», структуры досье (дела) банка. Работу над указанными документами планируется завершить в 2006 году.

В рамках взаимодействия с международными финансовыми институтами Банком России ведется работа по расчёту и анализу разработанных МВФ показателей финансовой устойчивости (ПФУ). Эти показатели являются индикаторами текущего финансового состояния и устойчивости финансовых институтов страны, а также их контрагентов (государства, компаний, населения). ПФУ представляют собой 12 основных и 27 рекомендуемых показателей, а основой для их расчёта является Руководство по расчёту показателей финансовой устойчивости, работа над которым была в целом завершена МВФ к июлю 2004 года.

Кроме того, Банк России принимает активное участие в рабочей программе «Проект определения показателей финансовой устойчивости», представляющей собой фазу обширной программы МВФ, направленной на усиление макропруденциального анализа финансовых систем. Целями этого Проекта являются совершенствование способности стран по составлению показателей финансовой устойчивости, являющихся репрезентативными для их финансовых систем, разработка методологии межстрановой сопоставимости ПФУ, координация усилий национальных органов по внедрению расчёта ПФУ, публикация данных ПФУ для повышения транспарентности финансовых секторов разных стран.

В настоящее время Банком России совместно с ТАСИС проводится работа по оптимизации форм финансовой отчетности в рамках проекта «МСФО. Банковский надзор и отчетность», основной целью которой является создание системы пруденциальной отчетности, соответствующей мировой надзорной практике. В рамках этой работы предусматривается в т. ч. использование современных информационных технологий для целей представления отчетности в Банк России только в безбумажной форме. Предполагается, что на основе принципов МСФО и рекомендаций Базельского комитета и лучшей международной практики будет сконструирована новая структура, новая логика надзорной отчетности, которая безусловно окажется эффективней и менее обременительной для банков [14].

Что касается прикладной части работы, то в связи с переход всех кредитных организаций на подготовку финансовой отчетности в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (МСФО) с 1 января 2004 года в соответствии со Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации, принятой Правительством Российской Федерации и Банком России 30 декабря 2001 года, параллельно составляемую и представляемую в Банк России с отчетностью по российским правилам бухгалтерского учета и отчетности, Банком России был проведен анализ МСФО-отчетности банков за 9 месяцев 2004 года и за 2004 год.

При этом все надзорные действия Банка России продолжают строиться на отчетности, составленной по российским стандартам бухгалтерского учета. МСФО-отчетность банков используется на данный момент Банком России лишь для осуществления сравнительного анализа влияния принципов МСФО на способность кредитных организаций выполнять пруденциальные нормы деятельности, а также рассмотрения ситуации на тот факт, действительно в том или ином банке есть проблемы не только методологические, связанные с отчетностью, но и с фактическим финансовым состоянием, на которое Банк России должен обратить внимание с применением уже обычных надзорных методов.

С точки зрения организации консолидированного надзора во многих странах сейчас ведется работа по созданию единого регулирующего органа для всей финансовой отрасли. В некоторых странах, как уже было ранее сказано в главе 2 настоящей работы, мегарегулятор уже создан (FSA в Великобритании, Finasinspektionen в Швеции, FSA в Японии, 0SF1 в Канаде) или определены механизмы взаимодействия между существующими «специализированными регуляторами» (принцип «umbrella supervision» в США) [8].

В связи с этим, тема создания единого регулятора (мегарегуятора) для российского финансового рынка снова и снова встает на повестку дня.

В современной мировой практике не существует единой модели мегарегулятора как с позиции норм регулирования, так и с точки зрения институциональной структуры, необходимой для их применения. При этом, структурно все модели надзора еще не везде устоялись и многие находятся в процессе реформирования. Более того, целесообразность создания мегарегулятора и его эффективность далеко не во всех случаях выглядят достаточно убедительными. До сих пор идея мегарегулятора и ее практическое воплощение имеют как сторонников, так и противников.

Так, в частности, на III Международном банковском форуме, проведенном 2−4 сентября 2005 года в г. Сочи, Президентом Ассоциации региональных банков России Мурычевым А. были обозначены следующие основные аргументы «за» и «против» создания мегарегулятора в финансово-банковской сфере, высказываемые в настоящее время мировым финансовым сообществом, которые наглядно представлены на рис. 6. [17].

При этом, повсеместный переход к мегарегулятору поставил также вопрос о роли центральных банков в новой конфигурации финансового надзора. Характер взаимодействия между единым надзорным органом и центральным банком не имеет однозначной трактовки и оценки. Во всех странах подходы к решению вопросов взаимодействия этих органов управления имеют свою специфику.

Рис. 6.

Изучение опыта других стран, безусловно, важно для построения наиболее эффективной системы регулирования в России. Вместе с тем, было бы большой ошибкой в данном случае механически использовать опыт отдельно взятой страны.

Стандартной логики в конфигурации надзорной деятельности, о чем уже было сказано во главе 2 настоящей работы, не существует. В Венгрии, например, есть единый мегарегулятор, в Польше и в Чехии их несколько. Германия и Франция граничат друг с другом, но во Франции их шесть, а в ФРГ — один. Каждая страна, таким образом, идет к модели регулирования финансовых рынков своим путем, и было бы опасно брать в качестве шаблона какой-либо из существующих вариантов.

Споры о необходимости сосредоточить надзорные функции в одном месте в России ведутся давно. Главным теоретическим инициатором этой идеи является Минэкономразвития России. Еще до того как его глава Герман Греф стал министром, в недрах Центра стратегических разработок, где он был начальником, разрабатывалось предложение передать надзорные функции от Банка России отдельному независимому органу. Но это были стратегические теории [22].

Однако в настоящее время на роль главного регулятора стал жестко претендовать Вьюгин О. В. — глава Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР), а идея мегарегулирования в России уже получила документальное закрепление в Стратегии развития финансового рынка, разработанной под эгидой ФСФР. Так, в частности, в одном из своих интервью г-н Вьюгином О. В. было отмечено, что «…поскольку банки являются активными участниками рынка ценных бумаг, у нас с Центральным банком возникают довольно существенные взаимодействия в этой области и, надо сказать, что есть и минусы от того, что это регулирование не консолидированное. Прямо сейчас, можно сказать, нам не хватает возможности проведения в ряде случаев совместных проверок. Сегодня Центральный Банк не имеет права участвовать в совместных проверках или включать представителей других организаций в свои, однако у нас был ряд случаев, при которых совместные проверки были бы очень эффективны с точки зрения пресечения определенных масштабных схем легализации незаконно полученных капиталов.» [20].

По мнению Первого заместителя Председателя Банка России Козлова А. А., нет такой проблемы, чтобы было необходимо разделять Банк России, и ни вариант, предусматривающий передачу надзорных функций Банка России какому-либо существующему органу, ни создание новой структуры, которая взяла бы на себя функции надзора, не представляется прагматичным и не приведет к повышению эффективности надзора за банками, а скорее, наоборот, ухудшит его [22].

В подтверждение вышеизложенной позиции Козлова А. А. существует ряд существенных причин, по которым создание мегарегулятора «с нуля» на рынке финансовых услуг Российской Федерации преждевременно [30]:

1. наличие незавершенности преобразований.

В настоящее время российский банковский сектор находится в стадии планомерного реформирования. На законодательном уровне уже приняты ключевые законы, регулирующие банковскую деятельность. Банку России при содействии коммерческих банков необходимо завершить большую работу по совершенствованию банковской системы — в частности, по созданию эффективной системы страхования вкладов, повышению качества капитализации кредитных организаций, созданию условий для расширения ресурсной базы, а также улучшению стандартов корпоративного управления. Передача банковского надзора в ведение другого органа на данном этапе сведет на нет перечисленные инициативы. Кроме того, участники рынка ждут от государства обеспечения стабильности в вопросах регулирования банковского сектора. Изменение правил игры, незаконченность инициированных преобразований не замедлит сказаться на финансовом положении сектора и настроении участников рынка.

2. невысокий уровень развития и взаимного проникновения финансовых рынков.

В России по-прежнему существует несоизмеримость различных сегментов финансового рынка и банковского сектора. Сегодня можно утверждать, что только в банковском секторе нашей страны аккумулированы достаточные финансовые ресурсы, которые могут быть использованы для содействия ускоренному экономическому росту. Поэтому консолидации надзора должно предшествовать достижение приемлемого и сопоставимого уровня развития различных сегментов финансового рынка и банковского сектора. К сожалению, сегодня фондовый рынок еще не играет такой значительной роли в экономике, а пенсионная реформа и ипотечные программы только набирают ход.

3. Банк России обладает достаточной материально-технической базой, инфраструктурой и персоналом для обеспечения банковского надзора.

Неоправданное преждевременное перераспределение функций между регуляторами в направлении централизации может привести к снижению качества надзора, а теоретические преимущества централизации могут не реализоваться на практике.

Все вышесказанное приводит к выводу о том, что учреждению мегарегулятора должно предшествовать:

формирование целостного взгляда на финансовый рынок со стороны представителей действующих регуляторов;

распространение элементов мегарегулирования на существующую надзорную практику;

тщательная законодательная работа по консолидации финансового законодательства.

И лишь на этой основе в долгосрочной перспективе возможно перейти к обсуждению механизма объединения надзора в рамках единого регулятора, поскольку институционально России требуется пройти довольно большой путь для того, чтобы быть уверенным, что объединение всех функций в одном органе будет эффективным со всех точек зрения, а на это уйдет много времени.

Таким образом, в условиях отсутствия необходимых предварительных условий эффективной унификации, что достаточно очевидно в современных российских условиях, при положительной в целом оценке преимуществ объединенного подхода к регулированию, целесообразно рассмотреть доступность других институциональных структур [8].

В частности, существуют различные способы достижения необходимого обмена информацией и координации действий для преодоления дублирования функций в условиях функционирования нескольких регуляторов финансового рынка. Среди наиболее распространенных форм координации регулирования можно выделить взаимное представительство руководителей ведомств, регулирующих финансовые рынки, в коллективных руководящих органах друг друга.

Другой формой может быть рассмотрено введение в существующую регулирующую структуру вновь созданного надзорного совета. Совет может объединять глав различных регулирующих ведомств. В зависимости от полномочий такой совет представлял бы собой либо форум для расширения сотрудничества и обмена информацией между агентствами, либо орган принятия решений, включая выработку регулирующей политики.

Кроме того, весьма актуальными для России могут оказаться формы координации финансового регулирования, основанные на многостороннем неформальном соглашении между регуляторами (и возможно, другими заинтересованными органами) о взаимодействии с целью обсуждения возникающих регулятивных проблем и выработки согласованной политики, направленной на достижение единых приоритетов.

Таким образом, вопрос о переустройстве структуры организации надзора в России рассматривать в настоящее время пока преждевременно. Данный вопрос целесообразно рассматривать сейчас не как цель саму по себе, а как возможное средство, наряду с другими мерами, для достижения главной цели — обеспечения эффективного надзора с помощью регулирующих органов, обладающих высококвалифицированными кадрами, достаточным финансированием и независимостью.

Подводя итог вышесказанному, в целях повышения эффективности банковского надзора предлагаются следующие рекомендации по совершенствованию российского банковского надзора:

дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы в целях реализации основных направлений модернизации банковского надзора;

дальнейшее совершенствование методик оценки финансового состояния кредитных организаций, идентификации и оценки банковских рисков в соответствии с целями и принципами риск-ориентированного надзора;

доработка аналитического инструментария в части проводимого Банком России мониторинга устойчивости банковского сектора;

концентрация ресурсов надзора на областях повышенного риска в деятельности кредитных организаций с осуществлением их постоянного мониторинга (т.е. определение приоритетов надзора);

модернизация форм отчетности кредитных организаций путем оптимизации их объемов и состава с учетом новых задач надзора и внедряемой МСФО-отчестности;

адаптация международных подходов банковского надзора к российской практике (МСФО, Базель II и, находящихся в настоящее время ещё в проекте, новой версии Базельских Основополагающих принципов эффективного банковского надзора);

введение

в общую практику банковского надзора института кураторов кредитных организаций;

повышения уровня взаимодействия структурных подразделений надзорного блока в процессе осуществления как документарного надзора, так и инспектирования кредитных организаций;

дальнейшее повышение профессионального уровня сотрудников надзорного блока.