Проблемы совершенствования банковского надзора и инспектирования в Российской Федерации

В России процессы формирования и развития банковской системы и становления системы ее регулирования и контроля проходят параллельно. Задачи по обеспечению устойчивости и функционирования банковской системы возложены на основной орган регулирования денежно-кредитной политики — Центральный банк Российской Федерации (Банк России). На него возложен весь комплекс регулирующих и контрольных функций: определение правил и порядка ведения банковской деятельности, лицензирование, камеральный надзор, инспектирование.

Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

Принцип организации подразделений надзорного блока является линейно-функциональным с центральным аппаратом в г. Москве и территориальными подразделениями в регионах (субъектах РФ). Региональные подразделения имеют функциональное подчинение соответствующим департаментам центрального аппарата и оперативное подчинение руководителям территориальных учреждений Банка России.

Инспектирование коммерческих банков как одно из направлений деятельности Центрального банка Российской Федерации ведет свою историю с 19 апреля 1993 г., когда Председателем Банка России В. В. Геращенко был подписан Приказ ЦБ РФ № 02−55 «Об образовании Главного управления инспектирования коммерческих банков Банка России и управлений (отделов) инспектирования коммерческих банков территориальных органов Банка России» [55]. С тех пор банковское инспектирование рассматривается как важнейший компонент контроля и регулирования банковской деятельности. Усилиями руководства Банка России того времени, его территориальных учреждений и самого Главного управления инспектирования коммерческих банков (ГУИКБ) была создана система инспекционных подразделений по всей стране и налажена их согласованная работа. В 1996 г. ГУИКБ преобразовано в Департамент инспектирования кредитных организаций (ДИКО). В конце 2001 года ДИКО было упразднено и вошло в состав Департамента банковского регулирования и надзора. В рамках реформы надзорного блока, реинжиниринга банковского надзора, Центральным банком Российской Федерации в соответствии с приказом от 19.06.2002 г. № ОД-404 была создана Главная инспекция кредитных организаций (ГИКО).

Основными задачами и функциями Главной инспекции являются:

• — организационное обеспечение проверок кредитных организаций;
• — информационно — аналитическое обеспечение инспекционной деятельности;
• — непосредственное проведение проверок кредитных организаций (их филиалов);
• — методологическое и методическое обеспечение проверок кредитных организаций (их филиалов).

Каждая вновь образуемая кредитная организация обязана получить лицензию на осуществление банковских операций в Центральном банке Российской Федерации. Перечень обязательных мероприятий и документов для открытия банка и его филиалов регламентируется Инструкцией Банка России от 14.01.2004 г. № 109-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций».

Контроль за кредитными организациями основан на анализе получаемой отчетности и инспекционных проверках на местах. В число основной отчетности входят:

• — баланс кредитной организации — представляется ежемесячно;
• — отчет о прибылях и убытках — представляется ежеквартально;
• — различные формы финансовой отчетности — представляются ежемесячно или ежеквартально.

Отдельная отчетность филиалов, головные офисы которых находятся в другом регионе, представляется как в их головные офисы, так и в территориальные учреждения по месту нахождения филиала.

На основании анализа отчетности и результатов инспекционной проверки в случае необходимости органами надзора применяются следующие меры воздействия по отношению к кредитной организации [56]:

• 1) взыскание с кредитной организации штрафа до одного процента от размера оплаченного уставного капитала, но не более одного процента от минимального размера уставного капитала;
• 2) требование к кредитной организации, а именно:
  • а) осуществление мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменение структуры активов;
  • б) о приведении в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации в соответствие с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»;
  • в) реорганизация кредитной организации;
  • г) ограничение проведения кредитными организациями отдельных операций на срок до шести месяцев;
  • д) запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года,
  • е) запрет на открытие филиалов на срок до одного года;
  • ж) замена руководителей кредитной организации;
  • з) назначение Временной администрации по управлению кредитной организацией;
  • и) отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [4].

Организационно-правовое обеспечение банковского надзора и инспектирования в Российской Федерации имеет свои отличительные особенности. В процессе банковского контроля инспекторы (служащие) Банка России оценивают не только соблюдение кредитными организациями действующего законодательства и пруденциальных норм, но и анализируют их текущее финансовое состояние.

Основным результатом деятельности органов надзора и инспектирования должен являться комплексный анализ деятельности кредитной организации и формулирование практических предложений по ее совершенствованию. Проведение комплексного анализа деятельности кредитной организации возможно только при наличии достаточного (адекватного) информационного обеспечения. Поэтому мы считаем, что одной из серьезных причин неэффективности банковского контроля и регулирования, и в том числе инспектирования кредитных организаций, является низкий уровень осознания информационного характера этой деятельности. Данное предположение основывается, прежде всего, на анализе концептуального содержания нормативных актов (как одного из видов источников права), регламентирующих банковскую деятельность и надзорные функции со стороны Центрального банка Российской Федерации. Цель этого анализа заключается в определении состава и принципов обработки информации, требуемой для осуществления эффективного контроля за работой второго уровня банковской системы страны со стороны Банка России.

Принятие новой редакции Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [4] в 2002 году нельзя назвать полностью удовлетворительным.

В ст. 3 Закона о Банке России перечисляются основные цели деятельности ЦБ РФ. С точки зрения банковского контроля и регулирования могут представлять интерес лишь некоторые из них:

• — развитие и укрепление банковской системы. При этом определения понятий «развитие» и «укрепление» не приводятся. Таким образом, невозможно определить необходимые критерии, которые должны лечь в основу деятельности по регулированию;
• — обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов. Как и в первом случае — отсутствуют определения понятий «эффективность», «бесперебойность» и самой «системы расчетов».

В ст. 56 указанного Закона говорится, что главная цель банковского регулирования и надзора — поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов. В данном определении также не уточняется, что есть «стабильность банковской системы», и отсутствуют характеристики «интересов вкладчиков и кредиторов».

На наш взгляд косвенное упоминание об инспектировании (ст. 73 настоящего Закона) как об одном из направлений банковского надзора недостаточно. В данной статье сказано, что «…для осуществления своих функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов)…». В данном определении отсутствует термин «инспектирование». Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 [7] Банку России рекомендуется «усилить надзор за деятельностью коммерческих банков и кредитных учреждений, обеспечив проведение комплексных проверок их деятельности не реже, чем один раз в два года». Таким образом, в обоих нормативных актах об организации и реализации проверок кредитных организаций имеется лишь по одной фразе, хотя совершенно очевидно, что такой важный и сложный вид деятельности, как банковское инспектирование, требует большего внимания со стороны законодательных органов.

Анализ действующего законодательства показал, что:

• — в Законе о Банке России не определена связь проверок кредитных организаций и их филиалов с функциями надзора и регулирования Банка России, не определена сущность проверок;
• — в Указе Президента не определена связь между проверками, надзором за кредитными организациями и его усилением, а также отсутствует определение комплексных проверок.

Следовательно, недостаточный информационный базис нормативных документов не позволяет определить результаты инспекционных проверок, т. е. не определены цели, задачи и функции банковского инспектирования.

Проводимые в настоящее время проверки коммерческих банков носят, в основном, чисто документарный характер (проверки по формальному признаку исполнения банками действующих законодательных и нормативных актов). Инспекционные проверки рассматривают материалы «дней минувших» (проверяемые периоды, зачастую, охватывают два года) только с точки зрения соблюдения действующего законодательства при отсутствии в банковском надзоре системы прогнозирования финансового состояния коммерческого банка.

Банковский кризис, наступивший вследствие финансового августовского кризиса 1998 г., показал не только несостоятельность проводимых надзорных мер, но и необходимость изменения приоритетов построения банковской системы в целом.

Анализируя в данной части работы проблемы совершенствования банковского надзора и инспектирования, хотелось бы отметить, что для эффективной деятельности инспекционных подразделений требуется разработка адекватного правового обеспечения, создание которого, по нашему мнению, связано, прежде всего, с принятием закона «Об инспектировании». Принятие такого закона будет способствовать упорядочению взаимоотношений между проверяемыми кредитными организациями, банковской инспекцией и правоохранительными органами.

Зачастую банковская инспекция, проверяя коммерческие банки, выполняла задания различных правоохранительных органов по тем или иным вопросам. Многочисленные запросы на предоставление инспекционных материалов и поручения на осуществление проверок занимают значительную долю в объеме работы банковских инспекторов. Превращение инспекционных подразделений Банка России в выездные бригады прокуратуры, налоговых инспекций, МВД и т. д., на наш взгляд, совершенно не отвечает задачам банковского контроля.

По нашему мнению, в законе должны найти отражение основные понятия и термины, описание процедур и форм результирующих документов, права и обязанности, ответственность сторон и т. д. Принятие такого закона тем более необходимо при развитии реального сектора, когда деловая активность в экономическом секторе значительно повышается.