Проблемы и перспективы развития института уполномоченного по правам человека в России на современном этапе

Однако проблема обеспечения прав человека на сегодняшний день стоит в России достаточно остро. Основными недостатками, сказывающимися на результативности правозащитной деятельности в Российской Федерации, являются противоречивость и несовершенство законодательства, непрофессиональное отношение государственных структур к защите прав и свобод личности, а также пассивность самих граждан и их правовой нигилизм.

В этой связи необходимо совершенствовать уже существующие и создавать новые институты и механизмы правового характера против злоупотребления властью.

Особое место в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина занимает институт Уполномоченного по правам человека, являющийся связующим звеном между гражданским обществом и властью, который призван обеспечивать подчинение государственной власти праву, контроль общества над властью. Указанный институт в правовых системах цивилизованных демократических государств является эффективным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности органов публичной власти. По данным доклада Уполномоченного по правам человека в РФ за 2012 г. В. П. Лукина, жалоб на различные нарушения прав и свобод человека в отчетном году поступило свыше 24 тыс. единиц. 98,7% всех жалоб было отправлено с территории Российской Федерации как российскими, так и иностранными гражданами, а также лицами без гражданства. 1,3% жалоб поступило из-за рубежа.

Однако анализ действующего законодательства в сфере правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, правоприменительной практики, специальной литературы выявляет ряд существенных проблем в указанной области.

Конституция Российской Федерации не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Однако ему следовало бы предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество. Имеющаяся ситуация заметно снижает эффективность осуществления Уполномоченным своих полномочий в виду существования посредников — субъектов законодательной инициативы, к которым Уполномоченный обращается со своими предложениями. По мнению Е. Г. Маркеловой, «важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим было бы полезно внести в Конституцию Российской Федерации соответствующие поправки, касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путём отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека» [1, с.72].

Анализ действующего законодательства выявляет ещё одну проблему в вопросе формирования и развития в России единого внесудебного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. По мнению В. П. Лукина, эффективное функционирование указанного механизма невозможно без принятия императивной нормы, предусматривающей учреждение должности уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации. Следует отметить, что ещё в 2002 году на рассмотрение Государственной Думы была внесена соответствующая поправка в п. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Два года спустя поправка была отклонена на том основании, что институт регионального уполномоченного по правам человека «не всегда создаёт больший уровень защищённости для жителей этого региона» [2, с. 3].

Проведённое исследование показывает, что деятельность Уполномоченного требует обширных правовых знаний. Ему приходится взаимодействовать с органами власти всех уровней, прокуратурой и судом. Следовательно, возникает необходимость дополнения закреплённого в Федеральном Конституционном законе перечня требований к кандидату на должность Уполномоченного требованием о наличии высшего юридического образования.

Определённая проблема возникает и в связи с обращениями Уполномоченного в Конституционный Суд Российской Федерации. Как уже отмечалось, в соответствии с законодательством Уполномоченный не обладает правом по собственной инициативе обратиться в Конституционный Суд за проверкой конституционности того или иного закона вне связи с конкретным делом [3].

По мнению В. П. Лукина, «Уполномоченный должен иметь такую возможность, если считает, что права и свободы человека нарушаются действующим законом или если он противоречит конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам России» [4]. Следовательно, встаёт вопрос о необходимости внесения соответствующих изменений в статью 125 Основного закона и статью 97 закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

Не менее серьёзной является проблема, связанная с незаконным вмешательством в правозащитную деятельность Уполномоченного. Так, 21 октября 2009 года на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было принято решение о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге И. П. Михайлова. В открытом обращении Комитета «За гражданские права» к губернатору Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко и Президенту Российской Федерации Д. А. Медведеву было подчёркнуто, «что в соответствии с решением Верховного Суда Российской Федерации [5] любые ограничения деятельности региональных Уполномоченных возможны лишь при применении Федерального закона об Уполномоченном по правам человека Российской Федерации. В связи с этим Законодательное Собрание не имело права лишать полномочий И. П. Михайлова» [6]. Одним из оснований прекращения полномочий было названо участие сотрудников Аппарата регионального Уполномоченного в предвыборной кампании и нарушение ими п. 6 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга об Уполномоченном по правам человека. Депутаты не учли, что касающиеся Уполномоченного ограничения не должны распространяться на служащих Аппарата. Верховный Суд Российской Федерации 10 февраля 2010 года рассмотрел кассационную жалобу И. П. Михайлова и вынес новое решение о признании п. 6 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 30 декабря 1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» не действующей [7].

В. П. Лукина утверждает, что «служебная деятельность омбудсмена (парламентского уполномоченного) по защите прав человека должна основываться на принципах его неподотчётности и неподконтрольности каким-либо органам государственной власти и должностным лицам, несменяемости в период срока исполнения своих должностных полномочий, иммунитета от преследования за решения и действия, совершённые им в официальном качестве» [8].

Особый интерес в контексте рассматриваемой проблемы вызвала ситуация, связанная с ограничением права Уполномоченного на обжалование вступивших в силу решений судов общей юрисдикции. При этом «…готовя Лукину очередной отказ, суды на местах ссылались на отсутствие соответствующих норм в процессуальных кодексах. Это делалось регулярно, несмотря на то, что право обжаловать судебные решения закреплено за омбудсменом Федеральным конституционным законом» [9]. И только в 2009 году в связи с обращением В. П. Лукина Верховный суд Российской Федерации довёл до сведения судей информацию о том, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе выступать в качестве самостоятельного субъекта обжалования вступивших в законную силу судебных актов судов общей юрисдикции [10].

В то же время следует подчеркнуть, что единство целей федерального и региональных уполномоченных предполагает необходимость наделения уполномоченных в субъектах Российской Федерации процессуальными правами, обеспечивающими, возможность обжалования в порядке надзора вступивших в законную силу приговоров, определений и постановлений. При этом, как отмечает И. С. Дикарев, «…расширение круга субъектов надзорного обжалования не должно рассматриваться как угроза стабильности судебных решений, вступивших в законную силу, поскольку вопрос будет решаться по общим правилам, предусмотренным статьей 406 УПК Российской Федерации» [11].

Не менее остро стоит вопрос о реагировании должностных лиц на обращения Уполномоченного. Так, в 2010 году 32,2% поступивших жалоб были приняты Уполномоченным к рассмотрению (в 2009 году аналогичный показатель составил 29,9%). При этом, однако, добиться полного восстановления нарушенных прав заявителей удалось только по 5,05% дел (в 2009 году — по 8,6%) [12].

По мнению В. П. Лукина, «…очень редко чиновники признают нашу правоту. Обычно они отделываются общими словами и отписками. Я думаю, что необходимо ужесточить административное наказание чиновников за неуважение к уполномоченному по правам человека…» [13]. Следует отметить, что в настоящее время за неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом, установлен административный штраф в размере от двух до трёх тысяч рублей [14]. В контексте рассматриваемой проблемы хотелось бы привести ещё один пример, касающийся реагирования органов власти на Рекомендации Уполномоченного по правам человека. 23 июля 2010 года состоялось заседание «круглого стола» с повесткой: «О ходе реализации Рекомендаций, проведённого Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 20 мая 2009 г. „круглого стола“, актуальных проблемах социально-правового обеспечения формирования нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации и перспективе их разрешения». В выступлении сотрудника аппарата Уполномоченного М. В. Давиденко было отмечено, что при получении Рекомендаций «Аппарат Правительства разослал Рекомендации по министерствам и ведомствам с поручением — дать ответы Уполномоченному. То есть, без обобщения и анализа ответов в собственном Аппарате. О чём это говорит? Во-первых, о том, на мой взгляд, что Правовой департамент Аппарата Правительства не особо беспокоят правовые и социальные проблемы нашей армии. Во-вторых, к слову сказать, это говорит об «аппаратной этике и культуре…» [15].

Анализ приведённых фактов свидетельствует о том, что последствия подобного отношения со стороны отдельных органов государственной власти и их должностных лиц к деятельности Уполномоченного негативно сказываются, прежде всего, на защите прав человека и гражданина.

Далее хотелось бы остановиться на проблеме проведения Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации юридической экспертизы проектов федеральных законов. Задача экспертизы — выявление положений, ущемляющих права и свободы человека. По мнению В. П. Лукина, «она (экспертиза — авт.) могла бы быть отнесена к формам участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства о правах человека» [16].

В соответствии с законом Уполномоченный имеет право знакомиться с содержанием документов, принятых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, и при необходимости всегда может высказать своё мнение об их соответствии общепринятым стандартам в области прав и свобод человека.

Но при этом у Государственной Думы отсутствует обязанность учитывать его рекомендации в своей законотворческой деятельности, т. к. участие Уполномоченного в процедурах подготовки и обсуждения законопроектов в комитетах Государственной Думы не урегулировано Регламентом палаты. Отсутствие в нём положений, позволяющих Уполномоченному официально вносить заключения на законопроекты, лишает его возможности более эффективно участвовать в совершенствовании федерального законодательства.

Следует также обратить внимание на отсутствие специального Закона об основах деятельности регионального Уполномоченного по правам человека на федеральном уровне, что препятствует дальнейшему совершенствованию системы уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней.

Принятие указанного закона будет, во-первых, способствовать конструктивному взаимодействию уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней с иными государственными институтами и, во-вторых, позволит устранить пробелы в законодательстве по вопросам правового регулирования в указанной сфере.

Подводя итог анализа отдельных проблем реализации полномочий Уполномоченным по правам человека в России, хотелось бы подчеркнуть, что учреждение института Уполномоченного как государственного правозащитного органа знаменует важный этап развития Российского государства, на котором защита прав человека формулируется как одна из приоритетных задач государственной политики.

Такое восприятие правозащитной функции государства является непривычным для менталитета российской бюрократии. На процесс формирования и развития института Уполномоченного по правам человека оказывает отрицательное влияние и правовой нигилизм, имеющий место в российском обществе. Нельзя не отметить и несовершенство нормативно-правовой правовой базы, сдерживающей развитие института Уполномоченного по правам.

Таким образом, необходимо направить усилия общества и государства на совершенствование указанного государственного правозащитного института.

власть законодательство уполномоченный правовой.

Библиографический список

• 1. Маркелова Е. Г. Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2003. — 222 с.
• 2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. // Рос. газ. — 2010. — 28 мая. — № 5194.
• 3. См. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ: принят Гос. Думой Федер. Собрания Рос. Федерации 24 июня 1994 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 12 июля 1994 г.: в ред. от 28 декабря 2010 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2004. — № 13. — Ст. 1447.
• 4. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации отстаивает интересы граждан в Конституционном суде // Рос. Газета. — 2010. — 1 июня. — № 5196 (117).
• 5. См. О признании недействительным пунктов 2 и 4 ст. 1, ст. ст. 18, 23 Закона Санкт-Петербурга «Об Уполномоченным по правам человека в Санкт-Петербурге» [Электронный ресурс]: Определение Верховного суда РФ от 24 декабря 1998 г. № 78-Г98- Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
• 6. О незаконности прекращения полномочий Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге. — URL: http: // www.zagr.org/419.html «Комитет за гражданские права» (дата обращения 10.01. 2011 г.).
• 7. Справочная информация по делам Верховного Суда РФ. — URL: http: // www.supcourt.ru/ (дата обращения 21.01. 2011 г.).
• 8. Заявление Уполномоченного по правам человека в РФ от 3 ноября 2009 г. // Рос. газ. — 2010. — 28 мая. — № 5194.
• 9. Козлова Н. Уполномочен протестовать // Рос. газ. — 2009. — 20 окт. — № 5022 (198).
• 10. Об утверждении обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2009 года: Постановление Президиума Верховного суда РФ от 3 июня 2009 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2009. — № 9.
• 11. Дикарев И. С. Участие омбудсмена в пересмотре судебных решений в порядке надзора // Российская юстиция. — 2010. — № 8. С. 26.
• 12. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. — URL: http: // www.old.ombudsmanrf.ru/institut/institut.shtml (дата обращения 16.12.2010 г.).
• 13. Пресс-конференция В. П. Лукина на сервере «Лента.Ру» (LENTA.RU) 17 декабря 2009 г. — URL: http: // www.lenta.ru/conf/lukin/ (дата обращения 14.11. 2010 г.).
• 14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собрания Рос. Федерации 20 декабря 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер Собр Рос. Федерации 26 декабря 2001 г.: в ред. от 08 декабря 2011 г. // Собр. законодательства РФ. — 2002. — № 1 (Ч. I). — Ст.1.
• 15. Стенограмма заседания «круглого стола» «О ходе реализации Рекомендаций, проведённого Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 20 мая 2009 г., актуальных проблемах социально-правового обеспечения формирования нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации и перспективе их разрешения» (23 июля 2010 г.). -URL: http: // www.old.ombudsmanrf.ru/institut/institut.shtml (дата обращения 12.02. 2010 г.).
• 16. См. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2009 г.