Создание инфраструктуры менеджмента в условиях региона

Управление регионом и городом предполагает точное знание самих объектов управления. Однако если понятие «город» достаточно ясно, то термин «регион» требует дополнительных уточнений.

Понятию «регион» в современной экономической, географической и градостроительной литературе уделено немало внимания. Наиболее часто употребляемыми характеристиками для формирования понятия «регион» являются: географические (расположение, величина территории и количество населения), производственно-функциональные (специфика преобладающих видов деятельности), градостроительные (характер застройки объектов производственной деятельности, жилья и обслуживания) и, наконец, социологические (нормы общения, поведения). Такое разнообразие критериев затрудняет полное раскрытие сущности региона в одном понятии. Ведь регион должен рассматриваться одновременно в качестве территориальной организации народного хозяйства, сложившейся системы расселения, определенной социальной организации общества, а также как место всех сфер жизнеобеспечения и жизнедеятельности человека.

Регион — это целостная система со своей структурой, функциями, связями с внешней средой, историей, культурой, условиями жизни населения. Кроме того, это сложное образование, которое характеризуют высокая размерность, большое количество взаимосвязанных подсистем различных типов с локальными целями, многоконтурность управления, иерархичность структуры, значительное временное запаздывание координирующих воздействий при высокой динамичности элементов, неполная определенность состояний элементов и др.

Изучение региона показывает, что это сложнейшая система, в которой зависимости между элементами не могут быть описаны линейными функциями, так как жизнь общества обычно характеризуются нелинейными процессами. Изучение общественной жизни в регионе возможно на основе структуризации, т. е. выделения подсистем, совместное функционирование которых определяет динамику развития региона.

Как социально-экономическая система регион может быть представлен в виде совокупности пяти основных подсистем:

• — системообразующей базы;
• — системообслуживающего комплекса;
• — экологии;
• — населения;
• — инфраструктуры рынка.

Главным фактором, обеспечивающим взаимосвязь и взаимодействие пяти основных подсистем региона между собой, интегрирующим их в единую социально-экономическую систему, является деятельность людей. Человек выступает органической частью каждой из подсистем. Он часть природы, основной компонент производительных сил народного хозяйства и, наконец, часть населения, так как через связи и отношения с другими людьми образует собственно социально-территориальную общность.

Понятие «регион» в научной и практической литературе используется для обозначения различных территориальных общностей. Регионом может быть и субъект Федерации, и административный округ, и район, и средний или крупный город с окрестностями, и другие территориальные образования.

Термин «территория» трактуется менее широко, так как регион подразумевает не только территориальную, но и социально-экономическую, этническую, историческую, культурную общность. Таким образом, регион — это территориальная общность людей, имеющая производственно-функциональные, административные, социально-культурные признаки. Данная расширительная трактовка позволяет рассматривать вопросы управления территориальным развитием вне зависимости от специфики того или иного объекта. Безусловно, величина и характер объекта управления определяют специфику методов воздействия и регулирования, в то же время многие принципы, подходы и технологии управления развитием города и региона разного масштаба сходны. И в городе, и в районе, и в субъекте Федерации необходимо осуществлять разработку стратегии развития, оценивать положительные и отрицательные стороны этого развития, выявлять факторы конкурентоспособности, формировать общую и функциональные стратегии, вести стратегический контроль, проводить мероприятия городского и регионального маркетинга.

Местная власть должна не только оперативно решать неотложные проблемы (снабжение населения продуктами питания, поддержка малообеспеченных семей, мобилизация новых источников сокращения дефицита местного бюджета), но и иметь конкретные программы действий на ближайшую и более отдаленную перспективу. Эти программы позволяют властным структурам координировать работу всех органов и лиц, заинтересованных в развитии региона, и обеспечивать целенаправленность такого развития.

Как известно, в современной России сохраняются источники кризиса регионов, вызванные несовершенством бюджетного федерализма. Пока еще у каждого региона остается возможность получить дополнительные средства не столько за счет вовлечения внутренних резервов роста, сколько за счет перераспределения федеральных бюджетных средств. При этом вступают в силу механизмы как прямого лоббирования в верхних эшелонах власти, так и перераспределения ресурсов за счет несовершенства того или иного законодательства, прежде всего налогового. Существенными факторами, определяющими развитие российских регионов, должны стать четко сформулированные принципы бюджетного федерализма и зафиксированные правила перераспределения централизованных ресурсов, которые послужат стимулом для поиска внутрирегиональных резервов развития. В условиях, когда перераспределение ресурсов между регионами будет стабильным и упорядоченным, особенно актуальными станут вопросы управления социально-экономическим развитием регионов.

Поэтому вполне очевидна необходимость выработки концепции управления развитием на основе новых научных идей, подходов, механизмов, методов, учитывающих изменение содержания и структуры общественного развития. Пока же большинству предлагаемых в настоящее время концепций и программ развития по вопросам стабилизации, выхода из кризиса, перехода к рыночной экономике недостает ориентации на человека.

Человек, с его способностями и потребностями, условиями жизни и деятельности, нереализованным творческим потенциалом, по-прежнему, как в разрушенной тоталитарной системе, так и отжившей централизованной административно-командной экономике, не стал еще центром всех идей, концептуальных построений, методологий, программ практических действий.

В сложившейся кризисной ситуации в регионах центральное значение имеет создание условий устойчивого функционирования тех объектов инфраструктуры, которые обслуживают неотложные нужды человека и создают необходимые условия его жизнеобеспечения:

• -экология;
• — культура;
• — образование, воспитание детей;
• — личная и общественная безопасность;
• — медицинское обслуживание;
• — торговля, обеспеченность продуктами питания и товарами народного потребления;
• — муниципальные услуги (услуги ЖКХ, пожарная безопасность, уборка мусора, обественный
• — траспорт, дороги);
• — средства связи и массовой информации.

Необходимо создать все условия для реализации принципа экономического самоопределения и самоутверждения личности, предпринимательской свободы и возможности творческой деятельности каждого с тем, чтобы способный и трудолюбивый человек достигал в обществе более высокого социального статуса. Совершенствование личности должно рассматриваться как цель и как одна из движущих сил общественного развития. Развитие регионов и городов должно быть, в свою очередь, ориентировано на создание необходимых условий для достойной жизни населения, повышение ее уровня и качества. Оценка результатов социально-экономического развития должна проводиться на основе новых критериев, показателей и нормативов, выражающих эти условия.

Таким образом, концептуальные основы эффективного управления развитием региона неразрывно связаны с формированием условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, ее высокий уровень и качество. Главный компонент социально-экономического развития — это воспроизводство самого человека с созданием всей инфраструктуры его жизнеобеспечения и жизнедеятельности, а также свободного развития. Данные подходы позволяют выработать новые ориентиры и направления развития регионов, определить приоритетные факторы многократного повышения эффективности, разработать механизмы и технологии управления развитием регионов.

Местные органы власти на уровне региона, города или района, предоставляя услуги жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-, теплои энергоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отдыха и пр.), управляют функционированием территории, но одновременно осуществляют управление и ее социально-экономическим развитием. Другими словами, органы местной власти управляют и функционированием, и развитием. Управление функционированием часто рассматривается в качестве основной задачи органов власти. В то же время управление социально-экономическим развитием — весьма важная функция органов городского и районного управления.

Управление развитием может осуществляться с помощью широкого спектра разнообразных стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие экономики региона или города, создавать новые рабочие места, увеличивать налоговую базу, расширять возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество.

Не умаляя значения первой из отмеченных функций местной администрации (функции обслуживания), можно с уверенностью сказать, что функция социально-экономического развития становится все более значимой. Особое значение приобретает она в переходный период, когда к традиционным вопросам экономического развития присоединяются вопросы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход экономики из одного состояния в другое.

Целенаправленные действия региональной администрации по социально-экономическому развитию региона — обязательная и, можно сказать, центральная функция органов власти региона, позволяющая решать, проблемы кризиса и драматических структурных изменений. Выход из кризиса может оказаться болезненным, если экономические процессы будут пущены на самотек, и в то же время он может быть более гладким, если региональная администрация будет активно воздействовать на процессы экономического развития, используя имеющиеся местные преимущества и формируя новые. К сожалению, региональные органы управления чаще действуют как «пожарная команда», а не как заботливый родитель, думающий о будущем своего ребенка. Стратегические вопросы социально-экономического развития регионов отодвигаются на задний план, что недопустимо, особенно в условиях кризиса, который поразил большинство российских регионов.

Многочисленные исследования подтверждают, что саморазвитие регионов предполагает партнерство населения, власти и собственников. Часто это партнерство касается обычных функций регионального управления (функционирование учреждений образования, медицинского обслуживания, поддержание в нормальном состоянии дорог, жилого фонда и инженерной инфраструктуры по снабжению электроэнергией, водой и теплом). В то же время в вопросах стратегического характера, затрагивающих аспекты развития города или региона в целом, данное партнерство почти не просматривается. В этой обстановке требуется определенная политическая воля органов местной власти, чтобы взять на себя выполнение функций по активизации данного партнерства и усилению экономического развития.

В современной России, как известно, многие регионы испытывают тяжелый кризис, связанный со структурными изменениями в народном хозяйстве в целом. Реальная практика демонстрирует полный спектр всех возможных вариантов: от помощи стагнирующему традиционному старому производству до радикальной поддержки новых видов экономической активности, создающих новые рабочие места.

Весьма плодотворной концепцией, позволяющей эффективно анализировать проблемы экономического развития региона, является концепция основного и вспомогательного производства. В любом регионе можно выделить основную промышленность, т. е. ту, продукция которой главным образом вывозится из региона, и вспомогательное производство, продукция которого потребляется преимущественно в его пределах. Например, машиностроительный завод можно рассматривать в качестве основного производства, а всю обслуживающую инфраструктуру — почту, детские сады, школы, поликлиники, банки, страховые учреждения, экспедиционные и транспортные службы, строительство и пр. — в качестве вспомогательного. Обычно при расширении основного производства увеличивается и вся обслуживающая его инфраструктура; возникает так называемый мультипликативный эффект. Основное производство можно рассматривать как своеобразный ускоритель экономического роста.

В качестве основного производства не всегда выступает машиностроительное, химическое, металлургическое производство. Можно привести и такой пример. Найден источник минеральной воды. Для того, чтобы он успешно эксплуатировался, кроме разливочной линии требуется разместить производство по изготовлению тары. В этом же регионе возникает необходимость расширить складское хозяйство, развить дополнительно транспорт, экспедиционные и страховые услуги. Так из источника минеральной воды «вырастает» целая цепочка взаимосвязанных между собой видов деловой активности. Данный пример показывает, как основное производство может служить стимулом развития связанных с ним производств. Аналогичные цепочки возникают при развитии туристического, гостиничного бизнеса, при строительстве жилья и пр.

Вместе с тем основное производство может быть не только ускорителем, но и тормозом развития, в частности, в том случае, когда количество рабочих мест в нем сокращается в процессе структурной перестройки. При достаточно быстрых структурных сдвигах, обусловленных научно-техническим прогрессом, главным фактором успешного развития региона становится не основное, а вспомогательное производство. Долгосрочное процветание региона зависит от того, насколько развита в нем инфраструктура и насколько готова она взять на себя нагрузку нового основного производства. Чем больше развита инфраструктура («вспомогательное» производство), тем более гибкой является вся экономика региона или города, тем на более прочной основе базируется его экономическое развитие и процветание. Таким образом, в условиях быстрой смены основных производств главным фактором устойчивого социально-экономического развития становится степень развитости всей городской инфраструктуры. Это дает основание по-новому взглянуть на роль так называемых вспомогательных производств, оценить их как «первичный» фактор социально-экономического развития и залог его процветания в будущем.

Общие закономерности мирового экономического развития дают возможность качественно оценить предысторию и перспективы экономического развития того или иного города или региона. По своей доминирующей отраслевой принадлежности можно выделить города и регионы доиндустриальные, индустриальные и постиндустриальные. В городах и регионах, находящихся на разных стадиях развития, происходят разные по своей сути процессы и к ним применимы различные рецепты по управлению ходом их социально-экономического развития.

На стадии индустриального развития в городе или регионе действуют закономерности, определяемые ролью ведущих отраслей, «локомотивов индустрии», которые создают так называемый мультипликативный эффект и определяют весь ход развития города или региона в целом. Ведущая отрасль создает дополнительные рабочие места, вся остальная инфраструктура города как бы обслуживает основное производство. В этих условиях нередко формируются города с моноотраслевой структурой, когда одно или несколько предприятий одной отрасли определяют состояние экономики и социальной сферы всего города.

На постиндустриальной стадии развития города или региона главным фактором, определяющим их благосостояние, становится уровень развития городской инфраструктуры. Насколько развиты дороги, связь, жилищный сектор, сфера услуг и индустрия развлечений, насколько доступны офисные помещения, низок уровень преступности, насколько обеспечен город квалифицированными кадрами, настолько и подготовлен потенциал развития постиндустриального города. Способность инфраструктуры города принять новые виды бизнеса и новых людей, быстро и эффективно приспособиться к новым условиям определяет потенциал постиндустриального развития.

Главным препятствием, с которым столкнулось сегодня промышленное производство, является неразвитость городской инфраструктуры: проектно-управленческой, финансовой, коммуникационно-информационной, социально-образовательной. Это стало основным ограничением и одновременно условием развития городов и регионов в современном мире.

Из сферы прямого управления городов практически выпали хозяйствующие субъекты, прежде всего приватизированные промышленные предприятия, предприятия сферы услуг, торговли и т. д. В то же время произошли качественные изменения в составе ресурсов их экономического развития. К традиционным ресурсам (сырьевым, трудовым, культурно-рекреационным, финансовым и др.) добавились те их виды, которые в условиях прежних экономических отношений либо в принципе не могли быть использованы, либо применялись крайне неэффективно. К ним, в частности, относятся:

• — земля, здания и сооружения;
• — коммунальная инфраструктура, городской транспорт и связь;
• — налоговая система и организационные условия ведения бизнеса;
• — безопасность бизнеса и личности;
• — наличие стратегического плана развития, информационные услуги для инвесторов и пр.

Все возможные виды воздействия региональной администрации на ход экономического развития можно подразделить на три:

• — формирование благоприятных общих условий для развития деловой активности;
• — регулирование деловой активности в регионе;
• — прямая кооперация администрации региона и бизнеса.

Рассмотрим эти три вида воздействий последовательно.

1. Формирование благоприятных общих условий для развития деловой активности.

К таким условиям следует отнести рыночную инфраструктуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для развертывания новых видов экономической активности, хорошо развитые транспорт, связь, офисное хозяйство и пр.

В странах Запада администрация все чаще осуществляет инвестиции в региональную инфраструктуру, предпринимает определенные акции по реорганизации земельных участков, а также привлечению новых видов бизнеса в регион. Администрации российских регионов в условиях становления рыночных отношений, помимо этих видов косвенного воздействия, осуществляют прямую поддержку новых институтов, составляющих основу рыночной инфраструктуры.

Традиционными являются активные действия по созданию и укреплению инфраструктуры, которая выступает базой для всех видов бизнеса: дороги, телефон, городские вокзалы, аэропорт и пр. По отношению к земле также можно совершать целенаправленные действия — объединять и дробить земельные участки, выкупать и продавать, сдавать в аренду и даже передавать в безвозмездное пользование. От конкретных действий в отношении земли зависит как общее направление, так и интенсивность новой деловой активности в регионе.

Относительно самостоятельным фактором экономического развития любого региона в последнее время стал международный фактор: чем более интенсивны международные связи, тем больший импульс получает экономическое развитие региона. Содействие международным связям и международной торговле, привлечение иностранных инвестиций в регион в совокупности становятся относительно самостоятельными и весьма эффективными инструментами экономического развития в целом.

2. Регулирование деловой активности.

В этом случае администрация формирует побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими решений, необходимых для развития данного региона. Это достигается, в частности, путем уменьшения местных налогов, либо путем предоставления дешевого капитала с помощью инструментов займа, субсидий и гарантий.

Данные методы воздействия на предпринимателей в западной литературе подвергаются развернутой и обоснованной критике. В частности, утверждается, что такие меры ведут к прямым потерям ресурсов регионов и городов и не влияют в конечном счете на размещение новых видов бизнеса. Дело в том, что разница в условиях местного налогообложения, как правило, есть величина несоизмеримо меньшая, чем различия по другим условиям бизнеса (расположение, наличие близких поставщиков, близость рынков сбыта и пр.). Более того, конкуренция между регионами и городами часто ведет к выравниванию величин льгот по местным налогам. При этом ни один из вступающих в такую конкуренцию регионов не получает заметных преимуществ, с одной стороны, и, с другой стороны, все они заранее уменьшают поступления в свой бюджет.

В целом стратегия налогового и прочего воздействия оказывается эффективной лишь в том случае, если у властей имеется подробная информация (в том числе аналитическая) о состоянии того или иного бизнеса и о факторах, влияющих на принятие стратегических решений. Обычно такой информации у администрации нет. Более того, информация подобного рода чаще всего утаивается с целью получения налоговых и других льгот. Все это приводит к тому, что налоговые льготы становятся необоснованным и односторонним выигрышем бизнеса.

В то же время особый налоговый режим для новых инвестиционных проектов в современных российских условиях позволяет достичь весьма значимых результатов. Так, администрация Новгородской области установила налоговые льготы для инвестиций на территории области, получила существенный приток иностранных инвестиций, гарантирующих уже сегодня высокий потенциал экономического развития области в будущем.

К регулирующим воздействиям администрации относится также установление правил пользования землей. Выделение соответствующих зон использования земли для промышленного и жилищного строительства, торговли и бизнес-центров оказывает влияние на частных инвесторов. При планировании и осуществлении того или иного строительства администрации могут изменять обычные правила застройки, предоставляя тем самым конкретные льготы или высвобождая средства под те или иные программы.

Регулирование порядка застройки может дать весьма ощутимый эффект в длительной перспективе. Однако получение соответствующего эффекта возможно только при условии проработки стратегических планов развития города, при четком установлении долгосрочных и краткосрочных целей его развития.

3. Прямая кооперация администрации и бизнеса.

В случае осуществления крупных проектов развития городов иногда оказывается целесообразным непосредственное сотрудничество администрации и частных организаций. Примерами такого рода могут служить проекты «Сити» и «Манежная площадь» в Москве. Будучи масштабными долгосрочными проектами, способствующими развитию города в целом, они осуществляются совместными усилиями частных организаций и администрации города. В ряде случаев для координации деятельности в рамках одного проекта создается смешанная компания. Однако в таких компаниях наблюдается конфликт интересов частного и общественного сектора, всегда сложно до конца согласовать интересы развития города с предпринимательскими интересами, связанными с извлечением прибыли. Чтобы избежать ненужного перекоса в сторону частных интересов, прямая кооперация должна сопровождаться подробным и обоснованным процессом планирования, достаточно эффективным контролем и наличием авторитетного и влиятельного руководства со стороны местной администрации. 26].

Общемировой тенденцией последних лет стал рост числа организаций неправительственного, негосударственного характера, вовлеченных в решение проблем экономического развития городов. Как правило, это бесприбыльные организации, которые могут оказывать помощь частному бизнесу, содействовать его развитию. К таким организациям можно отнести местные торгово-промышленные палаты, специализированные агентства по социально-экономическому развитию или маркетингу региона. Кооперация администрации с этими организациями приносит пользу региону в целом.

Руководители местной администрации действуют подчас как посредники, как «создатели коалиций», как помощники реальных действующих лиц, используя разнообразные подходы к содействию экономическому развитию. Поэтому работа по экономическому развитию может и должна строиться с привлечением руководителей крупнейших предприятий и работодателей региона. В такой кооперации с руководителями предприятий региональная администрация может более эффективно решать вопросы обучения персонала, развития инфраструктуры, стимулирования малого и среднего бизнеса.

Таким образом, инструментами управления экономическим развитием на региональном уровне являются следующие:

• — создание общих условий для бизнеса (дороги, связь, офисы, рыночная инфраструктура);
• — регулирование деловой активности (местные налоги, зонирование, особые условия);
• — прямая кооперация администрации и бизнеса (совместные проекты).

В современных условиях для выхода из кризисного состояния необходимы целевые планы и программы действий, предусматривающие комбинацию всех методов воздействия на экономическое развитие региона. При этом весьма важным аспектом составления таких программ может стать анализ баланса результатов и затрат, связанных с их осуществлением.

Независимо от того, какие конкретные виды влияния на экономическое развитие региона применяет администрация, сама по себе функция воздействия на такое развитие обладает рядом особенностей. Прежде всего, это нерутинная функция, в отличие от стандартных функций инфраструктуры жизнеобеспечения населения (водо-, газо-, электроснабжение, ремонт дорог, вывоз мусора, утилизация отходов и пр.). Более того, нерутинность этой функции обусловливает гибкий, неординарный способ организации. Данная функция предполагает нестандартный подход к решению проблем, организацию переговоров с частными и негосударственными организациями, применение прогрессивных методов современного менеджмента, в том числе стратегического планирования и маркетинга.

В настоящее время в деятельности региональной администрации, направленной на социально-экономическое развитие региона, широко используются новые управленческие технологии, среди которых:

• — инструменты региональной промышленной политики, включающие в себя и широкий спектр методов привлечения инвестиций в регион;
• — методы стратегического планирования развития регионов;
• — приемы регионального маркетинга и методы «продвижения» регионов и городов.

Новые управленческие технологии развития регионов требуют постоянного обновления знаний и трансформации персонала администраций. Для реализации таких технологий необходимо осуществлять регулярные вложения в человеческий капитал регионов и городов. Целесообразно при формировании и развитии дееспособной команды администрации следить за непрерывным повышением ее квалификации, используя инновационные семинары и стажировки. Повсеместно следует применять приемы так называемого бенчмаркинга, т. е. целенаправленного переноса передового опыта других регионов и городов. 28].

Таким образом, экономическое благосостояние российских регионов определяется не только наличием исходных преимуществ (географическое положение, природные ископаемые и др.), но и качеством управления их социально-экономическим развитием. В управлении развитием региона целесообразно использовать современные методы регионального менеджмента, среди которых выделяются стратегическое планирование, региональный маркетинг и другие. Основным фактором успеха в управлении региональным развитием становится уровень квалификации кадров региональной администрации и рациональное использование интеллектуального потенциала консультантов по региональному развитию.