Совершенствование местного самоуправления в 2014 году: имущественные отношения

Совершенствование местного самоуправления в 2014 году: имущественные отношения

В настоящее время (апрель — май 2014 г) в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рассматривается проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». имущественный муниципальный правовой законопроект Законопроект предусматривает внесение изменений в положения Федерального закона от 06.10.2013 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), которыми предлагается уточнить ряд общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации в целях совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления. Предполагается, что законопроект направлен на реализацию послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года, в котором Президент Российской Федерации обозначил задачу уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах, такого устройства местной власти, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой».

Организационные и финансово-экономические отношения, составляющие суть данного законопроекта, были рассмотрены нами в предыдущей статье. В данной статье анализируются имущественные отношения, формирующие правовые нормы данного законопроекта.

Законопроектом предусматривается исключение частей 2−4 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ, в которых устанавливается конкретный перечень имущества, строго соответствующий вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов, т. е имущества, необходимого для решения этих вопросов.

Рассмотрим перечень имущества, которое в настоящее время в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ может находиться в собственности муниципальных образований разного типа.

В собственности поселений могут находиться:

• 1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
• 2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;
• 2.1) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка в границах поселения;
• 3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
• 4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
• 5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
• 6) имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности;
• 7) имущество библиотек поселения;
• 8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
• 9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• 10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;
• 11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
• 12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
• 13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
• 14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
• 15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
• 16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;
• 18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
• 19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• 20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;
• 21) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
• 22) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность на территории поселения.

В собственности поселений может находиться и иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселений.

В собственности муниципальных районов может находиться:

• 1) имущество, предназначенное для электрои газоснабжения поселений в границах муниципального района;
• 2) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;
• 3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;
• 5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
• 6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
• 7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;
• 8) имущество, предназначенное для создания условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района;
• 9) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
• 10) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;
• 11) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;
• 12) имущество межпоселенческих библиотек;
• 13) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
• 14) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;
• 15) пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;
• 16) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;
• 17) имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
• 18) имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;
• 19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• 20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;
• 21) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
• 22) имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
• 23) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории муниципального района.

В собственности муниципальных районов также может находиться иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения муниципальных районов.

При этом в собственности городских округов могут находиться все виды имущества, которые могут находиться в собственности поселений и муниципальных районов.

Важно иметь в виду, что в соответствии с действующими нормами Федерального закона № 131-ФЗ в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее вышеприведенному перечню, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Таким образом, в соответствии с вышеназванным законопроектом изменяется концептуальный подход к определению порядка закрепления имущества за муниципальными образованиями. А именно, предусматривается, что в собственности муниципальных образований всех типов может находиться:

• 1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом № 131-ФЗ вопросов местного значения;
• 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий, когда органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключают соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
• 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
• 4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Следовательно, упраздняется действовавший до настоящего времени относительно «закрытый» перечень имущества, ограничивающий состав муниципального имущества конкретными объектами собственности, необходимыми для решения вопросов местного значения. Остальное имущество должно было подлежать перепрофилированию или приватизации.

Рассмотрим эффективность указанных законодательных предложений.

История вопроса. В отличие от ранее действовавшего законодательства в Федеральном законе № 131-ФЗ при его принятии (2003г.) был установлен исчерпывающий перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное муниципальное имущество до 1 января 2009 года (позднее было изменено — до 1 января 2012 года) подлежало перепрофилированию либо отчуждению.

Вместе с тем, по мнению ряда представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, ученых и специалистов «закрытый» перечень муниципального имущества ограничивал возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса.

В связи с этим предлагалось в статью 50 Федерального закона № 131-ФЗ внести положение, в соответствии с которым в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, предлагалось установить «открытый» перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

Однако муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с изложенным «закрытый» перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования, по нашему мнению, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным статьями 14−16.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Данный перечень является исчерпывающим и определяет конкретные виды имущества, предназначенные для решения указанных вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления муниципального образования вправе самостоятельно решать какие объекты муниципальной собственности в пределах указанного перечня необходимы им для решения соответствующих вопросов местного значения.

Кроме того, определение в Федеральном законе «закрытого» перечня муниципального имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов (городских округов), необходимо для обоснованного разделения муниципального имущества между указанными типами муниципальных образований. При этом, важно иметь в виду, что предоставление населению общественных услуг государственными и муниципальными учреждениями или предприятиями, должно осуществляться только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать эти услуги эффективно. Поэтому муниципальное имущество необходимо лишь для этих целей.

Таким образом, полный отказ от установления «закрытого» перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, противоречит первоначальной концепции Федерального закона № 131-ФЗ, а также современной концепции повышения эффективности использования государственной и муниципальной собственности.

Вместе с тем, изменения, внесенные в статью 50 Федерального закона № 131-ФЗ пунктом 23 статьи 5 Федерального закона № 361-ФЗ, которыми устанавливается, что в собственности поселений и муниципальных районов (городских округов) может находиться иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселений и муниципальных районов (городских округов), можно признать в определенной мере обоснованными по следующим причинам.

Во-первых, в собственности муниципальных образований может находиться не любое имущество, а лишь то, которое необходимо для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселений и муниципальных районов (городских округов), тем более, что перечень этих вопросов постоянно увеличивается. Во-вторых, органы местного самоуправления муниципального образования вправе самостоятельно решать какие объекты муниципальной собственности в пределах указанного перечня необходимы им для решения соответствующих вопросов местного значения.

Однако после принятия Федеральный закон от 30.11.2011 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далееФедеральный закон № 361-ФЗ) фактически еще более «открылся» перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований по мере установления новых полномочий по решению вопросов местного значения поселений или муниципальных районов (городских округов).

Это концептуальное изменение, внесенное в Федеральный закон № 131-ФЗ, последовательно привело и к упразднению ранее установленного срока, к которому органы местного самоуправления должны были осуществить приватизацию, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ (пп. б) п. 24 статьи 5 Федерального закона № 361-ФЗ). Отсутствие такого ограничителя превратило приватизацию, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества в необязательный и вялотекущий процесс.

Таким образом, если в ранее действовавшей редакции статьи 85 Федерального закона № 131-ФЗ до 1 января 2012 года органы местного самоуправления должны были осуществить приватизацию, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ, то после принятия Федерального закона № 361-ФЗ они стали вправе это делать исключительно в соответствии со своими планами приватизации муниципального имущества.

Аргументировалось это вполне формальными причинами. А именно, учитывая, что со дня принятия Федерального закона № 131-ФЗ названный срок уже неоднократно продлевался, а также то, что данный процесс имеет длящийся, непрекращающийся характер Федеральным законом № 361-ФЗ была исключена указанная дата и придан указанной норме постоянный характер.

Важность рассмотренных выше изменений обусловлена тем, что в настоящее время по-прежнему основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование имущественных отношений в указанной сфере, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Органам местного самоуправления необходимо активно применять новые рыночные механизмы для эффективного использования муниципального имущества, привлекать частный бизнес для предоставления социально-бытовых услуг населению, используя в этих целях, в частности, концессионные соглашения и другие организационно-экономические механизмы .

Современный этап. Рассматриваемым законопроектом процесс «открытия» перечня муниципального имущества практически доведен до логического завершения. Как упоминалось выше, в ч.1 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ законопроектом устанавливаются лишь категории имущества в соответствии с их функциональным назначением без сохранения конкретного перечня объектов имущества в строгом соответствии с перечнем вопросов местного значения, решаемых тем или иным типом муниципального образования (поселением, муниципальным районом, городским округом).

Приведем аргументы и проанализируем социально-экономические последствиям указанных изменений.

Во-первых, определение в Федеральном законе № 131-ФЗ конкретного перечня объектов имущества в строгом соответствии с перечнем вопросов местного значения, решаемых тем или иным типом муниципального образования (поселением, муниципальным районом, городским округом) -«закрытого» перечня муниципального имущества, необходимо для обоснованного разделения муниципального имущества между указанными типами муниципальных образований, а также между реальными муниципальными образованиями, в том числе в случае возникновения имущественных споров.

Во-вторых, исключается возможность реального контроля за правомерностью нахождения в собственности муниципального образования того или иного объекта имущества, так как относительно просто причислить практически любой объект к той или иной категории имущества, установленной ч.1 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

В-третьих, повышается вероятность усиления коррупции в муниципальных образованиях. Обосновывается это тем, что снижаются стимулы и ослабляются механизмы контроля за реализацией основных направлений деятельности экономического характера государственных органов и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Эти направления таковы:

• — обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (контрактная система); - устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;
• — совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;
• — передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;
• — оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов, органов местного самоуправления и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

В-четвертых, «открытие» перечня муниципального имущества аргументируется, в частности, необходимостью увеличения объема неналоговых доходов муниципального образования, в основном доходов от использования имущества. Следует отметить, что и в существующих законодательных рамках основную долю неналоговых доходов муниципальных образований составляют доходы от использования имущества.

Как показывает анализ отчетных данных за 2012 год, проведенный Минфином РФ, доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, составляют основную долю (52,8%) неналоговых доходов муниципальных образований. Доля данного вида дохода в общей сумме неналоговых доходов городских округов составляет 53,5%, муниципальных районов — 45,8%, поселений — 61,3 процента.

По данным Минфина РФ в 2012 году отмечалось снижение поступления неналоговых доходов, которые составили 264,0 млрд. рублей, что ниже уровня 2011 года на 5,4% или 15,0 млрд. рублей. Данная ситуация сложилась вследствие уменьшения по сравнению с 2011 годом поступлений штрафов, санкций, возмещения ущерба на 28,4%, доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат государства на 61,1 процента. Вместе с тем, поступления платежей при пользовании природными ресурсами увеличились на 32,1%, административных платежей и сборов — на 23,6%, доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, — на 7,0%, доходов от продажи материальных и нематериальных активов — 3,6% процента.

Распределение неналоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется неравномерно. Основной объем неналоговых доходов (63,0%) поступил в бюджеты городских округов, доля неналоговых доходов муниципальных районов составляет 23,6% и поселений — 13,4 процента.

Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2012 году по типам муниципальных образований приведено в таблице 1.

Таблица 1.

Таким образом, полагаем, что вышеприведенный аргумент недостаточно убедителен.

Кроме того, как известно, общеэкономическим принципом формирования публичной собственности является закрепление за органами публичной власти лишь имущества, предназначенного для исполнения их властных полномочий, но не хозяйственных функций. В противном случае данный орган публичной власти становится доминирующим хозяйствующим субъектом на соответствующей территории и, вследствие этого, осуществляет экономические функции (диктует цены на недвижимость, размер арендных платежей и т. д.), не соответствующие властным полномочиям, поэтому против него могут быть применены меры антимонопольного воздействия.

Известно, что муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с этим, «закрытый» перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным статьями 14−16 Федерального закона № 131-ФЗ. Этот фактор является базой и для обоснованного разделения муниципального имущества между различными видами муниципальных образований.

Политика государства в отношении муниципальной собственности соответствует определенной Президентом и Правительством Российской Федерации стратегии в управлении имуществом, направленной на оптимизацию объема государственной и муниципальной собственности с тем, чтобы в конечном итоге у всех уровней публичной власти осталось только то имущество, которое необходимо для исполнения их властных полномочий.

Оптимизация объема публичной собственности, в первую очередь, зависит от эффективного и стабильного разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Этот процесс в настоящее время далеко не завершенпосле 2003 года был принят ряд федеральных законов о совершенствовании разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

При этом предоставление населению общественных услуг государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями должно осуществляться только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать эти услуги эффективно.

Таким образом, полагаем, что полный отказ от установления «закрытого» перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, в значительной степени не способствует запланированным и реализуемым положениям Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далееКонцепция), утверждённой распоряжением Правительства от 17 ноября 2008 года № 1662-р, а также новой редакции государственной программы «Управление федеральным имуществом», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 327.

В частности, в разделе Концепции «Взаимодействие государства, частного бизнеса и общества как субъектов инновационного развития» провозглашается, что в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться следующими принципами:

создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества;

снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции;

формирование условий для массового создания новых частных компаний во всех отраслях экономики, совместная с бизнесом работа по повышению общественного статуса и значимости предпринимательства и собственности;

устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов;

поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти.

Совершенно очевидно, что данные принципы необходимо применять и при регулировании имущественных отношений в муниципальном секторе экономики.