Общий и специальный порядок рассмотрения и разрешения обращений граждан в прокуратуру

Общий и специальный порядок рассмотрения и разрешения обращений граждан в прокуратуру

В целях установления в системе прокуратуры единого порядка рассмотрения обращений и организации приема граждан приказом Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 № 200 введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации.

Первый заместитель Генерального прокурора РФ — Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ также своим приказом от 19. 09. 2007 № 17 утвердил Инструкцию о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре РФ.

В этих инструкциях всем прокурорским работникам предложено работу по рассмотрению и разрешению обращений подчинить достижению целей обеспечения защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка. В качестве основных задач определено объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение и разрешение обращений.

• 1. В соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре решение прокурора, принятое по результатам рассмотрения обращения, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Более того, если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должно быть в обязательном порядке разъяснено право обращения в суд, а если таковое не предусмотрено законом, право обжалования принятого решения в ином порядке, в том числе с указанием, конкретно какому вышестоящему прокурору может быть обжаловано принятое решение.
• 2. Ответ на обращение должен быть мотивирован. При этом в таких ответах нежелательно употребление слов: «…Ваши доводы не подтвердились». Заявителю необходимо со ссылкой на закон разъяснить, почему те или иные его доводы не приняты во внимание, либо указать, что в ходе разъяснения обращения не добыто достаточных объективных данных, подтверждающих нарушение прав заявителя.
• 3. Исходя из задач прокурорского надзора, состоящих в выявлении, пресечении и предупреждении нарушений закона, обязательности принятия мер по установлению лиц, виновных в этих нарушениях и привлечения их к ответственности, а также по восстановлению нарушенных прав, каждый прокурорский работник обязан, даже в случае просьбы заявителя о прекращении проверки жалобы, заявления и удовлетворения этой просьбы, принять все перечисленные выше меры, в том числе по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушение (п. 4 ст. 10 Закона о прокуратуре).
• 4. Как и в Законе об обращениях граждан, так и в Законе о прокуратуре установлено требование о запрете направления жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

В связи с этим в Генеральной прокуратуре РФ рассматриваются обращения по фактам коррупции, злоупотребления служебным положением и иных правонарушений, допущенных руководителями прокуратур субъектов Федерации, работниками Генеральной прокуратуры РФ. В свою очередь прокуратурам субъектов Федерации передаются для рассмотрения обращения, в которых оспариваются решения их заместителей, начальников структурных подразделений, старших помощников прокуроров субъектов Федерации, а также сведения о правонарушениях, допущенных работниками прокуратуры субъектов Федерации. Доводы заявителей, не получивших должной оценки нижестоящих прокуроров, проверяются, как правило, с выездом на место.

Наряду с этим жалобы граждан на действия должностных лиц и органов, уполномоченных производить прием, регистрацию и разрешение сообщений о преступлениях проверяются прокурорами незамедлительно, так же, как и жалобы на действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателей, следователей, руководителей Следственного комитета при прокуратуре РФ и прокуроров, связанные с расследованием уголовных дел.

5. Исходя из принципа гласности организации и деятельности прокуратуры РФ (п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре), по окончании проверки обращения в органах прокуратуры заявителю по его просьбе предоставляется возможность ознакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Письменное решение об этом принимают соответствующие руководители органов прокуратуры. При этом работник прокуратуры, ознакомивший заявителя с документами, составляет и приобщает к надзорному производству справки о том, с какими материалами заявитель ознакомлен.

В развитие положений Закона об обращениях граждан в Инструкции об обращениях граждан в системе прокуратуры раскрываются понятия обращения (изложенные в письменной или устной форме предложения, заявления, жалоба или ходатайство, в том числе коллективные, гражданина, должностного лица и иного лица), предложения, заявления, жалобы, ходатайства, коллективного обращения, первичного и вторичного обращения, запроса и др.; определяются пределы действия этой Инструкции и общий порядок рассмотрения и разрешения обращений; устанавливаются более конкретные сроки рассмотрения обращений; регулируются вопросы, связанные с направлением ответов на обращения, а также определяется механизм организации приема заявителей в органах прокуратуры.

Особое внимание в Инструкции обращено на разграничение компетенции по рассмотрению обращений между различными звеньями системы прокуратуры (Генеральная прокуратура РФ и ее подразделения, прокуратура субъектов Федерации, прокуратура города, района и приравненные к ним прокуратуры), установлению полномочий прокуроров в данной сфере, особенностям разрешения обращений, взятых на особый контроль.

Существенной новизной в Инструкции отличаются пределы ее действия, выражающиеся в применении к конкретному обращению общего или специального порядка его рассмотрения.

Положения Инструкции об обращениях в системе прокуратуры распространяются на обращения, содержащие сведения о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод и интересов человека и гражданина, интересов общества, полученные в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телеграфу, факсимильной связи, информационным системам общего пользования, а также обращения граждан, направленные средствами массовой информации.

Инструкцией установлен общий (единый) порядок рассмотрения и разрешения обращений, основанный преимущественно на положениях Закона об обращениях граждан. Одновременно в Инструкции перечисляются виды обращений, порядок приема, регистрации, проверки и разрешение которых определяется процессуальным и иным законодательством.

В частности, специальный порядок установлен для рассмотрения:

• — заявлений и сообщений о преступлениях, порядок приема, регистрации, проверки и разрешения которых определяется другими организационно-распорядительными документами в соответствии с требованиями ст. 144−145 УПК РФ;
• — жалоб на действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателей, следователей, руководителей следственных органов Следственного комитета при прокуратуре РФ, прокуроров, связанные с расследованием уголовных дел (ст. 123, 124 УПК РФ);
• — жалоб на приговоры, решения, определения и постановления судов (гл. 43−45, 48, 49 УПК РФ и нормы иного процессуального законодательства);
• — заявлений граждан о реабилитации в соответствии с Законом РФ «О реабилитации жертв политических репрессий».

Поступившие в прокуратуру обращения, адресованные в органы Следственного комитета при прокуратуре РФ, а также обращения, адресованные прокурорам, по содержащимся вопросам, относящимся к компетенции следственных органов, ходатайства в порядке ст. 119 и 120 УПК РФ, разрешение которых отнесено к компетенции органов предварительного расследования, после их регистрации и предварительного рассмотрения направляются в соответствующие органы с одновременным извещением заявителей о принятом решении.

Если в адресованных прокурорам обращениях содержатся вопросы, разрешение которых отнесено как к их компетенции, так и к компетенции органов предварительного расследования, такие обращения подлежат разрешению в соответствующих прокуратурах. По результатам проведенной проверки копии данных обращений и ходатайств при необходимости направляются в органы расследования — одновременно с актами прокурорского реагирования, о чем сообщается заявителю.

Содержание общего порядка рассмотрения и разрешения обращений в органах прокуратуры включает:

рассмотрение обращений, в том числе их регистрацию в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в органах прокуратуры и их учреждениях, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 05.06.2008 № 107;

разрешение обращений;

направление ответов на обращения.

При рассмотрении обращений, поступивших в органы прокуратуры, может быть принято одно из следующих решений.

• 1. Оставление обращения без ответа или без разрешения по существу. Такие решения принимаются по обращениям:
  • — не содержащим сведений о лице, направившем его, т. е. не указаны фамилия и почтовый адрес;
  • — текст которых не поддается прочтению;
  • — в случае, когда ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну;
  • — отсутствие сведений, достаточных для их разрешения;
  • — содержание которых свидетельствует о прямом вмешательстве в компетенцию прокуратуры;
  • — содержание лишено логики и смысла, если имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического заболевания;
  • — если заявители выражают несогласие с принятым решением и в связи с этим ставят вопрос о привлечении судей, прокуроров, следователей, дознавателей или других лиц к ответственности, высказывая предположение о возможном совершении ими должностного преступления при отсутствии в них конкретных данных о признаках преступления.

Из перечисленных оснований оставление без ответа или без разрешения по существу определенные трудности вызывают обращения, содержание которых свидетельствует о наличии у заявителя психического заболевания. В первую очередь следует отметить, что подобное основание вообще не предусмотрено в Законе об обращениях граждан, а в Инструкции об обращениях в органах прокуратуры указано, что «без разрешения может быть оставлено обращение, лишенное по содержанию логики и смысла, если имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического заболевания» (п. 2. 13).

Таким образом, в отличие от прежних формулировок этого положения в Инструкции об обращениях, для оставления обращения без разрешения в настоящее время не только необходимо наличие решения суда о признании заявителя недееспособным, но и требуется установить факт «бессмысленности» содержания обращения. При отсутствии хотя бы одного из этих обстоятельств, обращение подлежит рассмотрению и разрешению в обычном порядке.

2. Передача обращения на разрешение в другой орган прокуратуры или иной орган, учреждение осуществляется путем:

передачи обращения в нижестоящую прокуратуру (с установлением контроля либо без контроля, с одновременным уведомлением об этом заявителя);

передачи в органы Следственного комитета при прокуратуре РФ, если в них содержаться вопросы, относящиеся к компетенции следственных органов, в том числе ходатайства в порядке ст. 119 и 120 УПК РФ, разрешение которых отнесено к компетенции органов предварительного расследования;

переадресовки в другую прокуратуру в соответствии с ее компетенцией;

направления обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу.

3. Принятие обращения к рассмотрению осуществляется путем:

приобщения к ранее поступившему обращению;

определения порядка проверки обращения и отнесения его к числу взятых на особый контроль;

поручения нижестоящим прокурорам произвести проверку изложенных в обращении доводов с указанием сроков их исполнения.

Разрешение принятых к рассмотрению обращений, в том числе по поводу решений нижестоящих прокуроров, осуществляется с изучением уголовных гражданских, административных дел, а также материалов прокурорских проверок. При необходимости запрашиваются нормативные акты, организационно-распорядительные и иные документы, получаются объяснения от должностных и иных лиц, действия которых обжалуются или действиями (бездействием) которых допущены нарушения закона.

С целью обеспечения полноты и объективности проверок обращений к их проведению могут привлекаться различные специалисты, а в случае необходимости — заявители.

Доводы заявителей о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, не получивших данной оценки правоохранительных органов и нижестоящих прокуроров, проверяются, как правило, с выездом на место.

В процессе разрешения обращения заявитель имеет право представлять дополнительные материалы, в том числе документы, заявлять ходатайства, обращаться с просьбой об истребовании документов, имеющих значение для разрешения обращения по существу.

Поручения нижестоящим прокурорам о проверке изложенных в обращениях доводов даются руководителями подразделений с указанием конкретных обстоятельств, подлежащих проверке, и с обязательным определением сроков их исполнения.

В случае если прокурор по объективным причинам не смог своевременно исполнить поручение, перед должностным лицом, давшим это поручение, возбуждается ходатайство о продлении срока.

Прокуроры должны к информации об исполнении поручения вышестоящей прокуратуры прилагать проверочные материалы, копии документов прокурорского реагирования, а в необходимых случаях — надзорные производства. Решение по обращению в таких случаях принимается в прокуратуре, направившей поручение.

В процессе разрешения обращений в Инструкции об обращениях граждан установлено два случая, при которых предусмотрена обязательность составления мотивированного заключения.

Эта необходимость возникает, во-первых, при разрешении наиболее сложных обращений, а также обращений, рассмотрение которых взято на особый контроль. При этом заключение утверждается в Генеральной прокуратуре РФ и Главной военной прокуратуре начальником структурного подразделения, а в прокуратуре субъекта Федерации, прокуратуре города, района и приравненных к ним прокуратурах — прокурором.

Заключение

утвержденное в нижестоящей прокуратуре, может быть принято для разрешения обращения и иной прокуратурой, если оно в полной мере отражает существо вопроса и является достаточным для разрешения обращения по существу. Окончательное решение об этом принимается руководителем соответствующего подразделения прокуратуры.

Во-вторых, мотивированное заключение составляется и утверждается заместителем Генерального прокурора РФ — в аппарате Генеральной прокуратуры РФ, заместителем Главного военного прокурора — в Главной военной прокуратуре, прокурором субъекта Федерации, прокурором нижестоящей прокуратуры либо их заместителями при прекращении переписки с заявителем. При этом прекращение переписки возможно, если повторное обращение не содержит новых доводов, а изложенное ранее — полно, объективно и неоднократно проверялось и ответы даны в установленном порядке и правомочным должностным лицом органа прокуратуры.

Соответственно переписка возобновляется, если причины, по которым она была прекращена, устранены. Вместе с тем, если от этого же заявителя поступает сообщение, которое содержит новые данные, то оно рассматривается и разрешается в общем порядке, установленным Инструкцией об обращениях, как новое обращение.

По итогам разрешения обращений может быть принято одно из следующих решений:

«удовлетворено» — приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя; «удовлетворено повторное обращение» — обращение, в котором обжалуются ответы соответствующей прокуратуры и по которому принималось решение об отказе в удовлетворении ранее поданного обращения. Соответственно первичное решение подлежит отмене;

«отклонено» — требования заявителя, изложенные в обращении, признаны необоснованными;

«разъяснено» — по обращению, в котором не содержалось просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств, разъяснены вопросы правового характера;

«принято иное решение» — обращение оставлено без разрешения, приобщено к материалам уголовного дела (надзорного производства), прекращена переписка;

«направлено» — обращение в семидневный срок направлено для разрешения в другую прокуратуру или другое ведомство по принадлежности.

При этом следует различать дубликат обращения (обращение заявителя, являющееся копией предыдущего обращения, либо экземпляр обращения по одному и тому же вопросу и в интересах одного и того же лица) и повторное обращение как обращение, поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, в котором обжалуется решение, принятое по предыдущему обращению, поступившему в данную прокуратуру, или указывается на недостатки, допущенные при рассмотрении и разрешении предыдущего обращения, если со времени его поступления истек установленный законодательством срок рассмотрения.

Одновременно необходимо иметь в виду, что при поступлении в прокуратуру дубликата обращения, адресованного в вышестоящую прокуратуру, в другой орган государственной власти или иному должностному лицу заявителя надлежит уведомлять о получении дубликата обращения и сообщать ему в очередной раз о принятом решении по первичному обращению.

Наряду с требованием мотивированности и четкости ответов на обращения Инструкция об обращениях обязывает извещать заявителя о принятых мерах прокурорского реагирования (в случае их принятия) и об окончании рассмотрения уголовных дел (если обращения были связаны с их результатами). Она также определяет должностных лиц органов прокуратуры, уполномоченных принимать решения по обращениям, направлять на них ответы.

Так, в Генеральной прокуратуре РФ, Главной военной прокуратуре решения об отказе в удовлетворении первичных обращений принимает и дает ответ заявителям начальник отдела, а повторных обращений — начальник управления, заместитель Главного военного прокурора, заместитель Генерального прокурора РФ.

В прокуратурах субъектов Федерации решение об отказе в удовлетворении первичных обращений граждан принимает начальник управления или самостоятельного отдела, при повторном обращении в связи с отказом в удовлетворении требований — заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие. Они же подписывают ответы заявителям.

В нижестоящих прокуратурах принимают решения об отказе в удовлетворении обращений и дают ответы заявителям заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие.

Ответы на обращения и жалобы на решения, принятые начальниками главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры РФ, Главной военной прокуратуры, направляются за подписью заместителя Генерального прокурора РФ. В прокуратурах субъектов Федерации — за подписью заместителей прокуроров, если не установлено иное.

Учитывая, что в Инструкции об обращениях граждан отсутствует четкость и единообразие в определении должностных лиц прокуратуры субъектов Федерации, уполномоченных принимать решения и направлять ответы по обращениям, представляется правильным подход, при котором к числу таких лиц относят начальников управлений, начальников самостоятельных отделов, старших помощников прокуроров субъектов Федерации. Начальники отделов, входящих в состав управлений, такими полномочиями не обладают.

В случае направления обращения, разрешение которого взято на особый контроль Генеральной прокуратуры РФ, для рассмотрения в прокуратуру субъекта Федерации ответ заявителю подписывается руководителем прокуратуры со ссылкой на поручение Генерального прокурора РФ.

При поступлении обращения за подписью нескольких заявителей ответ о результатах проверки направляются каждому из них или одному из них (как правило, первому по расположению подписи) с предложением довести его содержание до сведения остальных авторов.

обращение гласность прокуратора.

• 1. Кобзарев Ф. М. Обращения граждан: новеллы правового регулирования // Законность. 2007. № 7.
• 2. Кречетов Д. Не все жалобы должны проверяться в порядке, предусмотренном УПК РФ // Законность. 2005. № 4.
• 3. Нудненко Л. А., Хамаева Н. Ю. Новый закон об обращениях граждан достоинства и недостатки // Гос-во и право. 2007. № 3.
• 4. Хорьков В. Законы об обращениях граждан // Законность. 2008. № 7.
• 5. Шестакова Т., Егурпова Н. Организация учета обращений // Законность. 2004. № 1.