Прямое действие Конституции Российской Федерации: проблемы определения

ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Н. Н. Балагурова В соответствии с положениями части первой ст. 15 Конституции Российской Федерации, Конституция России «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». Однако содержание этой нормы не позволяет составить четкого представления о том, что же подразумевается под прямым действием Конституции.

По мнению ряда авторов, формами прямого действия выступают непосредственное и опосредованное действие Конституции, в основе разграничения которых лежат различные уровни регулирования конституционных отношений. Субъектами данных правоотношений выступают многонациональный народ РФ, Российская Федерация, ее субъекты, государственные и общественные органы и организации, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане и т. д. И если на более высоком уровне конституционного регулирования — в отношениях, субъектами которых являются многонациональный народ РФ, Российская Федерация, ее субъекты — в значительной части случаев достаточно конституционных норм, то в конституционных правоотношениях с участием граждан необходима большая степень формальной определенности, обеспечиваемая посредством отраслевых норм. В последнем случае конституционные нормы, конкретизируясь в нормах соответствующих отраслей права, действуют опосредованно. Непосредственное действие конституционных норм характерно для всех форм государственной деятельности — законодательной, исполнительной и судебной1.

Развивая это утверждение, Б. С. Эбзеев замечает, что опосредованное действие конституционных норм (как вариант прямого действия) «не означает смешения предметов регулирования Конституции и отраслей права, их качественное своеобразие остается неизменным, но их нормы взаимодействуют и сочетаются. Если применить терминологию, используемую при установлении государственных границ, то конституционные нормы служат делимитации правового регулирования, т. е. определяют общее направление правового регулирования общественных отношений, а отраслевые нормы демаркируют это регулирование, т. е. определяют взаимные права и обязанности, персонифицируют субъектов…». Прямое действие конституционных норм, присущее всем способам правореализационного процесса, полагает ученый, осуществляется в рамках именно конституционных правоотношений, а не административно-, уголовнои гражданскоправовых; кроме того, оно может осуществляться и в форме издания законодательных актов, предусмотренных Конституцией, и в форме актов органов исполнительной власти. При этом нормы Конституции действуют непосредственно «во всех случаях правомерного, не противоречащего конституционным установлениям поведения граждан, должностных лиц, государственных и общественных органов, государства как особого учреждения. Нормы Конституции действуют непосредственно, если соответствующие общественные отношения урегулированы именно конституционными средствами и их достаточно для разрешения конкретной жизненной ситуации"2.

И. А. Кравец предлагает дифференцировать конституционные нормы в зависимости от того, в какой мере на них распространяется свойство прямого действия и, следовательно, в какой степени они отличаются друг от друга по механизму реализации. Так, к первому виду он относит нормы, которые применяются органами государственной власти непосредственно при реализации собственных полномочий. Например, право Президента РФ на вето в отношении федеральных законов, принятых Парламентом, или право на роспуск Государственной Думы не требуют каких-либо иных (помимо конституционных) конкретизирующих норм. Ко второму виду конституционных норм ученый относит нормы, которые имеют более сложный механизм реализации. Это конституционные провозглашения (нормы-цели, нормызадачи, нормы-принципы), которые содержат программу конституционной политики государства и которые сложно использовать обычным гражданам в ходе непосредственной реализации прав и свобод, однако с ними обязаны согласовываться государственная и законодательная политика. При реализации третьего вида конституционных норм допускается в силу компетенции законодателя принятие федеральных законов или законов субъектов Федерации, обеспечивающих реализацию конституционных прав и свобод при неизменности их основного содержания. К четвертому виду автор относит нормы Конституции РФ, которые в обязательном порядке подлежат законодательному уточнению, конкретизации в федеральных конституционных законах, федеральных законах, законодательстве субъектов Федерации. Без подобных законодательных актов конституционные положения не обеспечиваются механизмом реализации3.

А.Б. Венгеров полагает, что прямое действие Конституции означает возможность суда и органов исполнительной власти на законной основе применять конституционные нормы для решения конкретных споров, а также использовать их для издания обоснованных управленческих актов. «Прямое действие Конституции, — пишет ученый, — стало составным элементом применения права. Отчетливо видны две основные формы прямого применения Конституции: с помощью Конституционного Суда, имеющего для этого соответствующую процедуру, и с помощью других правоприменительных органов, в том числе обычных судов"4.

С точки зрения М. А. Краснова и В. А. Кряжкова, прямое действие Конституции Российской Федерации представляет собой принцип, в соответствии с которым нормы Конституции применяются непосредственно на всей территории Российской Федерации и независимо от существования детализирующего законодательства. Это предполагает, что нормы Конституции РФ в равной мере, без каких-либо исключений, действуют на территории Российской Федерации, в каждом из ее субъектов, и не нуждаются в подтверждении или воспроизводстве на региональном уровне либо принятии специального акта, которым они распространялись бы на соответствующую территорию; а в том случае, если это происходит, правовые акты субъекта РФ не отменяют прямого действия Основного закона. Кроме того, Конституция РФ подлежит реализации независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих ее нормативных актов, что имеет особое значение и специально фиксируется применительно к правам, свободам и обязанностям граждан Российской Федерации5.

По мнению Б. И. Кожохина, прямое действие Конституции является ограниченным и не может рассматриваться в качестве единственного способа ее реализации. Как юридический акт, составляющий базис всей правовой системы государства, Конституция реализуется и непосредственно (как политико-правовой документ прямого действия), и с помощью всей совокупности правовых, политических и морально-этических норм, используемых в государстве6.

Таким образом, уникальность Конституции как нормативно-правового акта взаимосвязана с трудноразрешимой дилеммой, на наличие которой обоснованно указывает И. А. Кравец: «Может ли нормативно-правовой акт, именуемый Основным законом страны, олицетворять верховную власть в государстве, возглавлять иерархию правовых актов, закрепляя важнейшие принципы построения различных отраслей права, и одновременно обладать эффектом непосредственного правового регулятора общественных отношений? Не входят ли в столкновение два важнейших юридических свойства Конституции: прямое действие и верховенство?». По мнению ученого, при ответе на этот вопрос необходимо «исходить из особой природы конституционных норм, которые могут играть роль конституционных принципов в правовой системе и выступать регулятором общественных отношений при наличии правовой охраны Конституции и выработке общепризнанных правил толкования и непосредственного применения конституционных норм"7.

В. В. Невинский обоснованно полагает, что прямое действие норм Конституции предполагает непосредственное регулирование ими определенных общественных отношений. Из этого следует, что граждане и их объединения при защите своих прав и свобод, органы государственной и муниципальной власти в своей деятельности, а суды при рассмотрении конкретных гражданских, административных и уголовных дел вправе ссылаться на нормы Конституции России как на нормы обычных законов. Однако, с точки зрения В. В. Невинского, применение этого утверждения на практике осложняется рядом проблем, обусловленных тем, что рассматриваемое положение ч. 1 ст. 15 Конституции РФ не имеет абсолютного значения.

Во-первых, многие конституционные нормы в силу самой природы Конституции носят настолько абстрактный характер, что граждане и суды не в состоянии применять их при решении конкретного дела. В этом случае требуется специальное толкование конституционной нормы и адаптация ее к правоприменительной практике посредством содержательно определенных норм Конституции и обычных законов. Ссылка на такую норму может лишь усиливать какое-либо субъективное конституционное право или право, закрепленное законами и подзаконными актами. В связи с этим, замечает ученый, «идеально было бы иметь в Конституции норму, устанавливающую универсальное право человека и гражданина, являющееся одновременно основополагающим конституционным принципом, основой всех иных прав человека и гражданина. Из такого общего положения суды могли бы выводить конкретное право человека и гражданина. Однако для этого необходима корректировка соответствующей доктрины и официальное признание ее конституционной и общей юрисдикцией». Таким базовым субъективным правом, по мнению В. В. Невинского, может стать право на неприкосновенность достоинства человека, упоминаемое в ч. 1 ст. 21 Конституции РФ, конституциях некоторых других стран (например, в ст. 1 Основного закона ФРГ), международноправовых актах в качестве основы всех прав человека и гражданина8.

Во-вторых, на пути прямого действия норм Конституции РФ возникают препятствия в виде содержащихся в ней самой оговорок и ограничений, которые могут быть преодолены лишь посредством дополнительного правового регулирования при наступлении соответствующих ситуаций социально-экономических и политических условий.

В-третьих, прямое действие некоторых норм Конституции РФ, обладающих высокой степенью конкретизации и не имеющих формальных конституционных ограничений, может сдерживаться отсутствием политических решений по отдельным важнейшим вопросам жизни общества и государства. В качестве примера может рассматриваться ситуация замены срочной военной службы альтернативной гражданской службой, относительно недавно получившая практическое разрешение с принятием соответствующего федерального закона.

В-четвертых, большое значение для реализации прямого действия норм Конституции РФ имеет совершенствование правоприменительной деятельности судебных органов, прежде всего Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Определение пределов и юридических последствий непосредственного применения норм Конституции РФ судебными органами может, с точки зрения В. В. Невинского, стать решающим фактором упорядочения правовой системы России и обеспечения прав и свобод личности9.

Недостаточная правовая определенность ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, повлекшая значительное различие практических подходов к применению судами положения о прямом действии Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия, в 1995 г. послужила основанием для рассмотрения указанного вопроса Пленумом Верховного Суда РФ (далее ВС РФ). Пленум ВС РФ указал, что закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции означает приоритет всех конституционных норм над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации. При этом в целях единообразного применения судами конституционных норм при осуществлении правосудия необходимо оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, суд, разрешая дело, должен непосредственно применять Конституцию в следующих случаях:

• а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
• б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
• в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
• г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует10.

Однако, несмотря на более чем пятнадцатилетний стаж действия указанных разъяснений высшего судебного органа, можно констатировать, что его потенциал до настоящего времени не реализуется в полной мере. В этом смысле трудно не согласиться с Е. В. Вавилиным, который, рассматривая указанную ситуацию применительно к защите гражданских прав, отмечает, что целью механизма такой защиты является обеспечение с помощью последовательно организованных юридических средств реальной гарантированной защиты субъективных прав и интересов. «Каждое звено механизма защиты, — пишет ученый, — должно быть сформировано таким образом, чтобы оно не только реализовывало свою внутреннюю цель, оправдывало свою сущность, но и создавало все условия (предпосылки) для наступления и осуществления следующего этапа"11. Исходя из того, что основной источник действующего права — Конституция РФ, закрепляющая фундаментальные гражданские права, — является актом прямого действия, можно считать, что первый этап — формирование законодательной доктрины, основополагающих положений — существует. Между тем проведенные исследования показывают, что конституционные нормы крайне редко используются на этапе применения права как судами различных типов юстиции (суды общей юрисдикции, арбитражные суды), так и судами различного уровня (Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, областные и районные суды)12.

Следует отметить, что термин «прямое действие» употребляется в Конституции РФ не только применительно к Основному закону. Так, ч. 1 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам ведения Российской Федерации «принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации». Между тем, доктринальная трактовка этого положения является значительно более ограниченной по объему в сравнении с интерпретацией нормы о прямом действии Конституции. Так, по мнению ряда авторов, положение ч. 1 ст. 76 означает, что федеральные конституционные законы и федеральные законы «не нуждаются в подтверждении со стороны субъектов РФ, как это бывает в конфедерациях. Они действуют непосредственно на всей территории РФ"13. Другие исследователи полагают, что «юридическое содержание прямого действия федеральных законов заключается в том, что они не нуждаются в подтверждении со стороны каких-либо органов государственной власти и местного самоуправления и применяются непосредственно всеми субъектами права"14.

Представляется, однако, что в рамках одного юридического документа, которым является Конституция Российской Федерации, недопустимо употребление одного и того же термина в разных смыслах либо ситуационное приме нение к нему толкования в различном объеме. Такой подход, на наш взгляд, не может быть обоснован и признанием того факта, что Основной закон не регулирует детальным образом общественные отношения, а только закладывает фундаментальные принципы их регулирования. В указанном смысле следует согласиться с мнением исследователей, считающих, что высокая степень абстрактности конституционных предписаний, вследствие которой их практическое воплощение без принятия правовых актов меньшей юридической силы становится чрезвычайно затруднительным (если вообще возможным), сопровождается высоким риском правоприменительного произвола15. Данное обстоятельство лежит в основе необходимости официального толкования Конституции РФ. Однако и обращение к правовым позициям Конституционного Суда РФ не позволяет сформировать однозначное понимание термина «прямое действие».

Примечания

конституция норма правовой акт.

• 1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010 // Справ. правовая система «Гарант».
• 2 Эбзеев, Б. С. Прямое действие Конституции Российской Федерации (некоторые методологические аспекты) // Правоведение. 1996. № 1. С. 8.
• 3 См.: Кравец, И. А. Российский конституционализм: Проблемы становления, развития и осуществления. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. С. 360−365.
• 4 Венгеров, А. Б. Теория государства и права: учеб. для юрид. вузов. М.: Омега-Л., 2008. С. 48−53, 513, 518.
• 5 Краснов, М. А. Толковый словарь конституционных терминов и понятий / М. А. Краснов, В. А. Кряжков. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. С. 318.
• 6 Кожохин, Б. И. Некоторые особенности реализации российской Конституции // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6. Философия, политология, социология, психология, право. СПб., 1996. Вып. 2. С. 87−93.
• 7 Кравец, И. А. Размышления о верховенстве Конституции: подходы и измерения // Проблемы права. 2008. № 1. С. 9.
• 8 Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства: материалы межрегион. науч.-практ. семинара / под ред. В. В. Невинского. Барнаул: Изд-во Алтайс. ун-та, 1999. С.12−42.
• 9 Невинский, В. В. Конституция Российской Федерации: испытание мировым опытом // Журн. рос. права. 2003. № 11. С. 73−74.
• 10 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Рос. газ. 1995. 28 дек.
• 11 Вавилин, Е. В. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Волтерс Клувер, 2009 [Электронный ресурс]. URL: http://www.recovertyfiles.ru/laws.php
• 12 Применение судами норм Конституции Российской Федерации: науч.-практ. коммент. / под ред. М. В. Немытиной. Сер. Судебная практика по гражданским делам. Саратов: СГАП, 2000. Вып. 6. С. 6−7.
• 13 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева.
• 14 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л. В. Лазарева. М.: Нов. прав. культура, 2009. С. 348.
• 15. См., напр.: Петров, А. А. Свойство обязательности решений Конституционного суда Российской Федерации // Рос. юрид. журн. 2009. № 3. С. 58.