Парламент: многообразие форм и парламентаризм

Парламент: многообразие форм и парламентаризм

Понятие и роль парламента. Парламент (от франц. parler — говорить) — это общенациональный (общегосударственный) представительный орган, важнейшая функция которого состоит в осуществлении верховной законодательной власти.

Как орган законодательной власти только парламент выполняет функцию принятия законов, имеющих чаще всего приоритет в отношении других нормативных правовых актов. Как верховный законодательный орган парламент призван решать преимущественно в законодательной форме не частные и сравнительно второстепенные, а общие и главные вопросы общественной жизни, в чем находит свое выражение то важное место, которое он занимает в механизме осуществления государственной власти.

Важная роль парламента в механизме осуществления государственной власти находит свое выражение в выполнении им не только главной своей функции — законодательствовании, но и в ряде других. Здесь следует выделить функции: принятия государственного бюджета, контроль над его исполнением, установления налогов; формирования других высших государственных органов и избрания иных высших должностных лиц (например, избрание президента, образование правительства, утверждение премьер-министра и министров, избрание судей и др.) или участие в этих процессах; осуществления в той или иной мере (в зависимости от формы государственного правления) контроля над высшими органами и должностными лицами исполнительной власти и др. Особая роль парламента получает свое выражение и в таких его полномочиях, как: объявление войны и заключение мира или участие в этом; назначение референдума; ратификация и денонсация международных договоров; объявление амнистии; осуществление процедуры импичмента и др. Такая государственно-политическая система, в рамках которой парламент имеет высший статус и играет ведущую роль в осуществлении государственной власти, называется парламентаризмом.

Как уже отмечалось выше (§ 1 и § 2 гл. 6), место и роль парламента в той или иной стране во многом зависят от принятой в ней формы государственного правления. Совершенно очевидно, что они далеко неодинаковы в парламентарной республике, где парламенту принадлежит ведущее место и решающая роль, и в президентской республике, где парламенту могут принадлежать немаловажные, но все, же не решающие, а подчиненные место и роль. Явно не сопоставимы место и роль парламента в абсолютных монархиях, где парламенту отведены в основном консультативные функции, и в парламентарных монархиях, где парламенту принадлежит решающее слово.

Структура парламента. По своей структуре парламенты разграничиваются на однопалатные и двухпалатные. Двухпалатные парламенты обычно присущи федеративным государствам, в которых, наряду с общенациональным (общегосударственным) представительством в одной (нижней) палате, обеспечивается также представительство субъектов федерации в другой (верхней) палате. И во многих унитарных государствах с двухпалатными парламентами верхние палаты связаны чаще всего с обеспечением представительства их территориальных единиц.

Каждая палата парламента обычно имеет своего руководителя — председателя (спикера), избираемого палатой, как правило, на весь срок работы палаты, но иногда и на срок работы данной сессии. Нередко избираются и его заместители, которые вместе с председателем образуют президиум или бюро палаты. Иногда председателем палаты может быть не избираемое из ее состава, а другое лицо по занимаемой должности. В двухпалатных парламентах общепарламентского руководящего органа обычно не создается, а на совместных заседаниях палат, как правило, председательствует спикер верхней палаты (сената).

Для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов, выносимых на заседание палаты или всего парламента, внутри палат (парламента) создаются чаще всего специализированные вспомогательные структурные подразделения — комитеты, комиссии, состоящие из парламентариев, профессионально знакомых с соответствующей сферой деятельности. В ряде случаев (например, в Великобритании), они не носят специализированного характера. Эти комитеты и комиссии могут быть постоянными, т. е. создаваемыми на весь период деятельности данного состава палаты (парламента), и временные, т. е. создаваемые только для выполнения определенной задачи, после решения которой, они перестают существовать. Внутри комитетов (комиссий) могут создаваться еще более специализированные подкомитеты (подкомиссии). К числу внутренних структурных подразделений палаты (парламента) можно также отнести партийные фракции депутатов, их территориальные объединения и др.

Полномочия парламента. Из конституционного статуса парламента и его функций вытекает и компетенция парламента, т. е. совокупность его полномочий.

• 1. Законодательные полномочия, обеспечивающие выполнение главной функции парламента — принятие законов. Тот факт, что в законодательном процессе могут в той или иной мере и форме участвовать и другие государственные органы (президент, конституционный суд и др.), не отменяет то, что прерогативой именно парламента является, как правило, принятие законов, которое поэтому составляет основное содержание его компетенции и практической деятельности. Это находит свое выражение в обсуждении законопроектов в комитетах, комиссиях и на пленарных заседаниях палат парламента и в принятии законов. Хотя не во всех странах парламентарии обладают правом законодательной инициативы, в большинстве государств (Великобритания, Италия и др.) они имеют такое право. Законодательные полномочия парламента в ряде стран включают и полномочие принятия конституции страны и поправок к ней, конституционных законов.
• 2. Полномочия в области финансов — это, прежде всего, полномочия парламента по утверждению бюджетных доходов и расходов государства и установлению налогов. Данные полномочия осуществляются в форме ежегодного принятия закона о государственном бюджете по специальной процедуре, отличной от принятия обычных законов. В ряде стран (США, Великобритания, Япония и др.), принимается не закон о государственном бюджете, а финансовые программы, осуществляемые через серию отдельных законов об ассигнованиях и доходах. Через закон о государственном бюджете парламент уполномочивает правительство расходовать государственные средства в утвержденном объеме и согласно росписи расходов, а также возлагает на него обязанность собрать необходимые для этого налоги и другие поступления. В финансовую компетенцию парламента входит обычно и утверждение отчета правительства об исполнении бюджета. В компетенцию парламента включается также установление налогов и сборов, налоговых льгот. Иногда сюда относятся полномочия по принятию решений по внешним и внутренним займам государства, о денежной эмиссии, о создании многообразных внебюджетных фондов и т. д.
• 3. Полномочия по формированию других высших государственных органов (целиком или частично). В одних случаях при этом парламент самостоятельно и непосредственно решает эти вопросы; в других — дает согласие на выдвинутые иными органами кандидатуры или утверждает их. Как уже отмечалось, в ряде стран парламент избирает президента страны или участвует в его избрании более широким органом. Нередко парламент избирает или назначает премьер-министра и даже образует правительство в целом. Парламент или одна из его палат формирует конституционный суд и верховный суд или участвует в их формировании, назначает генерального прокурора и т. д.
• 4. Полномочия по контролю за деятельностью органов исполнительной власти и других высших государственных органов. Как высший орган народного представительства парламент наделен и такими высокими полномочиями, хотя, конечно, они значительно шире в парламентских республиках и монархиях, нежели в президентских республиках и дуалистических монархиях. Особенно важное место занимает здесь контроль парламента за деятельностью правительства, но он распространяется и на главу государства, на органы судебной власти, органы местного самоуправления и др. По отношению к правительству парламентский контроль носит политический характер, что находит свое выражение в вынесении вотумов доверия или недоверия правительству или его отдельным министрам, в то время, как по отношению к другим органам этот контроль является чисто юридическим, что находит свое выражение в деятельности парламентских комитетов и комиссий по расследованию особо важных вопросов на предмет установления, были ли нарушены какие-либо правовые нормы. Основными формами парламентского контроля над деятельностью, прежде всего, правительства являются: а) постановка вопросов к правительству, министрам и другим высшим должностным лицам в устной и письменной форме; б) интерпелляция, т. е. обращение к правительству по поводу его деятельности на пленарном заседании, предполагающее дачу объяснения со стороны главы правительства или его министра, его обсуждение и принятие решения на основе голосования (используется в парламентских республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках); в) дебаты по общей политике правительства или заранее определенным вопросам, не предполагающие вынесение оценки деятельности правительства; г) постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (используется обычно в странах с парламентской формой правления и отчасти в полупрезидентских республиках); д) доклады и отчеты правительства на пленарных заседаниях палат; е) парламентские слушания, прежде всего, в президентских и полупрезидентских республиках (особенно в США) с целью привлечь к вопросам большой общественной значимости внимание государственных органов и общественности; ж) парламентские расследования, о которых уже шла речь выше.
• 5. Полномочия по ратификации и денонсации международных договоров связаны с тем, что именно парламент дает окончательное согласие соответственно на заключение такого договора или выражает волю государства, направленную на его расторжение.
• 6. Полномочия в области обороны и безопасности воплощаются в первую очередь в праве парламента объявлять воину, состояние войны или состояние обороны, а также вправе заключать мир.
• 7. Полномочие по назначению референдума отражает тот факт, что во многих странах, согласно конституции, либо только парламент, либо парламент и президент или иной глава государства обладает правом назначения референдума.
• 8. Судебные или квазисудебные полномочия выражаются в том, что в ряде стран конституционно закрепляется право парламента осуществлять процедуру импичмента.

Формирование палат парламента. Формирование нижней и верхней палат двухпалатных парламентов серьезно отличается друг от друга. Нижние палаты таких парламентов, как и однопалатные парламенты, как правило, избираются на срок 4—5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем непрямых многоступенчатых выборов (например, в КНР). В ряде случаев часть депутатов однопалатного парламента или нижней палаты двухпалатного парламента может не избираться, а назначаться или занимать депутатское место по должности. В Египте, например, Президент страны имеет право назначать до 10 депутатов однопалатного парламента за особые заслуги перед отечеством. При выборах в однопалатные парламенты и в нижние палаты двухпалатных парламентов в некоторых странах закрепляется фиксированное представительство для женщин, тех или иных религиозных или этнических меньшинств, отдельных территорий, социальных слоев, армии и др. с тем, чтобы обеспечить их соответствующее парламентское представительство.

Роспуск парламента. В обычных условиях парламент прекращает свою деятельность с истечением срока его полномочий, избранием нового состава парламента и началом его работы. Но парламент может быть досрочно распущен, хотя это допускается не во всех странах и чаще всего лишь при определенных условиях. При этом иногда (например, в Италии) допускается роспуск обеих палат, но чаще всего речь идет о роспуске однопалатного парламента или лишь нижней палаты. Право роспуска парламента (палаты) принадлежит главе государства (хотя в Венгрии допускается и самороспуск парламента), но в большинстве случаев оно ограничено определенными условиями. Так, обычно парламент не может быть распущен в условиях чрезвычайного, особого или военного положения, в определенный период (чаще всего в течение нескольких месяцев) до окончания срока его полномочий и после начала работы нового состава парламента, а также до окончания срока полномочий президента. Иногда допускается лишь определенное число роспусков парламента за указанный период (например, в Румынии), предусматривается предварительное проведение референдума (например, в Египте) и т. д.

парламент власть законодательный референдум.