Бельгийская модель федерализма

Бельгийская модель федерализма

бельгийский федеративный законодательный Современная Бельгия — это уникальная федерация, состоящая из шести накладывающихся друг на друга субъектов двух типов. Во-первых, это экстерриториальные сообщества (франкоязычное, нидерландоязычное и немецкоязычное), а во-вторых, это территориальные регионы (Валлония, Фландрия и Брюссель-столица). Каждый из субъектов обладает своими собственными законодательными и исполнительными органами. Бельгия отличается особо сложной системой государственного управления, в которой детализированы и учтены требования всех социальных и этнических групп.

Еще одной особенностью бельгийской федеративной системы является отсутствие иерархии норм[4]. В результате того, что законы сообществ и регионов имеют ту же юридическую силу, что и федеральные законы, время от времени, возможно, возникновение конфликтов, которые разрешаются на уровне Арбитражного суда.

Основные требования этнических движений отражены в разделении полномочий между сообществами и регионами. Так, фламандцы придают большее значение сообществу, властные структуры которого даже объединены с органами Фламандского региона для придания сообществу более высокого значения. С валлонской стороны, напротив, уделяется больше внимания регионам, а именно Валлонии и Брюсселю, где большинство составляет франкоязычное население, что импонирует стремлениям Валлонского движения к большей самостоятельности в социально-экономической сфере. Следствием всего этого явилось то, что Бельгия де-факто стала биполярным федеральным государством, в котором Фламандское сообщество и Валлонский регион играют первые роли.

Существование общебельгийских федеральных институтов власти (федеральные правительство и парламент) обеспечивает единство страны. Особую роль в Бельгии играет институт монархии. В условиях внутренней биполярности монархия стала главным гарантом единства страны и символом единой Бельгии.

Федеральное правительство с 1970 г. состоит в равном количестве из франкофонов и фламандцев, за возможным исключением премьер-министра. Центр сохраняет за собой основные полномочия, связанные с суверенитетом и солидарностью (финансовая политика, армия, охрана королевской семьи, налогообложение, правосудие, социальное обеспечение, внешняя политика, помощь развивающимся странам, надзор над полицией, законодательство в отношении провинций и общин, социальная защита). Также федеральный центр сохраняет ответственность за обязательства в рамках Европейского Союза и НАТО.

Федеральные власти сохраняют свои полномочия в тех сферах, где сообщества и регионы имеют неполную компетенцию. Так, например, регионы обладают самостоятельностью в проведении экономической политики, но центр имеет право требовать обеспечения экономического и валютного единства страны. То же можно сказать и по отношению к энергетической политике. Снабжение газом и электричеством входит в полномочия регионов, но за федеральным центром осталось установление тарифов на энергоносители. Что касается сообществ, то хотя они и автономны в вопросах образования, но минимальные требования на получение документа об образовании устанавливают центральные власти.

Главным законодательным органом страны является двухпалатный парламент, состоящий из Сената и Палаты представителей. Языковый паритет соблюдается и в парламенте. В нижнюю Палату представителей путем прямого голосования избираются 150 депутатов (64 франкоязычных и 86 нидерландоязычных). Что касается Сената, он является совершенно нетипичным для федерального государства верхней палатой, так как нельзя сказать, что в нем действительно представлены все субъекты федерации. Он имеет сложную структуру, что позволяет ему одновременно представлять интересы сообществ и сочетать избрание путем прямого и косвенного всеобщего голосования. Сенат, таким образом, состоит из трех типов сенаторов:

• — сенаторы, избранные путем прямого всеобщего голосования французским (10) и фламандским (25) сообществами;
• — сенаторы, избранные советами, каждого из трех сообществ (10 франкоязычных, 10 нидерландоязычных и 1 немецкоязычный);
• — сенаторы, назначенные путем кооптации (6 нидерландоязычных и 4 франкоязычных).

Таким образом, в целом, верхняя палата бельгийского парламента состоит из 71 сенатора. Эта парламентская система устроена таким образом, чтобы способствовать большей политической стабильности: федеральное правительство ответственно только перед Палатой представителей.

Однако такой системе осталось просуществовать недолго. 26 апреля 2002 г. правительство и основные политические партии подписали соглашение о реформировании законодательных органов страны[5]. Это соглашение уже получило одобрение парламента, и последние парламентские выборы 18 мая 2003 г. были проведены согласно новым положениям.

Данное соглашение по реформированию избирательной системы является очередным — пятым — этапом процесса федерализации бельгийского государства.

Согласно положениям этого соглашения верхняя палата парламента — Сенат будет состоять из 70 сенаторов (35 нидерландоязычных и 35 франкоязычных, включая представителя немецкоязычного сообщества). Сенаторы назначаются соответственно Фламандским и Французским сообществами. Еще одним новшеством стало введение обязательного положения о том, что в каждой языковой группе Сената не должно быть более 2/3 представителей одного и того же пола. Сначала решения принимаются на уровне каждой языковой группы 2/3 голосов, затем всем Сенатом, также квалифицированным большинством.

К тому же расширились полномочия Сената: к прежним добавились непосредственная инициатива изменения конституции, внесение законопроектов, касающихся статуса сообществ и регионов, их компетенций, а также деятельности Арбитражного суда, который, согласно положениям нового соглашения, переименовывается в Конституционный Суд.

Что касается Палаты представителей, то она расширяется до 200 членов, из которых 150, как и прежде, избираются путем прямых выборов по избирательным округам. Остальные 50 депутатов избираются по общенациональным спискам, разделенным по языковому принципу. Из этих 50 народных избранников 30 должны быть нидерландоязычными и 20 франкоязычными. К тому же кандидатам разрешается выдвигать свои кандидатуры как по общенациональному списку, так и по избирательным округам. Таким образом, во второй палате парламента будут представлены как интересы различных политических сил, так и интересы сообществ и регионов.

В результате федерализации Бельгии были созданы экстерриториальные сообщества и территориальные регионы. Создание каждого из них отвечало требованиям соответственно франкофонов и фламандцев. Компетенции сообществ подробно расписаны во втором разделе четвертой главы конституции. Так, полномочия сообществ включают в себя вопросы культуры, образования, социальный блок вопросов (здравоохранение, социальная поддержка, защита интересов молодежи, помощь иммигрантам и пр.), использование языков в административных вопросах, обучении, социальных отношениях между работодателем и персоналом. А в компетенцию регионов входят такие сферы, как: экономика, проблемы занятости, сельское хозяйство, водоснабжение, обеспечение нуждающихся жилым фондом, общественные работы, энергоснабжение, транспорт, охрана окружающей среды, обустройство территории, градостроительство, международная торговля, контроль над деятельностью провинций и коммун, научные разработки, касательно всех сфер, находящихся в компетенции регионов.

Международное сотрудничество, включая заключение договоров по вопросам, входящим в компетенцию сообществ, также входит в компетенцию регионов. Система внутреннего государственного устройства очень сложна и может привести к заключению идентичных договоров. Поэтому важно такое положение, при котором правительства сообществ должны информировать короля и его министра о намерении начать переговоры по заключению определенного международного договора. По завершении переговоров в течение 30 дней Совет министров может приостановить эту процедуру. Такой механизм позволяет центру предотвратить заключение международного договора, глубоко противоречащего внешней политике страны. В случае заключения такого договора правительство страны непосредственно обязано выполнять договор, заключенный сообществами. Для обеспечения необходимой координации в области единой внешней политики была создана Межминистерская конференция по внешней политике. Еще одной мерой контроля является положение о том, что все международные договоры, заключаемые бельгийскими федеральными единицами, должны быть одобрены всеми парламентами. Также бельгийские сообщества и регионы имеют право по очереди представлять Бельгию в целом в Совете Министров Европейского Союза при решении вопросов, относящихся к сфере их компетенции.

Сообщества и регионы обладают своими собственными органами государственной власти — советами и правительствами. Французское сообщество осуществляет свои полномочия в валлонских провинциях и Брюсселе. Фламандское сообщество компетентно во фламандских провинциях и Брюсселе. Фламандцы, для которых, деление на сообщества представляется более правильным, объединили органы управления сообщества и региона. Таким образом, правительство и совет Фламандского сообщества являются одновременно правительством и советом Фламандского региона. Тенденция к объединению наметилась еще в середине 70-х гг. прошлого века. Немецкоязычное сообщество же обладает полномочиями в 9 общинах валлонской провинции Льеж.

На территории Брюсселя (чтобы завуалировать фламандскую уступку, она официально называется «Брюссельский столичный регион», а не просто регион) проживают два сообщества: Фламандское и Французское. Каждое из них полномочно самостоятельно решать вопросы, связанные с жизнью лиц, составляющих данное сообщество. Так, сообщества имеют собственную систему образования, собственные культурные центры, собственные библиотеки — и все это на своем языке. Они должны совместно управлять Брюссельским регионом. В институциональном отношении это осуществляется следующим образом. Население Брюсселя прямым голосованием избирает брюссельский Столичный совет, который является областным парламентом. При этом избирателю предлагаются одноязычные списки кандидатов либо на французском, либо на нидерландском языке. Согласно этому принципу избиратель свободно выбирает язык. Таким образом, отсутствует субнациональность или общая национальность, при которой надо было бы специально регистрировать, кто к какому языковому сообществу принадлежит.

Итак, Столичный совет, состоящий из 75 членов и сформированный на основе свободных выборов, автоматически состоит из двух языковых групп. Обычно в составе Совета насчитывается 10−12 нидерландоязычных и 63−65 франкоязычных представителя, которые и формируют соответствующие языковые группы.

Совет избирает правительство из пяти членов. Двое из них должны представлять нидерландскую языковую группу, двое — французскую, а председатель (обычно франкофон) выбирается большинством голосов в обеих группах. Решения правительства принимаются на основе консенсуса, что позволяет использовать административный нажим для предотвращения обострения конфликтов. Десятилетний опыт функционирования этой системы показывает, что она действительно эффективна.

Обе языковые группы собираются также и отдельно и образуют соответственно фламандскую и французскую комиссии сообщества. Комиссии осуществляют полномочия сообществ. Комиссии сообщества управляют учреждениями сообществ в столице. Комиссии Французского и Фламандского сообществ состоят каждая из трех членов (по два члена Брюссельского Совета и по одному представителю из Совета соответствующего сообщества). Обе комиссии образуют Общую комиссию сообществ, которая по своему составу совпадает с Советом Брюссельского региона. Комиссии имеют также правительство (официально оно называется коллегией), которое просто состоит из брюссельских столичных министров с соответствующим разделением языков. Две коллегии образуют Объединенную коллегию, которая осуществляет взаимодействие франкофонов и фламандцев в Брюсселе, занимается выработкой инициатив на культурном уровне. Таким образом, оба сообщества пользуются определенной автономией, их параллельное существование и их различия формально признаются, и они могут найти способ для совместного управления городом.

Статус Брюсселя очень сложен и окончательно не определен. Именно Брюссель не один раз становился камнем преткновения в процессе федерализации страны, и в нынешнее время проблема Брюсселя считается одной из самых трудноразрешимых. Этот конфликт усугубляется еще и столичным статусом города, и его территориальным расположением (во Фландрии).

При наличии такой сложной системы функционирования институтов власти внутри государства неизбежны конфликты интересов и компетенций. Вследствие отсутствия иерархии правовых норм, декреты (законы) сообществ и регионов имеют ту же юридическую силу, что и федеральные законы, что также порождает разногласия между органами власти. Урегулирование конфликтов, относящихся к разделу компетенции, происходит в Арбитражном суде, а конфликтов интересов — в Согласительном комитете.

Особо важно регулирование финансирования сообществ и регионов. Финансирование субъектов строится на принципах финансовой ответственности (сообщества и регионы должны обеспечивать сбалансированность между своими расходами и финансовыми средствами) и солидарности между регионами внутри государства. Известны три типа финансовых ресурсов:

• — собственные неналоговые доходы сообществ и регионов;
• — региональные налоги и возврат центральным государством части налога на физических лиц;
• — средства, выделяемые в рамках национальной солидарности (финансовая помощь Фландрии и Валлонии).

Таким образом, сообщества и регионы получают в свое распоряжение около 45% национального бюджета[6]. Что касается использования механизма национальной солидарности, то он позволяет решать специфические проблемы Валлонии и Брюсселя, хотя фламандцы уже не раз протестовали против того, чтобы «кормить» франкофонов.

Бельгийский федерализм привел к очень сложной институциональной системе. После проведенных реформ фламандская часть обладает институциональным единством, в то время как франкоязычная часть разделена, хотя большое количество институтов позволило франкофонам создать противовес фламандскому большинству. Таким образом, франкоязычное население настаивает на сохранении статус-кво, тогда как фламандцы хотели бы заменить устройство Бельгии, поделив ее на два основных сообщества: фламандское и французское. В итоге, этот процесс может привести к созданию бельгийской федерации, практически состоящей из двух независимых частей, которые осуществляли бы совместный контроль над Брюсселем, потерявшим статус региона.

Что касается передачи полномочий, федеральные власти ведут себя осторожно и пока не решаются довести процесс федерализации до логического завершения, заботясь о национальной солидарности. Они сохранили за собой особо важные полномочия такие, как фискальная политика и социальное обеспечение. Фламандцы требуют передачи этих компетенций субъектам федерации, тогда как валлоны настроены против этого, так как считают, что после этого будет утрачен смысл существования бельгийского государства. Таким образом, учитывая еще и разницу в темпах развития, велика опасность того, что возникнет Бельгия «двух скоростей»: с одной стороны — либеральная фламандская Бельгия, с другой — более этатистская валлонская Бельгия.