Проблема централизации и децентрализации власти при разработке, принятии реализации государственных управленческих решений

Факторы, влияющие на централизацию и децентрализацию власти

Добиться эффективности функционирования государственной власти можно только при творческом сочетании различных форм и методов управленческой деятельности. Эта посылка в полной мере относится и к реализации соотношения централизации и децентрализации государственной власти. В этой связи существенный как доктринальный, так и прикладной интерес представляет рассмотрение факторов, которые оказывают влияние на ее централизацию и децентрализацию.

В Толковом словаре живого великорусского языка В. И. Даль рассматривал фактор как исполнителя частных поручений, сводчика, кулака. Отличное определение фактора дает СИ. Ожегов, который отмечает, что фактор представляет собой момент, существенное обстоятельство в каком либо явлении, процессе. В Современном словаре иностранных слов под фактором (лат. faktor — делающий, производящий) понимается движущая сила, причина какого-либо процесса, явления3. Схожее определение содержится в Большом толковом словаре русского языка.

В рамках проводимого нами исследования под факторами мы будем понимать существенные обстоятельства, обуславливающие централизацию и децентрализацию государственной власти. Основная задача факторного анализа централизации и децентрализации государственной власти состоит в том, чтобы познать зависимость организации государственной власти от различных факторов и выработать в последствии необходимые рекомендации по рациональной организации государственной управленческой деятельности.

Следует отметить, что эти вопросы получили определенное освещение в научной литературе. Так, в отдельных работах обращается внимание на факторы, которые обуславливают централизацию и децентрализацию в процессе организации государственной власти. Традиционно к факторам, обуславливающим централизацию относят: преимущество национального единства, необходимость обеспечения единообразия в функционировании органов государственной власти и управления, унификацию законодательства. Вокруг этого строится политика Российского государства последнее пятилетие.

Не менее веская аргументация приводится в пользу децентрализации государственной власти. В литературе обращается внимание на факторы политико-административной децентрализации: 1) важность активизации политического участия граждан: местная и региональная власти предоставляют гражданам большие (по сравнению с центральной властью) возможности для участия в политической жизни; преимущества от расширения масштабов политического участия заключается в том, что оно помогает формированию более воспитанных и информированных граждан; 2) необходимость формирования «отзывной» власти: периферийные политико-административные институты стоят ближе к народу, поэтому в большей степени способны откликаться на его нужды; воспитание такой способности равным образом укрепляет демократическую подчиненность государства обществу и позволяет убедиться в том, что власть не только действует в широко понятых общественных интересах, но и откликается на специфические потребности конкретного сообщества; 3) усиление легитимности государственной власти: физическое дистанцирование граждан от центрального правительства сказывается на оценке его решений; решения, принимаемые на среднем и низшем уровнях, кажутся более понятными и, следовательно, являются более легитимными; 4) защита демократических свобод: не сдерживаемая ничем централизация угрожает наступлением государства на права и свободы индивида; децентрализация власти и управления способна защитить граждан, ибо разделение властей «по вертикали», дробя монолит государственной власти, создает систему «сдержек и противовесов»; центральная власть, в свою очередь, сдерживает антидемократические поползновения периферийных политико-властных институтов .

Централизация и децентрализация государственной власти находится в прямой зависимости от соотношения централизации и децентрализации правового регулирования. Во втором параграфе мы указывали на «войну» нормативных правовых актов органов федеральной государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. По этой причине к аргументации в пользу децентрализованного правового регулирования. Т. В. Кашанина относит следующие факторы, которые подразделяет на объективные и субъективные: А. Объективные факторы.

• 1. В общественной жизни встречаются явления, имеющие многообразное содержание, а также сходные между собой по содержанию, но проявляющиеся в различной форме.
• 2. Социальная действительность — это не только самый сложный вид материи, но и подверженный частым изменениям.
• 3. Децентрализованное регулирование как самостоятельная проблема до последнего времени в науке не исследовалось.
• 4. Одним из факторов, обусловливающих децентрализованное регулирование, является, пожалуй, вечное противостояние законности и целесообразности. Закон обобщает, типизирует регулируемые отношения, ситуации, явления и формулирует наиболее предпочтительную модель поведения. 5. В качестве объективного фактора использования децентрализованного регулирования можно указать на закономерности, присущие самому праву Б. Субъективные факторы.
• 1. В процессе реализации нормы права к государственной воле подключается сознание и воля отдельных личностей. 2. Использование децентрализованного регулирования в праве связано также с необходимостью повышения эффективности реализации правовых предписаний.
• 3. Увеличение доли децентрализованного регулирования в упорядочении общественных отношений предполагает высокий интеллектуальный, образовательный, культурный уровень субъектов правового общения.

Эти факторы, безусловно, играют существенную роль при отправлении правового регулирования. В этой связи, помня об органической связи государства и права, нами будут учтены названные факторы с поправкой на особенности организации и функционирования государственной власти, а также с учетом тех изменений, которые происходят в Российской политической системе.

Мы глубоко убеждены в том, что централизация и децентрализация представляют собой два взаимосвязанных процесса, сочетания концентрации власти и ее распределения. Граница между ними подвижна и может быть «нарушена» как в пользу централизации, так и децентрализации. Как было отмечено ранее, децентрализация является дополнением централизации в условиях функционирования демократического правового государства. Можно вполне обоснованно утверждать, что децентрализация выступает в качестве своеобразного предохранительного механизма, который позволяет функционировать государственной власти, избегая чрезмерного вмешательства в отдельные сферы общественной жизни.

Диалектика централизации и децентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали.

Диалектика (от греч. dialektike (techne) — искусство вести спор, рассуждать) — учение о наиболее общих закономерностях становления, развития, внутренний источник которых усматривается в единстве и борьбе противоположностей .

Диалектика представляет собой целостную динамическую систему, совокупность устойчивых связей и отношений между составляющими ее элементами, которые и образуют структуру диалектики. Структура диалектики как системы знаний обусловлена структурой ее объективно существующего предмета — реального природного мира и человеческого общества. Отсюда следует, что диалектика как развивающаяся система знаний строится в строгом соответствии с системой всеобщих законов развития объективного мира.

В.И. Ленин одним из основных принципов диалектики называл принцип всеобщей связи явлений. Характеризуя диалектику как учение о развитии, В. И. Ленин писал: «Развитие, как бы повторяющее пройденные уже ступени, но повторяющее их иначе, на более высокой базе (отрицание отрицания), развитие, так сказать, по спирали, а не по прямой линии; - развитие скачкообразное, катастрофическое, революционное; - перерывы постепенности; превращение количества в качество; - внутренние импульсы к развитию, даваемые противоречием, столкновением различных сил и тенденций, действующих на данное тело или в пределах данного явления или внутри данного общества; -взаимозависимость и теснейшая, неразрывная связь всех сторон каждого явления…, связь, дающая единый, закономерный мировой процесс движения, -таковы некоторые черты диалектики, как более содержательного (чем обычное) учения о развитии».

Отсюда следует важный для нас методологический вывод: чтобы познать процессы централизации и децентрализации государственной власти, необходимо изучить все их стороны, связи и взаимодействие.

С нашей точки зрения, централизация и децентрализация государственной власти представляет собой диалектический процесс, в рамках которого имеет место быть одновременно единство и борьба двух противоположных тенденций.

Ключевой научной проблемой применительно к «вертикальной» централизации и децентрализации государственной власти является поиск их оптимального соотношения вообще и на данном исторической этапе, в частности. Эта проблема является глобальной по своему характеру и по существу актуальной для любого общества и его политической системы, в том числе для России.

По вопросу о соотношении централизации и децентрализации государственной власти России в юридической науке высказываются самые разные, порой диаметрально противоположные точки зрения.

Одни ученые отстаивают идею о необходимости глобальной децентрализации государственной власти.

Так, Н. А. Михалева пишет: «новая модель Российской Федерации означает эволюцию от интегральной, централизованной к самоуправленческой. Каждый субъект Российской Федерации выступает одновременно как форма экономического и политического самоуправления. Самоуправленческие начала пронизывают всю иерархию складывающихся общественных отношений в рамках Российской Федерации. Это проявляется в объеме полномочий субъектов; процедуре выработки, принятия и реализации решений; степени согласованности волевых действий и обеспеченности интересов различных субъектов; отказе от отношений между центром и субъектами федерации на началах субординации» .

Г. Волльман полагает, что децентрализацию политических и административных структур следует считать в бывших коммунистических страна «обязательной» для создания и укрепления стабильной и прочной основы успешной системы политического, административного и экономического управления.

При этом он называет три конкретные причины, по которым проведение «институциональной политики», направленной в основном на децентрализацию политических и административных структур, приобретает основополагающее значение:

«Во-первых, децентрализация является главной опорой демократической системы правления, ибо предоставляет гражданам страны право и возможность политического влияния и участия — путем образования субгосударственных этажей управления, — в том числе на региональном и местном уровнях. Такое расширение политических прав граждан на региональном и местном уровнях не только соответствует нормативным принципам демократии, но и способствует своего рода политической интеграции, самоидентификации и участию граждан, без которых — как это показал крах коммунистического режима — никакая политическая система существовать не может.

Во-вторых, децентрализация укрепляет конституционную систему правления и в вертикальном отношении, поскольку «разделяет полномочия» между центральным (общегосударственным) и субгосударственными уровнями управления и вводит определенный вариант «сдержек и противовесов», предохраняя политическую систему от установления (возрождения) чрезмерно зацентрализованного (и потенциально авторитарного) правления.

В-третьих, децентрализация политической и административной структур обеспечивает политическим, административным, экономическим и общественным субъектам регионального и местного уровней институциональную основу и то необходимое условие, с помощью которых они получают возможность активно участвовать в инициировании, продвижении и осуществлении «самоподдерживающегося» регионального и местного развития. Таким образом, политическую и административную децентрализацию следует рассматривать и в качестве институциональной предпосылки децентрализованного и осуществляемого «снизу вверх» развития частного сектора экономики, а также гражданского общества в целом".

Западные ученые Д. Осборн и Т. Гэблер в своей книге «Мы создаем правительство… Как дух предпринимательства трансформирует общественный сектор» обосновывают необходимость децентрализации власти и управления.

Из сформулированных ими десяти основных принципов реформы общественного управления отметим три:

• — упразднение централизованного контроля и делегирование управленческой ответственности,
• — децентрализация решений о предоставлении услуг;
• — наделение нижестоящих уровней власти и управления полномочиями предоставлять услуги самим себе.

Они отмечают, что местные власти рачительнее к общественным тратам, лучше и быстрее выявляют местные потребности и реагируют на их изменение Они менее бюрократизированы, более склонны к инновациям, активнее привлекают местное население не только как потребителя, но и как производителя разнообразных услуг, что дешевле и эффективнее. Следовательно, им должная быть предоставлена широкая автономия и самостоятельность.

По мнению Б. П. Гуселетова, многовековой опыт большинства зарубежных стран и России показывает, что попытки решения многочисленных проблем посредством жестко централизованной системы государственной власти и управления малоэффективны и в условиях конца XXI века бесперспективны. «Децентрализация — это не только вопрос эффективности. Она в значительной мере способствует развитию гражданского общества, расширяет социальную активность населения и тем самым способствует укреплению и развитию демократии».

Проблемы централизации и децентрализации в системе разделения государственной власти по горизонтали.

На первый взгляд может показаться, что проблема централизации и децентрализации государственной власти «по горизонтали» не актуальна для демократического правового государства. В таком государстве действует принцип разделения властей, который предполагает рассредоточение властных полномочий между различными государственными органами. Это означает наличие нескольких центров власти. В таком государстве власть на горизонтальном уровне должна быть децентрализована.

Однако так может показаться лишь на первый взгляд. На самом деле поле для исследований в этом направлении остается. Например, остается открытым вопрос, какой должна быть степень децентрализованности на горизонтальном уровне, чтобы, с одной стороны, предотвратить сосредоточение власти в одних руках, а, с другой, — обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти?

Особую актуальность исследование проблематики централизации и децентрализации государственной власти по горизонтали приобретает применительно к России, в которой вслед за периодом децентрализации на сегодняшний день очевидны сильные тенденции централизации государственной власти.

Целью данного параграфа является предложить оптимальное с точки зрения требований демократии и эффективности управления соотношение централизации и децентрализации государственной власти в России. Причем такое соотношение, которое бы учитывало особенности России как цивилизации.

В этой связи нельзя не согласиться со словами Президента России В. В. Путина: «…я глубоко убежден, что демократию нельзя экспортировать из одной страны в другую. Также как нельзя экспортировать революцию, также как нельзя экспортировать идеологию. Демократия — это внутренняя субстанция развивающегося общества. Есть основополагающие принципы демократии, и они должны быть единообразно понимаемы во всех странах. Но есть и все, что связано с демократией: это очень большое количество составляющих, которые зависят от истории той или иной страны, от ее традиций и очень большого количества компонентов подобного рода».

Для достижения поставленной нами цели необходимо проанализировать сложившуюся модель разделения государственной власти в России, а также факторы, оказавшие и оказывающие влияние на процессы централизации и децентрализации в механизме разделения государственной власти России, а также мировой опыт в этой области.

Понятно, что проблема централизации и децентрализации публичной власти по горизонтали имеет место на всех уровнях публичного управления в Российской Федерации (федеральном, субъектов Федерации и муниципальном). Вместе с тем, учитывая то, что управленческие системы, существующие на указанных уровнях, построены на одних и тех же принципах (во многом по образу и подобию), а также то, что «первую скрипку» в указанных процессах играет модель, функционирующая именно на федеральном уровне, ему мы и уделим основное внимание.

Пример: современная модель разделения федеральной государственной власти в России является нетипичной. Ее функционирование несет на себе отпечаток многих противоречий. Среди них можно выделить несколько групп, характеризующих сочетание объективных и субъективных факторов политического процесса последних пятнадцати лет.

Выработка и принятие модели разделения властей в условиях отсутствия единства понимания сути принципа разделения властей, при формальном его принятии и провозглашении. Согласие на то, как собственно «делить» власть, то есть как сочетать интересы различных политических сил при осуществлении государственной власти, не было достигнуто. Принятая Конституция стала не формой согласия в обществе, а, наоборот, актом победившей стороны, институционально закрепившей фактическое «продавливание» одной модели. 2) Изначальной установкой при разработке проекта Конституции было стремление создать механизм разделения властей, настроенный на конкретную личность. Вследствие этого в проекте Основного закона был снят, в частности, верхний возрастной ценз Президента — 65 лет. В Конституции РСФСР 1978 года устанавливался предельный возраст 65 лет. Данное положение было оправданно. По существующему законодательству России высшие военные должностные лица должны оставить службу в 60 лет. Предельные возрастные критерии есть во многих зарубежных странах для судей, высших чиновников, иных лиц. Предполагается, что должность президента не менее напряженная, чем, например, деятельность члена Конституционного Суда. Видимо, целесообразно подумать о восстановлении ограничительной возрастной нормы в российской Конституции. 135 Конституционное закрепление модели государственной власти, предложенной Президентом, во многом представляется попыткой путем централизации уйти от разрешения политических проблем, затормозить эскалацию конфликта законодательной и исполнительной ветвей власти. Граждане шли на референдум в массе своей не только не читавшие, но и не державшие в руках проекта Конституции. Они голосовали не за конкретную модель разделения властей, а за популярного, в тот период, харизматического политического лидера — Б. Н. Ельцина. Они голосовали против возможных тяжелых последствий жизни страны в условиях полного отсутствия общеобязательных правил всеобщего Основного закона. 3) Особый фактор, существенно повлиявший на принятие действующей модели разделения государственной власти в России — это поддержка Запада. Лидеры многих западных государств открыто поддержали в разгоравшемся конфликте ветвей власти Президента РФ1. Это была, на наш взгляд, поддержка, прежде всего лично Президента Б. Н. Ельцина, а значит и предлагаемой им модели разделения властей, закрепленной в действующей Конституции .

Президент — ключевое звено централизованной системы государственной власти России.

В юридической литературе (научной и учебно-методической) справедливо отмечается, что глава государства занимает исключительно важное место в структуре высших органов государственной власти3. Функции главы государства может осуществлять как должностное лицо (монарх, выборный монарх, президент), так и государственный орган (Федеральный Совет в Швейцарии, Президиум Верховного Совета в бывшем СССР).

В этом смысле нельзя согласиться с точкой зрения Н. Т. Шестаева, согласно которой глава государства — «это официальное лицо (выд. нами — Н.Х.), занимающее формально высшее место в системе государственных органов и осуществляющее высшее представительство государства во внутриполитической жизни и в международных отношениях"1. Данное определение по объему уже, чем определяемое понятие. Оно не охватывает коллегиальные органы, выполняющие в некоторых государствах функции главы государства.

Президент — это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо, представляющее государство внутри и вовне страны, символ государственности народа.

Наличие в системе организации и функционирования российской государственной власти такого фактора как самостоятельная и доминирующая президентская власть не только выводит практическую проблему разделения властей за рамки традиционной триады, но и придает самому этому разделению специфический характер.

Президентскую власть в России называют «сверхмощной», а отечественную систему государственной власти — «суперпрезидентской» и сверхцентрализованной. В целом мы согласны с данной точкой зрения. Данный вывод вытекает из анализа функций и полномочий Президента России.