Современные направления развития неопатримониализма в регионах России

Динамичный процесс становления федеративных отношений в постсоветской России, формирование основных политических институтов, распределение полномочий между Центром и регионами представляет собой одну из важнейших тем современной отечественной политологии, поскольку именно в этот период закладывались будущие векторы регионального развития. Так, изучение основных этапов и принципов развития федерализма в современной России позволит определить факторы, способствовавшие формированию и закреплению элементов неопатримониализма в российских регионах.

Для полноценного развития федерализма, как известно, необходимо сбалансированное соблюдение двух конкурирующих политических условий — централизованного контроля и регионального участия. Достижение подобного баланса требует развития демократических элементов внутри каждого из политических институтов на разных уровнях власти, что достигается благодаря комплексному развитию различных компромиссных форм регионального участия, развитому местному самоуправлению, интеграции этнических территорий в общегосударственный политический процесс. Так, в качестве ключевых признаков федерализма многими учеными выделяются следующие:

• · Вертикальное разделение властных полномочий между общенациональным и региональным уровнем: «два уровня власти осуществляют полномочия в отношении одной территории и населения; каждый из уровней имеет хотя бы одну автономную область действий; существуют гарантии автономии каждого из уровней в его собственной сфере»; Riker W.H. Federalism: Origin, operation, significance. — Boston, 1964.; Панкевич Н. В. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. — Екатеринбург, 2008.
• · Региональная власть формируется в ходе решений местного сообщества (через проведение всенародных выборов или, в крайнем случае, на основе решений местной элиты);
• · Наличие в составе национального парламента палаты регионов (или квот на региональное представительство в парламенте).

Помимо перечисленных признаков Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. М.: Издательство ГУ-ВШЭ, 2006. — с. 98, многие исследователи выделяют также вторичные признаки федерализма (например, деление на субъекты федерации, которые обладают правом на формирование самостоятельной правовой и судебной системы), различные формы реализации федеративных принципов (Д. Элейзер), границы между которыми достаточно неопределенны. В целом, стоит отметить, что большинство концепций федерализма опираются на пример развития федеративных отношений в США, что связывает понятие федерализма с демократией, где субъектами политического процесса выступают регионы.

Что касается российского федеративного устройства, то Конституция РФ прописывает общие принципы функционирования системы государственной власти на региональном уровне. Среди таких принципов можно выделить верховенство федеральной системы законов, равноправие субъектов федерации, единство системы органов власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и органами власти её субъектов, обеспечение самостоятельной реализации полномочий региональными органами власти. Таким образом, структура регионального уровня власти определяется субъектом федерации, что закладывает в систему возможность разнообразия региональных политических режимов, которые можно изучать отдельно от государственного уровня.

Тем не менее, на практике региональные системы в основном дублировали общегосударственную систему (например, копировалось доминирование исполнительной власти, глава которой подписывает и обнародует региональные законы, а также формирует администрацию или правительство региона). Относительно развития отношений между Центром и регионами в России в 1990;2000;е годы можно выделить несколько этапов, которые проливают свет на укоренение элементов неопатримониализма в российских регионах:

• 1) Период 1991;1995 гг. характеризуется переходом от советских авторитарных политических институтов к демократическим, сопровождающимся законодательным оформлением статусов и полномочий регионов. Время с момента распада СССР и до принятия Конституции в 1993 году характеризуется неопределенностью положения регионов в системе управления, что дает повод для определения данного этапа в качестве ключевого в процессе формирования разнообразных региональных политических режимов на территории современной России. Однако, помимо положительной тенденции к усилению самостоятельности субъектов федерации, сильнее выявилась проблема склонности ряда национальных республик к автономности и сепаратизму (республики Северного Кавказа, Приволжского округа, Сибири). Подобная угроза целостности государства решалась с помощью заключения Федеративного договора (31 марта 1992 г.), который замедлил нарастание региональных конфликтов, разрешение которых произошло во много благодаря принятию Конституции. Таким образом, за данный период произошла, во многом неравномерная, передача ряда политических, экономических и административных полномочий на региональный уровень; повсеместное снижение контроля над региональными политическими процессами, что повлекло за собой формирование влиятельных региональных групп интересов;
• 2) 1996;2000 гг. — договорной период в отношениях между Центром и субъектами РФ, когда регионы заключали с Центром зачастую противоречащие Конституции договоры, выделяющие данный субъект федерации из всех (пример республики Татарстан). «Двусторонние соглашения, стали публичным отражением непубличных практик и их формальным закреплением». Солник С. «Торг» между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства, 1990;1995 // Полис: Политические исследования. — М. — 1995. — № 6. — С. 95−107. Таким образом, данный период характеризуется ярко выраженной социально-экономической региональной асимметричностью, которая тесно связана со слабостью межрегиональных отношений и персонифицированностью политических процессов. Сложившая ситуация дала начало развитию неопатримониализма за счет «уступок и лавирования, результатом чего стала партикулярная система отношений с распределением привилегий и трансфертов за лояльность или в расчете на будущую лояльность». Смирнягин М. Актуальна ли проблема асимметрии в современной России? // Федерализм и этническое разнообразие России / ред. И. Бусыгиной — М., 2010. С. 50. В дальнейшем данные процессы и правила игры, благодаря политике централизации переносились на региональный уровень;
• 3) Период 2000;2005 гг. характеризуется проведением политики централизации, повышением контроля над субъектами федерации и стабилизацией федеративных отношений за счет проведения административной реформы. Укрепление вертикали власти с помощью создания различных институтов и механизмов (расширение функций полномочных представителей, создание федеральных округов, концентрация ресурсов в сфере межбюджетных отношений), усиливающих роль Центра для осуществления процессов консолидации государства.

Соответственно, существующие сегодня региональные политические режимы, и склонность к воспроизводству в них неопатримониальных черт, обусловлены особенностями формирования отношений между Центром и регионами на протяжении первых лет становления государства. Начало демократического транзита в России на региональном уровне сопровождалось стремлением к автономности у субъектов, высоким уровнем конфликтности и угрозой распада государства в целом. Так, процесс централизации стал адекватной реакцией власти на данные проблемы, и положил начало развитию неопатримониализма в регионах.

Установление контроля Центра над регионами через бюджетные отношения, назначение глав субъектов федерации, усиление доминирования одной партии в регионах способствовало формированию и укоренению выше обозначенных (§ 1.1) элементов неопатримониализма. Соответственно, зависимость региона от Центра устанавливалась в процессе проведения политики централизации, когда политическая, экономическая и административная активность замыкается в руках одной политической силы, которая обладает всеми ресурсами для единоличного управления государством и всеми его субъектами, что неизбежно формирует класс рентоориентированных политиков, объединенных в клиентарно-патронажную сеть отношений. Эти клиентарные связи, которые «определяют реальное функционирование государственных и общественных учреждений, подрывают официальные публичные институты, лишая их гражданского правового содержания» Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность: Исследование клиентарных отношений. — М.: МОНФ, 2000. — с.13., сегодня находятся на стадии консервации условий своего воспроизводства, что усиливает способность неопатримониализма к укоренению в политической системе.