Особенности реализации правового статуса Центробанка РФ как субъекта банковских правоотношений

Центральный банк Российской Федерации (далее — ЦБ РФ) — системообразующий и центральный орган управления, контроля и надзора в банковской системе России. Он занимает особое место в государственном механизме и рыночной экономике нашей страны. Деятельность ЦБ РФ по регулированию банковской и денежной системы направлена на реализацию социальных и экономических основ конституционного строя Российской Федерации. Полномочия ЦБ РФ по развитию денежной системы, защите и обеспечению устойчивости рубля являются ключевыми для формирования экономики государства, а следовательно, для реализации прав граждан Российской Федерации на собственность, занятие предпринимательской деятельностью, социальное обеспечение.

Нельзя забывать о том, что в ЦБ РФ, включая его структурные подразделения и территориальные учреждения, работает свыше 85 тысяч служащих. ЦБ РФ регулирует присущими ему государственно-рыночными методами деятельность более чем 1300 коммерческих банков.

Для Банка России характерна двойственность правовой природы; с одной стороны, он представляет собой специфический институт государственного регулирования в денежно-кредитной сфере, с другой стороны — является юридическим лицом, участником гражданско-правового оборота.

Актуальность и своевременность выпускного квалификационного исследования, на мой взгляд, обоснована, во-первых, неоднозначностью конституционно-правового регулирования статуса ЦБ РФ; во-вторых, проведением административной реформы в Российской Федерации, включая регулярное обновление законодательства о ЦБ РФ; в-третьих, особой ролью ЦБ РФ в развитии денежно-кредитных отношений в Российской Федерации, в осуществлении банковского регулирования и надзора.

Степень научной разработанности. Проблемы, связанные с правовым положением ЦБ РФ, так или иначе нашли отражение в работах многих советских и российских ученых-правоведов, таких как А. Г. Братко, П. Д. Баренбойм, А. В. Белов, А. В. Викулин, Я. А. Гейвандов, Ю. С. Голиков, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, Л. Г. Ефимова, А. А. Жданов, И. В. Игнатовская, В. И. Лафитский, В. О. Лучин, В. В. Невинский, Ю. А. Тихомиров, Г. А. Тосунян, Н. И. Химичева, Н. Д. Эриашвили и др. За последнее время российской правовой наукой были детально исследованы вопросы правового статуса ЦБ РФ как органа государственной власти, с одной стороны, и юридического лица, с другой, его полномочий в сфере разработки и реализации денежно-кредитной политики, банковского регулирования и надзора.

Объектом выпускного квалификационного исследования выступают общественные отношения, связанные с деятельностью ЦБ РФ как высшего звена банковской системы России.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие правовое положение ЦБ РФ в банковской системе России; доктринальные источники; судебная и правоприменительная практика.

Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе анализа научной литературы, действующего законодательства, судебной и правоприменительной практики комплексно исследовать актуальные вопросы правового статуса Центрального Банка как субъекта банковских правоотношений.

Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи:

— уточнить понятие и содержание ЦБ РФ;

— проанализировать источники правового регулирования статуса ЦБ РФ;

— выяснить особенности юридической ответственности ЦБ РФ;

— определить организационно-правовую форму ЦБ РФ;

— исследовать полномочия ЦБ РФ в сфере регулирования банковской деятельности и надзора за кредитными организациями.

Методы проведенного исследования. Методологическую основу выпускного квалификационного исследования составляет теория познания, ее всеобщий метод материалистической диалектики. В качестве общенаучных методов исследования применялись: исторический, сравнительно-правовой, формально-логический и системный методы научного познания.

Структура и объем. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, разбитых на параграфы, заключения и списка литературы.

1. СОЗДАНИЕ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНКА РОССИИ) И ЕГО РОЛЬ В БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЕ

1.1 Создание Банка России

Создание Центрального банка в России происходило в условиях противостояния центрального аппарата Госбанка СССР и Центробанка республики. Этот период был назван «войной законов».

Так, в Постановлении Президиума ВС РСФСР № 146−1 от 16 августа 1990 года «О мерах по выполнению Постановления Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года «О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики» было сказано: «В целях обеспечения выполнения Постановления Верховного Совета РСФСР «О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики» Президиум Верховного Совета РСФСР постановляет:

1. Государственный банк РСФСР является юридическим лицом и осуществляет свою деятельность на принципах хозяйственного расчета, самофинансирования и самоуправления.

2. Передать по состоянию на 1 июля 1990 года на баланс и в оперативное управление Государственного банка РСФСР и его управлений на местах объявленное собственностью РСФСР имущество, а также активы и пассивы российских республиканских специализированных банков и подведомственных им учреждений, предприятий, организаций, учреждений Внешэкономбанка СССР, республиканского управления инкассации с подведомственной ему сетью учреждений и организаций, вычислительных центров Госбанка СССР и специализированных банков СССР на территории РСФСР, включая филиал ГВЦ в г. Москве…

4. Считать недействительными все нормативные акты, противоречащие Постановлению Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года «О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики».

5. Предоставить Государственному банку РСФСР право утверждать необходимую ему для выполнения поставленных задач структуру центрального аппарата, смету доходов и расходов, фонд оплаты труда и другие фонды производственного и социального развития, а также порядок решения этих вопросов в учреждениях и организациях Государственного банка РСФСР" .

2 декабря 1990 года был принят Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)». С принятия этого Закона начинается история организации и деятельности самостоятельного Центрального банка в России как независимого учреждения в системе разделения властей.

Цели, структура и функции Центрального банка РСФСР, его правовой статус первоначально закреплялись не только в вышеназванном Законе, но и в Уставе Центрального банка. В статье первой Устава Центрального банка РСФСР (Банка России), которая называлась «Правовая основа создания и деятельности Центрального банка РСФСР (Банка России), его правовой статус», было сказано: «Центральный банк РСФСР является главным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Банк России создан на основании Закона РСФСР „О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)“. В своей деятельности Банк России руководствуется указанным Законом, Законом РСФСР „О банках и банковской деятельности в РСФСР“, другим действующим на территории РСФСР законодательством и настоящим Уставом».

Этот Устав был отменен в 1995 году в связи с принятием новой редакции Закона: в ст. 4 Федерального закона от 26 апреля 1995 года № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» (далее — Закон) говорилось, что «со дня вступления в силу настоящего Федерального закона утрачивают силу: Закон Российской Федерации «О денежной системе Российской Федерации»; Устав Центрального банка РСФСР (Банка России).

Новая редакция Закона иначе закрепляла статус Банка России. Вот что было сказано в статье 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изменениями и дополнениями): «Статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами». Таким образом, термин «Главный банк» больше не употреблялся.

Затем был принят новый Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», который действует в настоящее время.

Ни в Конституции РФ, ни в других федеральных законах его статус в достаточной степени не определен. Но в научной литературе его стали определять как орган государственной власти, что на наш взгляд, неправильно, поскольку определение его как органа государственной власти не согласуется с принципом разделения властей. В Конституции РФ сказано, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации».

Получается, что Банк России не относится к числу органов, осуществляющих государственную власть, то есть не является государственным органом. Ведь он не является Парламентом. Не является он и органом исполнительной власти, поскольку закон не подчиняет его Правительству РФ. Тем более он не относится к судебным органам. В общем, он не входит ни в одну из трех государственных ветвей власти.

В условиях — провозглашенного в России принципа разделения властей правовой статус банка банков должен определяться тем же принципом. Его правовое положение таково, что он не является органом исполнительной власти.

На наш взгляд, Банк России, — это банк, который уполномочен государством, проводить эмиссию наличных денег, организовывать денежное обращение, осуществлять банковское регулирование и банковский надзор.

Закон делегировал ему некоторые властные полномочия по изданию нормативных актов, принятию решений о регистрации кредитных организаций, их лицензированию, банковскому регулированию и банковскому надзору, а также и применению санкций банковского права. Братко, А. Г. Банковское право России. — М., 2008.

Банк России — это разновидность центрального банка. Во всех цивилизованных странах имеются банковские системы, в которых всегда есть один банк, который выполняет функции центрального банка.

Центральный банк — это главное звено в денежно-кредитной системе и в экономике любой страны. Он монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение, устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы, осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций, выдает и отзывает лицензии кредитных организаций, организует банковский надзор, систему расчетов и осуществляет некоторые другие функции.

В этом качестве центральный банк — составная часть денежно-кредитной системы. Центральный банк — это ее регулятор. Он производит эмиссию наличных денег и организовывает денежное обращение в стране. Но сама денежная система принадлежит стране. И вот почему. Товары и услуги производятся не государственным аппаратом, как таковым, а конкретными людьми из гражданского общества, которые создают интеллектуальную собственность, трудятся на сельскохозяйственных полях и в сельских угодьях, конструируют и собирают различные механизмы и машины, осуществляют управленческие функции, занимаются правоприменительной деятельностью, защищают страну, — в общем, занимаются производительным трудом.

Труд самых разных людей, будь-то рабочего, крестьянина, бизнесмена, военного или чиновника — все это и есть основа денег и денежного обращения. Поэтому вся та масса денег, которая производится банковской системой — это эквивалент труда затраченного гражданским обществом. Стало быть, и сам Центральный банк — это институт гражданского общества. Братко, А. Г. Банковские операции и сделки, различия и взаимосвязь // www.bratko.ru

В дальнейшем мы будем рассматривать (в главе о правовом статусе Банка России) вопрос о происхождении центральных банков вообще. И там будет на примерах видно, что центральные банки появлялись именно как уполномоченные государством банки на выполнение некоторых функций в денежных, а затем и в банковских системах. Сначала в обмен на финансирование правительств, им предоставлялись некоторые привилегии в денежных системах. Главное, — постепенно они становились монополистами в проведении эмиссии наличных денег. А затем центральные банки получили некоторые властные полномочия. Они стали регуляторами в банковских системах.

Центральные банки, образно говоря, вырастали внутри самой банковской системы, как привилегированные банки, которые эти привилегии получали от государства. Правда, Россия в этом отношении несколько отличается от Европы и США. Переход от плановой экономики к рыночной экономики — это такая революция, аналогов которой нет в человеческой истории. В этом смысле она вновь идет непроторенными путями если учесть, что до этого она тоже сделала то, чего еще никто в мире не делал — строила коммунизм. Теперь тоже происходит то, чего никто не делал — строительство капитализма. Обычно капитализм возникает и развивается стихийно. Вот этой спецификой видимо и объясняется стремление превращать центральный банк в орган государственной власти. В действительности он должен быть частью рынка, а не частью государственного аппарата. Быть частью рынка — это значит быть частью гражданского общества. И вот эта его роль хорошо видна, если мы посмотрим на то, какие цели стоят перед центральными банками вообще и перед Банком России в частности.

1.2 Цели Банка России и его роль в банковской системе

Россия, как и любая другая страна, естественно, имеет специфику, тем не менее, игнорировать опыт развития банковских систем других стран было бы не разумно.

В странах Запада перед центральными банками ставится только монетарная цель, а развитие банковских систем происходит за счет активности самих банков и конкуренции среди них. У нас же, к сожалению, достаточно глубоко укоренилось, на мой взгляд, неправильное представление о том, что развитием банковской системы должен заниматься Банк России. Но хуже всего, что это так и закреплено в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее Федеральный закон). Между тем данная методология неправильна, потому что российская экономика стала рыночной.

Федеральный закон (статья 3) поставил перед Банком России три цели: обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение функционирования платежной системы.

Первая цель — монетарная. В Федеральном законе закреплено множество инструментов, которые Банк России использует, для того чтобы поддержать стабильность рубля. Он покупает и продает иностранную валюту на внутреннем рынке, определяет для кредитных организаций размер обязательных резервов, устанавливает ставку рефинансирования, выпускает собственные облигации, проводит различные банковские операции, которые так или иначе позволяют ему регулировать валютный рынок и тем самым поддерживать курс рубля. В этом плане возможности его большие, правда, они тоже не безграничны. Банк России может повлиять на инфляцию, но ее причина в том насколько эффективно работает экономика страны.

Предмет банковской деятельности — деньги. Они создают единство в банковской системе. Банк России проводит эмиссию наличных денег и организует денежное обращение. Но осуществляется это денежное обращение с помощью банковских операций кредитных организаций, которые привлекают и размещают денежные средства, открывают и ведут счета клиентов, осуществляют по их поручениям расчеты и платежи.

При этом маржа кредитных организаций, то есть их доходы во многом зависят от денежно-кредитной политики Банка России. Он может, например, увеличить размер обязательных резервов, повысить ставку рефинансирования, ужесточить экономические нормативы, увеличить свои объемы продаж иностранной валюты на внутреннем рынке. Причем применить это все сразу или что-то одно из этого. И тогда рубль будет укрепляться, но кредитные организации меньше станут выдавать кредитов. Значит, уменьшатся их прибыли. И тогда при всех прочих равных условиях, медленнее будет развиваться банковская система. Но уменьшатся риски в банковской системе. В ней будет больше стабильности. Наоборот, он может снизить размер обязательных резервов. Снять все другие экономические ограничители для кредитных организаций. И тогда кредитные организации станут активнее выдавать кредиты. Но при этом денежная масса в обращении увеличиться, а вследствие этого стоимость рубля, — уменьшится. Если экономика способна поглощать денежную массу, то это не вызовет высокую инфляцию. Но если отечественное производство производит недостаточно товаров и услуг или они неконкурентоспособны по отношению к иностранным товарам и услугам, то тогда возникнет инфляция. Дешевый рубль болезненно ударит по интересам населения. Получится, что проблемы отечественных производителей в смысле их неумения наладить свое производство и повысить качество товаров и услуг, будут решаться за счет кошельков населения. Но с другой стороны, нужно дать им какое-то время, для того чтобы они смогли развиться и конкурировать с зарубежными фирмами.

Помимо этого, поддерживая стабильность рубля, Банк России должен учитывать интересы бюджетной политики государства. Ведь бюджет составляется на очередной год с учетом прогнозов курса валют.

Интересы экспортеров тоже далеко не всегда совпадают с интересами остальных игроков рынка и с интересами импортеров. Первые зарабатывают иностранную валюту и заинтересованы в том, чтобы ее курс был высок. Импортеры покупают эту валюту, для того чтобы купить товары и услуги за рубежом. И чем дешевле иностранная валюта на внутреннем рынке, тем больше товаров они смогут закупить.

В общем, Банк России должен проводить тонкую денежно-кредитную политику, сбалансированную по различным, несовпадающим интересам. Для того чтобы покупать иностранную валюту и наращивать свои золотовалютные резервы, он продает рубли. Наоборот, стремясь в нужный момент быстро повысить курс рубля, он их продает на внутреннем рынке. Поэтому сам он тоже игрок на этом рынке (по сути, — торговец деньгами).

И никто не может сказать насколько он умело играет. Это профессиональный вопрос. Вопрос профессиональной оценки такого, условно говоря, публичного бизнеса. Ясно одно. Он бы был абсолютно непрофессиональным и самым неповоротливым игроком, если бы законодатели превратили его из главного банка страны в орган государственной власти.

Самые «поворотливые» игроки в банковской системе — это обычные банки и другие кредитные организации. Их ловкость объясняется просто. Все интересы, которыми определяется их стратегия и тактика на рынке — это цепочка, которая тянется от владельцев кредитных организаций. Если произойдет кризис, то банки рухнут и пропадут деньги акционеров. Они рискуют своими деньгами. Банк России ничем таким не рискует. Ведь у него нет акционеров. А его имущество — это имущество Российской Федерации, которым он полностью распоряжается как собственник. Он собственник этого имущества. Но случись что, он выпустит бумажные деньги в обращение. Их напечатают по его указанию столько, сколько будет нужно. При этом последствия любой инфляции лягут своей тяжестью не на него, а на кредитные организации, которые станут разоряться, а их акционеры и клиенты потеряют свои деньги. Банк России, как и вообще любой центральный банк обладает одним удивительным свойством — способностью перераспределять финансы. Так уже происходило не раз. К примеру, в 1998 году все проблемы с государственными долгами, которыми управлял Банк России, были переложены на население страны. Рубль в течение дня подешевел в пять раз. Это означает, что в кошельках населения стоимость денег уменьшилась в пять раз. Сотни банков в короткое время лишились банковских лицензий и превратились в банкротов.

Итак, многое зависит от денежно-кредитной политики Банка России. Каждый год Банк России принимает основные направления единой, согласованной с Правительством РФ, денежно-кредитной политики. При этом все еще существенное значения имеют прогнозируемые цены на нефть.

В общем, вся деятельность Банка России по укреплению рубля, к сожалению, это стратегия развития денежно-кредитной системы сырьевой экономики. Для того чтобы развивалась экономика, нужен кредит. А он сдерживается проблемами сырьевой экономики и обусловленным ею вывозом капиталов за рубеж.

Вторая цель — укрепление и развитие банковской системы.

Эта цель, Банком России, на мой взгляд, не может быть достигнута по той причине, что он не в состоянии сделать то, что должна сделать свободная конкуренция. Попытки Банка России управлять развитием банковской системы приводят к некоторым отрицательным последствиям и для экономики, и для кредитных организаций.

Во-первых, Банк России пытается предъявлять нереальные требования к банкам, что может привести к сокращению их количества, и, прежде всего, в регионах. В конечном счете, такая попытка приведет к тому, что экономика будет испытывать дефицит банковского обслуживания.

Во-вторых, поскольку Банк России не в состоянии развивать банковскую систему, то он использует банковский надзор как единственное средство своего влияния на кредитные организации. Однако предназначение банковского надзора иное — укрепление кредитных организаций.

В-третьих, если дефицит банковского обслуживания достигнет критической точки, то государство поневоле откроет иностранным банкам доступ на российский рынок. Банковская система окажется неконкурентоспособной со всеми вытекающими из этого последствиями.

Итак, согласно закону, развитие банковской системы — одна из целей Банка России. Но сформулированы цели Банка России, довольно хитро. Последовательность изложения целей и конструкция фраз в ст. 3 Федерального закона следующие:

«защита и обеспечение устойчивости рубля Братко А. Г. Правовое регулирование Банка России // Банковское дело. — 2005. — № 1. С. 45;

развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы".

Вторая — «развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации» — объединяет, по сути, разные цели (развитие и укрепление) в одну общую. Иначе было бы указано не три цели, а четыре. Следовательно, подразумевается, что если Банк России укрепляет банковскую систему, применяя меры воздействия, в том числе отзывая банковские лицензии у проблемных кредитных организаций, то тем самым он как бы и развивает ее. Иными словами, Банк России вполне может отчитаться в выполнении второй цели, даже если он ничего не делает для развития банковской системы. Он может вообще не выдавать никакие кредиты банкам, размещать свои золотовалютные резервы в зарубежных банках, по сути, развивая их, а не отечественные банки. И все равно будет считаться, что он успешно работает.

Такая обобщенная формулировка целей весьма удобна для Банка России, который, периодически отчитывается в Государственной Думе о выполнении Основных направлений государственной денежно-кредитной политики. Если бы развитие банковской системы было указано, как отдельная (от укрепления) цель, то тогда стало бы слишком очевидным, что Банк России не выполняет то, что предписано ему Федеральным законом.

На самом деле эта цель нереальна для Банка России, хотя бы уже потому, что он в момент формирования банковской системы стал одновременно и органом банковского надзора и участником в капиталах некоторых кредитных организаций. Ситуация совершенно немыслимая для развитой страны с рыночной экономикой.

Обратимся к недалекому прошлому — времени возникновения банковской системы России в конце 1980;х — начале 1990;х гг. Появились коммерческие банки как на Западе, но организация самой банковской системы была иной. Хотя приватизация в банковском секторе экономики не проводилась (закон о приватизации на них не распространялся), но, тем не менее, бывшие государственные банки были каким-то образом превращены Банком России в коммерческие организации. И это, на мой взгляд, главные причины, почему инвесторы не спешат вкладывать деньги именно в банковский бизнес.

Ко всему прочему удар по банкам нанес и кризис 1998 г. Нового же большого притока ресурсов нет из-за многих недостатков в экономике, среди которых основные — слабость конкуренции и правовой системы.

Все это в целом можно охарактеризовать как закостенелый монополизм. Поэтому попытки Банка России, применив надзорные методы, повлиять на банковскую систему таким образом, чтобы это означало ее развитие, в частности, резко повышая планку достаточности капитала, или, допустим, вводя не предусмотренный законом мониторинг, ничего нового, кроме угрозы кризиса, не создают. Кризисы могут менять конфигурацию банковской системы. Однако подобные ломки бесперспективны и выгодны разве что для криминального перераспределения финансов. Конфигурацию банковской системы вправе изменить только Парламент РФ, приняв соответствующие изменения в банковское законодательство, благодаря которым банковская система станет гибкой и конкурентной.

Центральные банки на Западе не занимаются реформами банковских систем. Банк России, согласно банковскому законодательству, тоже не имеет таких полномочий. С учетом сказанного, трудно согласиться с теми авторами, кто считают, что заниматься реформами банковской системы должен Банк России. Встречаются публикации, где говорится, что председатель Банка России должен быть «мотором» банковской реформы. Думается, что это неправильно и вообще не стоит таким образом смотреть на роль руководителя Банка России.

Зачем таким образом увеличивать влияние Банка России на банковскую систему? Банк России и так постоянно вмешивается в гражданско-правовые отношения между кредитными организациями и их клиентами, а ему еще предлагается реформировать банковскую систему.

Банковское право и гражданское право — это различные отрасли права, и что Банк России не вправе регулировать гражданские правоотношения. Реформирование банковской системы должно проходить на основании закона, а не нормативных актов Банка России. По крайней мере, так делается на Западе. Там «мотором» выступает рынок, а реформами занимаются парламенты.

Монетарные реформы — дело другое. Например, масштабная реформа банков, объединившая их в систему, была проведена в США при президенте Вудро Вильсоне в 1913 г. Ею, собственно, завершилась первая большая волна создания центральных банков (начало было положено в конце XIX в.). До этого банки и экономика в принципе неплохо обходились без центральных банков. И есть мнение, что было бы еще лучше, если бы они вообще не появились. Думается, что их создание, так или иначе, стало следствием заката эпохи свободной конкуренции, которая наиболее ценна в экономике.

В России периода свободной конкуренции не было, и в этом суть всех ее проблем. В 1991 г. большая и единственная монопольная фирма под названием «плановая экономика советского государства» распалась на куски, которые были тут же разобраны и превращены в монополии поменьше. А ведь именно на основе свободной конкуренции возникает благосостояние конкретного человека и общества в целом.

Когда в США к началу XX в. уже был пройден длительный период свободной конкуренции и первоначального накопления капитала, создавших в стране высокий уровень развития экономики, встал вопрос, как поднять его в условиях обостряющейся мировой конкуренции. Ведь доллар тогда не был таким, как сегодня. Россия же в 1913 г. не уступала ни Англии, ни США: в результате денежных реформ рубль был обеспечен золотом и ценился в мировой торговле не меньше, чем доллар. Но позднее Россия была втянута в первую мировую войну, и рубль быстро обесценился.

Надо сказать, что в США были как сторонники, так и противники создания центрального банка, как государственного органа. В результате был найден компромиссный вариант. Благодаря усилиям США в 70-е гг. во всем мире был отменен золотой стандарт, что окончательно укрепило положение доллара на мировом рынке. Это была монетарная реформа, повлиявшая на судьбы всех стран мира. Капиталы стали быстрее перемещаться по всему миру. Доллар стал мировой валютой. Созданный в США Всемирный банк стал выдавать странам кредиты в долларах, что также укрепило его. И в начале 1990;х гг. в результате кризиса, шоковой терапии и либерализации денежная система России стала очень сильно зависеть от мировой валютной системы.

Таким образом, реформы в США проводились Конгрессом в интересах страны, проводились разумно, без оглядки на какие-либо другие страны.

Экономика США достигла больших успехов. Но потом были ее естественные спады, в условиях которых руководители Федеральной резервной системы вновь проявили себя как реформаторы. Однако подчеркну, как монетарные реформаторы, а не как реформаторы банковской системы. Например, Полу Волкеру удалось разработать и реализовать на практике такую монетарную концепцию, которая в 1980;е гг. помогла преодолеть растущую инфляцию и вывела Соединенные штаты на новые экономические рубежи.

Роль центральных банков может меняться, что зависит от уровня развития экономики страны. В России есть специфика. Во-первых, монетарная система России пока еще во многом зависима от мировых валютных систем. Во-вторых, банковская система создана иначе, чем в США. В-третьих, развитию банковской системы, как и развитию экономики, мешают инертный менталитет, отсутствие общественного самосознания, направленного на обеспечение подлинных интересов страны.

Банк России постоянно подстраивает банковскую систему к требованиям международных организаций, которые становятся все жестче.

Еще один момент. Назначение средств банковского надзора должно быть не в том, чтобы они подменяли собой развитие банковской системы. Полагаем, что пора из ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» убрать цель — «развитие банковской системы». Центробанк должен создавать условия для ее развития и самое главное — укреплять ее. Но укреплять и развивать — это не одно и то же. Если же миссия по развитию не выполняется, то это приводит только к одному — Банк России начинает использовать средства укрепления, как средства развития. Поясню: средства банковского надзора, по сути, превращаются в кистень, которым бьют по банкам. А ведь цели банковского надзора всегда должны быть подчинены целям банковского регулирования.

Раз закон требует, чтобы Банк России развивал банковскую систему, то он периодически пытается что-то делать в этом направлении, используя банковский надзор не только в целях банковского регулирования, но и как средство давления на банки и способ вмешательства в их частные отношения. От бессилия порой предпринимаются непродуманные шаги в организации банковского надзора. Логика их очевидна: чем меньше банков, тем проще их контролировать и «развивать».

Центральный банк не должен развивать банковскую систему. Это глубоко укоренившаяся в сознании многих экономистов ошибка, которая закрепилась и в законе. В рыночной экономике развивать банковскую систему должна свободная конкуренция, а не государство, и не его уполномоченный банк. Братко А. Г. Кто должен развивать банковскую систему? // www.bratko.ru.

Государство и центральный банк могут только способствовать этому развитию тем, что первое может создавать определенную инфраструктуру для развития банковской системы (экономическую, юридическую организационную, информационную, международно-правовую), а второй, — Банк России мог бы разместить свои золотовалютные резервы не за рубежом, а внутри страны — в российских банках. Пока же эти золотовалютные резервы подпитывают экономику США и способствуют развитию иностранных, а не российских банков.

Опасения, что если золотовалютные резервы будут размещены в России, то они якобы пропадут, — беспочвенны и противоречат призывам инвестировать иностранный капитал в экономику России. В самом деле, если экономика США надежней, что не бесспорно, учитывая макроэкономические показатели, то почему тогда инвесторы должны вкладывать капитал в российскую экономику, если ей не доверяет ее же центральный банк?

Между тем, российский рубль может легко стать международной резервной валютой, если кардинально измениться стратегия Центрального банка России. В принципе, уже сегодня, оценивая статистику макроэкономических показателей, можно сделать вывод, что на одну денежную единицу приходится одна единица валютных резервов. Это в три раза превышает экономический стандарт в денежно-кредитной политике любого центрального банка. Обычно, нормальное соотношение — 3:1. У нас один к одному. Это говорит о том, что Банк России чрезмерно сжимает рублевую массу. В первую очередь в интересах экспортеров, которые торгуют газом и нефтью. Они заинтересованы в слабом рубле. Население, наоборот, заинтересовано в сильном рубле. Если рубль сильный, то на него можно больше купить товаров и услуг. Братко А. Г. Почему доллар будет постоянно падать? // www.bratko.ru.

Что же касается кредитных организаций, то сжимание рублевой массы, которое делается Банком России, тормозит их развитие.

России сжимает денежную массу с помощью введения различных ограничений для кредитных организаций. Это приводит к ограничению кредита и его удорожанию для населения. И дело не только в ставке рефинансирования, которая, заметим, всегда была и есть выше по размеру, чем в США или в Европе. А если она высока, то это влияет в сторону повышения ставок по кредитам в целом. Не менее существенно, что Банк России подыгрывает прибылям экспортеров газа и нефти, продолжает упорно удерживать доллар, ослабляя покупательную способность рубля, даже когда это невыгодно населению и остальным предпринимателям в России.

Не менее существенны для сжатия денежной массы и другие инструменты Банка России. Простой пример. Дальше мы будем рассматривать понятие и признаки (элементы) правового статуса кредитной организации. Там есть вопрос о расчетных резервах. Это резервы по ссудам, ссудной и приравненной к ним задолженности. Их расчеты предусмотрены нормативными актами Банка России. А ведь они тоже чрезмерны! Отсюда, — рост процентов по кредитам. Почему бы не передать вопрос о методиках этих расчетов самим кредитным организациям? Пусть бы они сами решали, в каких объемах им нужно их создавать. Ведь они тоже заинтересованы в том, чтобы не обанкротиться. А Банк России, мог бы только проверять, насколько экономически обоснована та методика расчета резервов, которая применяется в конкретной кредитной организации. Тогда можно было бы не выстраивать все кредитные организации под одну линейку. Ведь все они разные.

Банк России применяет ставку обязательного резервирования по привлеченным денежным средствам. Она в настоящее время снижена, но все равно, ее размер намного выше, чем в других странах. По Федеральному закону она должна применяться в целях стабильности банковской системы. Но в нормативном акте Банка России, принятому по данному вопросу, на первое место поставлена цель снижения денежного мультипликатора (по опыту других стран). Можно было бы вообще отказаться от обязательного резервирования, учитывая, что оно повышает стоимость кредитных ресурсов.

Третья цель. В России сегодня есть два типа платежных систем. Одна — это та, которая организована Банком России. Расчеты и платежи осуществляются кредитными организациями с использования системы РКЦ. И второй тип — частные платежные системы, организованные самими кредитными организациями.

1.3 Участие Банка России в капиталах других банков и его роль в банковской системе

Противоречие между целями Банка России и его участием в капиталах некоторых российских и зарубежных банков очевидно. Банк России обязан развивать и укреплять банковскую систему. Но при этом не ясно, каким образом Банк России может совместить две несовместимые вещи: развитие банковской системы и свое участие в капиталах некоторых российских и зарубежных банков.

Масштабные экономические преобразования, начатые в России на рубеже 1990;х гг., по своему замыслу должны были привести общество к цивилизованной рыночной экономике. По крайней мере, провозглашалось создание рыночных отношений и конкуренции. Поэтому Банк России должен был выйти из капиталов банков, в которых он имел и по сей день, имеет, долевое участие и контрольные пакеты акций.

Наиболее показателен пример со Сбербанком. Банк России предоставил ему льготы в 90-е годы. Но последние не были официально объяснены. Например, в нормативных актах, устанавливающих неодинаковые размеры обязательного резервирования для Сбербанка и для других кредитных организаций, на сей счет, ничего не объяснялось.

Можно было бы предположить, что эти льготы и особое положение Сбербанка каким-то образом были связаны с процентами по вкладам физических лиц. Ведь в силу монопольного положения в Сбербанке всегда было сосредоточено свыше 80% вкладов населения страны. Однако это предположение нельзя принять в расчет, так как процент по вкладам слишком мал. Его «съедает» инфляция. Поэтому ни о какой сберегательной функции речь не идет.

Банку России принадлежат пакеты акций не только в Сбербанке, но и в других банках.

Получается, что Банк России пытается совмещать в принципе не совместимое: роль центрального банка — регулятора всех коммерческих банков и банковской деятельности — со своими, по сути, коммерческими целями. Выбирая между интересами «своих» банков и просто банков, Банку России трудно оставаться объективным.

Ситуация, при которой Банк России осуществляет лицензирование банков, пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор и одновременно с этим является самым крупным акционером в Сберегательном банке, не может считаться естественной.

В этом плане деятельность Банка России, на наш взгляд, нарушает прямой запрет ч. 2 ст. 34 Конституции РФ в которой написано: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». Кроме того, участие Банка России в капиталах некоторых кредитных организаций противоречит принципу, сформулированному в ст. 8 Конституции РФ.

Конечно, монополизм очевиден. Поэтому, когда создавалось банковское законодательство в России, — в ст. 7 Закона от 2 декабря 1990 г. № 394−1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (затем и в редакции от 26 апреля 1995 г. Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)») говорилось, что «Банк России не может участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральным законом. Банк России не может участвовать в капиталах иных организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами».

При этом тогда же предусматривалось, что «статья 7 указанного Федерального закона вводится в действие с 1 января 1996 года в отношении российских банков, с 1 января 2000 года — в отношении Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), Банка внешней торговли Российской Федерации (Внешторгбанка России) и кредитных организаций с участием Банка России, созданных на территории иностранных государств. Отчуждение находящихся в федеральной собственности акций Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), а также уменьшение доли голосующих акций, по которым государство (Российская Федерация) уполномочено осуществлять право на участие в управлении Сбербанком России (право голоса на общем собрании акционеров Сбербанка России), производятся только в случае принятия по данному вопросу специального федерального закона».

В дальнейшем ситуация изменилась. Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 34-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» были внесены дополнения в ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», которая, после части первой, была дополнена частями второй-четвертой следующего содержания: «Действие части первой настоящей статьи не распространяется на участие Банка России в капиталах Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), Банка внешней торговли (Внешторгбанка), а также следующих кредитных организаций, созданных на территориях иностранных государств: Донау банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы — Евробанка, Париж; Московского Народного банка ЛТД, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне. Банк России обязан обеспечить долю своего участия в капиталах Сбербанка России, Внешторгбанка, Коммерческого банка для Северной Европы — Евробанка, Московского Народного банка ЛТД и Ост-Вест Хандельсбанка АГ в объеме не менее 50% плюс одна голосующая акция. Уменьшение долей участия Банка России в данных кредитных организациях ниже указанного уровня может осуществляться только в случае принятия по данному вопросу специального федерального закона. Отчуждение Банком России акций Донау-банка АГ и Ист-Вест Юнайтед банка осуществляется Банком России самостоятельно после уведомления Государственной Думы».

При создании банковской системы считалось, что Банк России со временем (были установлены сроки) выйдет из капиталов других банков. Однако после кризисов возобладала другая позиция. Видимо, не оправдались надежды, возлагаемые на приватизацию государственной собственности и на наращивание банковского капитала спекулятивными методами.

В настоящее время, в связи с принятием нового Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» уже не предполагается выход Банка России из капиталов Сбербанка и некоторых других банков. Правда, Банк России вышел из капитала Внешторгбанка.

В статье 8 нового Федерального закона сказано буквально следующее:

«Банк России не вправе участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами.

Действие части первой настоящей статьи не распространяется на участие Банка России в капиталах Сберегательного банка Российской Федерации (далее — Сбербанк), Банка внешней торговли (далее — Внешторгбанк), а также в капиталах следующих кредитных организаций, созданных на территориях иностранных государств: Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы — Евробанка, Париж; Московского Народного банка Лтд, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне.

Банк России выходит из капитала Внешторгбанка до 1 января 2003 года.

Уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Сбербанка и Внешторгбанка, не приводящие к сокращению какой-либо из указанных долей участия до уровня менее 50 процентов плюс одна голосующая акция, осуществляются Банком России по согласованию с Правительством Российской Федерации.

Уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Сбербанка и Внешторгбанка, приводящие к сокращению какой-либо из указанных долей участия до уровня менее 50 процентов плюс одна голосующая акция, осуществляются на основании федерального закона.

Уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы — Евробанка, Париж; Московского Народного банка Лтд, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне, осуществляется в порядке и сроки, которые определяются Банком России по согласованию с Правительством Российской Федерации.

Банк России не вправе участвовать в капиталах или являться членом иных коммерческих или некоммерческих организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами".

Ситуация, при которой Банк России имеет право участвовать в капиталах других банков, была приемлема, но только в течение переходного периода. В экономике, где часто происходят кризисы и терпят крах многие коммерческие банки, Банку России нужны несколько таких банков, которыми он фактически управляет. Но при этом цивилизованной экономике не хватает главного — конкуренции и рынка. Отсюда проистекают все сложности банковской системы.

К началу XXI века банковская система России была недостаточно конкурентоспособной. Сейчас положение несколько улучшилось, но по-прежнему капитализация банков — недостаточна. Большая часть кредитных организаций расположена в Москве и в Московской области. В некоторых регионах страны — по одному банку. Есть и такой регион, в котором нет ни одного банка. Чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть банковскую статистику, опубликованную на сайте Банка России за 2006 год.

На наш взгляд главная причина слабого развития банковской системы отсутствие равных условий конкуренции для всех кредитных организаций. Не только банковское законодательство, но и новый Федеральный закон от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» тоже не решает данный вопрос. Поэтому банковское законодательство необходимо дополнить нормами, гарантирующими развитие конкуренции в сфере банковской деятельности и на рынке банковских услуг.

Банк России должен быть заинтересован в развитии конкуренции. Для этого надо откорректировать механизм разделения властей, сдержек и противовесов внутри банковской системы и внутри самого Банка России. Об этом речь пойдет при рассмотрении вопросов совершенствования Банка России. Но есть и проблемы, связанные с участием Банка России в капиталах других банков, которые являются первоочередными, в смысле создания условий для конкуренции.

Ситуация, при которой Банк России может участвовать в капиталах других кредитных организаций, вполне приемлема, по крайней мере, при одном условии: если часть функций надзора будет передана специально для этого созданной организации — Банковской комиссии. Ее можно было бы создать по примеру Франции. Банк Франции финансирует Банковскую комиссию, но не вмешивается в ее деятельность по надзору над банками.

Если в России тоже будет отделен банковский надзор от Центрального банка, то это улучшит конкуренцию в банковской системе. Тем самым отчасти или даже полностью будет устранено противоречие между тем, что Банк России участвует в капиталах Сбербанка и бывших совзагранбанков и его положением в банковской системе как органа, осуществляющего банковский надзор. Тогда были бы созданы необходимые сдержки и противовесы. Они нужны для развития конкуренции в банковской системе.

Создание банковской комиссии по типу того, как это сделано, например, во Франции, — один из возможных вариантов обеспечения благоприятной правовой среды в банковской системе и в банковских отношениях России. Если такая банковская комиссия будет создана, то, естественно, она должна финансироваться Банком России. Соответственно служащие банковской комиссии должны сохранять статус служащих Банка России.

Другой вариант решения указанной проблемы — постепенный выход Банка России из капиталов тех банков, в которых он является участником, и превращение последних в самостоятельные государственные банки. Но тогда нужно наметить программу такого выхода и сроки. Братко А. Г. Правовое регулирование Банка России // Банковское дело. — 2005. — № 1.

Говоря об участии Банка России в капиталах некоторых банков, в том числе и Сбербанка, следует иметь в виду одно важное обстоятельство. Само это участие Банка России в капиталах некоторых банков в значительной мере является вынужденным с точки зрения регулирования денежно-кредитных отношений в условиях переходной экономики.

Есть еще один момент, который нуждается в детальном изложении. Речь идет о создании юридических механизмов контроля над использованием собственности. Нужна атмосфера законности в банковских отношениях. Тогда появится, а вернее, восстановится доверие к банкам со стороны населения. Совершенствование банковской деятельности и банковских отношений предполагает устранение противоречий в банковском законодательстве. Начинать эту работу нужно с банковского законодательства, с его систематизации и кодификации. Необходимо разработать и принять Банковский кодекс РФ, закрепив в нем принципы банковского права, основные права и обязанности участников банковских отношений, правовой статус Банка России (См.: Приложение 1).

2. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЦЕНТРОБАНКА РФ КАК СУБЪЕКТА БАНКОВСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

2.1 Современные проблемы финансово-правовой политики в отношении публично-правового статуса Центрального Банка Российской Федерации

На современном этапе развития российской правовой системы с учетом социально-экономических и политико-правовых реалий продолжают оставаться актуальными научно-теоретические и практические вопросы публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации Химичева, Н. И. Финансовое право, федеральные и региональные аспекты развития // Правоведение. — 2002. — № 5. С. 16 — 25; Запольский, С.В. О предмете финансового права // Правоведение. — 2002. — № 5. С. 25 — 30; Воронова, Л. К. Финансовое право, Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. Харьков, 2007. С. 11, 20, 287 — 315; Горбунова, О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку, Дис. … док. юрид. наук в виде научного доклада, выполняющего также функции автореферата. М., 1996. С. 43; Петрова, Г. В. Финансовое право, Учебник. М., 2008. С. 16; Рукавишникова, И. В. Метод финансового права, Монография. М., 2008., в связи с чем необходимо научное осмысление практики реализации конституционных основ финансово-правового статуса Банка России Баренбойм, П. Д. Конституционная экономика и Центральный банк // Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации / Отв. ред. П. Д. Баренбойм. М., 2007 С. 4 — 18; Постников А. Е. Правовые тенденции развития Центрального банка Российской Федерации // Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации Отв. ред. П. Д. Баренбойм. М., 2007. С. 53 — 65; Кашкин С. Ю. Центральный банк в системе власти // Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации Отв. ред. П. Д. Баренбойм. М., 2007. С. 65 — 104 Игнатовская, И.И. Конституционно-правовое регулирование денежно-кредитных отношений в Российской Федерации, Дис. … канд. юрид. наук, Барнаул, 2000., доктринальное исследование особенностей его публично-правового статуса как органа государственной власти особого рода, не входящего ни в одну из ветвей власти Крохина, Ю. А. Доктрина как фактор оптимизации финансового законодательства // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства, Сб. науч. докладов и сообщений по материалам международ. науч. конференции 22 — 24 сентября 2003 г. Выпуск 1. Черновцы, 2003. С. 41; Тосунян Г. А. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. — 1998. — № 9. С. 9 — 11., являющегося органом государственного управления в сфере денежно-кредитных отношений, выполняющего значительную роль в финансовой деятельности государства Гейвандов, Я. А. Центральный банк Российской Федерации. М., 2007; Ефимова, Л. Г. Еще раз о юридической личности Банка России // Бизнес и банки. — 1999; Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. проф. Е. А. Суханова. М., 2008., анализ особенностей публично-правового статуса Банка России с позиций финансового права как государственного финансово-кредитного органа (органа банковского регулирования и банковского надзора) с учетом административно-правовых аспектов его деятельности как органа государственного управления в сфере денежно-кредитных отношений Голубев С. А. Правовые основы независимости Банка России // Правовые аспекты банковской деятельности, Сб. статей. М., 2007. С. 136 — 144; Братко, А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2008. С. 127 — 128 Диланян, Ф. Т. Основы финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации, Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 20; Ерпылева, Н. Ю. Международное банковское право, Учебное пособие. М., 2008. С. 75.