Даль Р. О демократии

Хотя этот критерий имплицитно включен в первый, демократические конституции столь разнообразны, что имеет смысл обратить особое внимание на основные права и обязанности, предоставляющие гарантии и большинству, и меньшинству.

Баланс интересов. Конституция способна поддерживать баланс интересов граждан страны. Обеспечив основные права и обязанности, конституционное устройство может также гарантировать, что законы не принимаются в интересах какого-то одного гражданина или группы граждан в ущерб интересам других граждан.

Подотчетность. Конституция должна быть составлена таким образом, чтобы граждане имели возможность достаточно регулярно получать от политических лидеров отчет о принятых ими решениях, предпринятых действиях и об их поведении.

Честное представительство. Суть этого вопроса является предметом нескончаемых споров отчасти потому, что затрагивает два следующих критерия.

Консенсус. Конституция может способствовать тому, чтобы граждане и лидеры достигали консенсуса в сфере принятия законов и определения политического курса. Она предоставляет политическим лидерам возможности и стимулы для участия в переговорах, для поисков взаимоприемлемых соглашений, для создания коалиций — все это призвано облегчить процесс сближения интересов. Об этом более подробно говорится в следующих главах.

Эффективное управление. Под эффективностью управления я понимаю такие действия правительства, которые направлены на решение проблем, являющихся для граждан самыми главными, и которые воспринимаются гражданами как своевременные и уместные. Эффективность обретает особое значение во время кризисных ситуаций, вызванных войной или угрозой войны, резко возросшей международной напряженностью, значительными экономическими тяготами и т. п. Однако не менее важна она и в более благополучные времена, когда и политическим лидерам, и рядовым гражданам приходится решать фундаментальные проблемы страны. Справедливости ради надо отметить, что «на короткой дистанции» недемократические правительства могут иногда больше соответствовать критерию эффективности, но весьма сомнительно, что им удастся сохранить с, вои преимущества на длительный период. Так или иначе, нас в данном случае интересуют правительства, действующие в рамках демократии. И внутри этих рамок было бы разумно иметь такую конституционную систему, которая предусматривала бы необходимые процедуры, способные поощрять оперативное решение первостепенных вопросов.

Компетентность решений. Как ни желательно нам эффективно работающее правительство, мы вряд ли придем в восторг от конституции, которая, способствуя решительным и скорым действиям, не дает правительству возможность для всестороннего изучения проблем, получения объема сведений, нужных для решения неотложных проблем страны. Решительные и скорые действия не могут служить заменой мудрой политике.

Гласность и прозрачность. Эти критерии означают, что деятельность правительства открыта для общества и в основе своей достаточно проста, чтобы граждане могли легко понять, как и что оно делает. Следовательно, эта деятельность не должна быть до такой степени сложной, что граждане не смогут понять происходящего

123О ДЕМОКРАТИИ Реальная демократия Ж!

и не смогут оказать своим лидерам поддержку, прежде всего на выборах.

Гибкость. Конституционная система не должна быть столь «жесткой конструкцией», чтобы ее было невозможно адаптировать к новой и непривычной ситуации.

Законность. Конституция, отвечающая всем десяти вышеизложенным требованиям, далеко не сразу сумеет получить от граждан и политических элит достаточную легитимность и поддержку, без которых ей невозможно существовать. В конкретной стране одни положения конституции лучше совмещаются с распространенными и традиционными нормами легитимности, а другие — хуже. К примеру, как ни парадоксально это может выглядеть в глазах иных республиканцев, сохранение монарха в качестве главы государства и адаптация монархии к требованиям полиархии придали дополнительную легитимность демократическим конституциям Скандинавских стран, Нидерландов, Бельгии, Японии, Великобритании, Испании. А в большинстве демократических стран попытка сделать монарха главой государства вызвала бы бурный всплеск республиканских настроений. Так, например, внесенное Александром Гамильтоном в 1787 г. на Конституционном Конвенте предложение назначать главу исполнительной власти пожизненно, т. е. учредить «выборную монархию», было почти без обсуждения отвергнуто делегатами. Один из них, Элбридж Джерри, заметил по этому поводу: «Не более одной тысячной от числа наших сограждан не возражают против любого движения в сторону монархии"5.

Сколь различны яти различия?

А в самом ли деле подобные различия имеют значение?

Для ответа на этот вопрос нам придется добавить еще ряд свидетельств к тем, что предоставлены нам 22 странами «старой демократии». Полезные уроки могут быть извлечены из опыта группы стран, где базовые демократические институты возникли и укрепились во второй половине XX в. Другую группу образуют страны с трагической, но поучительной историей: в них демократические институты, созданные также в XX в., не удержались, уступив место авторитарным режимам на более или менее продолжительный срок.

Хотя эти три богатейших источника' сведений далеко не полностью описаны и проанализированы, я надеюсь все же, что они помогут нам прийти к важным выводам.

I

Прежде всего каждая из конституционных альтернатив, перечисленных выше, существовала по крайней мере в одной стабильно демократической стране. Следовательно, здравый смысл и логика приводят нас к следующему умозаключению: многие разнообразные положения конституции совместимы с базовыми политическими институтами полиархической демократии, описанными в главе 8, а они, эти институты, могут, судя по всему, принимать многочисленные специфические формы.

Почему это происходит? Дело в том, что во всех этих странах, отличающихся высокой стабильностью и давними традициями демократии, сложились чрезвычайно благоприятные условия для устойчивого положения базовых демократических институтов, о которых пойдет речь в главе 12. И с учетом этих демократических традиций описанные мной варианты конституций не могли оказать сильного воздействия на стабильность базовых демократических институтов. Если исходить исключительно из этого критерия, то различия в вариантах, которые я перечислил, особого значения не имеют. Следовательно, демократические страны имеют широкий выбор конституций.

И напротив, там, где основные условия крайне неблагоприятны, маловероятно, чтобы демократия могла сохраниться при какой бы то ни было конституции.

Несколько огрубляя, мы можем сформулировать следующие выводы:

Если основные условия очень благоприятны, стабильность, вероятнее всего, сохранится при любом типе конституции, принятой страной. Если основные условия очень неблагоприятны, никакая конституция не спасет демократию.

Есть, однако, третий и самый интригующий вариант: в стране, где сложились либо не слишком благоприятные, либо не слишком неблагоприятные условия, т. е. где имеется сочетание тех и других, так что установление демократии становится хоть и сомнительным, но отнюдь не невозможным, характер конституции играет важную роль. Короче говоря, если в стране складываются и благоприятные, и неблагоприятные условия, тщательно составленная конституция способна помочь укреплению демократических институтов, тогда как ошибки, допущенные при выработке конституции, могут губительно сказаться на судьбе демократических институтов.

И наконец, при всей своей неоспоримой важности, стабильность не является единственным релевантным критерием. Если мы

125будем судить о конституционном устройстве по другим критерия" они могут иметь — и имеют! — важные последствия даже для те стран, где сложились в высшей степени благоприятные для демо* ратической стабильности условия. Они формируют конкретные пс, литические институты демократических стран (учреждения испол! нительной власти, законодательные органы, суды, партийные сисч темы, местные правительства и т. п.), работа которых в свою очереди может иметь важные последствия для честного представительства в, законодательных органах, для эффективности работы правительства,! а в итоге может даже влиять на его легитимность. В тех странах, где складываются как благоприятные, так и неблагоприятные условия для развития демократии, а перспективы демократической стабильности являются довольно неопределенными, эти варианты доказывают свою исключительную важность.

Причины этого мы рассмотрим в следующей главе.

Глава 11

ВАРИАНТЫ (III)

Партии и избирательные системы Вероятно, ни один политический институт не определяет политический ландшафт страны в такой степени, как ее избирательная система и ее политические партии. И ни один не демонстрирует большего разнообразия.

Вариаций и в самом деле так многочто гражданин, знакомый только с избирательной и партийной системами своей страны, может счесть политический ландшафт другой демократической страны непонятным, а если и понятным, то непривлекательным. Гражданин страны, где на выборах соперничают лишь две крупнейшие политические партии, разнообразие партий в другой стране воспримет как хаос. Гражданину, привыкшему к многопартийности, необходимость выбора между всего-навсего двумя партиями покажется чем-то вроде смирительной рубашки. Если же каждый из них примется изучать партийную систему другой страны более углубленно -, то выявившиеся различия способны запутать их вконец. .

Как разобраться во всех этих вариантах? Можно ли счесть, что одни избирательные и партийные системы демократичнее, чем другие, или превосходят их в иных отношениях?

Начнем с основных различий в избирательных системах.

Избирательные системы Избирательные системы бесконечно разнообразны1. И одна из причин этого заключается в том, что ни одна избирательная система не может соответствовать всем критериям, по которым вы захотите ее оценивать. Здесь, как и везде, есть свои компромиссы. Избирая какую-то одну систему, мы приобретаем одни ценности за счет потери других.

Почему это происходит? Чтобы ответ не оказался чересчур пространным, я позволю себе свести весь широчайший спектр возможностей всего к двум.

ПП. Наиболее распространенная в странах «старой демократии» избирательная система — это та, которая сознательно создана для возможно более полного соответствия между количеством голосов, отданных за ту или иную партию на выборах, и количеством мест (мандатов), которое эта партия получит в парламенте. К примеру, партия, набравшая 53% голосов, получит 53% мест. Эту систему обычно называют системой пропорционального представительства (ПП).

ППВ. Если система ПП создана тшя того, чтобы удовлетворять критерию справедливого представительства, то можно предположить, что ее должны принять все демократические страны. Однако это не так. Есть страны, где предпочли такую избирательную систему, которая позволяет партии, набравшей наибольшее число голосов на выборах, намного увеличивать число мест в парламенте. Например, партия, за которую проголосовали 53% избирателей, может получить 60% мест. В этом варианте избирательной системы, принятой в Великобритании и Соединенных Штатах Америки, от каждого округа избирается по кандидату и побеждает тот, кто набрал наибольшее количество голосов. По аналогии со скачками эта система называется иногда победитель получает все (ППВ).

ПП против ППВ. Как я уже отмечал ранее, споры по вопросу о том, какая избирательная система в большей степени удовлетворяет предъявляемым к выборам требованиям быть и свободными, и честными, продолжаются. Критики ППВ утверждают, что выборы, проводимые по этой системе, никак нельзя считать честны;

О ДЕМОКРАТИИ Реальная демократия В двух словах о словах В США такую систему именуют мажоритарной, поскольку победившим считается кандидат, набравший относительное (необязательно абсолютное) большинство голосов. Политологи называют это «выборами по мажоритарной системе в одномандатных округах», что, конечно, звучит точнее, но слишком громоздко. Выражение «победитель получает все» в Англии стало стандартным, и в дальнейшем я буду употреблять здесь именно его.

ми, поскольку не выполнено условие равного представительства. Например, в 1997 г. на парламентских выборах в Англии партия лейбористов получила 64% мандатов — такого большинства еще никто не добивался в истории современного парламентаризма, и при этом за нее проголосовало лишь 44% избирателей. Консерваторы получили соответственно 31% голосов и 25% мандатов, а неудачливые либеральные демократы, которых поддержало 17% избирателей, — всего 7% мест! (Кандидаты от других партий набрали 7% голосов и 4% мест.)

Откуда же берется разница между количеством голосов, поданных за ту или иную партию, и количеством получаемых ею мест в парламенте? Представим себе маленькую демократическую систему, состоящую всего из одной тысячи членов, разделенных поровну между десятью избирательными округами, от каждого из которых избирается один представитель в законодательный орган. Предположим, что 510 избирателей (или 51%) голосуют за некую партию «синих», а 490 (или 49%) — за партию «красных». Теперь предположим (хотя это, пожалуй, маловероятно), что в каждом из десяти округов нашей мини-демократической державы голоса распределяются совершенно одинаково: 51% голосов получают «синие», 49% — «красные». Каковы же будут результаты выборов? «

Синие" одерживают победу во всех округах и, следовательно, получают 100% мандатов и «большинство» в парламенте (табл. 9, пример 1)! Вы можете распространить эту систему на всю страну и во много раз увеличить число округов. Результат останется тем же самым.

Здравый смысл со всей непреложностью говорит нам, что при таких условиях ни одно государство не примет систему ППВ. От этого странного и абсолютно недемократического результата удерживает лишь то, что поддержка той или иной партии распределяется по стране неравномерно; в некоторых округах «синие» могут

получить 65% голосов, а в других не дотянуть и до 40%, и тогда оставшиеся 60% голосов достанутся «красным». Гипотетическую иллюстрацию этого можно видеть на табл. 9, пример 2.

Таблица 9. Гипотетическая иллюстрация избирательной системы ППВ Имеется десять округов по 100 избирателей в каждом, симпатии которых разделены между партиями «синих» и «красных».

Пример 1. Поддержка партий однородна Охруг Голоса, поданные за Количество мест в парламенте, полученных синих красных синими красными 1 51 49 1 0 2 51 49 1 0 3 51' 49 1 0 4 51 49 1 0 5 51 49 1 0 6 51 49 1 0 7 51 49 1 0 8 51 49 1 0 9 51 49 1 0 10 51 49 1 0 Общее количество 510 490 10 0 Пример 2. Поддержка партий не однородна Округ

9 10

Общее количество Голоса, поданные за синих

55 60 40

45 52 51 53 45 46 55

красных

45 40 60

55 48 49 47 55 54 45

Количество мест в парламенте, полученных синими

1 1 1 0 0 1 1 0 0 1

красными

0 0 1 1 0

о о

1 1

129О ДЕМОКРАТИИ Реальная демократия Из этого со всей очевидностью следует: для того чтобы система ППВ была пригодна для честного представительства, поддержка партий по стране не должна распределяться равномерно. Напротив, чем она равномерней, тем выше оказывается расхождение между количеством голосов и числом мест в парламенте. Если же такая диспропорция с регионального уровня расширяется до масштабов страны, как это произошло в 1997 г. в Великобритании, то искажения, вызванные системой ППВ, усилятся.

Но если это так, то почему демократические страны, где принята система ППВ, не перейдут на систему ПП? С одной стороны, следует учитывать влияние исторически сложившихся обстоятельств и традиций в таких странах как Великобритания и Соединенные Штаты Америки, где ППВ превалировала с тех самых пор, как зародилось представительное правление. США дают в этом смысле самый убедительный пример. Американская система ППВ может ущемить права весьма значительного национального меньшинства афро-американцев, нарушая честное представительство в законодательных органах штатов и в конгрессе. Для того чтобы афро-американские избиратели могли послать хотя бы нескольких своих представителей в легислатуры штатов и в палату представителей, законодательные органы и суды иногда сознательно «нарезают» избирательные округа с таким расчетом, чтобы создать некую зону, где афро-американцы оказались бы в большинстве. Очертания такого округа порой не имеют никакого отношения к географии, экономике или истории. При системе ПП кандидаты, за которых проголосовали афро-аме;

В двух словах о словах Джерримандеризм, или специфическая «нарезка» избирательных округов, преследующая сугубо политические цели, издавна практикуется в Соединенных Штатах Америки. Она получила свое название по имени уже упоминавшегося нами Элбриджа Джерри, делегата американского Конституционного Конвента. Избранный в 1812 г. губернатором Массачусетса, Джерри произвел такую «нарезку» избирательных округов по выборам в законодательное собрание штата, которая помогла демократам одержать победу. В ответ на чье-то замечение о том, что один округ своими очертаниями напоминает саламандру, кто-то из критиков ответил: «Скорей уж Джерримандру». Это словечко и производные от него постепенно вошли в американский политический лексикон. и

риканцы, будут представлены в законодательных органах пропорционально своей численности: в штате, где, например, 20% избирателей — чернокожие, они могут быть уверены, что около 20% мандатов будут получены афро-американцами, если те будут избраны.

Если это так, то почему бы не принять ПП в качестве оптимального решения? Главным образом потому, что враждебное отношение к этой системе получило в США столь широкое распространение, что ни законодательные органы, ни суды не рассматривают ее даже как мало-мальски серьезную альтернативу предвыборным махинациям на расовой основе — так называемому джерримандеризму.

Впрочем, причины симпатий к ППВ коренятся не только в истории, для них есть и более рациональные объяснения. С точки зрения ее приверженцев, проявляющаяся благодаря этой системе тенденция к расширению парламентского большинства за счет победившей партии приводит к желательным последствиям.

Двухпартийная система против многопартийной. ППВ часто защищают именно потому, что она создает препятствия «третьим партиям» и тем самым способствует появлению двухпартийной системы. Обычным итогом введения ПП, напротив, является многопартийная система. В англоязычных странах двухпартийная система пользуется особенной поддержкой, тогда как многопартийная всячески критикуется и уничижается. Какая же лучше?

Вокруг сравнительных достоинств многопартийной и двухпартийной систем уже давно кипят ожесточенные споры, хотя преимущества той и другой отражают их недостатки. К примеру, одно из достоинств двухпартийной системы заключается в том, что она облегчает избирателям бремя выбора, но, по мнению апологетов ППВ, подобное резкое сокращение приемлемых альтернативных вариантов крайне отрицательно сказывается на свободе выбора избирателей. Выборы, утверждают они, могут быть свободными, но из-за того, что меньшинствам отказано в праве представительства, их нельзя назвать честными.

Эффективное управление. Приверженцы ППВ поддерживают эту систему также и потому, что она раскрывает еще одну перспективу. Увеличивая число мандатов, на которые может претендовать в парламенте большинство, состоящее из представителей победившей партии, ППВ затрудняет создание коалиции партий, оставшихся в меньшинстве, — коалиции, способной блокировать реализацию программы большинства или, как любят выражаться лидеры, «мандата народного доверия». Имея в законодательном органе

К, расширенное большинство, состоящее из членов своей партии, ее ] ■р лидеры обычно получают возможность провести свою программу ! даже в том случае, если кто-то из их однопартийцев переходит в I 1 оппозицию. Таким образом, ППВ помогает правительству больше 1 соответствовать критерию эффективности, тогда как в некоторых 1 странах система ПП способствует появлению в парламенте такого количества враждующих и соперничающих партий и блоков, что Континентальный европейский вариант: парламентское правительство, избираемое по системе ПП. Вариант парламентского правления преобладает в странах «старой демократии» и в демократических странах встречается гораздо чаще президентского2. Предпочтительная комбинация в странах «старой демократии», как мы видели, — парламентская система, при которой члены законодательного органа избираются по той или иной разновидности ПП. Поскольку эта сформировать коалиционное большинство становится очень трудно, а если даже это удается, то оно очень нестабильно. В результате эффективность правительства резко снижается. В качестве примера такого положения часто приводят Италию.

Однако апологеты ППВ зачастую упускают из виду, что в некоторых странах, где принята система ПП, обширные программы реформ были реализованы благодаря стабильному парламентскому большинству, иногда представлявшему собой коалицию двух или трех партий. Иные демократии с системой ПП (например, Нидерланды или Скандинавские страны) представляют собой прекрасный образец того, как прагматичные реформы могут сочетаться со стабильностью.

Основные варианты демократических конституций Теперь мы понимаем, почему задачу создания новой конституции или радикального изменения уже существующей вполне можно сравнить по сложности и трудоемкости с постройкой обитаемого космического комплекса. Никто не доверит это дело дилетантам, и точно так же для участия в создании конституции нужно привлекать лучшие умы страны. Отличие состоит лишь в том, что важные конституционные новации окажутся долговечными и жизнеспособными лишь в том случае, если их примут те, кому придется жить в соответствии с провозглашенными ими положениями.

Основные варианты и различные способы их сочетания между собой представляют солидный набор альтернатив. Вряд ли мне стоит повторять то, о чем я предупреждал вас ранее: каждая общая альтернатива допускает едва ли не безграничное разнообразие более конкретных альтернатив. И если вы твердо помните об этом, я позволю себе дать некий общий абрис конституционных альтернатив.

Уместно будет начать с пяти возможных комбинаций избирательных систем и глав исполнительной власти.

комбинация доминирует в Европе, где по этому достаточно проторенному пути пошли и те страны, в которых демократия установилась относительно недавно, я назову этот вариант континентальным европейским.

Британский {или вестминстерский) вариант: парламентская республика с выборами по системе ППВ. Учитывая его происхождение и превалирование в англоязычных странах, за исключением Соединенных Штатов Америки, я назову его британским вариантом. (Иногда его еще называют вестминстерским — по местонахождению британского правительства.) Из стран «старой демократии» лишь четыре в продолжение длительного периода остались верны этому выбору; неудивительно, что этими странами оказались Великобритания, Канада, Австралия и Новая Зеландия (последняя, впрочем, в 1993 г. отказалась от него)

3.

Американский вариант: президентское правление с выборами по системе ППВ. Поскольку Соединенные Штаты Америки — единственная из стран «старой демократии», кто использует эту комбинацию, мы назовем этот вариант американским. Пять-шесть «новых демократий» также предпочли такую систему.

Латиноамериканский вариант: президентская республика с выборами по системе ПП. В своем явном предпочтении президентской системы правления латиноамериканские государства пошли по конституционному пути, предложенному США. Однако в XX в. в выборе избирательной системы они в большинстве своем предпочли остановиться на европейском варианте. В результате те 15 латиноамериканских государств, где к началу 90-х гг. имелись более или менее исправно функционировавшие демократические институты, в качестве основной конституционной модели приняли сочетание президентской системы правления и ПП4. Эту комбинацию мы назовем латиноамериканским вариантом.

Удивительно, что ни одна из стран «старой демократии», за исключением Коста-Рики, не выбрала эту модель. Хотя «старые демократии» сильно тяготеют к ПП, идею президентского правления все они единодушно отвергли. Особняком здесь, повторяю,

133О ДЕМОКРАТИИ Реальная демократия стоит одна Коста-Рика. В отличие почти от всех государств Латинской Америки в этой стране с начала 50-х гг. установилась прочная и стабильная демократия, и потому я отношу Коста-Рику к «старым демократиям», однако эта страна оказалась единственной, где предпочтение было отдано комбинации президентской республики с ПП.

Другие комбинации. Помимо этих более или менее «чистых» типов конституционного устройства, несколько стран, относящихся к «старым демократиям», создали системы, которые по целому ряду важных особенностей отличаются от них. Они пошли на это, чтобы воспользоваться всеми выгодами «чистых типов», но при этом свести до минимума нежелательные последствия. Яркими примерами такой «конституционной изобретательности» могут служить Франция, Германия, Швейцария.

Конституция Пятой Французской республики предусматривает одновременно и всенародно избранного президента, обладающего значительной властью, и премьер-министра, ответственного перед парламентом. Кроме того, Франция модифицировала систему ППВ. В тех избирательных округах, где при выборах в Национальное Собрание ни один из кандидатов не набирает большинства, проводятся повторные выборы. В этом втором туре имеют право участвовать все кандидаты, получившие свыше 12,5% голосов всех зарегистрированных избирателей. При такой системе мелкие партии, набравшие в первом туре достаточно голосов, чтобы претендовать на мандат, обычно призывают своих сторонников примкнуть к одному из двух главных соперников, отдав кому-либо из них свои голоса.

В Германии одна половина депутатов Бундестага избирается по системе ППВ, другая — по системе ПП. Этот же вариант с незначительными изменениями принят в Италии и Новой Зеландии.

Швейцария, чтобы адаптировать свою политическую систему к особенностям страны с многонациональным населением, создала коллективный орган исполнительной власти, состоящий из семи советников, избираемых парламентом на четырехлетний срок. Среди стран «старых демократий» этот вариант остается единственным в своем роде5.

Размышления о демократических конституциях: некоторые установки На основе опыта стран «старой демократии», рассмотренного в двух предыдущих главах, можно сделать следующие выводы:

Конституционная система сама по себе не может решить основные проблемы страны. Никакая конституция не сумеет сохранить демократию в стране, где сложились для этого крайне неблагоприятные условия. Страна, где эти условия благоприятны, может сохранить базовые демократические институты, выбрав любой вариант из широкого спектра альтернативных конституций. Тщательно продуманные и выстроенные положения конституции могут, однако, способствовать сохранению базовых демократических институтов в тех странах, где определяющие условия являются неоднородными — как благоприятными, так и неблагоприятными. (Более подробно об этом — в следующей главе.)

Каким бы важным условием ни являлось сохранение фундаментальных демократических институтов, оно не может считаться единственным релевантным критерием «качества конституции». Не менее важны в числе прочего честное представительство, гласность и доступность пониманию принимаемых правительством решений, его подотчетность, эффективность его деятельности. Если все эти ценности предусмотрены и оговорены в конституции, то это может и будет иметь влияние на их реализацию.

Ни одна конституционная система не свободна от недостатков. Ни одна не может соответствовать всем без исключения критериям. С демократической точки зрения любая конституция всегда будет несовершенна. Более того, принятие новой конституции или внесение изменений в уже существующую связано с известной неопределенностью. Следовательно, создание или изменение конституции требует компромиссов между целями, с одной стороны, и тем риском и неопределенностями, которыми эти изменения чреваты, — с другой. За два столетия американцы, по всей видимости, развили политическую культуру, навыки, процедуры, которые обеспечивают эффективность их президентско-парламентской системе правления, избирательной системе ППВ, системе федерализма, системе жесткого судебного контроля над принимаемыми законами. Однако американская политическая система чересчур сложна и в силу этого не будет, вероятно, так же хорошо работать в другой стране. В любом случае она не получила широкого распространения. Очевидно, этого и не могло бы произойти.

135О ДЕМОКРАТИИ

• Некоторые ученые пришли к выводу, что характерная политического устройства латиноамериканских государст комбинация президентской республики с избирательной сш стемой по типу ПП способствовала крушениям демократических режимов, столь часто происходившим в странах Центральной и Южной Америки6. Хотя достаточно трудно зать, повинна ли в политической поляризации общества Щ кризисах конституционная система или же их причиной яв— ляется совокупность неблагоприятных обстоятельств, тем не] менее демократическим странам следует, вероятно, прояв-1 лять осмотрительность и избегать латиноамериканского ва— рианта.

Томас Джефферсон, воодушевленный французской и аме-] риканской революциями, заметил однажды, что каждому колению полезно пережить революцию. Несостоятельность это-1 го романтического воззрения была доказана в нашем столетии чередой революций, увенчавшихся трагической или жалкой неудачей либо приведших к установлению деспотических режимов. Но, вероятно, было бы вовсе неплохо, если бы демократическая страна один раз в 20 лет собирала специалистов по конституционному праву, политических лидеров, компетентных граждан и подвергала свою конституцию некоей ревизии, причем не только в свете собственного опыта, но и находясь во всеоружии стремительно увеличивающейся суммы знаний, приобретенных благодаря опыту других демократических стран.

ЧАСТЬ IV

Условия благоприятные и

неблагоприятные Условия благоприятные и неблагоприятные Глава 12

ОСНОВНЫЕ УСЛОВИЯ, БЛАГОПРИЯТСТВУЮЩИЕ ДЕМОКРАТИИ

!

В XX в. демократия часто терпела поражение. Более семидесяти раз демократическая форма правления рушилась и ее место занимал авторитарный режим1. Вместе с тем это было время необыкновенных успехов демократии —■ приближающийся к финалу XX в. стал эпохой демократического триумфа: поистине глобальное распространение и всеохватное влияние демократических идей, институтов и процедур сделало наше столетие наиболее благоприятным периодом в развитии демократии за всю историю человечества.

Перед нами стоят два вопроса, вернее, один вопрос, затрагивающий два аспекта. Чем объяснить установление демократических институтов в стольких странах, расположенных во всех частях света? И чем объяснить провалы, пережитые демократией? Хотя исчерпывающий ответ дать невозможно, особое значение в том и ином случае имели две взаимосвязанные группы факторов.

Провал альтернативных вариантов Во-первых, в течение нашего века основные альтернативы вчистую проиграли соревнование с демократией. Уже к концу первой четверти века недемократические формы правления, идеи и практика которых с незапамятных времен доминировали едва ли не во всем мире, — монархии, родовые аристократии, откровенные олигархии — стали безнадежно терять свою легитимность и идеологическую мощь. Их сменили имевшие более широкую социальную базу антидемократические альтернативы, среди которых можно назвать итальянский фашизм, германский нацизм, ленинизм и другие разновидности авторитарных идеологий и режимов, но период их расцвета был непродолжительным. Фашизму и нацизму были нанесены смертельные раны, когда во Второй мировой войне потерпели поражение державы «оси». Затем под бременем экономических, дипломатических и даже военных (вспомним Аргентину) неудач стали одна за другой рушиться военные диктатуры (прежде всего в Латинской Америке). И на пороге завершающего

139О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные

;

десятилетия века последний и самый грозный тоталитарный ее перник демократии — ленинизм, воплощенный в советской коммунистической системе, внезапно рухнул, окончательно подточенный внутренней деградацией и давлением извне.

И что же, отныне демократия на всей планете может чувство-1, вать себя в безопасности? Неужели все-таки сбывается оптимиста-* ческое (и, как выяснилось со временем, ошибочное) пророчество^ американского президента Вудро Вильсона, заявившего в 1919 г." после окончания Первой мировой войны, что наконец «демократии ничего не грозит»?

К сожалению, нет. Демократия тогда не одержала окончательной победы и даже не приблизилась к ней. Китай, самая крупная по численности населения страна и одна из мировых держав, еще не демократизирована. За те четыре тысячелетия, что существует эта великая цивилизация, китайцы еще ни разу не отведали плодов демократии, и надежды на то, что Китай вскоре станет демократическим, весьма призрачны, Недемократические режимы остаются и во многих других частях света — в Африке, в Юго-Восточной Азии, на Ближнем Востоке, в некоторых бывших республиках распавшегося Советского Союза. В большей части этих стран сложились условия, не слишком благоприятные для демократии, а потому остается неясным, когда они смогут совершить переход к демократии и смогут ли вообще. И в конце концов в целом ряде стран, которые совершили подобный переход и установили у себя политические институты полиархической демократии, сложившиеся там условия не столь благоприятны, чтобы гарантировать сохранение демократии на неопределенный срок.

Определяющие условия? Я снова подчеркиваю, что есть условия в стране, которые благоприятствуют стабильности демократических институтов. Если же эти условия выражены слабо или вообще отсутствуют, появление демократии маловероятно, а если все же она появится, положение ее будет непрочно.

Теперь самое время выяснить, что же представляют собой эти условия.

Для ответа мы можем опереться на весьма значительный и разнообразный опыт, накопленный в нашем веке тремя группами стран: (1) странами, которые совершили переход к демократии, консолидировали свои демократические институты и обеспечили их существование на многие десятилетия; (2) странами, в которых за переходом к демократии последовал коллапс; и (3) странами, которые так и не совершили этот переход. Эти моменты — демо;

кратаческий переход, консолидация и крах — позволяют нам выделить пять условий (возможно, их больше), оказывающих наиболее значительное влияние на возможность установления в стране демократии.

Таблица 10. Какие условия благоприятны для демократических институтов?

Условия, имеющие первостепенную важность для демократии:

1. Контроль над армией и полицией, осуществляемый выборными должностными лицами

2. Демократические убеждения и политическая культура

3. Отсутствие сильной зависимости от иностранной державы, враждебной демократии Благоприятные условия для демократии:

4. Современная рыночная экономика и общество

5. Слабо выраженный субкультурный плюрализм Вмешательство извне В стране, подвергшейся вмешательству извне, со стороны другой страны, враждебной по отношению к ее демократическому правительству, развитие демократических институтов маловероятно.

Этого условия иногда бывает до

Ътаточно, чтобы объяснить, почему демократические институты не смогли развиться или сохраниться в стране, где все прочие условия были в значительной степени благоприятными. Например, если бы не военное вмешательство Советского Союза по окончании Второй мировой войны, Чехословакия могла бы сейчас занимать свое место в ряду стран «старой демократии». Этим же объясняется и то, почему не сумели развить свои демократические институты Польша и Венгрия.

Удивительно, что вплоть до последних десятилетий нашего века и Соединенные Штаты Америки поставили не сулящий славы рекорд по интенсивности вмешательства во внутренние дела латиноамериканских государств, где они даже способствовали свержению всенародно избранных правительств, действуя против них для защиты американского бизнеса или (по официальной версии) во имя интересов своей национальной безопасности. Пусть даже латиноамериканские государства, где развитие демократии было пресечено в корне, не всегда полностью соответствовали всем требо;

141О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные ваниям демократии, но, не подвергнись они американскому вмешательству (а еще лучше — получи их первые шаги по пути демократизации основательную поддержку), демократические институты могли бы развиться там естественным путем. Самый вопиющий пример дают нам относящиеся к 1964 г. события в Гватемале, где при тайном участии агентуры ЦРУ в результате военного переворота было свергнуто правительство законно избранного президента — симпатизировавшего левым популиста Хакопо Арбенса.

После распада Советского Союза в странах Центральной Европы и Балтии начался стремительный процесс создания демократических институтов. Кроме того, США и все мировое сообщество, противодействуя диктаторским режимам в Латинской Америке и в других регионах, стали поддерживать развитие демократических институтов по всему миру. Впервые в истории человечества со стороны международных сил была оказана столь мощная помощь демократическим идеям и институтам во всех сферах — политической, экономической и культурной. Последние десятилетия XX в. ознаменовались эпохальными переменами в мировом политическом климате, которые радикальным образом улучшили перспективы демократического развития.

Контроль над силовыми структурами До тех пор пока демократически избранные должностные лица не возьмут под свой полный контроль вооруженные силы и полицию, демократические политические институты вряд ли смогут развиваться или устоять.

Если интервенция иностранного государства представляет собой основную внешнюю угрозу демократии, то самая грозная внутренняя опасность исходит от тех лидеров, которые получили доступ к главным источникам физического принуждения — армии и полиции. Если демократически избранные чиновники добьются установления эффективного контроля над этими структурами, то их сотрудники — в первую очередь офицеры — должны будут считаться с их волей. И уважение к этому контролю должно войти в плоть и кровь и сохраняться при любых обстоятельствах. Вопрос о том, почему в одних странах гражданский контроль над силовыми структурами появился, а в других — нет, слишком сложен, чтобы разбирать его здесь. В рамках нашей темы ограничимся лишь констатацией весьма важного факта: без этого контроля перспективы демократии весьма туманны.

Вспомните печальную историю государств Центральной Америки. В период с 1948;го по 1982 г. из 47 правительств Гватемалы, Сальвадора, Гондураса и Никарагуа более двух третей приходили к власти не в результате честных и свободных выборов, а иными средствами — чаще всего в результате военного переворота2.

По контрасту с ними Коста-Рика с 50-х гг. была оплотом демократии в регионе. Почему же граждане этой страны оказались в состоянии развить и сохранить демократические институты, а все их соседи не сумели этого сделать? Ответ мы находим отчасти в самом факте существования иных благоприятных обстоятельств. Но и они не сумели бы спасти демократический режим от военных переворотов, которые так часто случались в других странах Латинской Америки. Впрочем, в 1950 г. Коста-Рика сумела навсегда отвести от себя эту угрозу, решившись на дерзкое и единственное в своем роде действие — демократически избранный президент распустил армию.

Ни одна страна не последовала примеру Коста-Рики, и сомнительно, что кто-нибудь отважится поступить так впредь. Тем не менее нет более убедительного примера того колоссального значения, которое имеет для установления и сохранения демократических институтов контроль избранных должностных лиц над армией и полицией.

Слабая выраженность или полное отсутствие межкультурных конфликтов Тенденция к появлению и сохранению демократических политических институтов в большей степени присуща тем странам, которые в культурном отношении достаточно однородны. И напротив, в странах, где существуют резкие различия и даже противоборство субкультур, появление таких институтов маловероятно.

Различные культуры обычно формируются вокруг языковых, религиозных, расовых, этнических, региональных различий и иногда — вокруг идеологических. Люди, принадлежащие к той или иной общности, идентифицируют себя как ее члены и связаны между собой и с ней эмоциональными узами: они проводят четкую грань между понятиями «мы» и «они» и вступают с другими членами своей общности в личные взаимоотношения — дружеские, соседские, супружеские и пр. Границы своей группы они определяют в числе прочего церемониями и ритуалами. Благодаря всему этому

143О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные культура фактически может превратиться для членов общности в «образ жизни», а сама группа стать страной в стране, нацией в нации. В этом случае происходит «вертикальная стратификация» общества.

Межкультурные конфликты могут зародиться и, как правило, зарождаются на политической почве, идет ли речь о религии, языке, на котором ведется преподавание, форменной одежде школьников или о равных правах на получение образования, о дискриминации, практикуемой одной группой по отношению к другой, или о том, должно ли правительство поддерживать какую-либо религию и религиозные учреждения, а если должно, то какие именно и какими средствами, о том, что одна группа практикует что-либо, кажущееся оскорбительным другой группе, которая требует запретить эту практику (например, аборты, забой коров или «непристойную» одежду), или о том, должны ли удовлетворяться территориальные либо политические притязания и требования какой-либо группы и если должны, то каким способом, и т. д.

Подобные проблемы представляют особую сложность для демократии. Приверженцы определенной культуры часто склонны рассматривать свои политические требования как нечто абсолютно принципиальное, как вопрос религиозных или квазирелигиозных убеждений, как условие выживания своей культуры или всей своей общности. Вследствие этбго в их восприятии важность выдвигаемых ими требований исключает любую возможность компромисса. Они не идут на переговоры и не соглашаются на уступки. Тем не менее в условиях мирного демократического процесса разрешение политического конфликта обычно происходит именно путем переговоров, сближения позиций, поисков взаимоприемлемых решений.

И потому нас не должно удивлять, что в странах, где демократия существует издавна и где она прочно укоренилась, граждане научились избегать серьезных межкультурных конфликтов. Даже если между гражданами и возникают разногласия на почве культуры, то все же по большей части в политической жизни доминируют конфликты, которые легче поддаются улаживанию (по экономическим вопросам, например).

Бывают ли исключения в этом, на первый взгляд, счастливо сложившемся положении вещей? Да. Культурные различия особенно ярко проявляются в США, Швейцарии, Бельгии, Нидерландах и Канаде. Но если различие культур грозит перерасти в неразрешимый межкультурный конфликт, то как же в этих странах смогли устоять и сохраниться демократические институты?

И опыт этих стран, сколь бы ни был он различен, показывает, что если все остальные условия, сложившиеся в том или ином государстве, благоприятны для развития демократии, то чреватых большими политическими осложнениями последствий диверсификации культур можно, хотя и не всегда, избежать.

Ассимиляция. Такое решение проблемы нашли в Соединенных Штатах Америки. С 1840-го по 1920 г. доминирующая культура, возникшая и укоренившаяся на протяжении двух столетий главным образом благодаря белым переселенцам (прежде всего из Великобритании), столкнулась с несколькими волнами иммигрантов из Ирландии, Скандинавии, Германии, Польши, Италии и из многих других стран мира — иммигрантов, которых можно было отличить от «коренных жителей» по языку (кроме ирландцев), религии, кухне, манере одеваться и вести себя, обычаям, бытовому укладу и по многим иным характерным чертам. К 1910 г. из белых граждан США каждый пятый был уроженцем какой-либо другой страны, а более чем у четверти американцев отец и мать родились за границей. Но уже дети и внуки иммигрантов настолько полно ассимилировались с доминирующей культурой, что, хотя многие жители США в наши дни испытывают (или культивируют) приверженность к «прародине» и к ее культуре, они ощущают себя именно американцами и политически лояльны именно по отношению к Америке.

Несмотря на впечатляющие успехи, достигнутые ассимиляцией, в предупреждении межкультурных конфликтов, которые при иных обстоятельствах и в условиях столь массовой иммиграции могли бы разразиться в США, американский вариант решения этой проблемы страдает целым рядом серьезных недостатков.

Прежде всего трудности самой ассимиляции и порожденных ею проблем были в значительной степени облегчены уже тем, что огромное большинство взрослых иммигрантов, приехавших в Соединенные Штаты Америки в поисках «лучшей доли», сами стремились ассимилироваться — стать «настоящими американцами». Их потомки испытывали это желание в еще большей мере. Таким образом, ассимиляция происходила в большинстве случаев добровольно или под воздействием социальных механизмов (таких, как стыд), что сводило к минимуму необходимость принуждения со стороны государства3.

Однако если значительная масса иммигрантов в целом успешно ассимилировалась, то вскоре, когда американское общество оказалось перед лицом более глубоких расовых или социальных

145О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные различий, выявились пределы, дальше которых ассимиляци; пойти не могла. В контактах белых переселенцев и коренно населения Нового Света ассимиляция уступила место прину: дению, насильственному переселению и изоляции индейцев ч основного общества. Не смогло американское общество асси милировать и значительный контингент чернокожих рабов и и: потомков, которые, как и индейцы, по иронии судьбы жили к Америке задолго до появления там большей части иммигрантов Насильственно установленные кастово-расовые барьеры весь-«; ма эффективно сводили ассимиляцию на нет. Нечто подобное происходило и в конце прошлого столетия, когда из Азии хлынула новая волна иммигрантов, которые стали батрачить на фермах и строить железные дороги.

И еще одну пропасть ассимиляция преодолеть не смогла. В начале XIX в. в южных штатах возникли совершенно особые субкультура, экономика и общество, в основе которых лежало рабовладение. Американцев-южан и их соотечественников из северных и западных штатов разделяли два полностью несовместимых образа жизни. Итогом этого стал «непримиримый конфликт», который, несмотря на огромные усилия, не мог быть разрешен переговорами и компромиссом4. Он перерос в гражданскую войну, длившуюся четыре года и унесшую множество человеческих жизней. Не сумели положить конец конфликту ни поражение южан, ни отмена рабства. Возникли особые субкультура и социальная структура, в которых подчиненное и зависимое положение афро-американцев укреплялось угрозами насилия и террора, очень часто приводимыми в исполнение.

Это то, что касается неудач ассимиляции, оставшихся в прошлом. Но и сейчас, в конце XX в., неясно, сможет ли исторически сложившаяся практика ассимиляции стать адекватным механизмом социализации постоянно возрастающего испаноязычного меньшинства, как и других, оттесненных на задний план национальных меньшинств. Превратятся ли Соединенные Штаты Америки в мультикультурную страну, в которой ассимиляция не сможет больше обеспечивать мирное разрешение межкультурных конфликтов с помощью демократических процедур? Или же Америка станет страной, где культурные различия приведут к повышению уровня взаимопонимания, терпимости, способности приноравливаться друг к другу?5

Путем консенсуса. Различные этнические субкультуры, несущие в себе потенциальную опасность конфликтов, существовали в 146

Ш Швейцарии, Бельгии и Нидерландах. Что полезного можем мы почерпнуть из опыта этих трех демократических государств?

Каждое из них создало политические структуры, обеспечивающие порядок, при котором решения правительства и парламента могут быть приняты лишь на основе единодушного одобрения или по крайней мере на основе широкого консенсуса. Принцип большинства уступил место (в разных странах — в разной степени) принципу единодушия. Любое правительственное решение, которое может значительно затронуть интересы одной или нескольких этнических групп, принимается лишь после того, как представители этих субкультур в правительстве и в парламенте однозначно выразят свое согласие с ним. Реализация этого принципа облегчается системой ПП, гарантирующей, что депутаты от каждой из групп будут пропорционально представлены в парламенте.

Имеются их представители и в кабинете министров. В соответствии с практикой консенсуса, принятой в этих странах, члены правительства, представляющие каждую субкультуру, могут наложить вето на осуществление политических шагов, с которыми они не согласны. (Подобные политические устройства, относимые в политологии к чертам «консоциативной демократии», сильно отличаются в деталях в каждой из трех стран. Более подробно об этом см. Приложение В.)

Совершенно очевидно, что подобные консенсусные системы могут создаваться и успешно работать лишь при наличии совершенно особых и специфических условий. Основные из них — это высокая степень терпимости; умение улаживать конфликты мирным путем и находить компромиссы; пользующиеся доверием лидеры, способные так разрешать конфликты, чтобы это не вызывало нареканий со стороны их приверженцев; консенсус по вопросам основных целей и ценностей, причем достаточно широкий, чтобы это соглашение оказалось достижимым; национальная самоидентификация, подавляющая откровенно сепаратистские устремления; приверженность демократическим процедурам, исключающим насильственные или революционные меры.

Эти условия имеются не везде, и там, где они отсутствуют, появление консенсусных систем маловероятно. И даже если они все-таки возникают, то под напором острейших межкультурных конфликтов могут рухнуть, как показывает трагический пример Ливана. Эта страна, которую политологи одно время считали образцом успешной «консоциативной демократии», в 1958 г., когда внутреннее давление оказалось чересчур велико

147О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные

для нормального функционирования консенсусной систем втянулась в затяжную гражданскую войну.

Избирательные системы. Межкультурные конфликты иногд трудно разрешить, потому что политики, оспаривая друг у друг поддержку населения, сами подливают масла в огонь. Авторита_ ным режимам, имеющим в своем распоряжении средства при нуждения, иногда удается локализовать и погасить их, однак потом, когда по мере продвижения страны к демократизации на— силие ослабевает, эти конфликты вспыхивают вновь. Политики! поддавшись искушению «легкой наживы», которую сулят им спекуляции на национальном самосознании граждан, намеренно играют на этом чувстве и раздувают у членов своих культурных групп тлеющую под спудом враждебность по отношению ко всем ос^ тальным. Вырвавшись на поверхность, эта ненависть достигает своего апогея в этнических чистках.

Для того чтобы избежать подобного исхода, политологи предложили разрабатывать такие избирательные системы, которые изменили бы политические устремления лидеров, а те в свою очередь поняли бы, что урегулирование конфликта выгоднее, нежели его разжигание. Эти системы предполагают, что кандидат не может быть выбран лишь какой-то одной культурной группой, — для победы необходимо заручиться поддержкой нескольких крупных сообществ. Сложность, разумеется, заключается в том, чтобы в самом начале процесса демократизации убедить политических лидеров принять такие условия. Если же в действие придет иная, вызывающая разногласия, избирательная система, то остановить раскручивающуюся спираль межкультурного конфликта едва ли будет возможно.

Отделение. В том случае, если культурные расхождения зашли так далеко, что все вышеперечисленные способы оказались неэффективны, остается единственное решение — этнические группы образуют некую политическую единицу, в рамках которой они получат достаточно автономии, чтобы сохранить свое национальное самосознание и достичь своих основных целей. В иных ситуациях выходом из положения становится создание федеральной системы, в которой административные единицы — штаты, провинции, кантоны — достаточно автономны, чтобы «приютить» культурные группы. Важнейшим элементом в замечательно гармоничном муль-тикультурном обществе, созданном в Швейцарии, является ее федеральная система. Большая часть швейцарских кантонов в культурном отношении — гомогенны: так, например, один кантон населен франкофонами-католиками, другой — германоязычными 148

протестантами. А для удовлетворения культурных надобностей кантоны обладают достаточной властью.

Подобно другим политическим демократическим решениям проблемы мультикультурности, швейцарский вариант также требует особых условий — в данном конкретном случае не меньше двух. Во-первых, для того, чтобы это решение не повлекло за собой тяжких последствий, граждане в различных этнокультурных группах уже должны были проживать компактно. Во-вторых, граждане, даже если они по тем или иным причинам разделились по автономным административным единицам, должны обладать национальным самосознанием, иметь общие цели и ценности, без которых немыслимо существование федеративного союза. Оба этих условия имеются в Швейцарии, но ни одно из них не встречается повсеместно.

Там, где существует лишь первое условие, но нет второго, весьма вероятно, что культурные различия будут перерастать в требования полной независимости. Если вместо одной демократической страны путем мирного разделения появляются две, это решение проблемы можно счесть безупречным, но исключительно в аспекте соответствия демократическим стандартам. К примеру, в 1905 г. Норвегия после почти столетнего пребывания в союзе со Швецией, где она пользовалась относительной независимостью, мирным путем добилась полной независимости.

Однако в том случае, если перв#ое условие не может быть выполнено в чистом виде, поскольку национальные группы населения перемешаны, независимость может причинить серьезные неприятности этническому меньшинству (одному или нескольким), которое будет включено в состав новообразовавшейся страны. Эти тяготы в свою очередь оправдывают требования представителей этого меньшинства предоставить им независимость или оставить каким-то образом в составе «старой» родины. Именно этот аспект так сильно осложняет проблему отделения от Канады провинции Квебек. Многие ее франкоязычные граждане хотели бы добиться полной независимости, но рядом с ними проживает значительное число других групп — англоязычные жители, представители коренного населения, иммигранты, которые хотят остаться гражданами Канады. Хотя существует теоретическая возможность исполнить желание тех, кто предпочитает остаться в Канаде, однако пока все же неясно, осуществимо ли это решение политически6.

Обескураживающее обстоятельство заключается в том, что все способы успешного решения потенциальных проблем полиэт;

149О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные ничности в демократической стране (а я перечислил далеко все) требуют особых условий, встречающихся довольно редко. Пс скольку в большинстве стран «старой демократии» этническая раз нородность населения выражена слабо, эти страны, как правиле не переживали крупных этнокультурных конфликтов. Однако концу столетия обозначились тенденции, которые приведут к том} что в XXI в. это счастливое положение дел почти наверняка из&се* нится.

Демократические убеждения и культура Рано или поздно практически каждой стране приходится пере-! живать достаточно серьезные кризисы — политические, экономические, военные, международные. Следовательно, если политическая система демократии хочет выжить, она должна быть в состоянии достойно ответить на эти вызовы и выстоять в тех бурях, I которые несут с собой кризисы. Путь к стабильной демократии — это не прогулка в ясную погоду; в этом плавании непременно встретятся опасные шторма.

Во время тяжелых и затяжных кризисов возрастает опасность того, что демократия будет свергнута авторитарными лидерами, которые пообещают справиться с кризисом, решительно прибегнув к диктаторским методам. Эти методы, естественно, пртребуют отбросить основные демократические институты и процедуры.

На протяжении XX в. падение демократических режимов было частым явлением — в начале этой главы я упоминал о семидесяти таких случаях. И все же иные демократии сумели одолеть обрушивавшиеся на них ураганы и шторма, причем не однажды, а множество раз. Некоторым демократиям, как видим, удавалось даже справиться с опасностями, исходящими от острых культурных различий. «Государственный корабль» некоторых из них после этих суровых испытаний оказывался еще лучше, чем прежде, приспособленным к опасным плаваниям. Выстоявшие в эти бурные периоды страны — именно те, которые мы называем «старыми демократиями».

Почему же демократические институты в одних странах способны пережить кризис, а в других — нет? К уже перечисленным мной благоприятным условиям необходимо добавить еще одно. Шансы на установление стабильной демократии увеличиваются в тех странах, где политические лидеры и рядовые граждане оказы-150

вают мощную поддержку демократическим идеям, ценностям и процедурам. Самой надежной эта поддержка становится в тех случаях, когда демократические воззрения, приверженность демократии укоренены в культуре данной страны и в значительной степени передаются из поколения в поколение. Иными словами, страна обладает политической культурой демократии.

Политическая культура демократии способствует формированию слоя граждан, которые верят, что демократия и политическое равноправие — желанные цели, что контроль над вооруженными силами и полицией должен всецело находиться в руках избранных лидеров, что базовые демократические институты, описанные в главе 8, должны быть сохранены при любых обстоятельствах, что возникающие между гражданами политические разногласия и различия требуют терпимого отношения и должны иметь право на существование.

Этим я вовсе не хочу сказать, будто каждый житель демократической страны должен быть превращен в безупречного демократического гражданина. К счастью, так не бывает, ибо в противном случае ни одна демократия не смогла бы существовать! Но если бы подавляющее большинство граждан не предпочитало демократию и ее политические институты любой недемократической альтернативе и не поддерживало бы политических лидеров, отстаивающих демократическую практику, демократия едва ли сумела бы выжить в неизбежно сопутствующих ей кризисах, ведь тогда даже многочисленное меньшинство воинствующих и склонных к насилию антидемократов, вероятно, смогло бы подорвать способность общества сохранять свои демократические институты.

Однако как люди в той или иной стране приходят к демократическим убеждениям, к вере в демократические идеи и процедуры и как эти идеи и процедуры становятся неотъемлемой частью политической культуры этой страны? Любая попытка ответа на эти вопросы потребует глубокого изучения общих закономерностей и характерных особенностей исторического развития данной страны, и мы слишком далеко выйдем за рамки нашей темы. Ограничусь лишь тем, что скажу: «Счастлива та страна, история которой привела к таким удачным результатам!»

Но, разумеется, история не всегда бывает так великодушна. Гораздо чаще она наделяет страны политической культурой, которая в лучшем случае лишь в ничтожной степени поддерживает демократические институты и идеи, а в худшем — сильно благоприятствует авторитарному правлению.

151О ДЕМОКРАТИИ

Экономический рост при рыночной экономике Исторически сложилось так, что развитие демократических убеждений и демократической культуры тесно связано с явлением, которое в самом общем плане можно определить как «рыночная экономика». Если же говорить точнее, то наиболее благоприятные условия для демократических институтов предоставляет такой экономический уклад, при котором предприятия находятся главным образом в частном владении, а не принадлежат государству, т. е. капиталистическая, а не социалистическая, или государственная, форма хозяйствования. Тесная связь между демократией и рыночным капитализмом выявляет некий парадокс: рыночно-капиталистическая экономика неизбежно порождает неравенство в доступе граждан к политическим ресурсам. Таким образом, ры-ночно-капиталистическая экономика наносит серьезный ущерб политическому равноправию: экономическое неравенство граждан приводит к неравенству политическому. В стране с рыночно-капи-талистической экономикой это проявляется со всей очевидностью, и полное политическое равенство становится недостижимо. Следовательно, возникает постоянная напряженность между демократией и рыночно-капиталистической экономикой. Существует ли реальная альтернатива последней — экономический уклад, который не был бы столь вредоносен для политического равенства? В последующих двух главах я вернусь к рассмотрению этого вопроса и вообще к соотношению демократии и рыночно-капиталистической экономики.

Тем не менее на этом этапе мы не можем не признать, что рыночно-капиталистическая экономика и общество, которое ее порождает, и экономический рост, обычно свойственный ей, — все это в высшей степени благоприятные условия для сохранения и развития политических институтов демократии.

Итоги Вероятно, небесполезными окажутся и другие условия — власть закона, продолжительный мир и пр. Но те пять условий, которые я только что описал, входят, по моему мнению, в число самых приоритетных.

Доводы, приведенные в этой главе, можно свести к трем основным положениям. Во-первых, страна, имеющая все пять условий, почти обязательно будет развивать и сохранять демократи-152

Условия благоприятные и неблагоприятные ческие институты. Во-вторых, в стране, где все пять условий отсутствуют, крайне мала вероятность развития демократических институтов, а если она все же есть, то едва ли эти институты удастся сохранить. Ну, а как обстоят дела в стране со смешанными условиями — как благоприятными, так и неблагоприятными? Ответ на этот вопрос и формулирование третьего основного положения я дам после того, как мы рассмотрим совершенно особый «случай Индии».

Индия: невероятная демократия Должно быть, вы уже догадываетесь, что в Индии отсутствуют все благоприятные условия. А если так, то не входит ли это обстоятельство в противоречие со всей системой моей аргументации? Лишь до известной степени.

На первый взгляд кажется совершенно невероятным, чтобы Индия могла длительное время сохранять свои демократические институты. В мире нет народа, разделенного большим количеством разнообразных границ, чем индийцы, численность которых к концу XX в. приблизится к одному миллиарду. Они живут в языковых, кастовых, религиозных, классовых, региональных анклавах, и каждый из них в свою очередь разделяется бесчисленным множеством дополнительных барьеров7. Судите сами.

В Индии нет общенационального языка. Индийская Конституция официально провозглашает государственными пятнадцать языков страны. Но и это не снимает остроты языковой проблемы: на каждом из 35 различных языков говорит не менее одного миллиона индийцев. Кроме того, существует около 22 000 диалектов.

Хотя 80% населения исповедуют индуизм (остальные являются в основном приверженцами ислама, хотя в штате Керала проживают много христиан), интегрирующий эффект этой религии значительно ослаблен тем, что она с 1500 г. до н.э. предписывает деление на касты. Кастовая система, как и языковая, бесконечно разветвлена и разнообразна. Прежде всего имеется значительное количество людей, не входящих ни в одну из четырех наследственных и «заповеданных» религией каст, — это парии, или «неприкасаемые», контакт с которыми равносилен самоосквернению. Однако это еще не все — все касты подразделяются на бесчисленное множество субкаст, к одной из которых принадлежит с рождения каждый индиец. Границы каст, определяющие социальное поло;

153О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные жение своих членов, их местожительство, а зачастую и сферу профессиональной деятельности, очерчены очень жестко.

Индия относится к числу беднейших стран мира. Статистика свидетельствует, что в период с 1981;го по 1995 г. около половины населения страны расходовало в день сумму, эквивалент которой составляет менее одного доллара США. По этому параметру лишь четыре страны беднее Индии.

В 1993—1994 гг. треть индийцев, т. е. более 300 млн. чел., в основном обитатели маленьких деревень, занятые в сельском хозяйстве, были официально признаны бедными. По данным Нитап Роуеггу 1пс1ех за 1996 г., среди 78 развивающихся стран Индия находилась на 47-м месте, непосредственно перед Руандой. Кроме того, около половины всех индийцев старше 15 лет и более 60% женщин старше шести лет* неграмотны.

Несмотря на то что Индия в 1947 г. получила независимость, а в 1950 г. приняла демократическую конституцию, содержащую условия, которые я описал выше, никого не должно удивлять, что в политической практике этой страны встречались вопиющие отклонения от норм демократии и постоянные нарушения основных прав человека8. Бизнесмены считают, что Индия входит в десятку самых коррумпированных стран мира9. Более того, в 1975 г. демократические институты были упразднены и заменены диктатурой: тогдашний премьер-министр Индира Ганди, фактически осуществив государственный переворот, объявила в стране чрезвычайное положение, приостановила действие гражданских прав и подвергла тюремному заключению тысячи наиболее видных оппонентов режима.

Тем не менее большинство индийцев почти всегда поддерживают демократические институты. В противном случае Индира Ганди спустя два года после узурпации власти не лишилась бы этой власти по результатам относительно честных выборов — люди, безразличные к демократическим ценностям, никогда бы ее не забаллотировали. Не только политические элиты, но и, судя по всему, индийский народ в целом, оказались сильнее привержены демократическим институтам и процедурам, чем это представлялось Ганди. И ей не позволили править авторитарными методами.

Несмотря на то что политическая жизнь в Индии носит чрезвычайно бурный, а порой и сопряженный с прямым насилием

• Очевидно, в оригинале допущена опечатка: должно быть «старше 16 лет». (Примеч. пер.)

характер, основные демократические институты при всех издержках продолжают функционировать. И это обстоятельство противоречит тому, чего можно было бы ожидать на основании разума и логики. Чем объяснить это? Любое решение индийской головоломки будет выглядеть проблематичным. Но, как это ни удивительно, определенные аспекты индийской действительности помогают объяснить, почему же стране все-таки удается сохранять свои демократические институты.

Прежде всего там существуют некоторые из перечисленных мной благоприятных условий. Индийские военные разработали и поддерживают кодекс подчинения выборным гражданским лидерам — эта традиция уходит своими корнями в колониальное прошлое страны. Индия, таким образом, всегда была избавлена от самой большой опасности, грозящей демократическим правительствам большинства развивающихся стран. По сравнению с Латинской Америкой, например, сложившиеся в индийской армии традиции не позволяют надеяться на успешный военный переворот и установление военной диктатуры. Полиция, как бы ни была она коррумпированна, не представляет собой самостоятельной политической силы, способной осуществить переворот.

В дополнение к этому все основатели современной Индии, которые привели страну к независимости, помогли определить важнейшие положения ее Конституции и создать основные демократические институты, были поборндками демократических воззрений. Возглавляемые ими политические движения придерживались демократических идей и отстаивали необходимость демократических институтов. Можно сказать, что демократия стала в Индии национальной идеологией, и это случай уникальный. Как ни слабо выражено у индийцев чувство принадлежности к единой нации, они оказались столь прочно и кровно связаны с демократическими идеями и убеждениями, что лишь немногие являются приверженцами недемократической альтернативы.

Более того, мультикультурная Индия — единственная в мире страна, где индуистские верования и обряды приобрели столь широкое распространение: в конечном итоге восемь из каждых десяти ее граждан исповедуют индуизм. Притом что система каст способствует разобщенности, а националистически настроенные ин-дуисты представляют собой постоянную угрозу мусульманскому меньшинству, эта религия все же вносит определенный вклад в формирование у большинства индийцев чувства принадлежности к единой национальной общности.

155О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные, Но даже если мы признаем, что все эти факторы способствуют укреплению демократических институтов, бедность подавляющей части населения, сочетающаяся с острейшими муль-тикультурными различиями, должна была бы стать питательной средой для стремительного роста антидемократических движений, достаточно мощных, чтобы свергнуть демократический режим и установить авторитарную диктатуру. Отчего же этого не происходит? Более пристальное изучение приводит к неожиданным открытиям.

Во-первых, каждый индиец является членом культурного меньшинства, слишком малочисленного, чтобы править страной в одиночку. Огромное количество культурных анклавов, на которые разделена Индия, означает, что каждый из них мал, т. е. не только не представляет интересы большинства, но и просто слишком мал, чтобы утвердить свою власть на обширном и многообразном субконтиненте. Ни одно из индийских меньшинств не сумеет взять и удержать власть без применения методов массированного принуждения, осуществляемых военными и полицейскими структурами. Однако и те, и другие, как мы знаем, для этого непригодны.

Во-вторых, члены этих этнокультурных меньшинств, за немногими исключениями, не проживают компактно, а рассеяны по различным регионам страны. Вследствие этого большая часть этих групп не может надеяться, что им удастся создать отдельное государство за пределами Индии. Волей-неволей они вынуждены оставаться ее гражданами. Поскольку выход из состава страны невозможен, единственной альтернативой остается союз с другими этническими анклавами в границах Индии10.

И наконец, для большинства индийцев просто не существует реальной альтернативы демократии. Ни одно из меньшинств само по себе не способно свергнуть демократические институты и установить авторитарный режим, не вправе рассчитывать на необходимую для этого поддержку силовых структур, не может надеяться на создание своего государства, как не может и выдвинуть сколько-нибудь привлекательной идеологической и институциональной альтернативы демократии. Предшествующий опыт показывает, что любая сколько-нибудь значительная коалиция различных меньшинств окажется слишком разобщенной, чтобы прийти к власти и уж тем более создать авторитарное правительство. Демократия, судя по всему, является почти для всех индийцев единственной приемлемой формой правления.

Разумеется, история демократии в Индии, как и история всякой страны, гораздо сложнее, чем она здесь представлена. Однако в конечном итоге она подтверждает третье положение, которое я ранее обещал сформулировать. В стране, где отсутствуют одно или несколько, но не все пять условий, благоприятно сказывающихся на развитии демократии, ее существование проблематично, даже маловероятно, но все же в ряде случаев возможно.

Почему демократия распространилась по всему миру В начале этой главы я упоминал о том, что как бы часто на протяжении XX в. демократия ни терпела крах, к концу столетия она распространилась едва ли не повсеместно. Теперь мы можем объяснить причины подобного триумфа: благоприятные условия, описанные мной, стали встречаться в странах мира гораздо чаще, чем прежде.

• По мере того как распадались колониальные империи, народы обретали независимость, тоталитарные режимы рушились, а международное сообщество поддерживало процесс демократизации, угроза вмешательства со стороны некоей внешней силы, 'враждебной демократизации, постепенно исчезла.

• Уменьшилась угроза установления военной диктатуры после того, как не только гражданским лицам, но и самим руководителям армии стало очевидно, что военные режимы не способны адекватно ответить на требования, предъявляемые современным обществом. Они неоднократно доказывали свою вопиющую некомпетентность. Таким образом, во многих странах мира одна из самых давних и самых серьезных опасностей, грозящих демократии, была наконец ликвидирована или значительно снижена.

• Население многих стран, где имел место процесс демократизации, достигло такой степени однородности, которая позволяет избегнуть серьезных этнокультурных конфликтов. В большей мере это коснулось малых стран, а не крупных конгломератов различных культур. В тех странах, где наблюдалась особенно значительная дивергенция культур, были введены в действие системы консенсуса. В Индии ни одно культурное меньшинство не обладало достаточными сила;

О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные ми, чтобы править государством. По контрасту с ней в тех странах, где этнические конфликты были особенно острыми (африканские государства и составные части бывшей Югославии), демократизация часто принимает просто кошмарные формы.

• Очевидные провалы тоталитарных систем, военных диктатур и многих других авторитарных режимов привели к тому, что антидемократические идеи и воззрения потеряли свою былую привлекательность в глазах едва ли не всего населения Земли. Никогда еще за всю историю человечества демократические идеи и институты не пользовались поддержкой такого количества людей.

• Институты рыночного капитализма стали появляться в од-ной стране за другой. Рыночный капитализм привел не только к ускоренному экономическому росту и повышению благосостояния, но и коренным образом изменил структуру общества, породив многочисленный и влиятельный средний класс, симпатизирующий демократическим идеям и институтам.

По этим и, вероятно, по иным причинам XX в. стал веком Триумфального Шествия Демократии. Триумф триумфом, но обольщаться все же не следует. Прежде всего во многих «демократических» странах основные демократические институты оказывались слабыми или неполноценными. В табл. 1 (с. 14) я назвал демократическими 65 стран, но правильнее было бы разделить их на три группы — «самые демократические» (35), «вполне демократические» (7) и «демократические в незначительной степени» (23) (см. Приложение С)11. Таким образом, «триумф демократии» далеко не столь полон, как его порой тщатся представить.

Кроме того, полезно задуматься, перейдут ли успехи демократии в XXI в. Ответ зависит от способности демократических стран достойно справиться с целым рядом проблем. Я уже упоминал об одной из них, прямо вытекающей из противоречивых последствий рыночного капитализма: одни его аспекты благоприятны для демократии, другие — пагубны. Почему так происходит, мы узнаем из двух следующих глав.

Глава 13

ПОЧЕМУ РЫНОЧНЫЙ КАПИТАЛИЗМ БЛАГОПРИЯТЕН ДЛЯ ДЕМОКРАТИИ Демократия и рыночный капитализм напоминают супругов, брак которых весьма далек от идиллии и постоянно сопровождается бурными ссорами, однако все же продолжается, ибо ни одна из сторон не хочет разводиться. Если же употребить сравнение из сферы ботаники, то можно сказать, что демократия и рыночный капитализм существуют в некоем антагонистическом симбиозе.

Хотя они находятся друг с другом в чрезвычайно сложных отношениях, обширный и постоянно обогащающийся опыт разнообразных социально-экономических систем позволяет, по моему мнению, прийти к пяти важнейшим выводам. В этой главе мы рассмотрим два; в следующей — три.

1. Полиархическая демократия выдерживает испытание временем лишь в странах, где преобладает экономика рыночного капитализма; в странах с нерыночной экономикой она неизменно оказывается недолговечной.

Это утверждение, в данном случае касающееся лишь полиар-хической демократии, с полным правом можно отнести и к народному правлению, развивавшемуся в городах-государствах Греции, Рима, средневековой Италии, а также и к эволюции представительных институтов и к повышению степени участия граждан в управлении государством в странах Северной Европы. Но я не собираюсь останавливаться на истории вопроса, частично освещенной в главе 2, с тем чтобы сосредоточить все внимание на институтах современной представительной демократии, т. е. демократии полиархической.

И здесь результаты оказываются совершенно однозначными. Полиархическая демократия существует только в странах с преобладающим рыночно-капиталистическим типом экономики и никогда не возникает (а если возникает, то лишь на очень краткий срок) в странах с нерыночной экономикой. Отчего же это происходит?

2. Эта нерушимая взаимосвязь объясняется тем, что некоторые основополагающие черты рыночного капитализма делают его фактором, благоприятствующим демократическим институтам. Спра;

159О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные ведливо и обратное: определенные характеристики нерыночной экономики пагубно сказываются на перспективах демократического развития.

При экономике рыночно-капиталистического типа экономические субъекты (фирмы, фермы и все что угодно в том же роде) находятся в частном владении лиц или групп, а не принадлежат государству. Основная цель этих субъектов — получение экономического выигрыша в форме прибылей, доходов, арендной платы, процентных ставок. Те, кто управляет этими предприятиями, не преследуют таких широкомасштабных, возвышенных, абстрактных целей, как общее благосостояние или общественное благо. Ими движет исключительно личная заинтересованность, которая порой оказывается единственным стимулом. Поскольку рынки предоставляют владельцам, управляющим и сотрудникам предприятий почти исчерпывающую информацию, они могут принимать решения самостоятельно, без помощи органов центральной власти. (Это не значит, будто они обходятся без законов и подзаконных регулирующих актов — к ним я вернусь в следующей главе.)

Вопреки нашим интуитивным представлениям рынок координирует и контролирует деятельность этих экономических субъектов. История предоставляет нам более чем убедительные примеры того, что система, при которой неисчислимое множество решений принимается бесчисленными независимыми, но конкурирующими друг с другом субъектами, действующими в достаточно узких собственных интересах и движимыми информацией, предоставляемой рынком, производит товары и услуги гораздо эффективнее, чем любая известная нам экономически-хозяйственная альтернатива. Более того, она действует с поистине поразительной упорядоченностью и правильностью.

И в конце концов рыночный капитализм обычно приводит к экономическому росту, а экономический рост благоприятен для демократии. Прежде всего он уничтожает самую вопиющую бедность и повышает уровень жизни, а стало быть, помогает свести к минимуму социальные и политические противоречия. Затем, когда разгораются экономические конфликты, он способствует производству большего количества ресурсов, обеспечивающих взаимное удовлетворение претензий и выработку таких соглашений, при которых каждая сторона получает некую выгоду. (При отсутствии экономического роста экономические конфликты в терминах теории игр становятся «игрой с нулевой суммой», т. е. сводятся к формуле: «То, что я выиграл, ты потерял; то, что потерял я, выиграл

ты". Сотрудничество лишается смысла.) Экономический рост также предоставляет отдельным лицам, социальным группам и государству в целом дополнительные ресурсы для развития образования и тем самым позволяет пополнять число грамотных и образованных граждан.

Рыночный капитализм также благоприятен для демократии и своими социально-политическими последствиями. Он создает в обществе обширный промежуточный слой владельцев собственности, которые обычно стремятся к получению образования, автономному существованию, личной свободе, неприкосновенности частной собственности, законопослушности, участию в управлении государством. Еще Аристотель указывал на то, что средний класс является естественным союзником демократических идей и институтов. И последнее, но, вероятно, самое важное: благодаря децентрализации экономической системы, когда многие экономические решения принимаются относительно независимыми частными лицами и компаниями, рыночный капитализм избавляет от необходимости иметь сильное, даже авторитарное центральное правительство.

Нерыночная экономика может существовать лишь там, где ресурсы ограничены, а экономические решения самоочевидны и не предполагают выбора из многих вариантов. Однако в обществе, организованном более сложно, для того чтобы избежать хаоса и обеспечить хотя бы относительно высокий уровень жизни, необходимо вмешательство иных механизмов, координирующих и контролирующих экономику страны. Единственно приемлемый вариант такой замены — правительство. И потому, кто бы ни являлся формально законным собственником предприятия в нерыночной экономике, решения за него принимает государство и оно же осуществляет управление. При отсутствии рыночных механизмов координации экономики именно правительство по необходимости берет на себя задачу распределения всех скудных ресурсов — капитала, труда, машин, земли, зданий, жилья, товаров народного потребления и пр. Для этого правительству необходим подробный и всеобъемлющий план, и следовательно, нужны правительственные чиновники, на которых были бы возложены его разработка, реализация и контроль за его исполнением. Все эти неимоверно трудные задачи требуют огромного количества достоверной информации. Чтобы добиться согласия на свои директивы, чиновникам приходится отыскивать и применять соответствующие средства воздействия. К ним относятся как законные (в виде заработ;

161О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные ной платы и премий) и незаконные (взятки) методы поощре ния, так и методы принуждения и наказания (вплоть до смертно] казни за «экономические преступления»). За исключением редк! ситуаций, определяемых недолго сохраняющимися условиями реходных периодов (к ним я еще вернусь), ни одно правительс не могло справиться с этой задачей.

Однако основная угроза развитию демократии исходит все же! не от централизованной плановой экономики, а от ее последствий* в социальном и экономическом планах. Централизованная плановая экономика предоставляет ресурсы всей страны в распоряжение руководителей государства. Чтобы предвидеть вероятные последствия такой фантастически неожиданной, просто сказочной политической удачи, следует вспомнить афоризм: «Всякая власть развращает; абсолютная власть развращает абсолютно». Централи- ] зованная плановая экономика как бы недвусмысленно дает правительству понять: «Можешь использовать все эти экономические ресурсы для консолидации и упрочения твоей власти!»

Политические лидеры должны обладать сверхчеловеческой силой самоотречения, чтобы побороть подобное искушение. Увы, как ни печально, в истории мы находим свидетельства того, что все правители, получив доступ к огромным ресурсам, предоставленным централизованной плановой экономикой, подтвердили мудрость этого афоризма. Справедливости ради скажу, что одни лидеры могут использовать свой деспотизм во благо, другие — во зло своих граждан. В истории остались имена и тех, и других, и все же я считаю, что деспоты в конечном счете причинили гораздо больше зла, чем добра. Так или иначе система централизованной плановой экономики всегда была самым тесным образом связана с авторитарными режимами.

Некоторые оговорки Оба вывода правомерны, однако нуждаются в нескольких оговорках.

Прежде всего, экономический рост может наблюдаться не только в демократических странах, точно так же как стагнация не обязательно бывает присуща лишь недемократическим режимам. Представляется, что не существует взаимосвязи между экономическим ростом и типом правления или режима1.

Более того, хотя демократия существует лишь в странах с ры- 1

162 ['

ночно-капиталистической экономикой, она, т. е. рыночно-капита-листическая экономика, может существовать и в недемократических странах. В некоторых их них — особенно на Тайване и в Южной Корее — упомянутые мной ранее факторы, сопровождающие экономический рост и рыночную экономику, в свою очередь способствуют демократизации. В этих двух странах авторитарные лидеры, чья политика помогла стимулировать успешное развитие рыночной экономики, экспортообразующих производств, а также экономический рост и создание многочисленного, образованного среднего класса, невольно готовили свою собственную гибель. И поэтому, хотя рыночный капитализм и экономический рост благоприятствуют демократии, они в конечном итоге оказываются гораздо менее благоприятными, а то и просто неблагоприятными для недемократических режимов. Следовательно, развязка той исторической драмы, которая будет разыгрываться в следующем столетии, покажет, сумеет ли недемократический режим в Китае справиться с порожденными рыночным капитализмом силами демократизации.

Рыночный капитализм необязательно существует в том обличье, какое знакомо нам по XX в., — урбанистически-индустриальном или постиндустриальном. Он также может быть аграрным или по крайней мере был таким прежде. Как мы помним из главы 2, в XIX в. основные демократические институты (за исключением предоставления женщинам избирательных прав) уже развились в нескольких странах мира — в Соединенных Штатах Америки, Канаде, Новой Зеландии, Австралии, которые были по преимуществу аграрными. В 1790 г., когда была принята новая (и до сих пор действующая) конституция американской республики, из почти 4 млн. ее жителей лишь 5% приходилось на города с численностью населения, превышавшей 2500 человек, а остальные 95% проживали в сельской местности, главным образом на фермах.

К 1820 г., когда демократические институты (действие их охватывало лишь лиц белой расы и мужского пола) полиархической демократии были уже прочно укоренены, из общего числа граждан США, численность которых не превышала 10 млн. человек, 9 млн. по-прежнему жили в сельской местности. В 1860 г., накануне гражданской войны, когда страна насчитывала уже более 30 млн. человек, восемь из каждых десяти человек жили в сельской местности. Америка, описанная Алексисом де Токвилем, была не индустриальной, а аграрной страной.

Наиболее распространенным видом экономического предприятия в этом аграрном обществе были, ра;

163О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные зумеется, фермы, принадлежавшие индивидуальным собственникам и их семьям. Большая часть производимой ими продукции ими же и потреблялась.

Важно отметить, однако, что едва ли не полностью децентрализованная экономика (в большей степени, чем это было потом, после пришествия индустриализации) почти не предоставляла политическим лидерам доступа к своим ресурсам и создала многочисленный средний класс свободных фермеров. На развитие демократии это повлияло в высшей степени благотворно. И в представлении Томаса Джефферсона о республике необходимой основой демократии было аграрное общество, состоящее из независимых фермеров.

Отразились ли эти сложившиеся еще в доиндустриальную эпоху черты, характерные для нескольких стран «старой демократии», на последующем индустриальном развитии этих стран? Да. Этот опыт подтверждает важнейшее положение: какова бы ни была доминантная направленность децентрализованной экономики, которая способствует созданию нации независимых граждан, она очень благоприятна для развития и сохранения демократических институтов.

Чуть выше я упомянул о тех редких ситуациях, возникших в переходные периоды социально-экономического развития, когда правительства могли эффективно управлять централизованной плановой экономикой. Следует добавить, что эти правительства были демократическими — находившимися у власти в Великобритании и США в период мировых войн. Но в обоих случаях планирование производства и распределение ресурсов имели четко очерченную цель: сочетать удовлетворение нужд обороны с предоставлением основных товаров и услуг гражданскому населению. Задачи военной экономики получили в обществе широкую поддержку. Кое-где, правда, появились «черные рынки», но это явление не обрело того размаха, который мог бы ослабить эффективность централизованной системы распределения ресурсов и контроля за ценами. По окончании войны система была быстро демонтирована, так что правительства не сумели воспользоваться в политических целях теми возможностями, которые могли бы перед ними открыться благодаря их доминирующей роли в экономике.

Не считая этих систем, действовавших лишь в период войны, централизованная плановая экономика существовала только в тех государствах, чьи лидеры были «фундаментальными антидемократами», и потому мы не всегда можем отличить плачевные для демократии последствия, вызванные самим экономическим укладом, от последствий, порожденных идеологическими установка;

ми того или иного лидера. Ленин и Сталин были настроены по отношению к демократии до такой степени враждебно, что сумели бы предотвратить появление и пресечь развитие основных демократических институтов, не прибегая к помощи централизованной плановой экономики. Эта система всего лишь облегчила им задачу, обеспечив их максимальным количеством ресурсов, позволившим им навязывать свою волю другим.

Строго говоря, никто и никогда не пытался поставить эксперимент по скрещиванию демократических институтов с централизованной командной, плановой экономикой, функционирующей в мирное время. Надеюсь, что и впредь этого не будет, ибо легко предугадать вероятные последствия: ничего хорошего они демократии не сулят.

Но даже если рыночный капитализм оказывается для демократических институтов гораздо более благоприятным, чем любая известная нам недемократическая экономика, он тоже способен привести к некоторым последствиям, крайне неблагоприятно сказывающимся на развитии демократии. Мы рассмотрим их в следующей главе.

Глава 14

ПОЧЕМУ РЫНОЧНЫЙ КАПИТАЛИЗМ НАНОСИТ УЩЕРБ ДЕМОКРАТИИ Пристально взглянув на рыночный капитализм с точки зрения демократии, мы обнаружим, что он, подобно древнегреческому богу Янусу, двулик. Одно его лицо приветливо обращено к демократии, другое, враждебное, — в противоположную сторону.

3. Демократия и рыночный капитализм пребывают в постоянном конфликте, в котором ограничивают и видоизменяют друг друга.

К 1840 г. рыночная экономика с саморегулирующимися рынками рабочей силы, земли и капитала прочно установилась в Англии. Рыночный капитализм возобладал над своими противниками по всем фронтам — не только в теории и практике экономики, но также и в политике, юриспруденции, идеологии, философии. Его оппоненты, казалось, были посрамлены. Однако в стране, где

165О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные народ имел право голоса, как это было в Англии даже и в доде-мократическую эпоху, подобная победа не могла быть окончатель-] ной1. Рыночный капитализм, как это ему свойственно, одним при: нес выгоду, другим же, чего и следовало ожидать, причинил ущерб.

Все политические институты представительного правительства, за исключением сильно урезанного избирательного права, уже действовали в полную силу. В свое время, в 1867 г., а затем в 1884 г., избирательные права были расширены, а после 1884 г. право голоса обрели практически все совершеннолетние мужчины. Таким образом, политическая система предоставила возможности для эффективной оппозиции нерегулируемому рыночному капитализму. Те, кто считал себя пострадавшими от нерегулируемых рынков, обратились за помощью и защитой к политическим лидерам. Противники 1атег.-/шге (системы, при которой государство самоустраняется от регулирования экономики) получили возможность заявить о своем недовольстве через посредство политических деятелей, партий, программ, идей, философии, книг, газет и — что было гораздо важнее — выборов. Только что образованная лейбористская партия сосредоточила свою деятельность на улучшении положения трудящихся.

Часть критиков предлагала всего лишь регулировать рыночный капитализм, другие настаивали на его полной ликвидации. Выдвигались и компромиссные варианты: «Давайте сейчас его отрегулируем, а уничтожим потом». Те, кто намеревался ликвидировать капитализм, так никогда и не достигли своей цели. Те, кто требовал государственного вмешательства и регулирования, во многом своего добились.

Это произошло и в Англии, и в других западноевропейских государствах, и в ряде англоговорящих стран. Повсюду, где недовольство народа могло оказать воздействие на правительство, система 1атег-/тге выжить не могла. Рыночный капитализм без вмешательства и регулирования со стороны государства в демократической стране невозможен по меньшей мере по двум причинам.

Во-первых, основные институты рыночного капитализма сами требуют государственного вмешательства и регулирования. Конкуренция рынков, вопросы владения экономическими предприятиеми, исполнение контрактных обязательств, борьба с монополизмом, защита прав собственности — все эти и многие другие сферы рыночного капитализма целиком зависят от действующего законодательства, от проводимого правительством политического курса и прочих факторов, являющихся прерогативой государства. Рыночная экономика не является и не может являться полностью саморегулирующейся.

Во-вторых, без государственого вмешательства и регулирования рыночная экономика неизбежно наносит ущерб определенным группам населения. «Потерпевшие» и те, кому угрожает экономический ущерб, не могут обойтись без вмешательства правительства. Экономические субъекты, движимые своекорыстием, обычно бывают мало склонны учитывать интересы других, напротив — они охотно пренебрегут этими интересами, если это сулит им самим выгоду: это могучий побудительный мотив. Угрызения совести по поводу вреда или ущерба, причиненного кому-то, легко унять с помощью такого оправдания: «Если того-то и того-то не сделаю я, это сделает кто-нибудь другой. Если я не допущу, чтобы мое предприятие сливало отходы производства в реку и загрязняло вредными выбросами атмосферу, это допустят владельцы других фабрик. Если я не выпущу в продажу небезопасные товары, это сделают другие». Можно не сомневаться: в любой экономике, более или менее основанной на конкуренции, действует именно такая логика.

Когда ущерб или вред причинены решениями, вызванными свободной конкуренцией и нерегулируемыми рынками, возникают следующие вопросы. Можно ли устранить или хотя бы уменьшить этот ущерб? Если да, то можно ли достичь этого без ощутимых потерь в прибылях? Когда ущерб достается одним, а прибыли — другим (а обычно именно так и происходит), как нам определить, что Предпочтительней? Как найти наилучшее решение? И если не оптимальное, то хотя бы приемлемое? Кем и как должно оно приниматься? Как и какими средствами сделать его обязательным для исполнения?

Совершенно ясно, что эти вопросы не только из сферы экономики. Они затрагивают и мораль, и политику. Поиски ответов на них непременно приводят граждан демократических стран к политикам и членам правительства. И вот наилучшим и наиболее приемлемым из всех, кто может вмешаться в рыночную экономику, чтобы устранить вред, который без этого вмешательства будет неизбежен, оказывается… правительство страны.

Преуспеют ли недовольные граждане в получении помощи от государства, зависит, разумеется, от многих обстоятельств, в том числе и от того, какой политической мощью обладают противоборствующие стороны. Тем не менее исторические данные непреложно свидетельствуют: во всех демократических странах* ущерб

* А также и во многих недемократических странах. Но в данном случае мы рассматриваем лишь взаимоотношения демократии и рыночного капитала.

167О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные

(реальный или потенциальный) от нерегулируемой рыночной экономики побуждает правительства вмешаться с целью предотвращения последствий, которые в противном случае будут пагубными для определенных групп граждан.

В такой знаменитой своей приверженностью рыночному капитализму стране, как Соединенные Штаты Америки, правительства разных уровней (федеральное, штата и местное) находят такое множество способов для вмешательства в экономику, что все и не перечислить. Вот лишь некоторые из них:

• страховка на случай потери работы;

• пенсии по старости;

• налоговая политика, направленная на предотвращение инфляции и экономического спада;

• обеспечение безопасности продуктов, лекарств, воздушного, железнодорожного и автомобильного транспорта;

• система здравоохранения, контроль над распространением инфекционных заболеваний, обязательная вакцинация школьников;

• медицинское страхование;

• образование;

• продажа акций, облигаций, других ценных бумаг;

• создание административно-территориальных зон (демографических, производственных и пр.);

• установление стандартов и норм в строительстве;

• страхование экономических рисков, борьба с монополизмом и иные ограничения свободной предпринимательской деятельности;

• регулирование тарифов и квот на импорт;

• лицензирование врачей, стоматологов, юристов, бухгалтеров и других специалистов;

• учреждение и сохранение национальных парков, заповедников, заказников и пр.;

• регулирование деятельности промышленных фирм с целью охраны окружающей среды или ликвидация уже нанесенного ей вреда.

И, увы, с опозданием:

• регулирование продажи табачных изделий с целью сокращения пагубных последствий для здоровья граждан (зависимость, онкологические заболевания и пр.).

И многое, многое другое Суммируя все вышеизложенное, скажем: ни в одной демократической стране рыночно-капиталистическая экономика не существует (и, вероятно, не может существовать сколько-нибудь продолжительное время) без масштабного государственного участия и регулирования, имеющего целью снижение ее вредоносного воздействия на общество.

И хотя существование в демократической стране политических институтов влияет на эффективность рыночной экономики, но и существование в стране рыночно-капиталистической системы оказывает очень значительное воздействие на деятельность демократических политических институтов. Здесь существует прямая и обратная связь между политикой и экономикой, между экономикой и политикой.

4. Поскольку рыночный капитализм неизбежно порождает неравенство, он ограничивает демократический потенциал полиархичес-кой демократии тем, что приводит к неравномерному распределению полит ических ресурсов.

В двух словах о словах Понятие политические ресурсы включает в себя все, что имеется в распоряжении индивидуума или группы и может быть использовано для прямого или опосредованного воздействия на поведение других людей. Меняясь в зависимости от «обстоятельств места и времени», все огромное множество компонентов человеческого общества может быть превращено в политические ресурсы — физическая сила, оружие, деньги, благосостояние, товары и услуги, производственные ресурсы, доход, честь, уважение, привязанность, харизма, престиж, информация, знания, образование, общение, средства коммуникаций, организации, положение, идеологический и религиозный авторитеты, голоса избирателей и пр. Политические ресурсы теоретически могут распределяться равномерно, как голоса избирателей в демократических странах, либо могут быть сконцентрированы в руках одного человека или группы лиц. Между этими полюсами — равенством и тотальной концентрацией лежит бесчисленное множество вариантов.

Ббльшая часть перечисленных мной политических ресурсов повсюду распределяется совершенно неравномерным образом. Система рыночно-капиталистического хозяйства хотя и не является единственной причиной этого, но играет важную роль в неравномерном распределении основных ресурсов — благосостояния, дохода, статуса, престижа, информации, организации, образования, знаний…

X

169О ДЕМОКРАТИИ Условия благоприятные и неблагоприятные Благодаря неравенству в доступе к политическим ресурсам, некоторые граждане приобретают значительно большее влияние на решения, действия и политический курс правительства. И как это ни прискорбно, подобные нарушения равенства далеко не безобидны: под угрозой оказывается моральный фундамент демократии — политическое равенство граждан.

5. Система рыночно-капиталистической экономики оказывает в высшей степени благоприятное воздействие на развитие демократии, пока она не достигает уровня полиархической демократии. Однако из-за того что рыночный капитализм сказывается негативно на политическом равенстве граждан, он также неблагоприятно начинает сказываться и на развитии демократии, превышающей уровень поли-архии.

Рыночный капитализм по причинам, о которых я говорил ранее, действует на авторитарные режимы, как мощный «растворитель». Когда он превращает общество, состоящее из помещиков и крестьян, в общество работодателей и наемных рабочих, страну темных и необразованных сельских тружеников, влачащих жалкое существование (а порой и оно оказывается не под силу), в страну грамотных, достаточно уверенно глядящих в будущее горожан, олигархию, сосредоточившую едва ли не все ресурсы в своем узко элитарном кругу, в систему гораздо более широкого распространения ресурсов, режим, при котором большинство почти не в состоянии избавиться от господства правящей клики, в государственную систему, при которой большинство может эффективно объединять свои ресурсы (и не в последнюю очередь голоса на выборах), чтобы через них воздействовать на правительство, заставляя его действовать в своих интересах, так вот, когда рыночный капитализм способствует всем этим изменениям, а он способствует и будет способствовать этому во многих странах с развивающейся экономикой, он действует как средство поистине революционного преобразования общества и политики.

И когда авторитарные правители достаточно отсталых стран предпринимают шаги по развитию динамичной рыночной экономики, они, фигурально выражаясь, тем самым роют себе могилу.

Но как только общество и политика трансформированы рыночно-капиталистической системой экономики, как только утверждаются демократические институты, так сразу же происходят фундаментальные перемены — неравенство в доступе к ресурсам, стимулированное рыночным капитализмом, порождает весьма заметное политическое неравенство между гражданами.

На трудный вопрос о том, как сделать союз полиархической демократии с рыночно-капиталистической системой экономики более благоприятным для дальнейшего развития полиархии, а также и о том, возможно ли это в принципе, просто и кратко не ответишь. Связь между демократической политической системой страны и недемократической экономической системой постоянно, на протяжении всего XX в., бросала вызов демократическим целям и процедурам. Без сомнения, эта проблема перейдет и в следующее тысячелетие.