Источники доходов Европейского Союза: система собственных ресурсов

Начиная с 1953 г. финансовая система Европейских сообществ непрерывно реформировалась. Результатом реформ стали следующие основные достижения, на которых основывается современная система формирования собственных средств Европейского сообщества и ЕС:

• 1) унификация бюджетов трех Сообществ и формирование единого бюджета Европейского сообщества;
• 2) финансовая автономия Европейского сообщества (ранее Сообщество зависело в основном от финансовых взносов государств-членов);
• 3) формирование единой финансовой политики Европейского сообщества и создание сбалансированной системы взаимодействия институтов Сообщества, участвующих в процессе формирования, распределения и использования бюджетных средств (в бюджетном процессе).

Решительный шаг навстречу финансовой независимости Европейских сообществ был сделан в 1970 г. Решением Совета ЕЭС от 21 апреля 1970 г. с 1971 г. в Сообществах вводился новый режим финансирования за счет собственных средств, к которым до 1988 г. относились: а) таможенные сборы; б) сельскохозяйственные сборы, а также в) отчисления от поступления НДС, которые первоначально составляли 1% от суммы собранного в государстве НДС. Впоследствии эта ставка была пересмотрена и, в соответствии с Решением Совета 85/257 от 7 мая 1985 г., вступившим в силу с 1 января 1986 г., составила 1,4%.

В соответствии с действующим Решением Совета ЕС о системе собственных средств^[1] ее размер зафиксирован на отметке 0,3%. При этом ее размер на период 2007—2013 гг. был снижен для Австрии до 0,225%, для Германии до 0,15%, а для Нидерландов и Швеции до 0,1%^[2].

Важно отметить, что при введении единой системы отчислений НДС возникла необходимость унификации налогооблагаемой базы для НДС во всех государствах — членах Сообществ. Основы унификации налогооблагаемой базы для НДС были установлены в Директиве 388/77 от 17 мая 1977 г., введенной в действие при формировании бюджета на 1980 г.

Вступление в ЕЭС в 1986 г. Испании и Португалии и подписание Единого европейского акта создали политические и экономические предпосылки для дальнейшего совершенствования системы собственных средств. В 1987 г. Комиссия подготовила и представила на рассмотрение Совета два документа: «Обеспечение успеха Единого европейского акта: новые рубежи для Европы» и «Доклад о порядке формирования бюджета Европейского сообщества», которые широко известны под неофициальным названием «Пакет Делора»^[3].

На заседаниях Европейского совета, состоявшихся в декабре 1987 г. в Копенгагене и феврале 1988 г. в Брюсселе, были определены основные направления развития финансовой системы Сообществ, основывающиеся на предложениях Комиссии, изложенных в «Пакете Делора». Во-первых, было решено увеличить объем поступления собственных средств в бюджет Сообществ в период с 1988 по 1992 г. Во-вторых, было решено обеспечить приоритет тем направлениям финансовой политики Сообществ, целью которых является дальнейшее сплочение государств-членов (в том числе политика формирования структурных фондов и политика ограничения расходов на сельское хозяйство). В-третьих, было принято решение об обеспечении соответствия объема субсидий, предоставляемых Сообществами государствам-членам, уровню экономического развития этих государств.

• 29 июня 1988 г. в Брюсселе между Комиссией, Советом и Парламентом было заключено Межинституциональное соглашение о бюджетной дисциплине и совершенствовании бюджетного процесса. Целью Соглашения являлось обеспечение институтам Сообществ и государствам-членам стабильных оснований и эффективных средств осуществления общих политик Сообществ. В соответствии с Соглашением 1988 г. реформа финансовой системы Сообществ развивалась в трех основных направлениях'.
• — обеспечение контроля над расходами Сообществ в целях строгого соблюдения бюджетной дисциплины;
• — введение дополнительного (четвертого) источника финансирования деятельности Сообществ на 1988—1992 гг. — отчислений государств-членов в бюджет Сообществ на основе определенной процентной ставки от величины их валового национального продукта (ВНП);
• — обеспечение соответствия отчислений государств-членов в бюджет Сообществ реальным финансовым возможностям этих государств.

Межинституциональное соглашение 1988 г. налагало на заключившие его институты Сообществ (Совет, Комиссию и Парламент) обязательство по соблюдению бюджетной дисциплины, а также предусматривало порядок пересмотра объема ежегодных расходов Сообществ на 1988—1992 гг.^[4].

К Соглашению 1988 г. прилагался так называемый «Перспективный финансовый прогноз» на 1988—1992 гг., который определял основные направления расходования средств Сообществ.

Соглашением 1988 г. была дополнена структура собственных средств Сообществ. В настоящее время в число источников, за счет которых формируется бюджет ЕС, входят следующие виды доходов:

• 1) сельскохозяйственные сборы, взимаемые с товарооборота государств — членов ЕС с третьими странами в рамках Общей сельскохозяйственной политики Союза (за вычетом административных расходов государств-членов, которые установлены в размере 10% от общей суммы сбора);
• 2) таможенные пошлины, взимаемые по Единому таможенному тарифу, а также таможенные пошлины, поступающие от реализации продукции номенклатуры ЕОУС (также за вычетом административных расходов государств-членов в размере 10% от суммы сборов);
• 3) отчисления от сбора НДС в государствах — членах ЕС, исчисляемого по единой для всех государств — членов ЕС ставке на основе единообразной налогооблагаемой базы. Объем отчислений от сбора НДС государства-члена не может превышать 50% валового национального дохода (ВНД) этого государства;
• 4) взносы государств — членов ЕС, исчисляемые путем применения специально устанавливаемой процентной ставки к объему ВНД каждого из государств — членов ЕС. Средства, поступающие из так называемого четвертого источника, используются для финансирования расходов Союза, которые не покрываются средствами, поступающими из первых трех источников. Как правило, эти средства используются для обеспечения стабильности платежного баланса и избежания дефицита бюджета Союза;
• 5) дополнительные доходы Союза формируются за счет поступлений, которые не относятся ни к одной из приведенных выше четырех категорий. К числу дополнительных доходов можно отнести, например поступления в бюджет от налогообложения заработной платы сотрудников органов ЕС, поступления от финансовых санкций, применяемых Советом и Комиссией к государствам — участникам ЕС, отдельные виды специальных налогов и сборов и др.

Помимо собственных ресурсов, для финансирования отдельных видов инвестиционных проектов ЕС использует заемные средства, которые, однако, не учитываются в общем бюджете ЕС.

Согласно ст. 40 Регламента Совета ЕС от 25 июня 2002 г. № 1605/2002 «О финансовом регулировании общего бюджета Европейских сообществ»^[5] бюджет ЕС состоит из:

• — общих положений о доходах и расходах бюджета ЕС;
• — отдельных разделов по доходам и расходам институтов и органов ЕС.

В общую часть включаются:

• 1) предполагаемый доход ЕС в течение текущего финансового года;
• 2) доходы, предусмотренные в течение двух предыдущих финансовых лег;
• 3) обязательства и бюджетные ассигнования на их оплату в течение текущего финансового года;
• 4) обязательства и бюджетные ассигнования на их оплату в течение предыдущего финансового года;
• 5) совершенные расходы и расходы, оплаченные в течение финансового года предшествующему предыдущему финансовому году.

Аналогичная структура предусмотрена для каждого раздела институтов и органов ЕС.

Бюджет ЕС представляет собой два тома, публикуемых на всех официальных языках ЕС. Первый том содержит общие положения о доходах и расходах бюджета ЕС, а также разделы о доходах и расходах институтов и органов ЕС, за исключением Европейской комиссии: Европейского парламента (разд. I), Совета (разд. II), Суда ЕС (разд. IV), Счетной палаты (разд. V), Европейского экономического и социального комитета (разд. VI), Комитета регионов (разд. VII), Европейского омбудсмена (разд. VIII) и Европейской инспекции по защите баз данных (разд. IX). Второй том охватывает все доходы и расходы Комиссии (разд. III), связанные с политикой ЕС, а также ассигнования административного характера. Расходы в других разделах бюджета ЕС, кроме разд. III, носят административный характер.

Кроме того, в ЕС существует среднесрочное финансовое планирование. В настоящее время действует рамочный финансовый план, рассчитанный с 2007 до 2013 г.^[6] Следующий план будет регулировать планирование бюджета на 2014—2020 гг. В основном он уже разработан^[7]. Их содержание и юридическая природа будет освещена далее.

• [1] Council Decision of 7 June 2007 on the system of the European Communities’own resources (2007/436/EC, Euratom).
• [2] Cm. art. 2 (4) ibid.
• [3] Данные документы были названы «Пакетом Делора» в честь ПредседателяЕвропейской комиссии Жака Делора, который руководил их разработкой.
• [4] Guizzi V. Manuale di diritto e politica dell’Unione Europea. Milano: EditorialeScentifica. 1995. P. 379.
• [5] Council Regulation (ЕС, Euratom) № 1605/2002 of 25 June 2002 on theFinancial Regulation applicable to the general budget of the European Communities //Official Journal. I. 248. 16.09.2002. Amended by: Council Regulation (EC, Euratom)№ 1995/2006 of 13 December 2006 // Official Journal. L 390. 30.12.2006. CouncilRegulation (EC) № 1525/2007 of 17 December 2007 // Official Journal. L 343.27.12.2007. Regulation (EU, Euratom) № 1081/2010 of the European Parliamentand of the Council of 24 November 2010. L 311. 26.11.2010.
• [6] http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/fin_fwk0713/fin_fwk0713_en.cfm#aii.
• [7] Можно ознакомиться с проектом, предложенным Европейской комиссией: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/publications/2011/mff2011/MFF_2011_en.pdf.