Ключевое ее понятие — индексы бюджетных расходов (ИБР), показывающие, на сколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по РФ затратами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов.
ИБР позволяют привести среднедушевые бюджетные доходы различных регионов к сопоставимому виду. С помощью трансфертов приведенные (скорректированные на ИБР) среднедушевые бюджетные доходы повышаются до максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня.
Методика распределения трансфертов ФФПР может быть усовершенствована по следующим позициям:
расчетный объем трансферта может предоставляться за счет введения повышенных, по сравнению с базовым уровнем, нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации. При этом дополнительный по сравнению с расчетным трансферт останется в распоряжении региона, но и компенсация потерь (вследствие недобора налогов) из федерального бюджета производиться не будет;
осуществляется переход от показателей фактически собранных налогов к оценкам налогового потенциала территорий;
уточняются группировки субъектов РФ с целью более объективного учета региональных социально-экономических и природно-климатических условий.
3. Перспективы развития финансовой поддержки субъектов РФ
Современный этап экономического развития России характеризуется яркими проявлениями нарастающего кризиса федеративных отношений. Определяющими факторами этого процесса выступают не политические, социальные, а экономические причины. Укрепление таких отношений в России может осуществляться только в виде межрегионального экономического союза, основанного на единстве государственных и региональных интересов. На этом должен строиться и механизм межбюджетных отношений.
Проблема бюджетного дефицита в России видится экономистам почти не решаемой. С одной стороны, власти планируют к 2013 году вдвое уменьшить бюджетную дыру. Но с другой стороны — резервов для этого практически нет, учитывая необходимость выполнять взятые на себя повышенные социальные обязательства, истощение резервных фондов, а также возможную перспективу снижения нефтяных цен. Российские экономисты предсказывают обострение бюджетной проблемы в ближайшие годы. В предвыборный период деньги правительство изыщет. Но затем придется идти на непопулярные меры — от повышения пенсионного возраста до сокращения помощи регионам и увеличения акцизов.
«Президент Дмитрий Медведев призывает к сокращению дефицита бюджета к 2013 году вдвое по сравнению с уровнем 2009 года. Минфин ставит эту задачи более жестко. В недавнем времени Алексей Кудрин озвучил свои проектировки, согласно которым бюджетный дефицит, который в 2009 году составил почти 6%, в 2010- около 5,4%, и сократился к 2011 году до 4%, в 2012;м — должен составить 3%, а к 2015 году — 0%. (10)
Но как этого добиться, не совсем понятно", — заявил ведущий эксперт Центра развития ГУ-ВШЭ Андрей Чернявский. По его словам, в Бюджетном послании можно увидеть и признаки подготовки к повышению пенсионного возраста. «Если мы хотим одновременно добиться приемлемого соотношения пенсий с заработной платой и при этом не допустить дефицита пенсионной системы, то в среднесрочной перспективе мы должны будем принимать подобные решения. В противном случае это поручение выполняться не будет», — объясняет Чернявский.
Для решения проблемы дефицита бюджета придется идти на жертвы, и аналитики уже знают, где ждать сокращения затрат. По их мнению, под секвестр попадут образование, здравоохранение, национальная экономика и трансферты регионам. «Если в этом году по направлению „национальная экономика“ тратили около 3% ВВП, то в 2011;м — это будет 2,4%, в 2012;м — 1,5%, а в 2013;м — еще меньше, — полагает Чернявский. — Сложно одновременно поддерживать высокий уровень затрат на социальные обязательства и при этом сокращать дефицит бюджета». (10)
В свою очередь, директор департамента стратегического анализа компании ФБК Игорь Николаев отметил тот факт, что если сравнивать приоритеты в проведении антикризисной политики в России и других странах, то у нас власти очень любят говорить о социальной защищенности граждан. «Но теперь выбраться из этой ловушки, в которую власти сами себя и загнали, будет очень сложно. Ближайшие два года в России являются выборными, и власти не смогут пойти на отмену обязательств, которые сами же на себя и взвалили. Но как их выполнить в условиях, когда цены на нефть могут пойти вниз — об этом, кстати, заявил и господин Кудрин, — пока непонятно». Аналитики ФБК согласны с тем, что 60−65 долларов за баррель — это вполне реальная оценка ближайших перспектив, учитывая, что нефтяной рынок сегодня во многом спекулятивный. К тому же, когда у России были средства, сконцентрированные в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния, можно было идти на внешние заимствования. Однако скоро этих средств не будет, и тогда условия кредитов резко поменяются, причем не в лучшую для нас сторону.
«Отрадным является лишь тот факт, что и само руководство страны стало понимать всю опасность, — говорит Николаев. — Например, я отметил для себя, что в Бюджетном послании президента была отмечена важность „повышения эффективности социальной защиты“. Переводя с чиновничьего языка — это не повышение социальной защищенности, а лишь ее эффективности. Отрезвление все-таки наступает». (16)
По его мнению, на 2011−2012 годы средства для выполнения всех принятых обязательств найдутся, но сложнее будет позже, когда откроется так называемое окно политических возможностей — то есть возможность принимать непопулярные меры. И первой из них станет скорее всего повышение пенсионного возраста, уверенно говорит он. «Скорее всего можно будет ждать повышения акцизов, сокращения помощи регионам и, что самое печальное, снижения затрат по статье «национальная экономика». Тогда как вложения в инфраструктуру, транспорт, ЖКХ и т. д. могли бы позволить стране быстрее выйти из кризиса.
Для стабилизации экономики и финансов считаем необходимым принятие следующих мер по упорядочению межбюджетных отношений:
утверждение новой методики распределения финансовой поддержки регионов, устраняющей субъективизм и обеспечивающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей увеличение сбора налогов;
инвентаризация и жесткое регулирование региональных заимствований, обеспечивающее их целевой и эффективный характер;
обеспечение прозрачности региональных бюджетов;
заключение
договоров субъектов РФ об обслуживании в органах Федерального казначейства и проведение через них денег по оплате за энергию и газ региональных бюджетополучателей;
консолидация в региональные бюджеты внебюджетных фондов, стимулирование собственных налоговых усилий через увязку объемов полученных трансфертов из федеральных фондов;
особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов;
введение
механизма внешнего финансового управления для регионов, находящихся в состоянии финансового кризиса;
создание Фонда региональных финансов для стимулирования усилий по оздоровлению региональных финансов.
Для решения проблемы бюджетного устройства Российской Федерации необходимо пересмотреть сложившиеся отношения между бюджетами различных уровней, а также придерживаться следующих принципов:
самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);
законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;
соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.
Таким образом, развитие российской модели бюджетно-налогового федерализма должно обеспечить адаптацию сложившегося механизма межбюджетных отношений к достижению основной цели экономической политики — финансовой стабилизации.
Важнейшая задача ближайшего будущего — обеспечение экономической стабильности в России. Экономика должна из порочного круга выйти на верный путь развития и экономического роста. Одна из проблем, которую необходимо для этого решить, — создание устойчивой финансовой системы, базирующейся на эффективной бюджетной политике и бюджетном планировании (10).
Заключение
Представляется, что алгоритм формирования и использования субсидий в финансовых взаимоотношениях федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ должен выглядеть следующим образом.
Определение расходных обязательств, на софинансирование которых могут (должны) предоставляться субсидии. Так, в число софинансируемых обязательств должны попадать только те полномочия, которые реализуются в интересах федерального, а не только субнационального уровня управления, и которые не будут выполняться с требуемым качеством (в нужных объемах, приемлемые сроки) без применения финансового стимулирования. При этом таких приоритетов не может быть слишком много, не более 15−20, в противном случае мотивация регионов может быть существенно искажена (не ясно, какое из направлений «приоритетнее»).
Определение целей и задач софинансирования отобранных расходных обязательств. Необходимо в качестве цели и условий предоставления субсидий ставить именно конечные результаты использования данных средств (например, снижение заболеваемости), а не промежуточные позиции (например, «освоение» полученных финансовых ресурсов на конкретные бюджетные статьи). Кроме того, выполнение условий предоставления субсидий должно сопровождаться взаимными обязательствами сторон (в отношении субнациональных властей — это система мер, направленная на повышение эффективности реализации соответствующих полномочий).
Расчет достаточных и необходимых средств на достижение поставленной цели. Объем субсидии для бюджета конкретного субъекта Российской Федерации должен определяться так, чтобы предоставляемых средств было достаточно для формирования заинтересованности органов управления данной территории в выполнении всех условий получения финансовой помощи при соблюдении принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.
Список использованных источников
Акперов И.Г., Коноплева И. А., Головач С. П. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации. Учебное пособие. — М.:КНОРУС, 2009.
Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010;2012 годах».
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.
07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.
06.2011).
Годин А.М., Горегляд В. П., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник. — М.: Издательство — торговая корпорация «Дашко и К», 2009.
Иванец Г. И., Калинский И. В., Червонюк В. И. Конституционное право России: энциклопедический словарь / Под общей ред. В. И. Червонюка. — М.: Юрид. лит. 2012. — 432 с.
Карчевская С. А., Хворостухина Д. С. Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления // Финансы. 2010. № 4. с.44
Ковалева Т. М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации: учеб. пособие. М.: КНОРУС. 2009.
Кюрджиев С. П. Обеспечение устойчивости развития субъекта РФ при модернизации межбюджетных отношений//Управленческий учет — 2011 — № 2 — с. 28−29.
Лавров А. М. Финансовая поддержка регионов: итоги и перспективы реформ// oecdru.org/rusweb/rusfeder/6/lavrov.htm
Морозов О. В. Субсидии как инструмент межбюджетных отношений//Финансы — 2011 — № 4 — с. 17.
Поляк Г. Б. Бюджетная система России. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. — 704 с.
Поляк Г. Б. Финансы бюджетных организаций. Учебник. — М.: Юнити-Дана, 2011.
Поляк Г. Б. Финансы: Учебник для вузов. — М.: Юнити-Дана, 2009.
Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999;2001 годах» (утратило силу).
Райзберг Б.А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2006. — 495 с. — (Библиотека словарей «ИНФРА-М»).
Эльканова М. С. Совершенствование и развитие бюджетной политики как важнейшее направление формирования эффективной экономики//Финансы и кредит — 2011 — № 6(438) — с. 29−33.
