Существующая система размещения заказов направлена прежде всего на экономию бюджетных средств. При этом определение подрядчиков на выполнение строительных работ для государственных нужд осуществляется по единственному критерию — цена контракта. Закон о размещении заказов ставит основной задачей «эффективное использование средств бюджетов», которая зачастую достигается путем значительного демпинга начальной (максимальной) цены участниками аукционов и не учитывает совокупный экономический эффект закупок.
Для сферы государственного строительства такой подход не вполне корректен, поскольку торги по подряду на строительные работы существенно отличаются от процедур закупки «типового» товара, который можно сравнить в основном по цене (к примеру, канцелярские принадлежности, мебель, лекарственные средства и т. д.). В строительстве, реконструкции или капитальном ремонте любой проект является индивидуальным. Бесспорно, цена выступает важным показателем, однако государству в лице заказчиков важно и качество выполнения работ.
Положения Закона № 94-ФЗ, направленные на расширение возможности участия физических и юридических лиц в размещении заказов, открывают доступ одновременно как добросовестным участникам, так и лицам, заведомо не имеющим необходимых для выполнения государственного заказа возможностей, о чем заказчику может стать известно только после заключения контракта с таким лицом. Поэтому установленная Законом № 94-ФЗ система размещения заказов для государственных нужд, при которой государственный контракт заключается с лицом, способность которого надлежаще исполнить взятые на себя обязательства не представляется возможным выяснить до начала исполнения государственного контракта, создает для заказчика повышенные риски неисполнения или ненадлежащего исполнения государственного контракта.
Законом № 94-ФЗ запрещено установление квалификационных требований к участникам размещения заказа, что дает возможность лицам, не обладающим необходимым опытом, технической оснащенностью, квалифицированными кадровыми ресурсами для выполнения работ по контракту, принимать участие в торгах на право выполнять подрядные строительные работы для государственных нужд.
Необходимо заметить, что частью 2.1 статьи 11 Закона о размещении заказов определено право заказчика установить дополнительное требование к участникам о выполнении ими за последние 5 лет аналогичных работ, но таким правом заказчик может воспользоваться только в случае размещения заказа на сумму не менее 50 млн руб. В других случаях предъявлять к участникам такое требование запрещено. Однако доля государственных заказов на выполнение работ, связанных со строительством, с ценой ниже 50 млн руб. достаточно высока. Поэтому для повышения эффективности использования бюджетных средств целесообразно снять порог начальной (максимальной) цены контракта, позволяющей заказчикам устанавливать требование о наличии опыта выполнения аналогичных работ.
В апреле 2011 г в положения Закона № 94-ФЗ была введена норма, обязывающая заказчиков обосновывать устанавливаемую начальную цену контракта. Таким обоснованием для подрядных торгов является расчетная сметная стоимость работ, оценка достоверности которой производится в соответствии с Положением о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета.
Практика проведения аукционов показывает, что чем ниже квалификация участника размещения заказа, тем за меньшую сумму он готов выполнять обязательства по контракту. Нередки случаи, когда снижение цены в результате торга достигает 30−70% от начальной установленной (максимальной) цены контракта. Так, компания ООО «Альфастрой-Сервис» выиграла электронный аукцион, проводимый Управлением делами Президента РФ, на выполнение подрядных работ по реконструкции малярного цеха ФГУ «Автотранспортный комбинат», сбив цену со 135,86 млн руб. до 44 млн руб. (демпинг начальной (максимальной) цены составил 67,5%) (12). По результатам аукциона на выполнение работ по устройству перехватывающей парковки в Санкт-Петербурге, где заказчиком выступало ГБУ г. Санкт-Петербурга Департамента капитального ремонта жилищного фонда города Санкт-Петербург, был заключен контракт с ООО «КРИСМАР-ММ», которое снизило начальную (максимальную) цену с 121,16 млн до 78,148 млн руб.
8 (демпинг составил 35,5% процента) (11). В аукционе на выполнение подрядных работ по строительству объекта капитального строительства «Реконструкция и строительство здания родильного дома № 2 Санкт-Петербурга (заказчиком работ является Департамент строительства города Санкт-Петербург), где начальная цена составила 1 млрд 221 млн руб., наименьшее предложение сделало ЗАО «СТС+» в размере 909,439 млн руб., т. е. снизив цену более чем на 311 млн руб. (10). Но заявка ЗАО «СТС+» была признана не соответствующей требованиям Закона о размещении заказов, и контракт был заключен с ООО «Строй
МонтажКомплект" по цене 976,578 млн руб., что более чем на 244,144 млн руб. ниже сметной стоимости объекта.
Применительно к капитальной сфере столь значительное снижение цены контракта от расчетной, полученной исходя из рыночной или нормативной стоимости материалов и работ, как правило, означает максимизацию рисков использования менее качественных или не соответствующих проекту материалов, зачастую с нарушением технологии, низкоквалифицированной рабочей силой, что приводит к существенному снижению качества строительства. По данным исследования Института управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева Высшей школы экономики, каждый третий контракт, заключенный по результатам «демпинговых» аукционов, не исполняется или исполняется с нарушениями сроков (27, с.8).
Вместе с тем, как отмечает А. Н. Евсташенков, у заказчика отсутствует какая-либо возможность ограничить участников аукциона в подаче ценовых предложений (25, с.34), в связи с чем интересна позиция Минэкономразвития России, согласно которой «ситуация, когда участник торгов побеждает, предлагая демпинговую цену, то есть цену ниже себестоимости поставляемой продукции, на самом деле не является таковой. Заказчик не имеет и не может иметь сведений о затратах, необходимых для определения действительной себестоимости продукции, которая является предметом торгов, так как поставщик не обязан их предоставлять. Поэтому утверждение, что при проведении торгов в форме открытого аукциона участник торгов предлагает демпинговую цену, безосновательно» (5).
Помимо финансовых и качественных критериев для государственных заказчиков важны еще и временные факторы. С одной стороны, государственный заказчик имеет право не принимать работы, выполненные ненадлежащим образом, не подписывать соответствующие документы — и таким образом «сохранить» бюджетные средства. С другой стороны, государственный контракт заключается для обеспечения государственных нужд, т. е. для выполнения государством своих функций и социальных обязательств, реализация которых зачастую не терпит отлагательств: школы должны быть отремонтированы именно во время каникул, котельные введены к отопительному сезону, дорожные работы проведены в соответствующих климатических условиях и т. д. За невыполнение или ненадлежащее исполнение обязательств подрядчик несет ответственность в соответствии с гражданским законодательством и (или) контрактом. Однако уплата неустойки, как правило, не компенсирует последствий от невведения в эксплуатацию объектов.
Стоит отметить, что ни в одной из стран мира на электронных торговых площадках работы, связанные со строительством, не разыгрываются (45; 46). Более того, в зарубежных странах электронные аукционы проводятся, только если цена контракта не превышает 60 тыс. евро, т. е. примерно 2,5 млн руб. (27, с.10).
Таким образом, сложность, специфичность и вероятностный характер инвестиционно-строительной деятельности, воздействие при этом большого количества возмущающих факторов ставят перед организатором торгов проблему выявления, объективного анализа и оценки наиболее важных показателей, определяющих характер конкурса и влияющих на выбор строительной организации, которая может работать быстрее, дешевле и качественнее других.
В связи с этим необходима классификация основных показателей и возможность объединения их в группы, отражающие разнообразные стороны конкурсных заявок. Она обязательно должна включать критерии оценки представленные на рис. Рисунок 6.
Рисунок 6. Схема выбора победителя при проведении подрядных торгов
Основные группы показателей, рекомендуемых нами для выбора наиболее значимых критериев оценки заявок, представлены в табл. Таблица 5.
Таблица 5
Основные критерии и система показателей для оценки заявок участников торгов
№ пп Наименование основных групп показателей 1 2 1. Стоимость выполнения работ 1.
1. Соответствие в расчете претендента состава и объема работ проектно-сметной документации Заказчика 1.
2. Использование материалов, предусмотренных Техническим заданием 1.
3. Обоснованное снижение стоимости работ по конкретным видам (строительные, монтажные работы, оборудование, пусконаладочные работы) и статьям затрат (материалы, эксплуатация строительных машин и механизмов, оплата труда рабочих, накладные расходы, сметная прибыль и лимитированные затраты) 2. Продолжительность выполнения подряда 2.
1. Дата начала и окончания работ 2.
2. Соответствие нормам продолжительности строительства 2.
3. Календарный график выполнения подрядных работ 3. Квалификация и качественные требования 3.
1. К организациям 3.
1.1. Продолжительность деятельности организации 3.
1.2. Наличие документов, в т. ч. допусков на выполнение необходимых работ 3.
2. Техническое оснащение 3.
2.1. Наличие зданий и сооружений 3.
2.2. Обеспеченность строительными машинами и оборудованием 3.
2.3. Обеспеченность транспортными средствами 3.
3. Опыт проведение сопоставимых работ 3.
3.1. Опыт работы в отрасли 3.
3.2. Количество возведенных объектов сопоставимого масштаба 3.
3.3. Наличие отзывов предыдущих Заказчиков 3.
4. Состав и квалификация персонала 3.
4.1. Численность работающих, в т. ч. руководящий персонал и инженерно-технические работники. Уровень образования. 3.
4.2. Количество сертифицированных специалистов. 4. Финансовое состояние организации 4.
1. Характеристика общей направленности финансово-хозяйственной деятельности. Оценка надежности информации статей текущей отчетности. 4.
2. Оценка и анализ экономического потенциала организации. 4.
2.1. Оценка капитала фирмы: — построение аналитического баланса-нетто;
анализ баланса;
анализ баланса;
качественных изменений в имущественном положении 4.
2.2. Оценка финансового положения;
ликвидности;
финансовой устойчивости. 4.
3. Оценка и анализ результативности финансово-хозяйственной деятельности предприятия. 4.
3.1. Оценка результатов производственной (основной) деятельности 4.
3.2. Анализ рентабельности 4.
3.3. Оценка положения на рынке ценных бумаг 5. Репутация организации 5.
1. Узнавание организации разными социальными группами, в том числе и теми, которые не входят в число ее потребителей. Продолжение таблицы 5
1 2 5.
2. Грамотная политика в области ценообразования 5.
3. Проведение активной рекламной и маркетинговой политики 5.
4. Внутрикорпоративная культура 5.
5. Социальная активность компании Для количественной оценки дифференциальных критериев используются абсолютные и относительные показатели.
Абсолютные показатели качества определяются по отношению к принятой шкале измерения путем подсчета, аналитических вычислений, измерений. Если показатель не поддается точному измерению, то он определяется экспертным методом — например, по пятибалльной шкале (табл.Таблица 6).
Таблица 6
Значимость показателей Значимость Смысловые характеристики значений 1 «недопустимо» 2 «плохо» 3 «удовлетворительно» 4 «хорошо» 5 «отлично»
Абсолютные показатели качества измеряются в различных величинах: стоимостных, натуральных, относительных, и соизмерение этих показателей достигается с помощью относительных показателей. Исчисление относительных показателей критериев определяется соотношением между абсолютными показателями заявки участника Р и эталонным значением Рэт:
1) если улучшению качества соответствует увеличение абсолютного показателя:
Кi = Pi / Pэтi (1)
2) если улучшению качества соответствует уменьшение абсолютного показателя Кi = (Pmax — Pi) / (Pmax — Pэтi) (2)
Оценка интегрального критерия предложения претендента К производится на основе относительных показателей критериев с учетом весомости каждой группы и отдельных единичных критериев:
K = ∑ Wi Ki (3)
где Wi — вес i-гo свойства в общей массе критериев.
Под весом понимается количественная характеристика, составляющая долю данной значимости от суммы всех значимостей. Таким образом, каждый отдельный вес изменяется от 0 до 1, а сумма всех весов равна единице.
Под значимостью понимается число (значение), которое характеризует отдельное свойство, важность некоторого критерия. Как правило, число, определяющее значимость, отнормировано диапазоном положительных чисел от 0 до 1. Нулевая значимость принимается для тех критериев, которые не вызывают доверия.
Для оценки качества заявок участников назначается экспертная комиссия из числа компетентных специалистов. Перед экспертами, принимающими решение, встает не простая задача оценки критериев, отражающих реальные требования к качеству заявок. А так как от их суждений невозможно ожидать непротиворечивости решений, либо полной определенности, то следует сделать вывод, что экспертная оценка — величина случайная или стохастическая.
Принятие любого решения предваряется подготовительными действиями, которые можно представить в виде ряда последовательных этапов (рис. Рисунок 7).
Рисунок 7. Алгоритм построения модели анализа и оценки критериев с привлечением методов квалиметрии
С целью компьютеризации процедуры выбора победителя создано программное обеспечение проведения экспертной оценки заявок участников торгов.
Свои коррективы относительно участия в строительных торгах вносит и градостроительное законодательство. До 1 января 2010 г. действовали нормы о лицензировании строительной деятельности, что давало возможность ограничить участие в торгах лиц, не обладающих лицензией на осуществление инженерных изысканий, выполнение проектных и строительных работ. После введения в строительной сфере саморегулирования организациям, выполняющим работы в рассматриваемой сфере, стали выдаваться допуски на осуществление соответствующих работ. Однако теперь это касается исключительно работ, выполнение которых оказывает влияние на безопасность объектов капитального строительства в соответствии с Перечнем видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (4) (далее — Перечень видов работ). По замыслу Министерства регионального развития РФ, работы, не вошедшие в данный перечень, имеет право выполнять любое лицо.
Более того, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 240-ФЗ17, внесшим изменения в Градостроительный кодекс РФ, в настоящее время для участия в торгах на выполнение проектных работ и работ по строительству (инженерные изыскания — исключение) участнику можно иметь только допуск на выполнение работ по организации подготовки проектной документации (генеральное проектирование) или по организации строительства (генеральный подряд), т. е. иметь право выполнять функции генпроектировщика и генподрядчика, но не специальные допуски с видами работ. Требование таких специальных допусков, по мнению Федеральной антимонопольной службы РФ, изложенному в решениях о нарушении законодательства о размещении заказов, противоречит действующему законодательству.
Подобный подход А. В. Ермакова (26) связывает с тем, что в соответствии с ч. 3.1 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ выполнение строительных работ всегда предполагает деятельность по организации строительства, таким образом, требование свидетельства о допуске к работам по организации строительства обязательно во всех случаях размещения заказа на работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту (исключение п. 2 Приказа Минрегиона России № 624). Аналогично в соответствии с ч. 5.1 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ выполнение проектных работ всегда предполагает деятельность по организации подготовки проектной документации, т. е. требование свидетельства о допуске к работам по организации подготовки проектной документации обязательно во всех случаях размещения заказа на работы по подготовке проектной документации (исключение п. 2 Приказа Минрегиона России № 624). То есть указанные свидетельства о допуске компенсируют отсутствие любого другого свидетельства о допуске к выполнению строительных работ и проектированию.
Аукцион на выполнение строительных работ можно проводить только при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, с соответствующим положительным заключением о достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства. Обратим особое внимание, что положительное заключение государственной экспертизы проектной документации должно содержать результаты проверки сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета (3), т. е. экспертной оценке подлежит соответствие сметной стоимости строительства установленным сметным нормативам, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией.
На практике складывается ситуация, когда, с одной стороны, специалисты государственной экспертизы изучили проектную документацию, подтвердили точность и достоверность сметных расчетов в соответствии с требованиями технических регламентов, с другой стороны, государственные заказчики обязаны проводить торги, где в ходе аукционного торга снижается утвержденная цена строительных работ по объекту капитального строительства. Как следствие — государственный заказчик рискует не получить в установленные сроки полноценный, предусмотренный проектной документацией и необходимый для решения государственных задач объект капитального строительства.
Существующую систему правового регулирования отношений в сфере государственного строительного заказа необходимо корректировать с учетом специфики строительной сферы. Полагаем целесообразным ввести порог снижения цены во время торга на электронных аукционах до 20% от начальной (максимальной) цены. Между участниками, подавшими предложения более чем на 20% ниже первоначальной цены, предлагается проводить конкурс с критериями определения победителя не только по предложенной им цене, но и в совокупности с такими критериями, как сроки выполнения работ, квалификация участников (включающая, например, показатели по опыту выполнения аналогичных работ, наличию финансовых и материальных ресурсов, наличие квалифицированных кадров, деловой репутации), а также объемы и сроки гарантии качества работ (2). Таким образом, из участников аукционов можно будет определить наиболее квалифицированного, имеющего возможность качественно и в установленные сроки выполнить государственный заказ подрядчика.
В противном случае повышаются риски заказчика получить либо объект, возведенный из контрафактных и (или) не соответствующих требованиям технических регламентов строительных материалов, конструкций, либо выполнение работ лицами, не имеющими достаточного опыта и квалификации, как правило, привлеченными с нарушением трудового и миграционного законодательства. Кроме того, при уменьшении амортизационных отчислений организация не сможет обновлять свои основные фонды, закупать новое оборудование и технику.
Наряду с этим считаем, что в заявке на участие в конкурсе лица, снизившие цену более чем на 20%, должны представлять подробное обоснование возможности такого снижения. Участники размещения заказа, оценив свой потенциал, возможности и риски, должны аргументировать, за счет чего предполагается снизить стоимость строительства объекта, которая была рассчитана и обоснована проектной организацией, проверена государственной экспертизой и утверждена заказчиком.
В этой связи было бы полезно обратиться к опыту зарубежных стран. Так, при проведении конкурсов на строительные работы в США, например, при снижении цены лота более чем на 5% участник торгов должен дать письменные пояснения-гарантии, с указанием информации, за счет чего он планирует экономию. Кроме того, в правилах конкурса указаны статьи, за счет чего нельзя экономить: на замене материалов на материалы более низкого качества и более низких характеристик надежности и безопасности, на уплате налогов и платежей в бюджет, на прибыли для развития компании, на зарплате рабочих, на охране труда и прочем, что строго контролируется (30).
Кроме того, при проведении торгов на выполнение работ в сфере строительства и проектирования считаем целесообразным обязать заказчиков устанавливать требования об обеспечении исполнения обязательств по государственному контракту независимо от начальной (максимальной) цены контракта. Пока установление требования об обеспечении контракта является правом заказчика и накладывает на заказчика обязанность по установлению такого обеспечения только при размещении заказа свыше 50 млн руб. или при авансировании в соответствии с положениями государственного контракта.
Закон № 94-ФЗ предусматривает возможность выбора участником размещения заказа способа обеспечения исполнения контракта в виде безотзывной банковской гарантии, договора поручительства или передачи заказчику в залог денежных средств, в том числе в форме вклада (депозита) (ч. 19 ст. 41.12). В случае если обеспечением исполнения контракта является договор поручительства, ч. 20 ст.
41.12 Закона № 94-ФЗ устанавливает требования к поручителю. На практике заключение договоров поручительства обратилось в возможность заработка для коммерческих организаций, заключающих за плату договоры поручительства с участниками размещения заказа. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по государственному контракту заказчикам весьма сложно обратить взыскание на обеспечение исполнения контракта по такому договору поручительства. Поэтому полагаем возможным установление в качестве поручителей по контрактам в сфере строительства исключительно саморегулируемых организаций, в рамках деятельности которых создается компенсационный фонд (п. 2 ч.
1 ст. 55.4 ГрК РФ).
Проблемы в системе государственного заказа являются дискуссионными в межведомственных кругах. По поручению Президента России Д. А. Медведева еще в 2010 г. была активизирована работа над законопроектом «О федеральной контрактной системе». Однако в процессе разработки проекта такого закона столкнулись позиции двух федеральных ведомств: Министерства экономического развития, в чью компетенцию входит выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере государственной закупочной деятельности, и Федеральной антимонопольной службы — органа, ответственного за контроль соблюдения законодательства в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.
ФАС России, признавая недостатки Закона о размещении заказа, выступает против его радикальных изменений и за постепенное совершенствование практики применения отдельных статей, поэтому предлагает ограничиться его корректировкой, указывая, что он уже позволил сэкономить более 1 трлн руб. бюджетных средств. В Минэкономразвития России считают, что нужно полностью изменять систему государственных закупок (31), т. е. министерство выступает за отмену Федерального закона № 94-ФЗ и за введение полностью нового правового регулирования в данной сфере.
В октябре 2011 г был опубликован проект федерального закона «О федеральной контрактной системе» (6), основной идеей которого является создание условий для функционирования федеральной контрактной системы (ФКС) — совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Основными обязательными этапами закупочного цикла согласно Концепции проекта закона должны стать: прогнозирование закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; формирование государственными и муниципальными заказчиками планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд; размещение заказов на закупку товаров, работ, услуг; исполнение и мониторинг контрактов, приемка и анализ контрактных результатов в интересах планирования будущих закупок (7).
Целью законопроекта является существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов. В данный момент проект закона «О федеральной контрактной системе» находится на доработке в связи со значительными замечаниями по законопроекту.
Стоит отметить, что упомянутым проектом закона предусматривается введение предварительной квалификации участников размещения заказа по некоторым группам товаров, работ, услуг К их числу относятся и работы в сфере капитального строительства. На наш взгляд, использование предквалификации ведет к повышению коррупционной составляющей государственных закупок, поскольку при отборе участников значительную роль играет субъективизм квалификационной комиссии. Предложенный выше вариант (введение двадцатипроцентного порога снижения начальной (максимальной) цены на электронных аукционах и последующее проведение конкурса) также не исключает человеческий фактор, однако ввиду проведения сначала аукциона, а только затем конкурса создаются условия и для достижения цели Закона о размещении заказов — экономии бюджетных средств и для определения наиболее квалифицированного участника.
Рассмотренные факторы и проблемы существенно снижают планируемый целевой эффект от осуществления капитальных вложений, предусмотренный в федеральных целевых программах и иных документах. Полагаем, что принятие соответствующих мер позволит, максимально эффективно использовав направляемые на капитальные вложения средства, достигнуть конечной цели — получение качественного и своевременно введенного в эксплуатацию объекта капитального строительства для государственных нужд.
Разработанные рекомендации приведут к следующему результату:
— дальнейшее укрепление социальной и политической стабильности в стране;
— оптимизация разрешительных и административных полномочий органов государственного управления;
— рост доверия гражданского общества к государственной власти;
— повышение уровня защищенности граждан от коррупции;
— расширение и углубление диалога между обществом и властью, бизнесом и властью;
— обязательное оперативное реагирование органов власти и должностных лиц на информацию о фактах коррупции;
— дальнейшее развитие антикоррупционного мировоззрения в обществе и активизацию антикоррупционной деятельности;
— сокращение масштабов теневой экономики;
— создание условий для дальнейшего роста экономики и улучшения инвестиционного климата;
— укрепление престижа государства.
В свою очередь для ООО «Строй
МонтажКомплект" появится возможность участвовать в торгах на справедливых условиях и иметь равный шанс по сравнению со своими конкурентами, а также предприятию не придется работать в минус, значительно демпингуя на цене, чтобы получить контракт.
Таким образом, несмотря на внедрение в настоящее время, системы аукционов на выполнение подрядных работ в строительстве, подрядные торги в дальнейшем имеют достаточные резервы к развитию. Изменить ситуацию можно только стратегическими решениями Правительства Российской Федерации, путем внесения изменений и дополнений в законодательные акты — с одной стороны и значительным повышением конкурентной способности организаций, обеспечивающих надежное соблюдение установленных сроков строительства объектов с высоким качеством и реальной стоимостью — с другой стороны.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В последние годы в государственном и муниципальном управлении приобрел большее значение и стал гораздо чаще употребляться термин «развитие». Это связано с тем, что страна вступила в период стабильного роста экономики и повышения жизненного уровня населения. Пришло время коренного системного реформирования ключевых отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность всех органов власти, в том числе удовлетворяющих потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, за счет средств местных бюджетов, в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований.
Государственный заказ — один из основных инструментов эффективного управления расходами федерального и местного бюджета. Практика управления расходами показывает, что максимальная экономическая эффективность использования бюджетных средств достигается путем стимулирования развития конкурентной среды. При формировании единого государсвтенного заказа можно выявить достаточно много повторяющихся элементов-потребностей, которые можно объединить и представить как единый крупный заказ. Конкурсное размещение таких заказов может дать реальное снижение цен как за счет увеличения размера оптовых поставок, так и за счет использования системы конкурса, предполагающей конкурентную борьбу между поставщиками за рынок сбыта. В целях реализации политики государства по стимулированию конкуренции на рынке государственных заказов пристальное внимание органов всех уровней власти должно уделяться созданию системы государственного заказа.
Опыт стран Запада с развитой рыночной инфраструктурой свидетельствует, что система государственных закупок закономерно стала составной частью сферы внутреннего товарного обмена определенными видами продукции и услуг и одним из механизмов поддержания конкуренции и либерального способа хозяйствования. Объективной основой существования и поступательного развития системы госзакупок в национальной экономике многих стран является тот факт, что в процессе выполнения своих целевых функций отдельные государственные ведомства и организационные структуры любой из них вынужденно сталкиваются с проблемой материально-технического обеспечения как для реализации государственных и муниципальных программ, так и для осуществления своей текущей деятельности.
Как правило, она решается путем приобретения необходимых материальных и нематериальных ресурсов, товаров, работ и услуг через закупки, именуемые государственными, в процессе специально организуемых конкурсных торгов. Конкурсный механизм, особенно при объемных закупках, позволяет достичь нескольких решений — снизить стоимость необходимой заказчику продукции, обеспечить более высокий уровень прозрачности и подконтрольности процесса купли-продажи и в конечном итоге противостоять коррупции.
Государственный строительный заказ (ГСЗ) как термин введен в научный оборот сравнительно недавно термин «государственный строительный заказ» следует понимать как организационный процесс по приобретению прав собственности на строительно-монтажные работы и услуги в строительстве в соответствии с потребностями региона, представляющий собой форму взаимодействия государственного заказчика с субъектами ИСК на основе договорных отношений. Государственный строительный заказ выполняет ряд важнейших социально-экономических функций:
1. Регулирование соотношения между спросом и предложением на строительную продукцию;
2. Регулирование градостроительных процессов;
3. Распределение ресурсов;
4. Поддержка инновационных процессов в строительстве;
5. Воздействие на конъюнктуру рынка;
6. Обеспечение притока инвестиций;
7. Стабилизация рынка крупных строительных корпораций;
8. Реализация предпринимательского лоббирования.
Анализ представленных функций свидетельствует, что большинство из них взаимосвязаны и реализуются совместно.
Переход на механизм торгов искоренил практику, когда, условно говоря, сегмент государственного заказа был поделён между определённым числом строительных предприятий, что повышало финансовый результат, а значит, и возможность обеспечения конкурентоспособности одних и препятствовало доступу к государственному заказу других. В новых условиях у ООО «Строй
МонтажКомплект" появилась возможность участвовать в распределении государственного заказа, то есть получать возможность доступа к финансированию, гарантированному государством.
На данный момент ООО «Строй
МонтажКомплект" имеет большой опыт участия в государственном строительном заказе. Система взаимодействия заказчика и ООО «Строй
МонтажКомплект" осуществляется посредством электронных торгов, т. е. проведения торговой деятельности через Интернет. В роли заказчика, как правило, выступают государственные и муниципальные учреждения, исполнитель же определяется в процессе проведения торгов.
Победителем аукциона признается участник, давший самую низкую цену контракта; также, выявляется участник, сделавший лучшее предложение по цене, следующее за предложением победителя аукциона. Так как цена на аукционе — главный критерий определения победителя, то ключевым вопросом для ООО «Строй
МонтажКомплект" является аспект ценовой политики и часто предприятию приходится идти на значительное ее снижение и работу с минимальной прибылью. Таким образом, организация государственного строительного контракта посредством проведения торгов является эффективным для бюджета, т.к. позволяет экономить значительные денежные ресурсы.
Однако, вопрос правильности выбора подрядчика только по цене уже не первый год является камнем преткновения в сфере госзакупок. В практике ООО «Строй
МонтажКомплект" неоднократно встречаются примеры, когда в результате электронных аукционов и безудержного демпинга цена строительства снижалась и на десятки процентов, и в разы. На основании проведенного исследования было установлено, что для того чтобы найти золотую середину, нужно рассмотреть проблемы подрядных закупок с позиций всех участников процесса. Снизить остроту ситуации можно за счет допуска к госзакупкам только надежных поставщиков, установив квалификационный барьер в виде требований к минимальному опыту подрядчика, квалификации его ключевых сотрудников, используемым материалам и технологиям. Эти требования по квалификации должны быть едиными и прописаны в законе.
Для реализации государственного строительного заказа ООО «Строй
МонтажКомплект" заключает с госзаказчиком государственный контракт. При подготовке, заключении и исполнении договоров предприятие руководствуется действующим законодательством.
На основании исследования деятельности ООО «Строй
МонтажКомплект" по участию в государственном строительном заказе были выявлены основные проблемы снижающие эффективность подрядных торгов в России. Существующая система размещения заказов направлена прежде всего на экономию бюджетных средств. При этом определение подрядчиков на выполнение строительных работ для государственных нужд осуществляется по единственному критерию — цена контракта. Бесспорно, цена выступает важным показателем, однако государству в лице заказчиков важно и качество выполнения работ. Однако практика проведения аукционов показывает, что чем ниже квалификация участника размещения заказа, тем за меньшую сумму он готов выполнять обязательства по контракту. При этом практика показывает, что помимо финансовых и качественных критериев для государственных заказчиков важны еще и временные факторы. Таким образом, сложность, специфичность и вероятностный характер инвестиционно-строительной деятельности, воздействие при этом большого количества возмущающих факторов ставят перед организатором торгов проблему выявления, объективного анализа и оценки наиболее важных показателей, определяющих характер конкурса и влияющих на выбор строительной организации, которая может работать быстрее, дешевле и качественнее других.
В связи с этим необходима классификация основных показателей и возможность объединения их в группы, отражающие разнообразные стороны конкурсных заявок. Для количественной оценки дифференциальных критериев нужно использовать абсолютные и относительные показатели, а для оценки качества заявок участников назначать экспертную комиссию из числа компетентных специалистов. Перед экспертами, принимающими решение, встает не простая задача оценки критериев, отражающих реальные требования к качеству заявок. А так как от их суждений невозможно ожидать непротиворечивости решений, либо полной определенности, то следует сделать вывод, что экспертная оценка — величина случайная или стохастическая. Аукцион на выполнение строительных работ можно проводить только при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, с соответствующим положительным заключением о достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства.
Существующую систему правового регулирования отношений в сфере государственного строительного заказа также необходимо корректировать и делать это с учетом специфики строительной сферы. Изменить сложившуюся ситуацию можно только стратегическими решениями Правительства Российской Федерации, путем внесения изменений и дополнений в законодательные акты — с одной стороны и значительным повышением конкурентной способности организаций, обеспечивающих надежное соблюдение установленных сроков строительства объектов с высоким качеством и реальной стоимостью — с другой стороны.
«Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.
07.1998 N 145-ФЗ (в посл. ред.) // Правовая система Консультант Плюс [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.consultant.ru, свободный.
Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 722 «Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2009. № 38. Ст. 4477.
Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 427 «О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета» // СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2576.
Приказ Мирегионразвития РФ от 30 декабря 2009 г. № 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» // Российская газета. 2010. 26 апреля. — с.
5.
Письмо Минэкономразвития РФ от 19 июня 2008 г. № Д05−2451 «О разъяснениях, связанных с применением Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ» // Текст письма официально опубликован не был // Правовая система Консультант Плюс [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.consultant.ru, свободный.
Проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе» // размещен на Официальном сайте Минэкономразвития России. // [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.economy.gov.ru, свободный.
Концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.strategy-sro.ru, свободный.
О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг: проект федер. закона № 68 702−6 // Правовая система Консультант Плюс [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.consultant.ru, свободный.
О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федер. закон РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (в ред. от
20 июля 2012 г.) // СЗ РФ. 2005. № 30. Ст.
3105.
Протокол № 2 от 17 октября 2011 г. подведения итогов открытого аукциона в электронной форме (реестровый номер аукциона 173 200 001 411 001 408) // Размещен на Единой электронной торговой площадке «Росэлторг» в сети Интернет. URL:
http://etp.roseltorg.ru/trade/view/?id=173 200 001 411 001 408.
Протокол № 2 от 25 октября 2011 г. подведения итогов открытого аукциона в электронной форме (реестровый номер аукциона 173 200 001 411 001 504) // Размещен на Единой электронной торговой площадке «Росэлторг» в сети Интернет. URL:
http://etp.roseltorg.ru/trade/view/?id=1 732 000 014 876 001 536.
Протокол № 428−11−2-ЭА подведения итогов открытого аукциона в электронной форме (реестровый номер аукциона 173 100 011 511 000 000) // Размещен на официальном сайте для размещения заказов. URL:
http://zakupki.gov.ru/pgz/public/action/orders/info/commission_work_result/show?notifi cationId=51 827.
D. Audet. Quantifying the Size of Government Procurement /OECD Trade Directorate Report. — OECD, 2012.
K. H artley, R. W hite, D. C
haundy. G overnment and industry performance: a comparative study. // A pplies Economics. C
entre for Defence Economics. N ew York: University of York, 2009. № 29. V
ol. 9 // Сайт Federal Procurement Report:
http://www.fpds.gov.
Westring G., Jadoun G. Public Procurment Manual. — Turin, Italy: ITC ILO, 2009 // [Электронный ресурс] Сайт Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. Режим доступа:
http://www.economy.gov.ru, свободный.
Pre-commercial procurement of innovation. A missing link in the European Innovation cycle: Report of the national IST Directors Forum /European Commission Working group on Public Procurement. 2011. March // По данным сайта Управления государственных закупок США:
http://www.whitehouse.gov/omb/procurement.
Public procurement: EU rules deliver big savings for taxpayers; scope for more gains/Europa Rapid Press Releases. 2011. 3 February. № IP/11/149 // По данным сайта европейского агентства официальных публикаций eur-op.eu.int.
Асаул А. Н. Инвестиционно-строительный комплекс: рамки и границы термина/ А. Н. Асаул [и др.] // Вестник гражданских инженеров.
— 2009. — № 4(21).
— С. 92.
Белобрагин В. Я. Государственный (муниципальный) заказ // Стандарты и качество. 2011. № 7. С. 26.
Белов В. Е. Правовое положение специалистов по государственным и муниципальным заказам: к вопросу о формировании в России контрактной системы // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 3. С. 15.
Воробьева О. М. Государственная поддержка через систему государственного и муниципального заказа // Сборник докладов V Всероссийской практической конференции-семинара «Государственные и муниципальные закупки — 2010». М., 2011. — c.
14.
Грахов В. П. Информационное обеспечение механизмов реализации маркетинг-менеджмента в инвестиционно-строительном комплексе региона // Экономическое возрождение России. -
2008. — № 4(18). — С. 60−66.
Дорошенко Т.Г., Кокарева А. А. Рекомендации по развитию регулирования бизнеса. Регулирование бизнеса в строительном комплексе России. Страхование как оптимальная из всех регуляторных опций // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2012. № 2. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://eizvestia.isea.ru/reader/arficle.aspxlicM12266, свободный.
Евраев М. О реформе государственного и муниципального заказа // Госзаказ. 2009
Июнь. — с.
13.
Евсташенков А. Н. Особенности размещения заказов на строительные и подрядные работы // «Государственные и муниципальные закупки — 2008». Сборник докладов III Всероссийской практической конференции-семинара. М.: Юриспруденция, 2008. — с.34
Ермакова А. В Заключение контрактов в сфере ремонта и строительства: проблемы и решения // Госзакупки.
ру. 2011. № 3. — с.
9.
Кузнецова И.В., Анисимова Е. Б. и др. Исполнение контрактов, заключенных в результате «демпинговых» аукционов // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2011. № 25. — с.
10.
Кощеев В. А. Методологические основы регулирования и оптимизации государственного строительного заказа // Вестник гражданских инженеров. — 2008. — № 3(16).
— С. 102.
Кристальный Б.В., Травкин Ю. В. Законодательная поддержка информационного обеспечения государственных закупок. // Информационные ресурсы в России. — 2009 — № 6 (61). — c.
23.
Мозолевский В. Саморегулирование — новая система негосударственного управления стройкомплексом. URL:
http://ssros.ru/uploads/ArticleSR-10−2010.pdf
Минфин поддержал закон о госзакупках // Известия. 2011. 17 марта. URL:
http://www.izvestia.ru/news/372 496.
Михалкина Т.К., Копачев А. А. Муниципальный заказ как механизм регулирования экономических процессов на муниципальном уровне // Международный журнал экспериментального образования. 2011. № 6. С. 94−97.
Настольная книга госзаказчика / под ред. А. А. Храмкина. 7-е изд., доп. М., 2010.
Отчет ОЭСР за 2011 год по анализу воздействия финансовой помощи на экономику принимающих стран. — «World Development Indicators Online» // По данным сайта ОЭСР: www.oecdru.org.
Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок / И. И. Смотрицкая. — М.: Либриком, 2009.
Теория и практика организации и проведения подрядных торгов в регионе / А. Н. Асаул [и др.]; под ред. Д-ра экон. наук, проф. А. Н. Асаула.
— СПб.: Гуманистика, 2007. — с.
26.
Черемухин С. А. Государственные закупки: содержание и роль в развитии экономики // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2010. Т. 82. № 2. С.
32.
Щуров Г. Много ли среди нас «оптимистических романтиков»? Снова о проблемах снижения уровня коррупции /Информационно-аналитический бюллетень «Конкурсные Торги», № 4, 2012. С. 37.
Официальный сайт APEC: www.apec.org.
Официальный сайт Bureau of Economic Analysis, USA за 1997;2009 гг.
Официальны сайта Всемирного банка развития: www.vbr.ru.
Официальный сайт Европейского союза www.europa.eu.int.
Официальный сайта Росстата РФ: www.gks.ru.
Официальный сайта ЮНСИТРАЛ www.uncitral.org.
Информационный сайт ;
http://sakhvesti.ru/?div=spec&id=2897
Информационный сайт ;
http://www.gosbook.ru/node/12 603.
Приложение 1
Рисунок 1.
1. Источники финансирования государственных закупок в Германии Приложение 2
Рисунок 2.
1. Система размещения заказов в РоссииПриложение 3
Протокол Подведения итогов открытого аукциона в электронной форме 372 100 009 911 000 064 — 3
«01» декабря 2011 г.
Государственным заказчиком является: Федеральное казенное учреждение «Дирекция по строительству транспортного обхода города Санкт-Петербург Федерального дорожного агентства»
Процедура рассмотрения вторых частей заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме 372 100 009 911 000 064 проводилась Постоянно действующей Конкурсной и аукционной комиссией по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд ФКУ ДСТО «Санкт-Петербург» путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме (далее — комиссия).
Наименование предмета открытого аукциона в электронной форме:
Выполнение остатков работ по строительству объекта «Первая очередь строительства кольцевой автомобильной дороги вокруг г. Санкт-Петербурга на участке от Приозерского шоссе до автомобильной дороги «Россия». Этап 5.II.
8.
Начальная (максимальная) цена государственного контракта: 129 938 454,41 руб.
3. Извещение и аукционная документация о проведении настоящего открытого аукциона в электронной форме были размещены «10» ноября 2011 года на сайте Единой электронной торговой площадки (ОАО «ЕЭТП»), по адресу в сети «Интернет»:
http://roseltorg.ru.
4. Состав комиссии.
На заседании комиссии при рассмотрении вторых частей заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме присутствовали 6 (Шесть) из 7 (Семи) членов комиссии:
Председатель комиссии: Шпаков Сергей ИвановичЗаместитель председателя комиссии: Амельченко Светлана ВасильевнаЧлен комиссии: Бушинкин Юрий Александрович Член комиссии: Назарова Галина Евгеньевна Член комиссии: Завьялова Александра Николаевна Член комиссии: Якуба Валентина Николаевна
5. Комиссия рассмотрела в соответствии со ст. 41.11 Федерального закона № 94-ФЗ вторую часть заявки участника размещения заказа на соответствие требованиям, установленным документацией об открытом аукционе, а также содержащиеся в реестре участников размещения заказа, получивших аккредитацию на электронной площадке, сведения об участнике размещения заказа, подавшем такую заявку на участие в открытом аукционе и приняла следующее решение:
№ п/п Порядковый номер заявки Статус допуска Основание для решения 1 1 Соответствует Соответствие требованиям документации об аукционе в электронной форме и сведениям, содержащимся в реестре аккредитованных участников
Сведения о решении каждого члена комиссии о соответствии заявки участника размещения заказа:
Фамилия И.О. членов комиссии Участник № 1 Решение Основание Шпаков Сергей Иванович Соответствует Соответствие требованиям документации об аукционе в электронной форме и сведениям, содержащимся в реестре аккредитованных участников Амельченко Светлана Васильевна Соответствует Соответствие требованиям документации об аукционе в электронной форме и сведениям, содержащимся в реестре аккредитованных участников Якуба Валентина Николаевна Соответствует Соответствие требованиям документации об аукционе в электронной форме и сведениям, содержащимся в реестре аккредитованных участников Бушинкин Юрий Александрович Соответствует Соответствие требованиям документации об аукционе в электронной форме и сведениям, содержащимся в реестре аккредитованных участников Назарова Галина Евгеньевна Соответствует Соответствие требованиям документации об аукционе в электронной форме и сведениям, содержащимся в реестре аккредитованных участников Завьялова Александра Николаевна Соответствует Соответствие требованиям документации об аукционе в электронной форме и сведениям, содержащимся в реестре аккредитованных участников ИТОГО 6 Соответствует 6 Не соответствует 0
6. По результатам рассмотрения вторых частей заявок согласно ч. 21 ст. 41.8 Федерального закона № 94-ФЗ признать аукцион несостоявшимся и заключить государственный контракт с ООО «СТРОЙМОНТАЖКОМПЛЕКТ».
7. В соответствии с ч. 11 ст. 41.9 Федерального закона № 94-ФЗ направить оператору электронной площадки проект государственного контракта, прилагаемого к документации об открытом аукционе, без подписи контракта заказчиком в течение четырех дней со дня размещения на электронной площадке настоящего протокола. При этом контракт заключается на условиях, предусмотренных документацией об открытом аукционе, по начальной (максимальной) цене контракта, указанной в извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме, или по цене контракта, согласованной с таким участником размещения заказа и не превышающей начальной (максимальной) цены контракта. Участник размещения заказа, признанный единственным участником открытого аукциона, не вправе отказаться от заключения контракта.
Формальные и неформальные правила
Институциональная среда
Государственный заказчик
Механизм торгов
Договор — результат торгов Институциональные соглашения
ООО «Строй
МонтажКомплект"
