Административная ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах

Актуальность темы

исследования. Последние годы в Российской Федерации наблюдается бурный процесс реформирования системы налогообложения, который сопровождается не прекращающимся внесением большого числа изменений и дополнений в законодательство о налогах и сборах в части усовершенствования порядка исчисления и уплаты обязательных платежей. Однако до настоящего времени все еще актуальной является проблема исполнения налогоплательщиками своих конституционных обязанностей по уплате налогов и сборов. Все еще велико число тех, для кого эта обязанность является необязательной. Так, например, по данным Министерства по налогам и сборам Российской Федерации бюджетные потери только в результате совершения административно наказуемых нарушений порядка применения контрольно-кассовой техники ежегодно составляли более 200 млрд. рублей.

По всей видимости, это и стало одной из причин того, что одновременно с реформированием налоговой системы значительному пересмотру подверглись и правовые нормы, предусматривающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах. Так, во введенном с 1 июля 2002 года Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях целым рядом статей (прежде всего статьи 15.1−15.9, помещенные в Главу 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг») предусматривается ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах. При этом Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» из Налогового кодекса Российской Федерации (Глава 16 «Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение») исключены нормы (ст. 124, п. 3 ст. 126), которые, по мнению законодателя, по своей сути являлись не «налоговыми», а — «административными» и фактически дублировали соответствующие статьи КоАП РФ. Кроме того, в соответствии с этим же законом утратили свое действие нормы об административной ответственности за налоговые правонарушения, которые предусматривались другими законодательными актами, в том числе: пунктом 12 статьи 7 Закона Российской Федерации от 21 марта 1991 года № 943−1 «О налоговых органах Российской Федерации" — частью 2 и 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года № 5238−1 «О федеральных органах налоговой полиции" — Федеральным законом от 8 июля 1999 года № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».

В данном случае также уместно отметить, что Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» изменены и дополнены нормы, предусматривающие уголовную ответственность за налоговые преступления (статьи 198, 199, 1991, 1992). Все эти новеллы законодательства свидетельствуют об исключительной важности дела создания эффективной и действенной системы ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, без которой обеспечение полной и своевременной уплаты обязательных платежей в бюджет невозможно.

Тем не менее, применение соответствующих правовых норм все еще сопровождается различными проблемами на практике. К сожалению, уровень исполнительности среди отечественных налогоплательщиков все еще остается сравнительно низком уровне, поэтому нарушение административно-правовых запретов является достаточно распространенным явлением. Не случайно в 2003 году в Российской Федерации только судами общей юрисдикции рассмотрено более 180 тыс. дел, связанных с нарушением налогового законодательства.

При таких обстоятельствах особую актуальность приобретает комплексное диссертационное исследование проблем, касающихся административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах.

Цели и задачи исследования. В рамках данного исследования основной целью является проведение всестороннего комплексного анализа норм об административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, на основе которого могут быть разработаны рекомендации по совершенствованию правового регулирования.

Достижение указанной цели потребовало разрешения следующих научных задач:

1. формулирования отличительных признаков административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах и определения ее места в системе юридической ответственности;

2. определения перечня составов административных правонарушений в области налогов и сборов и их классификации;

3. рассмотрения особенностей административного производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах.

4. установления важнейших квалифицирующих признаков конкретных составов нарушений законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административных правонарушений;

5. выявления несовершенства и отдельных недостатков юридических конструкций, предусматривающих административную ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе привлечения должностных лиц и граждан к административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах. Предмет же его составляют соответствующие нормы законодательства об административных правонарушениях и практика их применения.

Теоретическая база исследования. Данная диссертация в значительной степени базируется на теоретических выводах ранее проведенных правовых исследований. Прежде всего, в ее основу положены результаты научных трудов таких известных отечественных специалистов в области административного, финансового и налогового права, как А. Б. Агапов, С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, С. Н. Братусь, Б. Н. Габричидзе, Б. П. Елисеев, М. В. Карасева, Ю. М. Козлов, А. Н. Козырин, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, Г. В. Петрова, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов,

Н.И. Химичева, В. В. Черников.

Собственно вопросы ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах рассматривались также в работах А. Е. Анохина, A.B. Брызгалина, Р. Ф. Захаровой, A.A. Гогина, Л. Ю. Кролис,

А.Я. Курбатова, В. В. Мудрых, С. Г. Пепеляева, H.A. Саттаровой,

А.Н. Сердцева, A.B. Смирнова, В. В. Стрельникова, И. Н. Соловьева, О. Ю. Судакова, Т. Н. Хохловой и др.

Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют традиционные методы материалистической диалектики, исторический, формально-логический и сравнительно-правовой и др. Методика исследования включает также совокупность общепринятых научных приемов, используемых при написании диссертационных исследований. В качестве таковых, например, использованы познание, метод системного анализа, правового моделирования и прогнозирования. В диссертации также использованы различные философские, экономические и специальные юридические категории.

Нормативную базу исследования в своей основе составляет законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях и законодательства о налогах и сборах, а также приняты во внимание соответствующие акты судебной власти.

Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту. В целом проблема ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах относится к числу наиболее разработанных в правовой науке. Однако в большинстве своем ранее проводимые исследования были посвящены собственно налоговой ответственности или ответственности за налоговые преступления. Лишь отдельные работы включали в себя рассмотрение вопросов административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах. Однако приходятся они в основном на период предшествующий введению в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Соответственно новые составы административно наказуемых нарушений законодательства о налогах и сборах практически не являлись предметом диссертационных исследований. Кроме того, до настоящего времени все еще носит дискуссионный характер вопрос соотношения финансовой (налоговой) и административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах. Что в свою очередь обуславливает необходимость проведения дополнительных научных исследований в русле разработки этой проблемы. Все это в значительной степени предопределяет научную новизну данной работы.

К числу наиболее важных результатов, полученных лично автором, можно отнести теоретические положения, касающиеся определения места административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах в системе юридической ответственности, а также разработку правовой характеристики соответствующих составов административных правонарушений.

На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:

1. Сложившаяся система ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, как сложная многоэлементная правовая конструкция включает в себя три самостоятельных вида юридической ответственности, в том числе финансовую (налоговую), административную и уголовную ответственность. Предусматриваются они соответственно за совершение налоговых правонарушений, нарушений законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административных правонарушений и преступлений.

2. Административная ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах является составной частью системы юридической ответственности за противоправное поведение налогообязанных лиц в целом, и сис

V темы административной ответственности в частности. Ее основанием являются исключительно факты совершения административно наказуемых нарушений законодательства о налогах и сборах, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, а именно КоАП РФ. Иные нарушения законодательства о налогах и сборах, в частности, подпадающие под признаки налоговых правонарушений и преступлений, являются основанием иных видов юридической ответственности, соответственно финансовой (налоговой) и уголовной. Содержание административной ответственности в данном случае заключается в обязанности виновного лица претерпеть лишения имущественного характера в результате применения к нему уполномоченным го-^ сударственным органом мер административного наказания преимущественно в виде штрафа. Кроме того, к нарушителям законодательства о налогах и сборах могут быть применены также административные наказания в виде предупреждения или конфискации предметов административного правонарушения.

3. К числу особенностей административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах относятся следующие:

— основанием ее являются административные правонарушения, предусмотренные исключительно федеральным актом законодательства об административных правонарушениях (КоАП РФ), выражающиеся в нарушении законодательства о налогах и сборах;

— административная ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах не может предусматриваться актами законодательства об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации;

— на военнослужащих и иных лиц не распространяется действие дисциплинарных уставов в части административной ответственности, в случае если указанными лицами совершено административное правонарушение в области налогов, сборов и финансов;

— к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, в случае если указанными лицами совершено административное правонарушение в области налогов, сборов и финансов не может быть применено административное наказание в виде административного штрафа;

— основной мерой административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является денежное взыскание в виде штрафа, кроме того, к нарушителям могут быть применены также административные наказания в виде предупреждения или конфискации предметов административного правонарушения;

— размер штрафа может быть выражен в сумме неуплаченных налогов или сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

— размер административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов, не может превышать трехкратный размер их суммы;

— срок давности по делам об административно наказуемых нарушениях законодательства о налогах и сборах является повышенным и составляет один год.

4. Административно наказуемое нарушение законодательства о налогах и сборах есть виновное (в форме умысла или неосторожности) противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие, бездействие) физических лиц (граждан, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц) или организаций, посягающее на установленный порядок налогообложения, за которое предусмотрена ответственность в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

5. Особенности производства по делам об административно наказуемых нарушениях законодательства о налогах и сборах заключаются в следующем:

— к основным его задачам относится всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела об административно наказуемом нарушении законодательства о налогах и сборах, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений в сфере налогообложения;

— компетенцией по выявлению и пресечению административно наказуемых нарушений законодательства о налогах и сборах наделены органы внутренних дел, налоговые и таможенные органы, должностные лица которых и осуществляют производство по делам данной категории;

— законодательством предусмотрена возможность осуществления производства по большинству дел об административно наказуемых нарушениях законодательства о налогах и сборах (преимущественно по правонарушениям, предусмотренным главой 15 КоАП РФ) в форме административного расследования в случаях, когда после их выявления проводится экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат;

— к числу типичных доказательств по делам об административно наказуемых нарушениях законодательства о налогах и сборах относятся различные документы, прежде всего относящиеся к документам бухгалтерского (налогового) учета и отчетности, налоговые и таможенные декларации;

— в качестве доказательств по делам данной категории, как правило, используются материалы и документы, полученные в рамках осуществления на-лотового или таможенного контроля;

— наиболее распространенными процессуальными действиями, позволяющими осуществить выявление и сбор доказательств по делам об административно наказуемых нарушениях законодательства о налогах и сборах, относятся: истребование сведений, изъятие документов, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, экспертиза.

Теоретическая и практическая значимость. Диссертация является результатом самостоятельного комплексного монографического исследования и содержит разработку основных положений проблемы административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах.

Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях и финансового законодательства, включая законодательство о налогах и сборах.

Отдельные положения и рекомендации могут оказаться полезными в практической деятельности налоговых органов, таможенных органов и органов внутренних дел, в том числе использованы в учебном процессе при подготовке и переподготовке специалистов в соответствующих ведомственных учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертации изложены соискателем в трех научных статьях. Кроме того, на основе проведенного исследования подготовлено научно-практическое пособие по вопросам административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах (подготовлено к опубликованию).

Структура и объем диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографии. Общий ее объем соответствует требованиям, предъявляемым ВАК России к работам подобного рода.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования мы пришли к ряду теоретических выводов относительно правовой природы административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах, ее содержания и места в системе юридической ответственности. К числу таковых относятся следующие.

1. Система ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, как сложная многоэлементная правовая конструкция включает в себя три самостоятельных вида юридической ответственности, в том числе финансовую (налоговую), административную и уголовную ответственность. Предусматриваются они соответственно за совершение налоговых правонарушений, нарушений законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административных правонарушений и налоговых преступлений.

2. Административная ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах является составной частью системы юридической ответственности за противоправное поведение в налоговой сфере в целом, и системы административной ответственности в частности. Ее основанием являются исключительно факты совершения административно наказуемых нарушений законодательства о налогах и сборах, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, а именно КоАП РФ.

3. Иные (не являющиеся административно наказуемыми) нарушения законодательства о налогах и сборах, в частности, подпадающие под признаки налоговых правонарушений и преступлений, являются основанием иных видов юридической ответственности, соответственно финансовой (налоговой) и уголовной.

4. Содержание административной ответственности в данном случае заключается в обязанности виновного лица претерпеть лишения имущественного характера в результате применения к нему уполномоченным государственным органом мер административного наказания преимущественно в виде штрафа. Кроме того, к нарушителям законодательства о налогах и сборах могут быть применены также административные наказания в виде предупреждения или конфискации предметов административного правонарушения.

5. Субъектами административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах могут быть не только юридические лица и граждане, но, прежде всего, должностные лица предприятий, учреждений и организаций.

6. Административно наказуемое нарушение законодательства о налогах и сборах можно определить, как виновное (в форме умысла или неосторожности) противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие, бездействие) физических лиц (граждан, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц) или организаций, посягающее на установленный порядок налогообложения, за которое предусмотрена ответственность в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

7. К основным задачам производства по делам об административно наказуемых нарушениях законодательства о налогах и сборах относится всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела об административно наказуемом нарушении законодательства о налогах и сборах, разрешение его в соответствии с установленным порядком, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений в сфере налогообложения.

8. Компетенцией по выявлению и пресечению административно наказуемых нарушений законодательства о налогах и сборах наделены органы внутренних дел, налоговые и таможенные органы, должностные лица которых и осуществляют производство по делам данной категории.

9. Законодательством предусмотрена возможность осуществления производства по большей части дел об административно наказуемых нарушениях законодательства о налогах и сборах (преимущественно по правонарушениям, предусмотренным главой 15 КоАП РФ) в форме административного расследования в случаях, когда после их выявления проводится экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.

10. К числу типичных доказательств по делам об административно наказуемых нарушениях законодательства о налогах и сборах относятся различные документы, прежде всего относящиеся к документам бухгалтерского (налогового) учета и отчетности, налоговые и таможенные декларации.

11. В качестве доказательств по делам об административно наказуемых нарушениях законодательства о налогах и сборах, как правило, используются материалы и документы, полученные в рамках осуществления налогового или таможенного контроля.

12. Наиболее распространенными процессуальными действиями, позволяющими осуществить сбор доказательств по делам об административно наказуемых нарушениях законодательства о налогах и сборах, относятся: истребование сведений, изъятие документов, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, экспертиза.