Актуальность темы
исследования. Современный глобальный экономический кризис — процесс динамичный. Его специфика заключается не только в том, что он продемонстрировал негативные последствия усиления взаимосвязей на глобальном экономическом пространстве, но и выявил внутренние структурные противоречия национальных экономик. Именно они обусловили дифференциацию масштабов падения национальных валовых внутренних продуктов и продолжительности экономической депрессии. Неожиданность глобального кризиса XXI века для экспертного сообщества обернулась тем, что государство, оказавшись в эпицентре финансовой турбулентности, стало единственным экономическим агентом, способным методом «проб и ошибок» остановить процесс экономической рецессии.
Характерно, что в этой ситуации бюджетная система, будучи системообразующей структурой национальных финансов, претерпела качественные изменения, преобразовавшись из подчиненной целям развития воспроизводственных процессов в определяющую вектор их изменения. Так, институт государства на волне кризиса превратился в центральный элемент механизма макроэкономической динамики, способного регулировать глубину спада и временной горизонт стадий роста национальной экономики.
В условиях растущих дефицитов бюджетов органов власти всех уровней во всех национальных экономических системах центральными вопросами теории государственных финансов стали механизм корректировки функций государства, расширение моделей финансирования общественных благ и услуг, корректировка принципов организации межбюджетных отношений в контексте вертикальных финансовых потоков и т. п. Результативные решения этих проблем становятся важнейшими условиями поступательного развития национальных экономик и роста общественного благосостояния в посткризисный период.
Со второй половины 2008 г. глобальный кризис вызвал финансовую дестабилизацию в России, а в 2009 г. стала очевидна приоритетная роль формальных институциональных ограничений на пути выхода национальной экономики из депрессии. Увеличение масштабов государственной собственности, вызванное применением инструментов антикризисного 3 регулирования экономики, поставило на повестку дня необходимость увеличения бюджетного эффекта имущественных отношений государства и соответствующего сокращения налоговых доходов в качестве основы для сокращения дефицита консолидированного бюджета РФ и стимулирования экономической активности в стране. Многозначность прикладного макроэкономического эффекта решения этой проблемы трудно переоценить, поскольку она касается таких сложнейших проблем, как неэффективность сложившейся системы собственности в стране, ограниченное присутствие консервативных и долгосрочных инвесторов на российском фондовом рынке, неразвитость институтов коллективных инвестиций, доминирование спекулянтов над стратегическими инвесторами, зависимость российских компаний от внешних заимствований при значительном объеме накопленных обязательств перед иностранными кредиторами, подверженность российского воспроизводства, курса рубля, золотовалютных резервов влиянию конъюнктуры мировых сырьевых товарных и финансовых рынков.
Стремительное развитие кризисных явлений показало неэффективность многих апробированных теоретических подходов и эмпирических решений, которые были способны быстро купировать разрастание кризисных явлений в XX в. В этом контексте отсутствие адекватной теоретической базы трактовки роли государственной собственности в национальной экономике, возможностей использования ее бюджетного эффекта в условиях одномоментного сокращения доходной базы органов власти всех уровней отрицательно сказывается на перспективах выхода России из структурного кризиса.
Одновременно кризис показал, как мало известно о государстве в качестве производителя общественных благ и услуг, как собственника материальных и финансовых активов, не говоря уже об оптимизации структуры бюджетных доходов в контексте посткризисного развития национальной экономики. В этой связи возникает необходимость переосмысления функций, потенциала и эффективности государственной собственности в контексте неналоговых доходов бюджетной системы, что позволяет выявить механизм мультипликации положительного бюджетного эффекта в структуре экономических связей в рамках хозяйственной системы.
Эти и другие причины обусловили научную новизну, практическую 4 значимость, а также цель и задачи диссертационного исследования, посвященного разработке проблем бюджетного эффекта государственной собственности на материальные и финансовые активы в России с учетом влияния глобального кризиса.
Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды видных отечественных ученых и специалистов-практиков: А. Алтынцева, О. Врублевской, Е. Гринфельда, А. Грязновой, А. Лаврова, В. Климанова, Е. Коломина, И. Осадчей, Г. Поляка, В. Родионовой, М. Романовского, Б. Филимонова, Я. Хесина, А. Швецова, Н. Ширкевича, Л. Якобсона и др. Анализ исследований этих авторов показал, что в области методологии управления общественными финансами до сих пор отсутствует всесторонняя изученность механизмов взаимодействия налоговых и неналоговых доходов в структуре бюджетов всех уровней на разных этапах макроэкономической динамики.
В диссертации были использованы разработки известных исследователей в области экономики прав собственности, таких как Р. Капелюшников, В. Тамбовцев, А. Нестеренко, В. Галанов, Я. Галухина, О. Гришина, Л. Долгопятова, С. Шибаев, Я. Паппэ, А. Радыгин, Р. Энтов, Н. Шмелева, Г. Мальгинов, Р. Ширяева, А. Яковлев и другие.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили также фундаментальные работы в области института государства западных ученых, таких как М. Алле, М. Альбер, Дж. Бьюкенен, Дж. Гэлбрейт, Е. Домар, Дж. Кейнс, П. Козловски, А. Лернер, Дж. Милль, Р. Масгрейв, Д. Норт, Р. Познер, В. Ойкен, У. Оутс, В. Олсон, А. Ослунд, В. Парето, Дж. Стиглиц, Дж. Тобин, И. Фишер, М. Фридмен, Ф. Хайек, А. Хансен, Дж. Хикс, К. Эрроу и многих других.
В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.
Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные мате-матико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.
При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовался ис-торико-логический подход.
Цель и задачи исследования
Целью диссертации является развитие положений теории государственной собственности в контексте механизма функционирования государственных финансов, обоснование методологических подходов в связи с оптимизацией структуры бюджетных поступлений за счет замещения налоговых доходов неналоговыми, связанными с государственной собственностью в посткризисный период.
Для достижения поставленной в диссертации цели были сформулированы следующие задачи:
— обобщить концептуальные подходы, лежащие в основе трактовки функций государства, роли государственной собственности на материальные и финансовые активы как основы публичного сектора экономики с целью выявления закономерностей изменения механизма формирования доходной базы бюджетов органов власти всех уровней национальной бюджетной системы;
— определить объективные и субъективные причины диалектического противоречия, заложенного в институте государства и предопределяющего неэффективность его как собственника в контексте всего комплекса правомочий;
— обосновать количественные и качественные оценки изменения масштабов и структуры государственной собственности на материальные и финансовые активы в Российской Федерации вследствие глобального финансового кризиса и в связи с необходимостью увеличения неналоговых доходов и замещения ими налоговых в федеральном и региональных бюджетах в посткризисный периодвыделить институциональную основу механизма повышения бюджетной отдачи от имущественной политики государства в России и обосновать его обусловленность качеством управления государственной собственностью;
— предложить методологические подходы к решению проблемы реструктуризации системы государственной собственности в контексте 6 государственных и муниципальных унитарных предприятий, акционерных обществ с участием государства при условии совершенствования соответствующей нормативно-правовой базы.
Предметом исследования является механизм финансирования функций государства в контексте реализации им всего комплекса правомочий собственника в условиях роста масштабов государственной собственности вследствие финансового кризиса и в связи с необходимостью решения проблемы дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы за счет роста неналоговых доходов в качестве меры бюджетного эффекта имущественной политики государства.
Объектом исследования выступает государство в качестве производителя общественных благ и собственника в рамках модели финансирования его деятельности за счет налоговых и неналоговых доходов, возникающих в результате перераспределения валовой добавленной стоимости в пользу государства и производительного использования государственной собственности на разных этапах макроэкономической динамики.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности механизма финансового обеспечения функций государства в России путем замещения налоговых доходов неналоговыми от государственной собственности, что позволяет снижать налоговую нагрузку экономических агентов и повышать бюджетный эффект в условиях финансовой нестабильности.
Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной: обобщены доминировавшие до глобального кризиса теоретические трактовки основных функций государства в качестве производителя общественных благ и услуг, не имеющего предпринимательских целей и, вследствие этого, финансируемого за счет перераспределяемой в его пользу части валового внутреннего продукта;
— систематизированы последствия антикризисных мер регулирования национальной экономики в связи с падением экономической активности хозяйствующих субъектов, увеличением дефицита консолидированного 7 бюджета РФ, расширением масштабов государственной собственности, которые обусловили необходимость повышения бюджетной отдачи имущественной политики государства с целью замещения налоговых доходов неналоговыми в расчете на эффект экономического мультипликатора при переходе макроэкономики от кризиса к подъему;
— дана оценка количественных изменений в структуре доходов бюджетной системы, а также корреляционных связей между имущественной экспансией государства и динамикой неналоговых доходов от его собственности на материальные и финансовые активы, что позволило выявить причины бюджетной неэффективности функционирования государства в качестве собственника, устранение которых позволит получить макроэкономический эффект в условиях финансового кризиса и экономической депрессии;
— на основе установленных эмпирически зависимостей масштабов государственной собственности и ее бюджетного эффекта разработаны механизмы, позволяющие осуществить частичную поэлементную трансформацию модели финансирования деятельности государства за счет сокращения налоговой составляющей бюджетных доходов и увеличения экономического эффекта от разных форм государственной собственности как основы роста эластичности макроэкономической активности в стране по инструментам фискальной политики государства;
— предложены методические основы увеличения бюджетного эффекта имущественной политики государства в России в части повышения профессионализма топ менеджеров, представляющих его интересы в различных формах государственной собственности, оптимизации структуры государственной собственности за счет реорганизации унитарных предприятий, а также совершенствования нормативно-правового обеспечения имущественных отношений с участием государства.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Практическая ценность выполненного исследования заключается в том, что положения и выводы могут быть использованы органами власти различных уровней бюджетной системы для диверсификации доходов бюджетов с целью восстановления финансовой стабильности на местах. Рекомендации, 8 обоснованные в диссертации, могут быть полезны и нефинансовым организациям, которые, разрабатывая стратегию выживания в условиях экономической нестабильности, готовы участвовать в адекватных формах государственно-частного партнерства при условии обоюдной выгоды.
Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности исполнения бюджетов по доходам в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе на кризисной и посткризисной стадиях развития страны.
Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Наиболее существенные результаты научного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы. Основные положения диссертационной работы были использованы при чтении в ОУП «Академия труда и социальных отношений» таких дисциплин, как «Финансы», «Финансы бюджетных организаций», «Бюджетная система РФ», «Бюджетное право». Кроме того, прикладные результаты диссертации реализованы при написании научных статей.
Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 4 статьях общим объемом 4 печатных листа, одна из которых — в издании, рекомендованном ВАК РФ.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований.
Основные выводы по результатам исследования можно кратко сформулировать следующим образом:
1. Одним из наиболее вероятных последствий наблюдаемого мирового финансового кризиса станет рост вклада в развитие мировой экономики факторов глобализации и инноваций. Глобализация в большей степени будет влиять на количественные параметры роста, а инновации — на качественную сторону этого развития. Мировая инновационная активность после кризиса возрастет, поскольку ощутимая часть производств, основанных на устаревших технологиях, прекратит свою деятельность. Дополнительный ряд стран будет решать свои национальные проблемы на путях реализации инновационной стратегии.
2. Явным приоритетом развития в посткризисном и дальнесрочном периодах будут обладать те сегменты научно-технического комплекса экономики, которые способны конвергировать самые современные технологии — нано-, био-, информационно-коммуникационные технологии и технологии новых материалов.
3. Малый инновационный бизнес позволяет эффективно решать локальные задачи и потому для его развития необходимо создавать все условия, включая те, что обеспечивают его встраивание в глобальные технологические цепочки, создаваемые крупными корпорациями, выступающими системными интеграторами новых исследований и разработок. Только эти корпорации способны на организацию широкомасштабного производства новой продукции на основе этих разработок и выведение на глобальные рынки, обеспечивающие получение сверхвысокой технологической ренты, на
49 Ребров Д., Киселева Е., Шаповалов А. Бездоходное производство // Коммерсант. № 226/П (4043). От 11 декабря 2008 г. организацию и контроль логистики, на установление и контроль технических и технологических стандартов. Отечественный малый инновационный бизнес, не встроенный в технологические цепочки российских корпораций, будет вынужден искать своё место в технологической кооперации с иностранными корпорациями, которые, естественно, будут и центрами концентрации технологической ренты.
4. Отдельные ФЦП как инструмент научно-технического и технологического развития уже недостаточны для целей реализации стратегии инновационного развития отечественной экономики, поскольку они ориентированы, как правило, на совершенствование отдельных направлений техники, развитие отрасли или региона. Необходимо комплексирование ФЦП до уровня национальных программ развития технологической базы всей экономики с соответствующими этому статусу системой формирования и управления программой, стратегическими целями, задачами, средствами, горизонтом планирования, уровнем эффективности и т. д.
5. При продолжении в РФ нынешней финансовой политики под угрозой невыполнения в среднесрочной перспективе окажутся крупные программы создания перспективной гражданской техники, предусматривающих значительные объемы софинансирования за счет оборотных средств предприятий или зарубежных партнеров.
6. Объемы и структура распределения финансовых средств по федеральным программам, направленным на поддержку научно-технического комплекса в 2009;2010 гг. недостаточны для его выхода в посткризисный период на траекторию устойчивого развития.
7. Таким образом, без кардинального изменения бюджетно-финансовой политики государства в отношении научно-технического комплекса достижение целевых индикаторов инновационного развития, изложенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации50, не представляется возможным.
50 Лившиц В. Н., Лившиц СВ. Макроэкономические теории, реальные инвестиции и государственная российская экономическая политика. — М.: Издательство ЛКИ, 2008. С. 118 140
ГЛАВА 3. Основные направления повышения бюджетного эффекта имущественной политики государства в России в посткризисный период
3.1. Механизм повышения качества управления государственной собственностью — основа роста неналоговых доходов бюджетной системы РФ
После весьма бурных и насыщенных событиями 2007—2008 гг., когда в процессах слияний и поглощений в качестве покупателей активов доминировали компании с долей государства в капитале, широким фронтом велось активное формирование интегрированных структур, были созданы 6 государственных корпораций (ГК)1 и было ликвидировано РАО «ЕЭС России», эта сфера, как и вся российская экономика, оказалась под воздействием мирового финансово-экономического кризиса, и на первый план вышли специальные программы по оказанию экстренной поддержки со стороны государства ряду российских компаний и банков. Помимо вопроса об источнике финансирования таких программ (бюджетная система, внебюджетные фонды, средства Центробанка) и условий их предоставления с позиций влияния на состояние отношений собственности, важное значение имело то, будет государство действовать напрямую или через своих агентов (банки, институты развития).
Если брать период до обнародования «Программы антикризисных мер правительства РФ на 2009 г.» в Государственной Думе в начале апреля, то наибольший резонанс получили решения по увеличению уставных капиталов ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (на 60 млрд руб., ноябрь 2008 г.), «Российские железные дороги» (на 41,5 млрд руб., декабрь 2008 г.), «Россельхозбанк» (на 45 млрд руб., февраль 2009 г.), «Росагролизинг» (на 25 млрд руб., февраль 2009 г.)2.
Содержание «Программы антикризисных мер правительства РФ на 2009
1 Созданный на основе Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства формально имеет организационно-правовую форму фонда, но де-факто весьма близок к ранее появившимся государственным корпорациям, относясь, как и они, к некоммерческим организациям.
Оценка антикризисных мер по поддержке реального сектора российской экономики. Доклад ГУ-ВШЭ и МАЦ к X Международной научной конференции ГУ-ВШЭ по проблемам развития экономики и общества. Москва. 7−9 апреля 2009 г. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2009. г.", а именно приоритет, отданный в ней субсидированию процентных ставок и государственным гарантиям по кредитам, дает основания осторожно предположить, что вероятность прямой имущественной экспансии государства, когда его доля в капитале тех или иных проблемных компаний будет расти за счет бюджетных средств, будет сведена к минимуму.
Вместе с тем в числе прочих мер по сохранению и повышению промышленного и технологического потенциала антикризисная программа предполагала направление значительного объема бюджетных средств на проведение докапитализации ведущих системообразующих компаний ОПК, в качестве примеров которой приведены выкуп государством дополнительной эмиссии акций ОАО «РСК «МиГ» на сумму 15,0 млрд руб., принятие соответствующих решений по ФГУП «ГКНПЦ им. М.В. Хруничева» на 8 млрд руб., ОАО «КАПО им. С.П. Горбунова» на 4,128 млрд руб., ОАО «ММП им. В.В. Чернышева» на 2,9 млрд руб., что находится в русле вышеупомянутых решений по увеличению уставных капиталов. В целом программой предусмотрено проведение дополнительной эмиссии акций и облигаций отдельных стратегических предприятий с их последующим выкупом уполномоченными организациями на сумму 52 млрд руб.
Помимо этого, отдельными пунктами выделены компенсация (в форме увеличения уставного капитала ОАО «РЖД») недополученных расходов ОАО «РЖД» в связи со снижением темпов индексации тарифов на железнодорожные перевозки на 2009 г. на 8% (против запланированных 14%) и перевозкой пассажиров, относящихся к ряду льготных категорий (совокупно 52,3 млрд руб.), увеличение уставного капитала Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (на 20 млрд руб.), беспроцентная ссуда ОАО «АвтоВАЗ» из средств, предусмотренных в федеральном бюджете на имущественный взнос в ГК «Ростехнологии» (25 млрд руб.), другой взнос в эту структуру (2 млрд руб.) заявлен как государственная поддержка авиакомпаний.
Новыми примерами расширения предпринимательской активности
В конце 2009 г. Минпромторг утвердил Правила предоставления субсидий из федерального бюджета ГК «Ростехнологии» в виде имущественного взноса для оказания финансовой поддержки ОАО «АвтоВАЗ» путем предоставления беспроцентного займа для исполнения обязательств указанного ОАО перед поставщиками, посредниками, кредитными организациями и другими контрагентами с последующим увеличением доли ГК «Ростехнологии» в уставном капитале открытого акционерного общества «АвтоВАЗ».
113 государства можно считать уже состоявшееся решение о формировании государственной лизинговой компании в транспортном комплексе на базе ОАО «Государственная транспортная лизинговая компания» (все 100% голосующих акций принадлежат государству)4, уставный капитал которой был увеличен на 10 млрд руб., и анонсирование создания объединенной лизинговой компании для обеспечения угледобывающих организаций горнотранспортным оборудованием (в данном случае ее статус и степень участия государства пока не заявлены).
Имеющиеся и анонсированные прецеденты докапитализации касаются в основном компаний, где государство является единственным акционером (например, Агентство по ипотечному жилищному кредитованию, «Российские железные дороги», Россельхозбанк, «Росагролизинг»), т. е. не оказывают непосредственного влияния на процесс слияний и поглощений. В принципе, то же самое можно сказать и о возможном выкупе дополнительной эмиссии акций отдельных стратегических предприятий ОПК, хотя в капитале некоторых из них присутствуют частные акционеры.
Однако при всей важности бюджетной политики для влияния на состояние имущественных отношений со стороны государства гораздо более весомую роль играли банки и институты развития, выступающие в качестве его агентов при оказании поддержки тем или иным компаниям.
В условиях отсутствия официально анонсированных планов дальнейшего комплексного расширения сферы государственного предпринимательства решающими факторами являлись масштаб и формат той государственной поддержки, которую они должны были получить, а также выбранные ими приоритеты при кредитовании реального сектора экономики и участии в операциях на фондовом рынке.
Наиболее актуальным был вопрос о том, какую политику в этом отношении будет проводить ГК «Внешэкономбанк» (ВЭБ), начавшая с осени 2008 г. рефинансирование внешней задолженности крупнейших российских частных компаний. В связи с тем что предоставленные им кредиты являлись краткосрочными (как правило, на год), в IV квартале 2009 г. встал вопрос о
4 Преобразовано в 2006 г. из ЗАО «Лизинговая компания гражданской авиации».
114 возврате предоставленных средств, а в противном случае — о непростом выборе между предоставлением новых средств, реструктуризацией задолженности (де-факто пролонгацией срока, на который предоставлялись кредиты), инициированием процедур банкротства или получением прав собственности на заложенные активы. При этом с чисто формальной точки зрения нельзя будет говорить о явной национализации, поскольку в федеральной казне дополнительного имущества не появляется, а ВЭБ, являясь государственной корпорацией, относится к некоммерческим организациям.
Аналогичная дилемма имеется и у крупнейших банков с долей государства в капитале, получивших его финансовую поддержку. Например, компания «Мечел», в адрес которой со стороны российского правительства в июле 2008 г. были сделаны резкие заявления по поводу неуплаты налогов в полном объеме и использования практики трансфертного ценообразования, нарушила в 2008 г. и начале 2009 г. условия 78,9% кредитных договоров (по объему займов). В числе кредиторов «Мечела» были Газпромбанк (по кредиту в 1,5 млрд долл. заложено 35% акций угольных компаний «Якутуголь» и «Южный Кузбасс»), ВТБ (по кредиту в 15 млрд руб. заложена часть активов «Южного Кузбасса» и Челябинского металлургического комбината) и Сбербанк (кредит на 3,3 млрд руб.)5. Последний также стал кредитором Объединенной химической компании «Уралхим», получив в залог по кредиту в 700 млн долл. контрольные пакеты пакций ОАО «Азот» (г. Березники Пермского края) и ОАО «Кирово-Чепецкий химкомбинат» (Кировская область).
Возможный переход прав собственности на заложенные активы к ГК и крупнейшим банкам с долей государства в капитале со всей очевидностью означал бы начало нового этапа государственной имущественной экспансии, по итогам 2009 г. позволяет сделать осторожный вывод о том, что государство несколько менее активно проводило политику интеграции разрозненных активов, остающихся в его собственности, в холдинговые структуры.
Косвенным признаком этого можно считать тот факт, что уточнения в перечень стратегических унитарных предприятий и акционерных обществ
5 Вараксин Д. Расстроил банки // Ведомости. 24 июня 2009 г. С. Б 02.
115 вносились менее интенсивно по сравнению с двумя предшествующими годами: 12 уточнений против 22 в 2008 г. и 42 в 2007 г. (для сравнения: по итогам 2004 г. было сделано 3 уточнения, в 2005 г. — 4, в 2006 г. — 12). Большинство их связано со строительством интегрированных структур, когда вначале предприятия и компании, подлежащие включению в них, исключаются из перечня, а позднее его пополняет вновь образованный холдинг. В итоге из перечня были исключены 22 унитарных предприятия и 16 ОАО, а включены 4 интегрированные структуры.
Всего же в соответствии с принятыми решениями президента и правительства РФ осуществлялось формирование 30 вертикально интегрированных структур посредством внесения в их уставные капиталы акций 109 акционерных обществ и 216 федеральных государственных унитарных предприятий. В настоящее время уже завершено формирование более 20 вертикально интегрированных структур6.
В прошедшем 2009 г. со всей очевидностью выявилась непоследовательность политики государства в отношении государственных корпораций (ГК), создание которых стало одним из новых направлений в его имущественной и структурной политике в предыдущие два года.
С одной стороны, еще в самом начале 2009 г. активно рассматривались обширные планы создания новых ГК и расширения сферы деятельности уже действовавших. Так, в управление новой ГК «Российское финансовое агентство» (РФА) должны были перейти от Центробанка средства Фонда национального благосостояния (ФНБ) и Резервного фонда, от ВЭБапенсионные накопления, а также внешний и внутренний долг страны7. Как потенциально возможные варианты рассматривались консолидация активов связи на базе ВЭБа и объединение под крылом «Рособоронэкспорта» 11 о авиаперевозчиков в компании «Росавиа». В последнем случае ситуация изменилась в начале 2010 г.: консолидация должна осуществляться под эгидой
6 Стенограмма выступления руководителя Росимущества Ю. А. Петрова перед депутатами Государственной Думы в рамках «правительственного часа» 24 февраля 2010 г. www.rosim.ru у
Зиненко И. Новая госкорпорация будет контролировать все финансовые активы государства. // 13.01.09. -http://www.rb.ru.
8 Хазбиев А. Непристойное предложение // Эксперт. 2009. № 11. С. 26−27.
Аэрофлота", однако с точки зрения общей государственной политики это не новая тенденция, а лишь техническая корректировка.
Были приняты решения о передаче ГК «Ростехнологии» в качестве имущественного взноса государства в дополнение к большому массиву федерального имущества, переданного в 2008 г., пакетов акций еще 3 АО, включая 18,83% акций ОАО «АвтоВАЗ», бывших до того в хозяйственном ведении ФГУП «Рособоронэкспорт», а также о возложении на эту корпорацию функции заказчика по строительству 12 федеральных центров высоких медицинских технологий, сооружаемых в рамках соответствующего национального проекта. При этом ГК «Ростехнологии» в качестве имущественного взноса РФ должны были получить бюджетные ассигнования из федерального бюджета за счет соответствующего уменьшения объема бюджетных ассигнований, предусмотренных Министерству здравоохранения и социального развития РФ на строительство этих центров, а в дальнейшемпредоставлены субсидии для осуществления мероприятий, связанных с завершением их строительства и вводом в эксплуатацию. В свете вышесказанного достаточно логично выглядит другая инициатива «Ростехнологий» по выходу на фармацевтический рынок — путем создания холдинга, объединяющего госпакеты акций 35 предприятий.
Летом 2009 г. был принят закон о создании государственной компании «Российские автомобильные дороги» («Автодор») — общенационального оператора федеральной дорожной сети, а Гражданский кодекс РФ и Закон о некоммерческих организациях были дополнены еще одной организационно-правовой формой, ориентированной на использование федерального имущества, — это государственная компания.
Такой формат предполагаемой деятельности неизбежно вызывает массу вопросов — начиная от целесообразности самого введения новой организационно-правовой формы и явного акцента на коммерциализацию общественных благ, заканчивая вытекающими отсюда очевидными ограничениями в использовании термина «государственная компания» в лексике экономико-политического характера.
Между тем по своему статусу государственная компания «Российские автомобильные дороги», относясь к некоммерческим организациям, весьма близка к ранее созданным ГК. Единственным значимым отличием является применение правовой конструкции доверительного управления, которая так и не получила сколько-нибудь заметного распространения при использовании в отношении других видов федерального имущества (например, пакетов акций).
С другой стороны, постепенно нараставшая с момента их создания волна критики в адрес ГК привела к тому, что в разработанной к лету по заданию президента РФ «Концепции развития законодательства о юридических лицах» содержались предложения по изменению правовой формы всех существующих госкорпораций, отказ от возможностей их создания в дальнейшем, а такжеотмена целого ряда «особых» положений законодательства, наделяющих госкорпорации «особыми» правами.
А в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в ноябре 2009 г. прямо указывалось на то, что в перспективе все госкорпорации должны быть преобразованы в акционерные общества под контролем государства, а те из них, которые имеют четкие временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы. Таковыми, как известно, являются «Олимпстрой» и Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Перспективы преобразования «Росатома» и Агентства по страхованию вкладов (АСВ) будут зависеть от долгосрочных результатов их деятельности. Соответственно наиболее вероятными кандидатами на акционирование являются ВЭБ, «Роснано» и «Ростехнологии"9. Вместе с тем конкретные сроки преобразования госкорпораций отсутствуют. Не вполне ясно также, относится ли новое видение статуса ГК к «Автодору» и Федеральному фонду содействия развитию жилищного строительства.
Закономерным в условиях кризиса является вопрос о том, как они повлияли на присутствие государства в экономике в качестве производителя товаров (работ, услуг).
Мониторинг, проводимый Росстатом, частично подтверждает мнение о возрастании удельного веса государственного сектора в различных итоговых показателях хозяйственной деятельности (табл. 3.1). Однако, как следует из табл. 6, по большинству показателей доля государственного сектора в 2008 г. и
9 www. primc-tass.ru, 12 ноября 2009 г.
1-м полугодии 2009 г., как и на протяжении всех 2000;х гг., оставалась незначительной, не превышая 10—15%. Чуть более весомой она была по инвестициям (15−20% — без учета субъектов малого предпринимательства) и занятости (24−25%), но по-настоящему значимыми исключениями являлись только транспортные перевозки (более 60−90% в зависимости от показателя) и внутренние затраты на исследования и разработки (более 70%).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Институциональные аспекты функционирования государства в качестве собственника и одновременно как субъекта управления экономическими агентами позволяют понять, почему так нелегко наладить механизм эффективного управления государственной собственностью и препятствовать конфликту формальных и неформальных институтов. Тем более, что государство само воспроизводит систему неэффективных институтов, которые замещаются неформальными институтами, усугубляя несбалансированность и диспропорции в материальном производстве и на финансовых рынках. Это связано с тем, что, функционируя как субъект управления, государство создает формальные правила поведения хозяйствующих субъектов, которые само нарушает, выступая одновременно в качестве собственника — объекта управления. Рассмотрим этот механизм детально.
Государство часто рассматривается как непосредственный поставщик (производитель) или покупатель общественных благ, осуществляющий их последующее распределение между нуждающимися в них гражданами, поскольку в противном случае данные блага недопроизводятся ввиду существования проблемы безбилетника.
Суть последней состоит, как известно, в том, что если существует возможность извлечь некоторую выгоду без участия в издержках по созданию источника выгоды (товара или услуги), то каждый человек будет. стремиться переложить издержки на другого. Однако участие государства в обеспечении граждан общественными благами не сводится к непосредственному производству последних. Компенсация рыночного недопроизводства общественных благ может осуществляться также посредством: (а) дотирования из государственного бюджета как потребителей, так и (б) частных производителей общественных благ. Вопрос о том, как именно должно государство участвовать в компенсации провалов рынка в связи с обеспечением граждан общественными благами, не должен решаться, следовательно, «автоматически» — путем передачи в ведение государства производства общественных благ. Этот вопрос должен решаться всякий раз специально, на базе конкретного экономического анализа упомянутых альтернативных способов производства общественных благ, с учетом существующих технологий, известных и доступных организационных форм, традиций и формальных институтов, влияющих на экономическую и социальную эффективность соответствующего способа предоставления населению конкретного общественного блага.
В целом, несмотря на позитивные тенденции, сложившиеся в 2000;х годах, в российской экономике продолжал действовать ряд ограничений, сдерживающих потенциал экономического роста накануне глобального кризиса, и, прежде всего, это низкая эффективность системы управления государственной собственностью. В качестве фундаментальной причины этих явлений целесообразно выделить ту, которая связана с самим институтом государства, содержащим в себе противоречие между объектной и субъектной составляющими. Именно оно ускоряют процесс деформализации формальных институтов, препятствуя функционированию государства в качестве эффективного собственника.
В условиях отсутствия корреляции между ростом масштабов государственной собственности и неналоговых доходов объективно возникает необходимость и возможность достижения прямой зависимости между доходами от государственной собственности и ростом бюджетных доходов в части неналоговых доходов от государственной собственности. Замещение налоговых доходов неналоговыми приведет к мультипликации экономического эффекта от снижения налогового бремени производителей и роста их рентабельности. В этом случае речь идет о замещении модели финансирования деятельности государства за счет неэквивалентного перераспределения национального дохода в его пользу моделью наделения его собственность на материальные и финансовые активы и повышения бюджетного эффекта от них.
Итак, эффективно сочетая функции собственника и менеджера в такой на сегодня оптимальной форме организации хозяйственной деятельности, как АО, государство вынуждено реализовать предпринимательскую функцию. В результате окажется возможным пошаговое замещение налоговых доходов в бюджете неналоговыми, что позволит сократить налоговую нагрузку на бизнес и мультиплицирует положительный эффект бюджетно-налоговой политики в росте ВВП. В результате возникнет возможность финансировать производство общественных благ государством для общества, не прибегая к росту налоговых доходов. Так произойдет разрешение знаменитой дилеммы треугольника путем построения иерархии целей государства, в рамках которой приоритетной становится стратегия превращения государства в эффективного собственника (и роста доходов от собственности в реальном выражении), что позволит на втором уровне приоритетности заняться решением проблемы социальной справедливости в обществе, а решение двух предыдущих задач в рамках дилеммы треугольника — объективная основа формирования государством условий экономической стабильности экономической системы.
На основе выполненного исследования были сделаны следующие выводы и предложения:
1. Системный подход к трактовке вертикальных и горизонтальных взаимосвязей между хозяйствующими субъектами и государством в национальной экономике позволил выделить их в качестве структуры экономической системы, которая обусловлена обменом деятельностью и ее результатами, а также ее дифференциацией и интеграцией. Анализ институциональных условий, опосредующих эти структурных связей, позволил объяснить, почему глобальный кризис, начавшийся в сфере финансов и экономики, превратился в кризис структурный, в эпицентре которого оказался институт государства.
2. Системный анализ доказал, что наиболее перспективными в исследовании функций государства и обслуживающей их государственной собственности оказались институциональные концепции, которые в совокупности с теориями неоинституционализма, трансакционных издержек, государственных финансов, экономики общественного сектора и экономики права позволили выделить институциональные причины доминировавшей в докризисный период модели государственных финансов. В ее основе лежал механизм перераспределения валового внутреннего продукта, созданного в обществе, в пользу государства для обеспечения им производства и предложения общественных благ и услуг.
3. Единодушное исключение в докризисный период из теоретического анализа альтернативного способа обеспечения деятельности института государства в экономических системах, связанного с наделением его материальными и финансовыми активами для получения необходимых бюджетных доходов от собственности, основывалось на доказанной теоретически и на основе эмпирических данных неэффективности государства в качестве собственника и менеджера на микроуровне хозяйственной деятельности.
4. Анализ обширной статистической базы и применение математического анализа рядов динамики макроэкономических показателей позволил выделить сущностную причину неэффективности государственной собственности, которая кроется в принципиальной неразрешимости диалектического единства целей, которое присуще институту государства в любой экономической системе: достижение макроэкономической эффективности, социальной справедливости и экономической и финансовой стабильности.
5. Логический вывод, которые был предопределен выделением сущности и форм проявления системной целостности института государства в экономике в целом и в сфере правоотношений собственности, в частности, состоит в том, что в его основе лежит противоречивое единство субъектной и объектной составляющих механизма его функционирования.
6. Системное структурирование полученных теоретических заключений позволило объяснить логику контрциклической политики государств практически всех стран мира, которая объективно привела к увеличению масштабов государственной собственности и его участия в капитале акционерных компаний в национальной экономике в результате реакции хозяйствующих субъектов, попавших в «ловушку ликвидности», что собственно и предопределило структурную разбалансированность национальных экономических систем ex post глобального кризиса.
7. Выявлена устойчивая корреляционная взаимосвязь динамики доли государственных расходов и темпов роста ВВП стран мира. На ее основе сформулирован концептуальный подход к трактовке проблемы оптимизации принципов централизации и децентрализации в современных системах правомочий собственности на активы. В соответствии с выявленной корреляцией наиболее значимой оказалась зависимость между фискальными факторами и ростом ВВП на душу населения, что легло в основу разработанной регрессионной модели удельного веса государственных расходов в ВВП.
8. Проанализированы причины, формы, методы и последствия расширения масштабов государственной собственности в системе национальных финансов и макроэкономики в докризисный и посткризисный периоды, адаптированы для их объяснения существующие теоретические конструкции позитивного и нормативного характера на методологической основе неоинституционализма и экономики права.
9. Выделена сущностная черта современного глобального кризиса, связанная с определяющей ролью кредитных организаций в национальной экономической системе на разных стадиях макроэкономической динамики с выделением особого «психологического» механизма зависимости динамики инвестиций и соответственно совокупного дохода от деятельности финансового сектора, что и сформировало «ловушку ликвидности» в национальных хозяйствах, которую в России признали в качестве основной формы проявления кризисных явлений.
10. Теоретически обоснована необходимость изменения традиционной модели централизованных финансов в обеспечении деятельности государства и разработана пошаговая методика ее. трансформации путем переложения тяжести содержания государства на экономический эффект от разных форм государственной собственности, что позволит осуществить замещение налоговой составляющей в государственном бюджете на неналоговую (доходы от собственности) и увеличит эластичность макроэкономической активности по инструментам фискальной политики государства.
11. Разработаны методологические подходы к разрешению противоречия между субъектной и объектной составляющей института государства, которая предполагает многоуровневые перестройки формы реализации функций государства как на микро-, так и на макроуровнях, как в системе правоотношений собственности, так и в механизме реализации инструментов бюджетно-налоговой политики, что определяет, в конечном итоге, временные границы кризисного состояния национальных экономик.
12. Доказана приоритетность институциональных факторов, обеспечивающих реализацию разработанных нормативных подходов государства к решению системных проблем национальной экономики, предложены методические подходы к формированию механизмов формализации неформальных институтов, что лежит в основе консолидации общества вокруг государства как крупного собственника и менеджера, способного эффективно реализовывать эти функции и демонстрировать свой потенциал в контексте достижения высоких макроэкономических показателей.
