Административно-правовое регулирование деятельности промышленных хозяйствующих субъектов в современных условиях

Актуальность темы

исследования. В последние годы в России осуществляются глубокие преобразования, имеющие общую направленность на создание рыночной модели экономики. Эти преобразования сопровождаются демонтажом так называемых административно-командных механизмов управления промышленностью.

Однако с современных научных позиций экономическая сфера не воспринимается в качестве абсолютно саморегулируемой системы, обходящейся без государственного вмешательства, вопрос заключается лишь в масштабе и векторе направленности данного воздействия. В условиях современной России государство по-прежнему остается доминирующим участником экономических отношений, в том числе выступает в качестве крупнейшего собственника имущества. Согласно информационному сообщению Минимущества РФ, общее количество государственных унитарных предприятий (ГУП) в РФ составляет 9846 (40% из них являются убыточными, а еще 22% функционируют с рентабельностью, близкой к нулевой) и акционерных обществ с участием государства — 4222'. В силу Прогнозного плана (Программы) приватизации федерального имущества на 2003 г., утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 20.08.2002 г. № 1155-р, предполагается приватизировать 825 ФГУПов и акции 1444 ОАО, а в отношении остальных ОАО предусматривается сохранение в федеральной собственности пакетов акций, составляющих соответственно 51% и 25,5% уставного капитала. Следует отметить возрастание общего количества государственных учреждений (за 2002 г. с 35,5 тыс. до 37 тыс.) при сокращении расходов на их сметное финансирование (в 2003 г. — на 0,1%). Представляется, что данный процесс получит новый импульс в связи с

1 http://www.mgi.ru/public/press/archive/p030202all.htrn Заключение Комитета по экономической политике и предпринимательству от 24.09.2002 N 3.8−14/643 «По прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год и проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год"// ИПС «Консультант Плюс». вступлением в силу Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ, в соответствии с которым государственное и муниципальное учреждения являются, по общему правилу, единственно допустимыми формами преобразования унитарных предприятий (ст. 34).3

Основной подход к управлению государственной собственностью в виде акционерного капитала заключается в сохранении контрольных и блокирующих пакетов с одновременным отчуждением акций обществ, в которых государство является миноритарным акционером. Данный подход позволяет сконцентрировать усилия по управлению предприятиями, имеющими важное стратегическое и социальное значение. При этом экономическая эффективность использования государственной собственности, в том числе акций, до момента ее соответствующего структурирования оказывается задачей второго уровня. Проблемы, связанные с управлением унитарными предприятиями и распоряжением собственностью также стоят перед субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Приватизация обусловлена рядом факторов, в том числе стремлением государства повысить эффективность производства за счет включения одного из самых мощных движителей социального прогресса — частного интереса. В настоящий период проблемы управления государственной собственностью и проблемы приватизации существенно взаимоувязаны как в правовом, так и в практическом аспектах.

Вопрос о том, кому преимущественно должны принадлежать средства производства — государству либо частным лицам — был и продолжает оставаться предметом исследований. Социальный эксперимент с полным огосударствлением производства и созданием уникальной системы управления промышленностью, породивший, в свою очередь, своеобразные социально-экономические и правовые отношения, на протяжении большей части XX в. протекавший в нашей стране, далеко не случаен. В нем можно и должно усмотреть поиск определенного пути развития общества. Результаты этого эксперимента убедительно доказали, что полное подчинение экономики государству неизбежно ведет к исчезновению конкуренции, повышению затрат энергии и сырья на единицу продукции, снижению ее качества, уменьшению эффективности управления производством, другим негативным последствиям.

Переход к рыночным отношениям не означает, что государство должно полностью исключить свое непосредственное влияние на экономические процессы, в том числе отказаться от права собственности на ряд имущественных комплексов. Именно публичный интерес, который олицетворяет современное государство, требует его активного регулирующего участия в экономических отношениях, в том числе в качестве собственника. Процесс государственного регулирования экономических отношений является предметом исследования экономической и юридической науки, в том числе конституционного, административного и других отраслей права. При этом в переходный период роль административно-правовых регуляторов приобретает особое значение в силу необходимости замены существующей системы государственного управления на новую, отвечающую требованиям рыночной экономики. Исследования в данной области тем более необходимы в условиях, когда в юридической науке не выработалось единого понимания пределов государственного регулирования рыночных отношений. В качестве иллюстрации различия в подходах к данной проблеме целесообразно сравнить точки зрения В. С. Нерсесянца и С. С. Алексеева.

Академик В. С. Нерсесянц отмечает следующее: «Феодальная природа исходного начала «власть-собственность» по-феодальному деформирует и власть, и собственность, и отношения между ними. Отметим некоторые основные моменты этой тенденции к феодализации. Прежде всего сама формирующаяся постсоветская российская государственность в силу огосударствления собственности оказывается в духе феодализма (отсутствие внутригосударственного суверенитета, общего правопорядка и единой законности, партикуляризм и разнобой в действующем праве, тенденции к сепаратизму и автаркии) — совокупность множества фактически достаточно независимых друг от друга государственных образований, наглядно демонстрирующих отсутствие подлинного государственного суверенитета. Многое здесь обусловлено, мотивировано и актуализировано именно постсоциалистическим огосударствлением собственности, в результате чего появилось, как минимум, 90 центров власти-собственности (Федерация в целом и 89 ее субъектов), не считая прочие региональные и местные претензии на власть и собственность. В этой ситуации объективно — независимо от субъективной воли ее участников — мера и пространство власти определяют ареал и состав ее собственности. В свою очередь, такая собственность в сложившейся обстановке — необходимое условие и материальная основа для утверждения в качестве государственной власти на определенной территории.

Подобная отягощенность формирующейся государственности (на всех уровнях — общефедеральном, региональном, местном) собственностью развязывает мощную и долгосрочную центробежную тенденцию к самостийности и феодальному дроблению страны. Утверждению единого государственного суверенитета в России препятствует именно государственная собственность в руках Федерации в целом и ее субъектов (выделено — А. П.). Государство-собственник мешает государству-власти утвердиться в качестве суверенной организации, поскольку суверенитет по своей природе — это организация власти, а не собственности" 4.

Таким образом, В. С. Нерсесянц полагает, что государству в принципе следует отказаться от роли собственника, поскольку в противном случае оно подрывает свой внутренний суверенитет.

Противоположной точки зрения придерживается С. С. Алексеев, который, в частности, отмечает следующее: «Когда в начале 1990;х гг.

4 Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 356. начались «кардинальные реформы» в экономике, предстояло решить — как, каким путем, при помощи каких юридических средств (юридических конструкций) перейти от экономической системы, построенной на тотальном огосударствлении, когда все народное хозяйство выступает в качестве «одной фабрики», к продуктивному рыночному хозяйствованию, построенному на частной собственности, ее стимулирующей роли?

Опыт первых лет отечественных перемен (1989;1990 гг.) показал, что есть такой способ, который дал воодушевляющие результаты. И главноеэтот способ приватизации, основанный на аренде, относится к «классике» построения правовых связей в области имущественных отношений, хотя и со своеобразной вариацией, которая с учетом того, что аренда включает вещные элементы, решает проблему действительного преобразования собственности, т.к. в соответствии с логикой аренды, ее вещными элементами и с тем порядком арендных отношений, который был разработан в то время, вся продукция, произведенная на арендованном имуществе государственного предприятия, становилась собственностью арендаторов — граждан как частных лиц. Происходит, стало быть, при такой модели арендных отношений

— даже в обстановке тотального огосударствления — формирование на базе государственных имуществ частной собственности в производстве, причем

— и это в высшей степени важно — в труде, когда обретаемая собственность является заработанной" 5.

В случае реализации данной позиции, в РФ в течение длительного периода оставалось бы огромное число государственных предприятий, в большинстве своем работающих неэффективно, а процесс приватизации проходил бы постепенно, по мере выкупа арендованного имущества.

Не отрицая в целом возможность постепенной трансформации права собственности в отдельных сферах народного хозяйства, в первую очередь, в отношении малых предприятий легкой промышленности, строительства и торговли, представляется, что с учетом факторов, обусловливавших экономическую и политическую ситуацию в государстве в тот период времени, существовала необходимость изменения формы собственности значительного количества объектов в достаточно короткие сроки.

В целом можно отметить, что актуальность настоящего исследования обусловливается изменением роли и места административного права в регулировании деятельности хозяйствующих субъектов в современный период, необходимостью с позиций науки административного права осмысления этих изменений с целью дальнейшего совершенствования законодательства в данной сфере.

Степень проработанности темы исследования. Юридическая наука в последние годы активно занималась отдельными аспектами проблемы государственного регулирования экономических отношений в промышленности. Следует отметить работы известных административистов

A.П. Алехина, Д. Н. Бахраха, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, J1.JI. Попова и других. Кроме того, некоторые вопросы освещались представителями экономической науки, в частности, авторами фундаментального исследования «Управление государственной собственностью» под ред. В. И. Кошкина и

B.М. Шупыро. С учетом множественности факторов, регулирующих общественные отношения между государственными органами и промышленными хозяйствующими субъектами, отдельные стороны данной проблемы рассматривались представителями науки гражданского, финансового и других отраслей права. В данной работе автор предпринимает попытку комплексного анализа проблемы, сформулированной в данном диссертационном исследовании.

Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования в рамках раскрываемой темы рассматриваются общественные отношения между промышленными хозяйствующими субъектами и органами государственной власти.

Предметом исследования является административно-правовое регулирование этих отношений.

Учитывая широкий спектр данных отношений, автор сконцентрировал внимание на следующих вопросах: историческая эволюция системы государственного управления деятельностью промышленных хозяйствующих субъектовосновные теоретические аспекты выбора и последующей оптимизации правового механизма, позволяющего обеспечивать интересы государства в сфере деятельности промышленных хозяйствующих субъектовмеханизмы комплексного административно-правового регулирования деятельности промышленных хозяйствующих субъектов в современных условияхадминистративно-правовое воздействие на отдельные направления деятельности промышленных хозяйствующих субъектов, имеющих важное государственное значение.

Основная гипотеза исследования заключается в том, что в процессе радикальных реформ существенно изменились роль и место механизма административно-правового регулирования общественных отношений, возникающих между государственными органами и промышленными хозяйствующими субъектами. Сложный характер этих отношений обусловливает необходимость их регулирования путем системного использования взаимосвязанных и взаимообусловленных норм и институтов различных отраслей права. В этой системе административно-правовое регулирования, с одной стороны, должно обеспечивать удовлетворение публичных интересов государства, а с другой — способствовать дальнейшему развитию промышленного производства.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе административно-правового регулирования в сфере государственного управления промышленностью, выделении закономерностей и принципов формирования и функционирования указанной системы, выявлении проблем, затрудняющих ее дальнейшее развитие, и разработка рекомендаций, направленных на совершенствование механизма административно-правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов.

В рамках достижения указанной цели решались следующие задачи:

1) исследование исторической эволюции системы государственного управления деятельностью промышленных хозяйствующих субъектов в досоциалистический и социалистический периоды развития отечественной экономики, а также в переходный период от социалистического экономического уклада к рыночным отношениям;

2) рассмотрение основных теоретических аспектов проблемы оптимизации правового механизма обеспечения интересов государства в деятельности промышленных хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и видов;

3) анализ сложившейся к настоящему времени административно-правовой системы управления государственным имуществом и роли в этой системе федеральных органов исполнительной власти;

4) исследование механизмов административного регулирования и разрешительной политики деятельности промышленных хозяйствующих субъектов;

5) анализ основных направлений административно-правового воздействия на отдельные аспекты деятельности промышленных хозяйствующих субъектов и оценка эффективности указанного воздействия;

6) разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности промышленных хозяйствующих субъектов в современных условиях.

Методология и методика исследования. Общую методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания, исторический, системный и целевой подходы к изучаемой проблеме. Методика базируется на принципе единства исторического и логического в познании, а также специальных методах: формальнологическом, историческом, сравнительно-правовом, социологическом, абстрагирования, технического переноса, моделирования и других.

В процессе работы над диссертационным исследованием изучены более 160 нормативных правовых актов, 260 монографических исследований, учебников и иных научных источников в области права и экономики, а также около 200 научных публикаций, содержащихся в периодических изданиях. Для обоснования своих выводов диссертант использовал труды ученых-юристов: С. С. Алексеева, Х. А. Андриашина, М. В. Баглая, Д. Н. Бахраха, А. В. Венедиктова, И. И. Веремеенко, В. В. Витрянского, В. П. Казимирчука,

Ю.М. Козлова, В. В. Лазарева, А. Е. Лунева, Д. И. Мейера, Е. Б. Мизулиной, B.C. Нерсесянца, Л. Л. Попова, С. С. Студеникина, А. П. Сергеева, Е. А. Суханова, И. Т. Тарасова, Ю. А. Тихомирова, Ю. К. Толстого, А. А. Фатьянова, А. П. Шергина и ряда других.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Вывод о том, что в России в начальный период развития капитализма в системе управления государственным имуществом четко просматривается юридическая конструкция, именуемая казной. В деятельности казны превалировали отношения, имевшие административно-правовую природу. Существовала доктринальная точка зрения на то, что казна во внешней среде действует через представителей и «всякое присутственное место» есть представитель казны.6 Статус представителя казны определялся соответствующими положениями, указами и т. п., в совокупности представляющими аналог современного административного законодательства. Таким образом, можно утверждать, что в середине XIX века управление казенным имуществом на внутрисистемном уровне осуществлялось путем административных предписаний, а в гражданском обороте государство выступало в качестве единого субъекта — казны.

2. Вывод о том, что в нашей стране после национализации промышленности категория «казна» как некоторая обособленная часть имущества, находящегося в собственности государства, потеряла свою актуальность. Потребности управления огромным хозяйством объективно способствовали возникновению симбиоза из гражданско-правовых и административно-правовых методов воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов с явным превалированием последних. В этих условиях предприятие превратилось из субъекта соответствующих отношений в объект административно-правового регулирования.

3. Научное обоснование положения о том, что на первых этапах демонтажа сложившейся в социалистический период системы административного управления промышленным комплексом была предпринята попытка наделить предприятие качествами субъекта правоотношений в экономической сфере при сохранении государственной собственности на его имущество. В качестве центрального звена данной конструкции предлагался «трудовой коллектив», интересы которого, по логике законодателя, должны были совпадать с интересами собственника имущества, т. е. государства. Такая конструкция оказалась нежизнеспособной, как и «параллельная экономика», попытки создания которой предпринимались путем целенаправленного стимулирования развития системы кооперативов.

4. Вывод о том, что приватизация является имеющим глубокие исторические корни процессом, направленным на включение частного интереса в экономические отношения. В Российской Федерации трансформация государственных предприятий в частные в основном осуществлялась путем создания акционерных обществ. В то же время государство сохранило право собственности на значительный объем имущества, которым пытается управлять главным образом с помощью унитарных предприятий. Изменения в структуре собственности обусловили необходимость удовлетворения публичных интересов за счет регулирования деятельности частных предприятий и управления оставшимся в распоряжении государства имуществом, что предопределило создание новой системы административно-правового регулирования экономических отношений в промышленности.

5. Сложность юридического состава приватизации (акт уполномоченного государственного органа и заключаемые на его основе гражданско-правовые сделки) обусловливает комплексность механизма правового регулирования соответствующих общественных отношений, сочетающего административно-правовые и гражданско-правовые методы воздействия при определяющем значении публичного начала. При этом административные предписания сохраняются в содержании гражданско-правовой сделки после момента ее заключения, что предопределяет законодательную тенденцию смещения центра тяжести в процессе приватизации с предварительного на последующий надзор и контроль.

6. Научное обоснование положения о том, что изменение структуры собственности и организационно-правовой формы предприятий не исключает возможности государства путем использования правовых рычагов активно воздействовать на деятельность хозяйствующих субъектов. Основным способом воздействия является участие государства в акционерном капитале и проведение решений, отвечающих публичным интересам, путем реализации правомочий, предоставленных акционерам. Таким образом, государство отказалось от прямого административного руководства и избрало путь встраивания управляющих начал административно-правовой природы в систему гражданско-правовых и других регуляторов управления хозяйствующими субъектами. При этом возможность административно-правового воздействия все же сохраняется, а его степень зависит от доли участия государства в уставном капитале. Наиболее жесткой юридической конструкцией, предоставляющей государству возможность воздействовать на деятельность открытых акционерных обществ, является «золотая акция» -специальное право на участие в управлении акционерным обществом.

7. Вывод о том, что в современный период требуется внесение существенных корректив в административно-правовой механизм регулирования деятельности унитарных предприятий, поскольку указанные субъекты в основном создавались по отраслевому принципу и в результате многочисленных попыток реформирования системы управления государственной и муниципальной собственностью на федеральном, региональном и местном уровнях рычаги воздействия на унитарные предприятия были ослаблены, а, в ряде случаев, по существу утрачен надлежащий контроль за их деятельностью. Представляется, что следует упорядочить ежегодные инвентаризации государственного и муниципального имущества, в том числе закрепленного за унитарными предприятиямиопределить экономическую эффективность, социальную значимость каждого хозяйствующего субъекта и принять решение о целесообразности участия публичных образований в их деятельностиизучить вопрос о возможности их группирования по функциональному признаку и создания в рамках соответствующих органов управления подразделений, специализирующихся на организационном обеспечении унитарных предприятий.

8. Вывод о том, что для управления сложнейшим комплексом разнородного государственного имущества необходимо возродить институт казны, под которым в административно-правовом смысле понимается совокупность государственного имущества независимо от того, закреплено оно за каким-то конкретным субъектом на ограниченном вещном праве либо нет. Контуры данного института в настоящее время просматриваются. Так, в структуре органов исполнительной власти можно выделить ряд ведомств, осуществляющих непосредственное управление отдельными категориями имущества. Представляется, что дальнейшее формирование казны связано с определенными новациями в административном и гражданском праве, в частности, с изменением статуса указанных предприятий, их прав, обязанностей и уровня имущественной ответственности перед кредиторами.

9. Научное обоснование положения о том, что в современных условиях государство выступает в двух ипостасях, с одной стороны, в качестве крупного собственника разнородного имущества, от лица которого унитарные предприятия участвуют в хозяйственном обороте, а с другой — в виде регулятора общественных отношений на макроэкономическом уровне. Таким образом, в ряде случаев наблюдается конфликт интересов между «государством-собственником» и «государством — регулятором». Наиболее очевидным проявлением такого противоречия являются естественные монополии. Государство, с одной стороны, заинтересовано в коммерческой эффективности таких предприятий, поскольку является их основным акционером (учредителем), а с другой, для достижения публичных интересов вынуждено сознательно ограничивать их доходность с помощью административно-правовых рычагов. Данное противоречие обусловливает необходимость развития системы мер, в том числе административно-правовых, направленных на обеспечение конституционного принципа социального государства в условиях дальнейшего разгосударствления имущества.

10. Вывод о том, что, являясь одним из крупнейших потребителей промышленной продукции, государство имеет довольно эффективные, основанные на нормах административного и гражданского права, рычаги обеспечения своих интересов при закупке продукции для государственных нужд. Наиболее значимыми элементами, имеющими административно-правовую природу, в системе рассматриваемых отношений, являются возможные обязывания хозяйствующих субъектов по исполнению государственных контрактов, изменения договорных обязательств в одностороннем порядке на основании административного акта, а также некоммерческий характер государственных контрактов, исполнение которых направлено на реализацию публичных целей. Гражданско-правовая составляющая указанных норм заключается в возможности отказа от заключения такого контракта в случае, если он заведомо убыточен для исполнителя, а также в обязанности государственного заказчика возместить убытки в случае, если государственный заказчик в одностороннем порядке изменил либо расторг контракт. Особый механизм правового регулирования предусмотрен законодателем в отношении государственного оборонного заказа. При реализации политики в данной сфере государство в силу закона обязано заниматься протекционизмом по отношению к отечественным предпринимательским структурам. Учитывая важность и специфический характер продукции, производимой в рамках оборонного заказа, для безопасности страны, государство сохраняет за собой право частичного ограничения элементов рыночности в данных отношениях, проявляющееся, в частности, в праве установления в одностороннем порядке уровня рентабельности производимой продукции.

11. Вывод о том, что антимонопольное законодательство, в первую очередь, следует рассматривать в качестве системного регулятора, с помощью которого оказывается воздействие только на субъекты, допускающие нарушения конкретных правовых норм. Государственное регулирование отношений, влияющих на конкуренцию на товарных и финансовых рынках, производится за счет комплексного использования административно-правовых, гражданско-правовых и уголовно-правовых рычагов. При этом в действиях законодателя, по мнению автора прослеживается тенденция по формированию механизма самозащиты субъективных прав и законных интересов предприятий как за счет предоставления возможности хозяйствующим субъектам взыскания убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) органов власти всех уровней, так и путем обжалования решений антимонопольного органа в административном и судебном порядке. Одновременно законодатель установил новый вид ответственности по отношению к недобросовестным участникам рынка, заключающийся во взыскании в федеральный бюджет в судебном порядке по иску антимонопольного органа дохода, полученного в результате монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также закрепил административно-правовые и уголовно-правовые санкции за нарушение антимонопольного законодательства на кодифицированном уровне.

12. Научное обоснование положения о том, что переход к рыночной модели экономики потребовал от государства существенного изменения подходов к правовому регулированию отношений в области формирования государственного материального резерва. Основная идея изменения административно-правового воздействия на эти отношения заключается в переходе от чисто приказного порядка организации и осуществления поставок в этот резерв, а также выдачи мобилизационных заданий, к комбинированному использованию административных методов и экономических стимулов.

13. Вывод о том, что административно-правовое воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов также осуществляется путем использования специфических, но одновременно носящих общесистемный характер, способов, заключающихся в процедуре императивного засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, и допуске предприятий к работе с ними. Таким образом, государство имеет возможность существенно корректировать деятельность субъектов, функционирующих в определенных сегментах рынка, связанных с производством товаров, работ и услуг, затрагивающих вопросы обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. Новизна концептуального подхода к административно-правовому регулированию этих отношений заключается в отказе от исключительного использования метода позитивного обязывания и в постепенном переходе к комплексному использованию различных методов административно-правового регулирования, в том числе метода стимулирования.

Научная новизна и теоретическая значимость исследования заключаются в том, что данная работа является первым монографическим исследованием, в котором с позиций теории административного права рассматривается проблемы правового регулирования управления государственной собственностью и административно-правового воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов в условиях рыночной экономики. На монографическом уровне вводится в научный оборот административно-правовая категория «казна» — анализируется соотношение административно-правовых и гражданско-правовых начал в общей системе норм, регулирующих отношения в экономической сфере на разных этапах развития Российского государствараскрываются направления дальнейшего совершенствования правового механизма управления государственной собственностьюисследуются основные элементы системы административно-правового регулирования деятельности промышленных хозяйствующих субъектов.

Практическая значимость результатов исследования.

Сформулированные в работе выводы и предложения направлены на привлечение внимания субъектов нормотворческой деятельности к необходимости оптимизации системы административно-правовых регуляторов, обеспечивающих эффективное управление государственной собственностью. При этом в исследовании раскрываются проблемные вопросы законодательства и анализируются возможные варианты их решения, в первую очередь, за счет совершенствования действующих правовых норм, а также разработки и принятия новых нормативных актов.

Результаты и содержательная часть диссертационного исследования могут быть использованы в системе высшего профессионального образования, переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров как государственных и муниципальных органов, так и коммерческих организаций.

Апробация результатов исследования.

Ряд идей, выводов, предложений и рекомендаций, сформулированных в диссертационном исследовании, использовались при разработке нормативноправовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в том числе Налогового кодекса РФ и Трудового кодекса РФ.

Отдельные положения и выводы диссертации были апробированы на III Съезде Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (март 1998 г.), Международном юридическом семинаре в Великобритании (декабрь 1998 г.), IV Съезде Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (декабрь 2001 г.), семинаре «Структурная организация и эффективный менеджмент в правовом управлении региональных и межрегиональных корпораций» (сентябрь 2002 г.) и круглом столе «Стратегические аспекты в правовой работе компании: ответственность топ-менеджеров» (декабрь 2002 г.), организованными Англо-российской юридической ассоциацией.

Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования изложены в монографии, учебных пособиях, научных статьях и методических разработках, опубликованных автором исследования.

Структура и объем диссертации

определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованных при написании работы нормативных и научных источников.

Заключение

.

Для раскрытия проблемы, связанной с правовым регулированием управления унитарными предприятиями и государственным имуществом, в диссертационном исследовании значительное место отведено анализу исторической эволюции института «казна». В частности, отмечается, что российская юридическая доктрина XIX — начала XX вв. в целом восприняла роль государства в имущественных отношениях в качестве того же фиска. Верховным представителем казны являлся государь. Управление казной осуществлялось через Министерство финансов и Министерство земледелия и государственных имуществ путем административно-правового регулирования.

Развитие правовой системы в социалистический период характеризовалось множеством новелл политического и юридического плана, одной из ключевых среди которых было законодательное закрепление изменения вектора имущественного интереса с частного на коллективистский. К началу 1922 г. в отечественном законодательстве сформировались фундаментальные для всего социалистического периода (в основном, сохранившиеся до настоящего времени) юридические конструкции, посредством которых происходит управление государственным имуществом. ГК РСФСР 1922 г. разделил ранее известную отечественному праву категорию «казенный завод» на два вида: государственные предприятия, переведенные на хозяйственный расчет, и государственные предприятия, финансируемые в сметном порядке. При этом хозрасчетные государственные предприятия выступали в качестве самостоятельных, не связанных с казной юридических лиц, отвечавших по своим обязательствам только имуществом, находящимся в их свободном распоряжении (по типу современного права хозяйственного ведения). По отношению к предприятиям, финансируемым в сметном порядке, была создана юридическая конструкция — «право оперативного управления» .

Таким образом, наиболее объективно отношения, существовавшие в экономике социалистического типа, отражает позиция, признающая сочетание гражданско-правовых и административно-правовых методов воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов с очевидным превалированием административно-правовых методов.

В диссертационном исследовании обосновывается позиция, согласно которой категории «предприятие», «социалистическое предприятие», воспринимавшиеся правом социалистического периода как синонимы, при их фигурировании в нормативных актах можно трактовать в качестве попытки нахождения компромисса между гражданским правом, испытывающим затруднения с формулированием дефиниции юридического лица, и административным правом, которому данная категория была необходима для обозначения низового (первичного) объекта управления в промышленности.

Автор всесторонне исследует категорию «предприятие» как в административно-правовом, так и в цивилистическом смыслах и предлагает следующее определение в интересах науки административного права: «Предприятие — это хозяйствующий субъект, наделенный статусом юридического лица, степень административно-правового регулирования деятельности которого находится в зависимости от характера отношений (обязательственных и вещноправовых) между данным субъектом и учредителями (участниками), а также его значения для удовлетворения публичных интересов».

Пытаясь преодолеть трудности в экономике, во многом обусловленные отсутствием частного интереса, либо его извращенными проявлениями, руководство страны с середины 80-х годов взяло курс на изменение социально-экономических и политических отношений в обществе. Одним из наиболее значимых событий, от которого можно начинать отсчет переходного периода от социалистической экономической модели к рыночной, следует полагать принятие Закона СССР «О кооперации в СССР». В

311 См.: ВВС СССР. 1988. № 22. Ст. 355. диссертационном исследовании проведен подробный анализ этого Закона с точки зрения административно-правовых проблем, которые возникли в процессе его реализации. Указанный Закон преследовал три основные цели: во-первых, насыщения потребительского рынка товаров, работ, услуг при сохранении социалистической собственности и управлении ею со стороны государстваво-вторых, зондирования возможности дальнейшего расширения рыночных преобразований в экономике страны по западному образцув-третьих, постепенной подготовки общественного мнения, в том числе партийной и советской элиты, о возможности и целесообразности реформ.

Следующим шагом в перестройке экономической системы стал Закон

СССР «О собственности в CCCP» J. Данный акт предусматривал правовые гарантии равной защиты собственности граждан, коллективной и государственной. Категория «социалистическая» в качестве общеродового признака для государственной и кооперативной собственности перестала быть правовой реальностью. Государственная собственность, в свою очередь, была поделена на общесоюзную, республиканскую и собственность административно-территориальных образований. Такое деление означало реальный уход центральных ведомств от руководства огромным числом хозяйствующих субъектов.

Другим законодательным актом, важным для понимания проблем правового регулирования управления экономикой страны в переходный период, являлся Закон СССР «О предприятиях в СССР» 313. В данном акте законодатель предпринял попытку определить предприятие в качестве субъекта общественных отношений в экономике. Однако по-прежнему в механизм деятельности таких лиц включалась категория «трудовой коллектив» как некая объединительная субстанция, использующая средства производства для достижения социально-экономических целей. Следует заметить, что включение трудового коллектива в структуру корпоративных

312 См.: Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 11. Ст. 164.

3,3 См.: Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 25. Ст. 460. правоотношений последовательно осуществлялось как в социалистический и переходный периоды, так и в настоящее время (акционерные общества работников).

В Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик314 законодатель ставит в сложное положение правоприменителя в лице органов исполнительной власти, закрепляя в ст. 47 следующую норму. «Предприятие, за которым имущество закреплено собственником этого имущества на праве полного хозяйственного ведения, является юридическим лицом и осуществляет в отношении этого имущества права и обязанности собственника, поскольку законодательными актами не предусмотрено иное». Такая конструкция напоминала известный в семье общего права институт траста и уменьшала возможность определять хозяйственную судьбу имущества. В данной конструкции, по мнению автора, явно прослеживалась попытка заменить административную систему управления предприятием со стороны государства некоторым подобием самоуправления.

В работе значительное внимание уделяется раскрытию административно-правового статуса предприятия в современной системе правового регулирования экономических отношений. Автор, в частности констатирует, что общий административно-правовой статус предприятия включает в себя одинаковые для всех предприятий права и обязанности, предусмотренные законодательством, и в существенной степени определяется его организационно-правовой формой. Наряду с общим, по мнению автора, следует также выделить специальный и индивидуальный административно-правовые статусы предприятий. При этом специальный статус в основном будет обусловливаться характером отношений (обязательственных и вещно-правовых) между предприятием и его учредителями (участниками), а индивидуальный — конкретными правомочиями, закрепленными в учредительных и других корпоративных документах.

Административно-правовые статусы предприятий в зависимости от природы собственности на их имущество существенным образом отличаются друг от друга. Публичные образования имеют больше полномочий в отношении унитарных предприятий, в том числе и административно-правового характера (назначение и увольнение руководителей, определение направлений деятельности и т. д.).

Применительно к частным предприятиям публичные образования, если они не являются участниками открытого акционерного общества, могут осуществлять в основном косвенное воздействие через общесистемные формы административно-правового регулирования. В то же время как унитарные, так и частные предприятия обладают административно-правовым статусом, который условно можно представить в виде симбиоза трех ранее указанных статусов: общего, специального и индивидуального. При этом существуют прямые и обратные взаимосвязи между элементами этих статусов. Так, изменение федеральным законом административных прав и обязанностей предприятий приводит не только к трансформации общего статуса, но и к необходимости внесения корректив в специальный и индивидуальный статусы. В свою очередь, реализация предприятием диспозитивных норм законодательства на уровне локального нормотворчества может обусловить изменения специального и общего статусов.

Российскому законодателю в начале процесса перевода экономики на рыночные принципы необходимо было выработать правовые способы допуска частных собственников в экономическую сферу. В диссертационном исследовании подробно анализируются законодательные акты, заложившие основу административно-правового регулирования перехода к рыночным отношениям, в частности, Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» 315, который впервые рассматривал предпринимательскую деятельность в качестве определяющего фактора в экономических отношениях и создавал правовые предпосылки для реализации этой идеи.

Автором также обосновывается позиция, что переход на рыночные отношения был бы невозможен без приватизации, которая осуществлялась в г/ соответствии с Законом РСФСР «О приватизации государственных и

316 муниципальных предприятий в Российской Федерации". Необходимость организационного обеспечения приватизации привела к созданию новых государственных органов (Государственный комитет по управлению государственным имуществом РСФСР и Российский фонд федерального имущества). В указанном Законе предусматривалось несколько способов приватизации имущества, перечень которых носил закрытый характер.

В последующем такой подход к передаче имущества от государства частным лицам сохранился и действует до настоящего времени. В диссертационном исследовании подробно рассматриваются способы приватизации, определенные данным Законом. На сегодняшний день можно констатировать, что в процессе приватизации наиболее часто на базе крупных Ь имущественных комплексов создавались открытые акционерные общества. Для более глубокого раскрытия правовой природы данной разновидности j юридического лица автор опирался на труды известных ученых И. Т. Тарасова,

1 Г. Ф. Шершеневича и их последователей. На основании анализа научных положений, раскрывающих природу акционерного общества, автор приходит к выводу, что выбор российского законодателя остановился на этой организационно-правовой форме из-за юридических свойств акций, в первую очередь, возможности их свободного отчуждения третьим лицам без согласия других акционеров.

При анализе возможностей государства влиять на деятельность открытых акционерных обществ, часть акций которых находится в Ш> государственной собственности, автор обосновывает вывод о том, что государство отходит от прямого административного руководства хозяйствующими субъектами, характерного для социалистического периода, и стремится изыскивать пути встраивания управляющих начал административно-правовой природы в систему гражданско-правовых регуляторов управления корпорациями. В качестве одного из таких путей законодательство о приватизации предусматривает юридическую конструкцию в виде «золотой акции», предоставляющую государству право «вето» в отношении наиболее важных решений для акционерного общества. На современном этапе развития законодательства о приватизации и об акционерных обществах «золотая акция» воспринимается как специальное право, имеющее административно-правовую природу.

Наряду с участием в открытых акционерных обществах публичные образования выступают в качестве единственного учредителя хозяйствующих субъектов в форме унитарных предприятий. Последние являются коммерческими организациями, наделенными специальной правоспособностью, пределы которой могут быть изменены в административно-правовом порядке.

В Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», регулирующем порядок создания и деятельности унитарных предприятий, установлен закрытый перечень оснований, по которым допускается их создание. Такой подход свидетельствует о том, что на уровне законодательной политики отсутствует стремление к увеличению числа унитарных предприятий и расширению сфер их деятельности. Государство за последние годы предприняло значительные усилия по совершенствованию системы правового регулирования управления унитарными предприятиями, однако она еще далека от совершенства, так как модель управления социалистического типа, которая в них реализована (единоначалие руководителя), во многих случаях приводит к бесконтрольности таких должностных лиц, а попытки усиления административного и финансового контроля за их деятельностью оказываются малоэффективными. Тем не менее, следует констатировать, что административно-правовой механизм управления унитарными предприятиями создан. Его основное отличие от ранее существовавшего административно-командного механизма управления заключается в том, что наряду с типичным для административного права императивным методом воздействия используются другие, присущие рыночному типу хозяйствования, приемы и способы. При этом все административно-правовые рычаги применяются в тесном взаимодействии с нормами других отраслей права, в первую очередь, финансового и гражданского.

Применительно к другому объекту управляющего воздействия государства — государственному имуществу, одним из ключевых направлений совершенствования системы правового регулирования является разработка научной концепции государственной казны, которая должна стать комплексной юридической конструкцией, включающей в себя нормы административного, гражданского, финансового, земельного и ряда иных отраслей права. С административно-правовой точки зрения в состав казны должны входить как средства государственного бюджета и иное имущество, находящееся в непосредственном распоряжении органов государственной власти, так и имущество, которое передано юридическим лицам на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления.

В настоящее время сложилась система управления государственным имуществом, во главе которой стоит Правительство Российской Федерации. К органам управления государственной казной в настоящий период времени следует отнести Министерство имущественных отношений Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и Российское агентство по государственным резервам.

В диссертационном исследовании подробно рассматриваются полномочия указанных государственных органов и делается вывод, что их компетенции в отношении федеральной собственности по сравнению с

Правительством Российской Федерации носят делегированный характер и не являются однородными. Уровень специальной компетенции органов исполнительной власти следует, по мнению автора, подразделить на три подуровня: расширенная специальная компетенция, специальная компетенция среднего уровня и ограниченная специальная компетенция.

Рассматривая механизмы комплексного административно-правового регулирования деятельности промышленных хозяйствующих субъектов, автор отмечает, что одним из основных механизмов является государственная поддержка конкуренции и контроль за монополистическими проявлениями со стороны отдельных хозяйствующих субъектов. Конкуренция является общественным благом, так как ее механизм направлен на расширение спектра, повышение качества товаров, работ, услуг и формирование на них рыночных цен. Представляется, что в этих условиях правовое обеспечение формирования конкурентной среды является одной из важнейших задач государства при проведении им политики, направленной на построение рыночной экономики. Субъекты предпринимательской деятельности в ряде случаев не в состоянии самостоятельно сформировать конкурентную среду, поскольку становление и последующее развитие любого предприятия неизбежно связано с его укрупнением и захватом все большего объема рынка. В силу этого государственное вмешательство в данную сферу объективно необходимо и осуществляется всеми развитыми странами.

В диссертационном исследовании обосновывается позиция о том, что государственное регулирование в указанной сфере осуществляется, как правило, административно-правовыми методами. Основной формой наблюдения за конкурентной средой является надзор. В Российской Федерации за последнее десятилетие сформирована довольно обширная нормативная база, позволяющая в целом системно подходить к регулированию указанных общественных отношений. Однако по ряду аспектов она выглядит противоречивой и недостаточно проработанной с точки зрения общей теории права и административного права. Наиболее существенным недостатком является несогласованность ряда норм антимонопольного законодательства с нормами иных законов и развивающих их подзаконных актов, в частности, с Законом Российской Федерации «О государственной тайне» .

Автор констатирует, что для участия в разработке и реализации государственной политики по ограничению монополистической деятельности и пресечения недобросовестной конкуренции в структуре федеральных органов исполнительной власти образована обособленная система, состоящая из Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его территориальных органов, элементы которой взаимодействуют между собой в соответствии с принципами прямого подчинения и делегирования полномочий от основного органа к территориальным подразделениям.

Особенностью функционирования данной системы является то, что если в сфере товарных рынков антимонопольные органы осуществляют полномочия самостоятельно, то в сфере финансовых рынков они вынуждены согласовывать отдельные действия с другими федеральными органами исполнительной власти и (или) Центральным Банком РФ. Такое положение не всегда соответствует публичным интересам, что в частности подтверждается дуалистической позицией Банка России на финансовом рынке, где, с одной стороны, он является основным участником, а с другой — имеет полномочия по антимонопольному регулированию. В результате, в соответствии со ст. 6

Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» Банк России исключен из числа субъектов, соглашения с которыми или согласованные действия которых приводят к разделу рынка финансовых услуг по территориальному признаку, ограничениям доступа на рынок финансовых услуг или устранению с него других финансовых организаций и иным негативным последствиям. На недопустимость такого положения и его

317 См.: СЗ РФ. 1999. № 26 ст. 3174 противоречие ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации указывают, в частности, А. Ю. Викулин и Г. А. Тосунян318.

По мнению автора, не соответствует требованиям антимонопольного законодательства и современный статус Сбербанка РФ, имеющий односторонние преференции на уровне кодифицированного законодательства и подзаконных актов. В результате подавляющая часть денежных средств физических лиц аккумулирована именно в этой кредитной организации, что отрицательно сказывается на развитии банковской системы в целом и увеличивает риски для Сбербанка и его вкладчиков.

В исследовании рассматриваются специфические формы административного надзора, которые предусмотрены для реализации целей антимонопольного регулирования. В основу данных форм, по мнению автора, положен принцип согласования хозяйствующими субъектами определенных действий по приобретению имущественных и связанных с ними неимущественных прав с органами исполнительной власти и (или) Банком России, осуществляющими данный вид государственного регулирования. Важным элементом антимонопольного регулирования является наличие специфических составов правонарушений, система которых, к сожалению, не лишена недостатков и противоречий. В работе проводится подробный анализ данных вопросов.

Законодатель в Законе РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Федеральном законе «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», соответственно, в ст. 22.1. и ст. 28 разделяет категории «должностные лица» и «руководители», упоминая первую из них в контексте с органами власти, а вторую — в контексте с коммерческими и некоммерческими организациями, отдельно выделяя финансовые организации. Учитывая, что в санкциях соответствующих норм КоАП РФ фигурируют только должностные лица,

318 См.: Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». М. 2001. С. 107. юридические лица и граждане, а категория «руководители» отсутствует, представляется вероятным формирование правоприменительной практики в отношении органов власти, связанной с наложением штрафов только на должностных лиц, а в отношении хозяйствующих субъектов, под которыми законодатель понимает коммерческие (финансовые) и некоммерческие организации, на юридических лиц.

Автор также обосновывает позицию, в соответствии с которой механизм антимонопольного регулирования является одной из немногих возможностей правовой защиты сведений, составляющих коммерческую тайну. Как известно, гражданско-правовые нормы, определяющие порядок отнесения сведений, составляющих коммерческую тайну, и ее последующей защиты, на практике по ряду причин оказались малоэффективными. Во-первых, соблюдение этого порядка связано со значительными материальными затратами для предприятий, а во-вторых, — иррационально, поскольку противоречит требованиям о предоставлении различной информации со стороны ряда государственных органов (налоговых инспекции и полиции, таможни и т. п.) и, что может быть важнее для участников внешнеэкономической деятельности, «информационным ожиданиям» крупных аудиторских фирм и других иностранных консультантов, без заключения которых получение предприятиями инвестиций представляется затруднительным.

Учитывая изложенное, а также заинтересованность государства в надлежащей организации на предприятиях работы по составлению перечней сведений, составляющих коммерческую тайну, и их последующей защите, поскольку эти сведения могут содержать государственную или иную охраняемую законом тайну, автор полагает необходимым осуществить комплексное изучение данной проблемы. В качестве одного из возможных направлений решения указанной проблемы предлагается усилить роль административно-правовых рычагов, в том числе за счет составления необходимых организационно-методических документов и обязывания хозяйствующих субъектов выполнять их требования. В то же время затраты коммерческих организаций на эти цели должны быть минимизированы, а в случае, если сведения наряду с коммерческой содержат и государственную тайну, расходы, по мнению автора, следует разделить между всеми заинтересованными сторонами.

В исследовании также обосновывается позиция, в свете которой административно-правовые методы антимонопольного регулирования применяются в тесном взаимодействии с методами других отраслей права, в первую очередь, гражданского. В качестве примера можно назвать нормы, регулирующие порядок заключения крупных сделок и сделок с заинтересованностью в корпоративном законодательстве.

Оценка деятельности государства по регулированию экономических отношений, по мнению автора, невозможна без научного анализа разрешительной политики и ее влияния на деятельность промышленных хозяйствующих субъектов. В современных условиях эта политика в основном осуществляется путем лицензирования и квотирования, а также путем использования таможенно-тарифных методов регулирования при осуществлении внешнеэкономической деятельности.

В целом разрешительную деятельность государства можно охарактеризовать как урегулированное правовыми нормами целенаправленное воздействие органов государственной власти на отдельные сферы общественных отношений путем взятия под предварительный и последующий надзор законодательно определенных видов деятельности в целях обеспечения личной, общественной и государственной безопасности.

Рассматривая методы государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, автор констатирует, что ни одно развитое государство не уклоняется от ее регулирования, более того, в ряде случаев роль государства является доминирующей (например, в сфере торговли оружием и материалами двойного назначения). В связи с этим, у государства возникает потребность в административно-правовых средствах воздействия на эту деятельность. В юридической и экономической науках выделяются три группы методов государственного воздействия на внешнеэкономическую деятельность: таможенно-тарифное, валютно-кредитное и нетарифное регулирование. В диссертационном исследовании подробно рассматриваются вопросы, связанные с правовым регулированием применения указанных методов.

Применительно к таможенно-тарифному регулированию автор с критических позиций оценивает точку зрения о том, что таможенные пошлины по своей правовой природе являются одной из разновидностей косвенных налогов, поскольку ставка налога устанавливается законом, а величина таможенной пошлины — постановлением Правительства РФ. Кроме того, при установлении размера таможенных пошлин и порядка их уплаты не всегда учитываются такие основополагающие принципы налогового законодательства, как справедливость, недопустимость установления дифференцированных ставок и предоставление индивидуальных налоговых льгот, стабильность налогового режима и т. д. В отличие от налогов размер таможенных пошлин может меняться в оперативном порядке, исходя из экономической конъюнктуры, их ставка может быть дифференцированной, например, в зависимости от страны происхождения товара.

Валютно-кредитное регулирование является, по мнению автора, одной из наиболее важных и деликатных сфер, регулируемых административно-правовыми методами, поскольку тесно связано, с одной стороны, с удовлетворением публичных интересов, в частности с обеспечением устойчивости национальной валюты, а с другой — регулированием порядка расчетов и других валютных операций хозяйствующих субъектов, участвующих во внешнеэкономических сделках. В связи с этим в указанной сфере важно найти разумный баланс между публичными и частными интересами. Представляется, что в последние годы, несмотря на отдельные попытки либерализации валютного законодательства, административно-правовой режим совершения валютных операций носит преимущественно разрешительный характер. По мнению автора, в области валютного регулирования государство явно злоупотребляет административным ресурсом, что ведет к чрезмерной зарегламентированности внешнеэкономической деятельности и ослабляет позиции российских участников, поскольку ряд норм валютного законодательства явно не соответствует обычаям делового оборота, существующим в международной торговле.

Одним из самых распространенных методов нетарифного регулирования является квотирование, представляющее собой ограничения в стоимостном или физическом выражении, вводимые на экспорт или импорт конкретных товаров на определенный период времени. Представляется, что по сравнению с развитыми западными странами российское государство недостаточно использует институт квотирования для защиты интересов отечественных производителей и предотвращения вывоза за границу чрезмерных объемов ряда товаров, имеющих стратегическое значение.

Раскрывая проблему осуществления разрешительной политики государства по отношению к хозяйствующим субъектам, автор констатирует, что реальное разгосударствление экономики и появление частных предприятий, которые явочным порядком начали заниматься бизнесом, ранее монополизированным государством, обусловили необходимость, особенно на начальном этапе рыночных реформ, введения института лицензирования.

Автор исследует юридическую категорию «лицензия», нормативное регулирование в этой сфере общественных отношений в его эволюционном развитии, выделяет основные и факультативные принципы осуществления лицензионной деятельности, раскрывается ряд иных важных для понимания данного административно-правового механизма проблем. В качестве итога автор констатирует, что лицензирование является непосредственным административно-правовым вмешательством государства в общественные отношения в сфере экономики. Это вмешательство, по существу, означает, что категория «общая правоспособность» носит весьма условный характер, и ее рамки определяются государством. В ряде случаев в соответствии с законом и (или) по воле учредителей перечень видов деятельности, которыми может заниматься предприятие, ограничивается, что приводит к установлению специальной правоспособности. В то же время напрашивается вывод, что при получении конкретным предприятием лицензии, т. е. разрешения заниматься определенным видом деятельности, его общая правоспособность становится шире, чем у других хозяйствующих субъектов. Таким образом, с помощью института лицензирования государство может оказывать воздействие на правоспособность субъекта, определять требования, при соблюдении которых он может быть допущен к определенному виду деятельности, а главное, формировать условия, необходимые для защиты публичных интересов в данной сфере экономики.

Исследование процедурно-правовых проблем, возникающих в сфере регистрационного производства, автор предваряет раскрытием материально-правовой категории регистрации, под которой понимается фиксация управленческим органом или должностным лицом юридического факта посредством занесения формализованных данных о нем в соответствующий учет и выдачи подтверждающих документов. Основная цель государственной регистрации заключается в устранении неопределенности в отношении носителей соответствующих субъективных прав и обязанностей, надзоре за соблюдением требований законодательства участниками гражданского оборота и создании условий для их информационного обеспечения.

В Российской Федерации осуществляются три основных вида государственной регистрационной деятельности, затрагивающих экономическую сферу: регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с нимрегистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателейрегистрация выпуска акций и иных эмиссионных ценных бумаг.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является системой пассивного административно-правового регулирования отношений, возникающих по воле хозяйствующих субъектов.

Эти отношения первоначально возникают в сфере гражданского оборота без государственного участия, но легитимность приобретают только после прохождения установленных законом административных процедур.

Государственная регистрация юридических лиц является актом официального признания и наделения создаваемого предприятия статусом юридического лица. При этом все юридически значимые этапы существования данного субъекта (реорганизация, изменение состава учредителей, местонахождения исполнительного органа и т. п.) также подлежат государственной регистрации. Таким образом, хотя понятие юридического лица издавна разрабатывается цивилистической доктриной и сама эта категория является гражданско-правовой, но своим возникновением в качестве субъекта правоотношений юридическое лицо обязано государственной регистрации — акту административно-правовому по своей сути и природе.

Государственная регистрация выпуска акций и иных эмиссионных ценных бумаг также является системой пассивного административно-правового регулирования, в рамках которой уполномоченный орган обязан проверять соответствие условий эмиссии законодательству и в положительном случае осуществлять регистрационную процедуру и ряд надзорных функций. Кроме того, регулирование данной сферы общественных отношений способствует защите интересов добросовестных приобретателей, миноритарных акционеров, а также решению задач, связанных с ведением реестров акционеров и оборотом ценных бумаг.

Таким образом, сложившаяся система государственной регистрации направлена на упорядочивание с помощью административно-правовых рычагов имущественного оборота, защиту прав и законных интересов его участников.

Значительное внимание в работе уделено проблемам административно-правового воздействия на отдельные направления деятельности промышленных хозяйствующих субъектов. В частности, исследуются вопросы, связанные с административно-правовым регулированием отношений, возникающих в процессе удовлетворения публичных интересов, в котором государство выступает не только в качестве общесистемного регулятора либо собственника имущества, но и является одним из крупнейших потребителей товаров, работ, услуг.

В условиях полного огосударствления экономики потребности государства формулировались в планах и заданиях, которые были обязательными для хозяйствующих субъектов. Практически весь объем произведенной продукции распределялся в централизованном порядке. Однако данная модель была недостаточно эффективной, и в послевоенный период государство начало искать методы повышения заинтересованности производителей продукции в результатах своего труда, одним из которых стало наделение производителя правом после выполнения обязательных поставок распоряжаться оставшейся частью продукции самостоятельно. Однако эти изменения носили косметический характер и не затрагивали основополагающих принципов и методов участия государства в управлении экономикой.

После принятия в 1990 г. Закона СССР «О предприятиях и предпринимательской деятельности"319 коренным образом изменились отношения между государством и хозяйствующими субъектами, которые обусловили необходимость перестройки правовой схемы удовлетворения государственных потребностей. В 1992 г. вступил в силу Закон Российской

Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», заложивший основы нового механизма закупок продукции для государственных нужд.

К сожалению, до настоящего времени наука административного права не уделяла должного внимания проблеме административно-правового регулирования поставок продукции для государственных нужд в отличие от

319 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990 № 30. ст. 418

320 Российская газета. 1992. № 148. представителей цивилистики, которые сумели разработать достаточно стройную юридическую конструкцию, позволяющую упорядочить отношения в данной сфере. В то же время публичные интересы и характер этих отношений требуют системного подхода со стороны законодателя, который, по мнению автора, должен заключаться в комплексном использовании административно-правовых и гражданско-правовых методов и средств воздействия. Представляется, что предусмотренный ГК РФ (ст.ст. 525−534) механизм правового регулирования поставок товаров для государственных нужд искусственно усложнен и в большей степени защищает интересы поставщиков, чем государственных заказчиков.

Наиболее значимыми элементами, имеющими административно-правовую природу, в системе рассматриваемых отношений, являются возможность обязывания хозяйствующих субъектов по исполнению государственных контрактов, изменения договорных обязательств в одностороннем порядке на основании административного акта, а также некоммерческий характер для государственного заказчика этих контрактов, поскольку они направлены на реализацию публичных целей. Гражданско-правовая составляющая указанных норм заключается в возможности отказа от заключения контракта в случае, если он заведомо убыточен для исполнителя, а также в обязанности государственного заказчика возместить убытки, если государственный заказчик в одностороннем порядке изменил либо расторг контракт.

Поставки для государственных нужд, помимо удовлетворения публичных потребностей, имеют законодательно закрепленные протекционистские цели, проявляющиеся в прямом запрете на приобретение продукции иностранного производства и мерах, направленных на стимулирование производителей, что наиболее ярко проявляется в регулировании закупок для государственных нужд сельскохозяйственной продукции и сырья, где по многим позициям государство выступает обязанным купить всю предложенную на реализацию продукцию.

Особый вид поставок для федеральных государственных нужд представляет государственный оборонный заказ. В его исполнении наиболее выпукло просматривается императивность правового регулирования, являющаяся отличительной чертой административного права. При этом государство не только выступает в качестве обязывающего субъекта, но и гарантирует своевременное финансирование данного вида государственных контрактов. Учитывая важность и специфический характер продукции, производимой в рамках оборонного заказа, для безопасности страны, государство сохраняет за собой право частичного ограничения элементов рыночности в данных отношениях, проявляющееся, в частности, в праве установления в одностороннем порядке уровня рентабельности производимой продукции, государственном бронировании материально-технических ресурсов и т. п.

В целях исключения необоснованных бюджетных затрат и предотвращения коррупции при осуществлении поставок для государственных нужд, начиная с 1997 г., реализуется модель их организации в виде торгов (конкурсов), где государственный заказчик имеет возможность выбора оптимального варианта поставки. Данная система правового регулирования носит ярко выраженный административный характер, подвержена контролю со стороны уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Присутствуют определенные защитные меры административно-правовой природы, направленные на исключение дискриминации хозяйствующих субъектов, претендующих на участие в торгах (конкурсах).

Рассматривая вопросы, связанные с правовым регулированием в области формирования государственного материального резерва, а также поддержания в надлежащем состоянии мобилизационных мощностей, автор полагает, что переход к рыночной модели экономики потребовал со стороны государства существенного изменения подходов к правовому регулированию отношений в этих сферах. Основная идея законодательных новелл заключается в переходе от чисто приказного порядка организации поставок и сохранения мобилизационных мощностей к комплексному использованию административнои гражданско-правовых методов, а также экономических стимулов. Применение обязываний в качестве основного метода административно-правового регулирования этих отношений следует считать оправданным, так как публичные интересы государства в данной сфере должны иметь приоритет.

Представляется вполне обоснованным положение, при котором государственный резерв, а также порядок его формирования и расходования находятся в исключительном ведении Российской Федерации, что позволяет оптимизировать поставки в рамках оборонного заказа, а также использовать хранящееся в государственном резерве имущество в случае необходимости в публичных интересах.

Формирование и поддержание в надлежащем состоянии государственного материального резерва является перманентным процессом, который оказывает существенное влияние на экономику, поскольку на рынке появляется постоянный крупный потребитель соответствующих товаров. Представляется, что государственный резерв допустимо использовать в I качестве рыночного стабилизатора: при перепроизводстве каких-либо товаров

1 увеличивать закупки, при недостатке — покрывать их дефицит путем выпуска товаров. Таким образом, поставки товаров для государственных нужд и последующее распоряжение ими можно рассматривать в качестве дополнительного и довольно действенного рычага административного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов.

Мобилизационная подготовка понимается автором в качестве системы административно-правового регулирования организационно-технических мероприятий, направленных на заблаговременную подготовку Ь хозяйствующих субъектов к производству продукции оборонного назначения в особый и военный периоды. Эта система рассчитана на функционирование в закрытом режиме в течение длительного времени, реализуется и охватывает многие хозяйствующие субъекты. Мобилизационная подготовка оказывает на экономику внешне не заметное (в силу режимных ограничений), но существенное влияние и может рассматриваться как самостоятельный и достаточно эффективный рычаг административного воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов.

Исследуя вопрос о возможности административно-правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов через систему защиты государственной тайны, автор отмечает, что при кажущейся узости данной проблемы этот рычаг является весьма действенным, особенно в отношении хозяйствующих субъектов, занимающихся НИОКР и производством высокотехнологичной продукции. Государство в лице уполномоченных федеральных органов власти имеет право на засекречивание сведений, составляющих государственную тайну. Используя это право, федеральные органы могут распространить режим государственной тайны на соответствующие НИОКР, технологические процессы, продукты и т. п., что приведет к ограничению круга лиц, допущенных к данным товарам, работам, услугам, результатам интеллектуальной деятельности и, по существу, на некоторый период выведет их из свободного оборота.

В качестве общего итога выводов и предложений, представленных в диссертационном исследовании автор отмечает, что государство в условиях рыночной экономики обладает широким спектром возможностей как административно-правового регулирования экономических процессов на общесистемном уровне, так и по воздействию на конкретные предприятия.