Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности и административная деятельность ОВД: соотношение и совершенствование форм, методов, компетенции, функций, взаимодействия: На материалах исследования работы подразделений БППР и ИАЗ

Актуальность темы

исследования. Проводимая в последнее время в России административная реформа определяет следующие задачи административно-правового регулирования предпринимательской деятельности: создание условий для реализации гражданами своих прав и законных интересов, возложенных на них обязанностей для нормальной работы организацийконтроль и надзор за соблюдением порядка лицензированиясоблюдение общественного порядкапрофилактика и пресечение различных правонарушенийвыдача разрешений (лицензий) на осуществление частной охранной и детективной деятельности и контроль за нейвыдача лицензий на продажу или приобретение и хранение оружияосуществление административного надзораохрана собственностиконтроль за соблюдением правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и т. д. Выполнение данных задач связано, прежде всего, со сложной криминогенной обстановкой в сфере экономической деятельности. Президент Российской Федерации В. В. Путин отмечает: «.Наш приоритет — защита рынка от незаконного вторжения, как чиновного, так и криминального"1.

Успех осуществляемых в Российской Федерации преобразований в значительной степени зависит от того, насколько они будут восприняты в общественном сознании, что в первую очередь связано с состоянием экономики и, особенно с состоянием предпринимательских отношений. Так, Высший арбитражный суд России отмечает, что количество административных споров в 2003 г. по сравнению с 2002 г. выросло на 36,5%. Подавляющая часть этих дел удовлетворяется, так как носят бесспорный характер. В 2003 г. арбитражными судами рассмотрена 31 тысяча дел, связанных с применением норм Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее КоАП), то

1 Путин В. В. Свой среди чужих // Экономика и жизнь. 2000. № 16. С. 2.

2 См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. Федеральных законов РФ от 25.04.2002 № 41-ФЗ, от 25.07.2002 № 112-ФЗ, от 30.10.2002 № 130-Ф3, от 31.10.2002 № 133-ФЭ, от 31.12.2002 № 187-ФЗ, от 30.06.2003 № есть об административной ответственности3. Следует отметить также, что в Челябинской области службами милиции общественной безопасности (далее — МОБ) выявлено в 2000 г. -973 преступления в сфере потребительского рынка, в 2001 г. -1235, в 2002 г. — 1368, в 2003 г. -1418 преступлений. В период с 2000 по 2003 годы количество выявленных сотрудниками управлений (отделов) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства (далее — УБППР и ИАЗ, ОБППР и ИАЗ) административных правонарушений в сфере потребительского рынка увеличилось на 37,7% (в 2000 г. -8997, 2001 г. — 12 139, 2002 г. -12 256, 2003 г. — 12 389)4.

В современных условиях органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления предпринимают попытки создания эффективного механизма правового регулирования сферы предпринимательской деятельности путем изменения и совершенствования законодательства, и существенного реформирования структуры соответствующих органов5. Процесс постоянного обновления и совершенствования законодательства, относящегося к исследуемым вопросам административного права, действие свыше двух лет нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принятие Приказа МВД России от 22 июня 1999 г. № 456 «О мерах по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка товаров и услуг» положило основу для создания подразделений БППР и ИАЗ, определило его функции, задачи и

86-ФЗ, от 04.07.2003 № 94-ФЗ, от 04.07.2003 № ЮЗ-ФЗ, от 11.11.2003 № 138-ФЭ, от 11.11.2003 № 144-ФЗ, от 08.12.2003 № 161-ФЗ, от 08.12.2003 № 169-ФЗ, от 23.12.2003 № 185-ФЗ, от 09.05.2004 № 37-Ф3, от 26.07.2004 № 77-ФЗ) от 25.02.2004 № 4-П): См.: Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ Ред. коллегия: Веремеенко И. И., Салищева Н. Г., Сидоренко E.H., Якимов А. Ю. М., 2002. 944 с.

Об итогах работы арбитражных судов в 2003 году // Вестник ВАС РФ. 2004. № 4. С. 7.

4 Текущий архив УБППР и ИАЗ ГУВД Челябинской области 1999;2004. г. Челябинск, 2004.

5 Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 года № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом» // Российская газета. 2004. 16 сентября. полномочия. К примеру, проведенное диссертантом социологическое исследование среди респондентов6 определило отношение последних к сложностям сбора доказательств по административным правонарушениям 1,7% видят их при реализации ст. 14.1 КоАП, 2,3% - ст. 14.4 КоАП, 14,1% - ст. 14.5 КоАП, 15,8% - ст. 14.7 КоАП, 33,7 — ст. 14.10 КоАП, 7,6% - ст. 14.15 КоАП, 14,3% -ст. 14.16 КоАП, 10,5% - ст. 14.18 КоАП. Как видно, наибольшие трудности вызывает ст. 14.10 незаконное использование товарного знака. Сложности, как правило, вызывает субъективная сторона правонарушения. Практика обращает внимание сотрудников подразделений БППР и ИАЗ на более внимательное и последовательное расследование и активное сотрудничество с общественными организациями по защите интеллектуальной собственности. На второй вопрос: считаете ли Вы, что КоАП позволяет эффективно бороться с правонарушениями в сфере предпринимательской деятельности — 59,4% респондентов ответили «нет, так как сбор необходимых документов требует значительных затрат времени и сил», 15,9% - «да считаю, что позволяет в полной мере». Как следует из ответов, сотрудники ОВД сталкиваются с проблемами фиксации доказательств по административным правонарушениям. В этой связи возникает необходимость разработки методических рекомендаций (для подразделений БППР и ИАЗ и УБЭП) для сотрудников райотделов, постоянного проведения семинаров и переподготовки.

Именно эти, и другие существующие теоретические вопросы соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и проблемы совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД, их компетенции, функций и взаимо

6Опрошено 170 сотрудников подразделений БППР и ИАЗ, БЭП г. Челябинска и Челябинской области, среди них: 17,5% инспекторов, 7,5% старших инспекторов, 5,2% начальников отделения ОБППР и ИАЗ, 49,5% оперуполномоченных, 15,1% старших оперуполномоченных, 5,2% начальников отделения ОБЭП. Возраст опрошенных 20−25 лет — 46,1%- 25−30 лет — 32,2%- 30−35 лет — 14,1%- 35−40 лет — 7,6%. Образование среднее — специальное

— 20%- высшее — 64,8%- высшее юридическое — 41,1%- два высших образования — 15,2%. Стаж на занимаемой должности 1 год — 10%- 2 года -12,3%- 3 года — 49,4%- 5 лет- 15,8%;

10 лет — 7,3%, 15 лет -5,2%. действия с другими государственными органами повышают актуальность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы. Вопросы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в целом широко освещены в юридической литературе. Исследованию этих проблем посвящены работы Е. А. Агеева, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского,

A.П. Коренева, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, Л. Л. Попова, В. И. Рохлина, Н. Г. Салищевой, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, A.M. Худякова, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова и других ученых. Указанный круг проблем затрагивался в исследованиях Ю. Е Аврутина, В. М. Берекета, В. М. Безденежных, В. А. Зенковича,

B.В. Зуй, И. И. Евтихеева, В. Ю. Пантелеева, В. В. Покозия, A.B. Рогожина, H.H. Таскаева, В. В. Теплу хина, Д. В. Уткина. Последние два автора освещали отдельные проблемы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, которые, в частности, анализируются в свете законодательства, действовавшего до принятия нового КоАП РФ. Что же касается исследований института административной деятельности органов внутренних дел (далее ОВД), то чаще это работы другого (локального) характера, проводимые сотрудниками самих правоохранительных и контролирующих органов в данной сфере. К примеру, в диссертационной работе Д. В. Уткина «Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельу ности» — целью являлось обобщение представления об административно-правовом регулировании предпринимательской деятельности (с позиций института предпринимательства), в исследовании В. В. Теплухина «Административно-правовое регулирование торговли и функции ОВД (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли» целью являлось системное исследование нормативно-правовой базы, регламентирующей отношения в

7 Уткин Д. В. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности. Дисс.. канд. юрид. наук. М., 2001. С. 5.

8 Теплухин В. В. Административно-правовое регулирование торговли и функции ОВД (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли. Дисс.. канд. юрид. наук. М., 1999.С. 4. сфере торговли, но дать комплексный правовой анализ вопросам соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и проблемам совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД (в частности, подразделений БГТПР и ИАЗ), их компетенции, функций и взаимодействия с другими государственными органами по обеспечению правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность в них было невозможно9.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с вопросами соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и проблемами совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД, их компетенции, функций и взаимодействия с другими государственными органами.

Предмет диссертационного исследования составляют законодательство и практика его применения, теоретические вопросы соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и проблемы совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД, а также вопросы компетенции, функций и взаимодействия ОВД с другими государственными органами.

Цель и задачи исследования

Целью исследования является комплексный правовой анализ вопросов соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельностипроблем совершенствования форм и методов административной деятельности ОВДмеханизма (некоторых элементов) административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в рамках административной реформы и действующего законодательстваперспектив взаимодействия ОВД с другими государственными органами по обеспечению соблюдения

9 Также эти проблемы остались за рамками исследования в трудах Таскаева H.H. «Организационно-правовые вопросы деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с административными правонарушениями на потребительском рынке». Автореф.. канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 1999. С. 4 — 5- Пантелеева В. Ю. Потребительский рынок в Российской Федерации: административно-правовое регулирование. Санкт-Петербург, 1999. С. 4−5. правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность, компетенцию и функции ОВД.

На реализацию указанной цели направлены следующие задачи:

— дать определение категориям в виде дефиниций «правовое регулирование предпринимательской деятельности», «сфера внутренних дел», «правоохранительные органы», «предпринимательская деятельность», «полицейская деятельность» и «административная деятельность ОВД" — разграничение понятиям «милиция» и «органы внутренних дел».

— проанализировать некоторые элементы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в рамках административной реформы и действующего законодательства;

— исследовать вопросы соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности;

— рассмотреть проблемы совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД в сфере предпринимательской деятельности;

— раскрыть компетенцию ОВД по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность;

— показать функции ОВД по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность.

— осветить проблемы и перспективы взаимодействия ОВД с другими государственными органами по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность;

— внести предложения по совершенствованию действующего законодательства и практики ОВД (в частности, ОБППР и ИАЗ Челябинской области и др. субъектов РФ) по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой одну из первых работ монографического характера, выполненную на основе действующего законодательства и материалах практики ОВД в РФ (в частности, ОБППР и ИАЗ Челябинской области и дригих субъектов РФ) последних лет, в которой исследованы вопросы соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и проблемы совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД (в частности, ОБППР и ИАЗ Челябинской области и др. субъектов РФ). Новизну диссертации определяют:

— определение категорий в виде дефиниций «правовое регулирование предпринимательской деятельности», «сфера внутренних дел», «правоохранительные органы», «предпринимательская деятельность», «полицейская деятельность» и «административная деятельность ОВД" — разграничение понятий «милиция» и «органы внутренних дел»;

— анализ некоторых элементов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в свете реализации административной реформы и действующего законодательства;

— рассмотрение вопросов соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности;

— выявление проблем совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД в сфере предпринимательской деятельности;

— разработка на основе системного анализа компетенции, функций ОВД по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность рекомендаций по дальнейшему совершенствованию правового регулирования и практики работы ОВД (в частности, ОБППР и ИАЗ Челябинской области и др. субъектов РФ);

— предложения по проблемам взаимодействия ОВД с другими государственными органами по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность.

Рассмотренный выше круг вопросов, подвергшихся исследованию, предопределил основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Обобщены различные точки зрения ученых-юристов и сформулированы понятия «правовое регулирование предпринимательской деятельности», «сфера внутренних дел». Правовое регулирование предпринимательской деятельности представляет собой «упорядочивание общественных отношений, складывающихся между государством в лице государственных органов, органов местного самоуправления с одной стороны, и индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами с другой стороны, в процессе осуществления (возникновения, изменения и прекращения) предпринимательской деятельности, путем государственно-властных предписаний». «Сфера внутренних дел» многоструктурная, включает в себя ряд сложных групп общественных отношений, связанных с защитой прав, свобод и интересов личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательствпредупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушенийосуществлением оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствияобеспечением безопасности дорожного движения и противопожарной безопасностиосуществлением лицензионно-разрешительной деятельности (выдача лицензий на частную детективную и охранную деятельность, на приобретение, хранение оружия и др.) — проведением в жизнь правил паспортной системы, регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту жительстваобеспечением соблюдения правил пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданстваохраной собственности по договорамосуществлением уголовно-исполнительной деятельности и др.

2. Рассмотрены проблемы разграничения понятий «милиция» и «органы внутренних дел». Поддерживается мнение ученых о том, что для экстренного количественного наращивания милицейских сил, когда это необходимо, например, при возникновении стихийных бедствий, массовых беспорядков, совершении особо тяжких преступлений и т. д. К выполнению задач милиции могут привлекаться лица рядового и начальствующего состава ОВД, не являющиеся сотрудниками милиции. Сотрудники милиции — это граждане РФ, состоящие на должностях рядового и начальствующего состава ОВД, которым в установленном порядке присвоены специальные звания рядового или начальствующего состава милиции Лица рядового и начальствующего состава милиции считаются сотрудниками милиции и тогда, когда проходят службу не на должностях рядового и начальствующего состава ОВД (в случаях нахождения в распоряжении ОВД, за штатом или прикомандирования к органам государственной власти, иным организациям). С учетом ст. 17 Закона «О милиции» (далее ФЗ «О милиции»), ст. 1 и 6 Положения о службе в ОВД Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. (далее Положение о службе) следует сделать вывод, что к лицам рядового и начальствующего состава ОВД, не являющимся сотрудниками милиции, необходимо относить всех остальных сотрудников ОВД, которым, в отличие от сотрудников милиции, присвоены специальные звания не «милиции», а «внутренней службы» или «юстиции». По смыслу статьи 6, 17 ФЗ «О милиции», а также ст. 1 и 6 Положения о службе в ОВД РФ не имеет значения, находится ли лицо рядового и начальствующего состава внутренней службы, юстиции в распоряжении ОВД, за штатом или прикомандировано в установленном порядке к органам государственной власти, иным организациям. Вместе с тем правовой статус лиц рядового и начальствующего состава ОВД, не являющихся сотрудниками милиции, и без привлечения к выполнению задач милиции во многом совпадает с правовым статусом последних. Сам факт привлечения к выполнению задач милиции сотрудников других служб ОВД, но не наоборот, свидетельствует о приоритетном значении указанных задач среди всех тех, которые призваны решать ОВД. Если анализировать эту проблему с точки зрения законодателя то, к сожалению, следует констатировать отсутствие единой терминологии в нормативно-правовых актах. Так ст. 6 ФЗ «О милиции» посвящена привлечению к выполнению задач милиции других сотрудников ОВД. Соответственно по логике эти понятия не равнозначны и требуют уточнения. Вместе с тем, ст. 23.3 КоАП называется «Органы внутренних дел (милиция)». Вследствие этого можно сделать вывод о том, что КоАП эти термины использует как синонимы. Все вышесказанное отрицательным образом сказывается на правоприменительной практике и теории науки административного права. Поэтому предлагается заменить термин «милиция» на «полиция», тем более, что большинство исследователей говорят о «полицейском праве». К ОВД (в широком смысле) следует отнести все службы, которые связаны с осуществлением задач, возложенных на правоохранительные органы. Термин «полиция» и «полицейский» должен распространяться только на сотрудников, которые непосредственно связаны с практической деятельностью, но не на вспомогательные службы (например, преподаватели вузов МВД России, сотрудники органов материально-технического снабжения и т. д.).

3. Дано понятие термина «правоохранительные органы». Понятие «правоохранительные органы», в отечественном законодательстве не определено, что вызывало и продолжает вызывать немало споров среди ученыхправоведов и управленцев. «Правоохранительные органы» представляют собой обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи, наделенных властными полномочиями и осуществляющих правоохранительную деятельность в пределах своей компетенции. Предлагается понятие категории в виде дефиниции «предпринимательская деятельность» (отличное от понятия ее в гражданском праве — ст. 2 ГК РФ) — «предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая профессионально на свой риск экономическая деятельность лица, контролируемая государственными органами и направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке, под собственную ответственность».

4. Диссертантом на основе анализа нормативно-правовых актов обосновывается положение о том, что МВД России осуществляет административно-правовое регулирование предпринимательской деятельностью в рамках административной реформы в РФ. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"10 определено, что федеральное министерство осуществляет функции, во-первых, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. И, во-вторых, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. В результате этого административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности осуществляет именно Министерство внутренних дел России (далее МВД России)11. Вместе с тем автор ставит проблемы: нормотворче-ская деятельность МВД России должна быть поставлена в определенные правовые рамки с тем, чтобы не допускать принятия бессистемных, незаконных, неэффективных решений. Четко определить круг вопросов, по которым МВД России может издавать решения нормативно-правового характера, практически невозможно. Ограничение сферы правового регулирования МВД России в связи с принятием нового КоАП 2002 г. ставит вопрос о сохранении юридической силы за нормативными актами МВД, принятыми на основе утратившего силу КоАП РСФСР 1984 г. В этой связи предлагается отследить с точки зрения соответствия новому КоАП обязательных правил, из

0Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023; Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N° 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945- СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

11 Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 21 июля. данных МВД России, за нарушение которых предусматривалась административная ответственность с 1984 по 2002 гг. При этом отмечаются дискуссионные точки зрения ученых о том, что не прямо, но косвенно ОВД осуществляют административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности12.

5. Поддерживается классификация, включающая 3 группы форм деятельности: принятие индивидуальных решенийконтрольно-надзорная деятельностьорганизационно-технические и стимулирующие действия. В юридической литературе эти формы рассматривались учеными-юристами неоднозначно. К примеру, по мнению В. Е. Чиркина, «контрольно-надзорная деятельность» как форма включает и контрольную деятельность, и надзорную, сущность которой состоит в «инспектировании, проверке соответствия деятельности должностных лиц законам, актам вышестоящих органов путем проверки выполнения должностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов, правил противопожарной, противоэпидемической и т. д. безопасности». Несмотря на фундаментальность этой дефиниции, рекомендуется ее расширить. Если В. Е. Чиркин в качестве объекта указал «деятельность должностных лиц», исследователем предлагается «деятельность органов, должностных лиц, граждан, так как именно граждане каждодневно сталкиваются с потребительским рынком и именно они в большей степени заинтересованы в выявлении недобросовестных предпринимателей. В таком варианте рассмотренное определение может являться базой для изучения контрольно-надзорной деятельности. Планирование работы, учет и отчетность — это слагаемые, существенно помогающие служебной деятельности по контролю и надзору. В ежедневный план работы сотрудников ОБППР и ИАЗ, исходя из личной практики работы диссертанта, предлагается включать работу по борьбе с административными правонарушениями и престу

12 Уткин Д. В. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности. Дисс.. канд. юрид. наук. М., 2001. С. 114 — 147- Теплухин В. В. Административно-правовое регулирование торговли и функции ОВД (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли. Дисс.. канд. юрид. наук. М., 1999. С. 147 — 171. плениями в сфере предпринимательской деятельности, проведение профилактических бесед с потенциальными нарушителями, а также ежедневных встреч с гражданами для получения информации о нарушениях на объектах предпринимательской деятельности.

6. Рассмотрено соотношение форм административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, которые подразделяются по степени юридического выражения на правотворческую и правоприменительную. Правотворческая форма административно-правового регулирования заключается в издании нормативных и индивидуальных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность. Она включает в себя выработку правовых норм, их совершенствование, а также изменение и отмену устаревших норм. Все перечисленные действия сопровождаются обязательным подзаконным характером. Наиболее чаще правотворческая форма регулирования используется при управлении государственными и муниципальными предприятиями. Такие мероприятия, как образование и организация предприятия носят правотворческий характер. Государственное или муниципальное предприятие создаются на основании индивидуального акта, содержащего такое волеизъявление. Чаще всего результат административно-правового регулирования предпринимательской деятельности заключается в наступлении определённых правовых последствий. Не следует относить к правовым формам регулирования только нормотворческую деятельность, так как существуют определённые правовые действия, не связанные с изданием административно-правовых актов. К ним относится государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензионно-разрешительная деятельность. В результате таких действий наступают определённые правовые последствия, которые могут выражаться в официальном признании за субъектом предпринимательства его прав и возникновении установленных законодательством обязанностей, например, после регистрации обязанность постановки индивидуального предпринимателя или предприятия на учёт в налоговых органах, Пенсионном фонде, Фонде социального страхования и др. Такая обязанность контролируется государством и устанавливается нормативными актами.

Правоприменительная форма административно-правового регулирования предпринимательской деятельности заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права в целях разрешения конкретного дела (вопроса). К примеру, налоговые органы, осуществляющие регистрацию субъектов предпринимательской деятельности, могут отказать им в регистрации, руководствуясь нормой права, регламентирующей порядок регистрации, (в случае несоответствия состава представленных документов и содержащихся в них сведений).

7. Показано соотношение методов административной деятельности ОВД. По характеру воздействия каждого метода на общественные отношения все методы административной деятельности классифицируются на три группы: надзорно-принудительныеметоды разрешительного воздействияинформационные. Предложенные критерии условны, так как при практическом применении имеют место тесное взаимодействие методов административной деятельности, их переплетение, переходы друг в друга. Тем не менее, эти критерии помогают системному построению методов и характеристике каждого из них в определенной последовательности. Показаны общие признаки методов при всем их функциональном разнообразии. Во-первых, все они являются способами охраны объектов, имеющих важное значение для общества и государства. Если, к примеру, посредством административного надзора и прямого принуждения государство осуществляет защиту прав и интересов граждан от недобросовестных предпринимателей. Подразделения БППР и ИАЗ постоянно осуществляют контроль за лицензированием, сертификации, стандартизацией, так как эти методы административного регулирования устанавливаются только в случаях защиты прав граждан. Для общества очень важно, чтобы класс собственников формировался не криминальным путем, а в процессе законной и честной предпринимательской деятельности. Во-вторых, все методы полицейской деятельности, в конечном счете, принудительны. Соответственно граждане и организации должны выполнять требование правоохранительных органов, а в случае оспаривания законности их применения, обжаловать действия таких органов в судебном порядке. В-третьих, государство доверяет использование методов полицейской деятельности не всем органам исполнительной власти, а только четко указанным в законе. Так, метод полицейского сыска в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» могут применять только те органы, которые названы в ст. 13. Если говорить об эффективности тех или иных методов подразделений БППР и ИАЗ, отмечается, что среди первой группы методов наиболее эффективен административный надзор, так он выполняет функцию предупреждения правонарушений. Административное принуждение и административная юрисдикция применяется только в случаях совершения правонарушений. Вторая группа методов достаточно редко используется сотрудниками подразделений БППР и ИАЗ. Третья группа методов, несомненно, играет важную роль в деятельности органов по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка, причем упор следует делать на получение точной и достоверной информации, так как сыск отнимает много времени и сил.

8. Рассмотрены проблемы: каким образом сотрудник на законных основаниях может выполнять функции контроля в сфере предпринимательства, если он даже не может проверить документы или войти в помещение, принадлежащее предпринимателю при отсутствии оснований, перечисленных в п. 25. ст. 11 Закона «О милиции», в соответствии с которой «сотрудник милиции не имеет права беспрепятственно входить в жилые и иные помещения предпринимателя, на принадлежащие ему земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями, организациями, и осматривать их, если он не преследует лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо у него нет достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошёл несчастный случай, возникло стихийное бедствие, катастрофа, авария, эпидемия, эпизоотия и массовые беспорядки»? Отмечена некоторая специфика в проведении милицией мероприятий в сфере контроля за деятельностью предпринимателей, в зависимости от вида их деятельности. Деятельность предпринимателей следует подразделять на производственную, торговую, финансовую, посредническую, страховую, охранную и сыскную, и др. Для того, чтобы контролировать эти виды деятельности, нужно обладать достаточным уровнем знаний в конкретной области, иначе выявлять правонарушения будет невозможно, так как предприниматель всячески старается скрыть их. В соответствии со статистическими данными личный состав ОБППР и ИАЗ ГУВД Челябинской области высшее образование имеют 37 (69,8%) сотрудников, из них юридическое 21 (39,6%), со средне-техническим 11 (30,2%) сотрудников, в том числе юридическим 8 (15,9%). Проверяя предпринимателей, занимающихся производственной деятельностью, необходимо обладать знаниями в области авторского и патентного права, знать технологию производства, уметь сличить подлинность сертификатов, акцизных марок и многое другое. Так, без наличия у сотрудников милиции навыков работы с бухгалтерскими документами невозможно было бы обнаружить факт незаконного предпринимательства. Соответственно, предлагается внести изменения в Постановление Верховного Совета РСФСФ от 23 дек. 1992 г. № 4202−1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» указав, что на офицерские должности может быть назначен только специалист с высшим юридическим образованием.

Методология и источники исследования. Базовой основой методологии исследования является материалистическая диалектика со свойственными ей принципами, приемами и законами научного познания. Наряду с ней в работе использованы другие общие и частные научные методы: формальнологический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, структурнофункциональный, системного анализа, конкретно-социологический, статистический и другие.

Нормативную основу исследования составляют положения Конституции РФ, КоАП РФ, другие законодательные и подзаконные акты Парламента, Президента, Правительства РФ и зарубежных стран, связанные с темой исследования, нормативные и инструктивные положения МВД России, приказы ОВД.

Теоретической основой диссертации выступают труды ведущих российских и зарубежных ученых по проблемам науки теории государства и права, конституционного права, административного права, хозяйственному праву: С. С. Алексеева, А. П. Алехина, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, A.A. Кар-молицкого, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, Н. Г. Салищевой, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, Ц. А. Ямпольской и других ученых.

Эмпирическая база исследования — материалы практики административной деятельности ГУВД Челябинской области и УВД г. Челябинска за период с 1999 по 2004 годы, полученные при личном изучении автором их работы, беседах с должностными лицами и сотрудниками, а также взятые из периодической печати. Кроме того, проводился опрос офицерского состава по обозначенным проблемам диссертационного исследования.

Теоретическая и практическая ценность работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что она дополняет имеющиеся в отечественной науке работы по вопросам совершенствования административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и анализа практики административной деятельности ОВД с учетом новых экономических и политических условий. Ее выводы могут быть использованы при изучении и дальнейшей разработке проблем в науке административного права.

Практическая ценность диссертации состоит в возможности применения ее результатов и рекомендаций при совершенствовании законодательства о милиции, при подготовке внесения изменений и дополнений в КоАП, в организации и деятельности правоохранительных и контролирующих органов, а также в целях повышения теоретической подготовки их должностных лиц, работников и сотрудников.

Основные рекомендации и предложения, сделанные на основе результатов исследования, могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов и юридических факультетов университетов при изучении таких дисциплин, как теория государства и права, конституционное право, административное право и спецкурсов по ним.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты проведенного исследования и основанные на них выводы, предложения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, использовались при подготовке научных и методических публикаций. Основные положения результатов исследования прошли экспериментальную проверку и оценку в условиях работы правоохранительных органов, о чем свидетельствуют акты о внедрении в практику.

Основные теоретические положения отражены в материалах 5-ти конференций: 1) Материалы научно-практической конференции «Подготовка кадров государственной и муниципальной службы в условиях формирования гражданского общества и рыночной экономики: опыт, проблемы, перспективы» (г. Челябинск, октябрь 2003 года) — 2) Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы реформирования экономики и законодательства России и стран СНГ» (г. Челябинск, апрель 2001 года) — 3) Материалы общероссийской межвузовской научно-практической конференции «Правовая защита частных и публичных интересов» (г. Челябинск, январь 2003 года) — 4) Материалы межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования правоохранительной деятельности в современных условиях» (г. Челябинск, декабрь 2000 года).

Результаты выполненных исследований опубликованы в пяти научных статьях.

При написании диссертационного исследования использовался личный опыт автора при организации работы УВД и РУВД г. Челябинска по борьбе с экономическими преступлениями, в районных отделениях по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административного законодательства г. Челябинска (с 1999 по 2004 г. г.).

Представленные задачи определили структуру диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, 7 параграфов, заключения, 12 приложений и списка использованной литературы.

Заключение

Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности и административная деятельность ОВД: соотношение и совершенствование форм, методов, компетенции, функций, взаимодействия, явление многоаспектное и заслуживает отдельного обсуждения. Мы остановились лишь на отдельных спорных проблемах.

В ходе проведенного исследования мы пришли к целому ряду выводов, изложенных в работе. Наиболее важными из них являются:

1. Обобщая разичные точки зрения ученых-юристов, сформулировано понятие «правовое регулирование предпринимательской деятельности». Правовое регулирование предпринимательской деятельности представляет собой «упорядочивание общественных отношений, складывающихся между государством в лице государственных органов, органов местного самоуправления с одной стороны, и индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами с другой стороны, в процессе осуществления (возникновения, изменения и прекращения) предпринимательской деятельности, путем государственно-властных предписаний». Предлагается заменить термин «милиция» на «полиция», тем более, что большинство исследователей говорят о «полицейском праве». К ОВД (в широком смысле) следует отнести все службы, которые связаны с осуществлением задач, возложенных на правоохранительные органы. Термин «полиция» и «полицейский» должен распространяться только на сотрудников, которые непосредственно связаны с практической деятельностью, но не на вспомогательные службы (например, преподаватели вузов МВД России, сотрудники органов материально-технического снабжения и т. д.).

2. Мы поддерживаем следующую классификацию субъектов в сфере административно-правового регулирования предпринимательской деятельности: 1) лица, не имеющие права заниматься предпринимательской деятельностью (сотрудники милиции, государственные служащие и др.) — 2) лица, имеющие право заниматься предпринимательской деятельностью без ограничений (индивидуальные предприниматели, хозяйственные товарищества и общества и др.) — 3) лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность по специальному разрешению (унитарные предприятия, учреждения) — 4) лица, осуществляющие контроль и надзор за предпринимательской деятельностью (органы государственной власти, общественные организации).

3. Правоохранительные органы следует рассматривать как самостоятельный субъект административного права.

4. Мы придерживаемся унифицированного подхода и предлагаем понятие категории в виде дефиниции «предпринимательская деятельность» (отличное от понятия ее в гражданском праве — ст. 2 ГК РФ) -«предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая профессионально на свой риск экономическая деятельность лица, контролируемая государственными органами и направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке под собственную ответственность».

5. Правотворческая форма административно-правового регулирования заключается в издании нормативных и индивидуальных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность. Она включает в себя выработку правовых норм, их совершенствование, а также изменение и отмену устаревших норм. Все перечисленные действия сопровождаются обязательным подзаконным характером. Наиболее часто правотворческая форма регулирования используется при управлении государственными и муниципальными предприятиями. Такие мероприятия, как образование и организация предприятия, носят правотворческий характер. Государственное или муниципальное предприятие создаётся на основании индивидуального акта, содержащего такое волеизъявление. Правоприменительная форма административно-правового регулирования предпринимательской деятельности заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение, факта под соответствующую норму права в целях разрешения конкретного дела (вопроса).

6. Методы призового регулирования распространяются на все органы власти. Методы административно-правового регулирования являются производным от методов правового регулирования и частично совпадают по содержанию, но регулируют управленческие отношения, где, как уже упоминалось, фигурируют в качестве субъекта органы исполнительной власти, в качестве объекта — частные предприниматели и юридические лица. По нашему мнению, для устойчивого функционирования и развития государства необходимо использовать комплекс различных методов, уделяя приоритет устойчивым и малоподвижным методам, не исключая оперативные методы регулирования.

7. Административно-правовое регулирование является частью управления, так как регулирование есть одна из основных функций государственного управления, но отождествлять управление с регулированием нельзя, прежде всего из-за того, что управление может осуществляться в правовых и неправовых формах, а административно-правовое регулирование только в правовых.

8. Применительно к сфере исследования под формами деятельности, сотрудников подразделений БППР и ИАЗ следует понимать внешние проявления содержания административной деятельности сотрудников подразделений БППР и ИАЗ по предупреждению, пресечению и выявлению правонарушений в сфере предпринимательской деятельности и организационно-правовое выражение конкретных действий по реализации функций в этой сфере.

9. Несмотря на фундаментальность дефиниции В. Е. Чиркина ее можно расширить. Если В. Е. Чиркин в качестве объекта указал «деятельность должностных лиц», мы предлагаем «деятельность органов, должностных лиц, граждан», так как именно граждане каждодневно сталкиваются с потребительским рынком, и именно они в большей степени заинтересованы в выявлении недобросовестных предпринимателей.

10. В ежедневный план работы сотрудников подразделений БППР и ИАЗ, исходя из личной практики работы, предлагаем включать работу по борьбе с административными правонарушениями и преступлениями в сфеое предпринимательской деятельности, проведение профилактических бесед с потенциальными нарушителями, а также ежедневных встреч с гражданами для получения информации о нарушениях на объектах предпринимательской деятельности.

11. Тенденция законодательного развития о снижении ответственности субъектов предпринимательской деятельности привела к тому, что предпринимателям стало проще заплатить штраф, так как полученная прибыль покроет любые штрафы и убытки. Поэтому предлагаем ужесточить меры административного наказания за совершения правонарушений в сфере предпринимательской деятельности.

12. Общие признаки методов при всем их функциональном разнообразии: во-первых, все они являются способами охраны объектов, имеющих важное значение для общества и государства. Если, к примеру, посредством административного надзора и прямого принуждения государство осуществляет защиту прав и интересов граждан от недобросовестных предпринимателей. Органы подразделений БППР и ИАЗ постоянно осуществляют контроль за лицензированием, сертификации, стандартизацией, так как эти методы административного регулирования устанавливаются только в случаях защиты прав граждан. Для общества очень важно, чтобы класс собственников формировался не криминальным путем, а в процессе законной и честной предпринимательской деятельности. Во-вторых, все методы полицейской деятельности, в конечном счете, принудительны. Соответственно граждане и организации должны выполнять требование правоохранительных органов, а в случае оспаривание законности их применения, обжаловать действия таких органов в судебном порядке. В-третьих, государство доверяет использование методов полицейской деятельности не всем органам исполнительной власти, а только четко указанным в законе. Так, метод полицейского сыска в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» могут применять только те органы, которые названы в ст. 13. Если говорить об эффективности тех или иных методов подразделений БППР и ИАЗ, то следует сказать, что среди первой группы метод наиболее эффективен административный надзор, так он выполняет функцию предупреждения правонарушений. Административное принуждение и административная юрисдикция применяется только в случаях совершения правонарушений. Вторая группа методов достаточно редко используется сотрудниками подразделений БППР и ИАЗ. Третья группа методов, несомненно, играет важную роль в деятельности органов по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка, причем упор следует делать на получение точной и достоверной информации, так как сыск отнимает много времени и сил.

13. Изменения в Законе РФ «О милиции» значительно и необоснованно сократили полномочия сотрудников ОВД. Поэтому нами предлагается разрешить инспекторам подразделений БППР и ИАЗ проводить оперативно-розыскные мероприятия

14. Следует обратить внимание на то, что уже созданная система мировых судей эффективно функционирует, а расширение компетенции органов государственной власти по рассмотрению административных правонарушений может привести к увеличению коррупции и нарушению прав и законных интересов граждан.

15. Предлагается внести изменения в Постановление Верховного Совета РСФСФ от 23 дек. 1992 г. № 4202−1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» указав, что на офицерские должности может быть назначен только специалист с высшим юридическим образованием.

16. По нашему мнению, вследствие того, что подразделения БППР и ИАЗ занимаются вопросами не только борьбы с правонарушениями в сфере предпринимательской деятельности, но и исполнения административного законодательства, можно выделить следующие этапы проверки. Первый этапвозникновение оснований для проверки (сообщение граждан, плановая проверка и т. д.), второй — составление плана проверки предписания, постановление о проведении проверки и согласование с руководствомтретий — взаимная проверка полномочийчетвертый — документальная проверкапятый — фактическая проверкашестой документальное оформлениев качестве самостоятельного седьмого этапа следует назвать обжалование действий сотрудников подразделений БППР и ИАЗесли решение сотрудников остается без изменений со стороны судебных органов, то наступает следующий восьмой этап — исполнение, и наконец, последним этапом следует считать контроль за исполнением предписаний и постановлений подразделений БППР и ИАЗ (повторная проверка, запросы исполнительным органом). Следует отметить, что последний этап представляется не менее важным, чем все остальные, так как цель наказания состоит не только в том, что правонарушитель несет неблагоприятные последствия, но и в том, что он не будет совершать правонарушения в дальнейшем.

17. В основном в поле зрения сотрудников подразделений БППР и ИАЗ попадают правонарушения в сфере розничной торговли. Вместе с тем, современный рынок изобилует и другими видами работ и услуг. Поэтому следует обратить их внимание на туристическую деятельность, на услуги в сфере ремонта и строительства, где наблюдается рост преступлений и правонарушений.

18. Нами рекомендуется принятие Федерального закона «О транспарентности в РФ» в отношении всех органов государственной власти, и в частности, в отношении ОВД1.

19. Вследствие этого, по нашему мнению, следует переименовать службу управлений (отцепов) БППР и ИАЗ (управления (отделы) по борьбе с правонарушениями в сФере потребительского рынка и исполнению административного наказания) в управления (отделы) БППД и ИАЗ (управление (отделы) по борьбе с правонарушениями в сфере предпринимательской деятельности и исполнению административного наказании), т.к. их функции уже выходят за рамки потребительского рынка и связаны с надлежащим осуществлением предпринимательской деятельности.

20. По нашему мнению, субъектами ответственности за административные правонарушени.% предусмотренные ст. 14.5, 14.6 14.7 КоАП являются как сам субъект предпринимательской деятельности, так и его работники. В этой связи назрела необходимость Высшему арбитражному суду РФ дать обоснование о применении расширительного толкования и принять соответствующего разъяснения в постановлении Пленума «О практике рассмотрения арбитражными судами споров по ст. 14.5, 14.6,14.7 КоАП».

21. ОВД должны осуществлять взаимодействие в следующих направлениях: усиление обеспечения общественного порядка в местах стихийной и организованной торговлиобеспечение на рынках режима свободной торговли доброкачественными товарамипресечение фактов противоправного воспрепятствования /ражданам реализации собственной продукции со стороны группировок, .юнополизирующих торговлюконтроль за поступлениями в местный бюджет сборов за право торговли и сборов с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, а также соответствием фактического товарооборота и поступлением выручки от мелких предприятий торговлиосуществление проверок хозяйствующих субъектов в сфере потребительского рынка с целью выявления и пресечения фактов (ук' См.: приложение № 8. лонения от регистрации и налогообложения торгующих субъектовобмана потребителей, в том числе путем введения в заблуждение относительно потребительских свойств и качества товаровнезаконной торговли товарами, свободная реализация которых запрещена или ограниченапродажи товаров без документов, в том числе похищенных и контрабандных, без применения контрольно-кассовых машин, с иными нарушениями правил торговлинарушений государственной дисциплины цен, незаконного предпринимательства в сфере торговлипродажи товаров ненадлежащего качества или с нарушением санитарных нормвыпуска или продажи товаров, не отвечающих требованиям безопасности для жизни и здоровья гражданнезаконного повышения или поддержания цен, совершенного в результате монополистической деятельности путем изъятия товаров из обращения, сдерживания их от реализацииучастия в противоправной коммерции лиц, ранее судимых, без определенного места жительства и рода занятий, а также разыскиваемых правоохранительными органами за совершенные преступления).

22. Исходя из существующей практики предлагаем исключить из полномочий органов БЭП, указанных в Приказе МВД России от 5 июня 2003 г. № 385 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 года № 306» функции по выявлению, предупреждению и пресечению административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности, передав их подразделениям БППР и ИАЗ.

23. Под взаимодействием следует понимать основанная на законе и подзаконных нормативных актах, согласованная по задачам, направлениям и времени их действия деятельность ОВД, направленная на выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности путем наибогее эффективного сочетания методов и средств, присущих ОВД, другим государственным органам и органам местного самоуправления, а также общественными организациями, юридическими лицами и гражданами. Практика исследования показывает, что инициатива в организации взаимодействия должна принадлежать: на уровне

МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации начальнику предлагаемого отдела (отделения) по борьбе с административными правонарушениями на потребительском рынке и организационно-методическому обеспечению исполнения административного законодательства. Он должен обеспечить взаимодействие с другими подразделениями МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами суда и прокуратуры, общественными объединениями и средствами массовой информации по вопросам предупреждения, выявления административных правонарушений на потребительском рынке и исполнении административного законодательства. На уровне УВД городов с районным делением — начальнику межрайонного отдела (отделения) по борьбе с административными правонарушениями на потребительском рынке, который призван обеспечить взаимодействие подразделения с горрайлинорганами, заинтересованными органами исполнительной власти, органами суда и прокуратуры, общественными объединениями и средствами массовой информации по вопросам предупреждения и выявления административных правонарушений на потребительском рынке. На уровне городских и районных отделов внутренних дел — начальнику РОВД, как старшему оперативному начальнику, поскольку он несет полную ответственность за состояние охраны правопорядка на обслуживаемой территории, в том числе и за состояние борьбы с административными правонарушениями на потребительском рынке. Начальник отдела (отделении) по борьбе с административными правонарушениями на потребительском рынке и исполнению административного законодательства УВД обеспечивает взаимодействие с другими подразделениями РОВД, заинтересованными органами исполнительной власти, суда и прокуратуры, общественными объединениями и средствами массовой информации по вопросам предупреждения и выявления административных правонарушений на потребительском рынке, исполнения административного законодательства.