Актуальность темы
диссертационного исследования. В современных условиях, правовое регулирование государственной гражданской службы представляет собой одно из важнейших, приоритетных и эффективных направлений правовой политики государственного строительства, активизации связи государственного аппарата с населением, повышения престижа государственных гражданских служащих. Государственная гражданская служба является одним из важных правовых институтов административного права, основным предназначением которого является реализация управленческих функций исполнительной власти.
Актуальность диссертационной работы состоит и в том, что всестороннее исследование сущности и содержания института государственной гражданской службы позволит определить направления создания научно обоснованной и действенной системы кадрового обеспечения государственной гражданской службы, без наличия которой не представляется возможным выполнение общесоциальных функций, кардинальное сокращение правонарушений, проявлений бюрократизма и коррупции, обеспечение надлежащего уровня профессионализма государственных служащих.
Правовое регулирование служебно-контрактных отношений в государственной гражданской службе направлено на поиск путей и направлений обеспечения органов государственной власти, высокопрофессиональными, юридически грамотными и ответственными государственными гражданскими служащими.
Кадровое обеспечение государственной гражданской службы обязывает к активизации применения совершенных, проверенных на практике методов подготовки не только сотрудников, но и должностных лиц государственной службы Российской Федерации, использования форм, способов, процедур отбора претендентов на должности государственных гражданских служащих, изучения и внедрения зарубежного опыта с тем, чтобы создать принципиально новый, з кардинально отличающийся от номенклатурной системы кадрового обеспечения, механизм осуществления кадровой политики.
Всестороннее исследование сущности, содержания и особенностей осуществления служебно-контрактных правоотношений, существующих в них проблем, выявление и обоснование путей и направлений их разрешения, локализации, по мнению диссертанта, позволит решить актуальную научную задачу — обеспечить государственную службу, прежде всего государственную гражданскую службу Российской Федерации, высококвалифицированными, компетентными, юридически, нравственно готовыми добросовестно исполнять предписания законов, регламентирующих государственную гражданскую службу Российской Федерации. Все выше представленное определило избрание темы диссертационной работы, ее научную государственно-правовую и административно-правовую актуальность, теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Различные вопросы функционирования системы органов государственной службы, ее зарождения, этапов становления рассматривались российскими административистами: И. Е. Андреевским, В. В. Ивановским, А. И. Елистратовым, Э. Н. Берендтсом, В. Н. Лешковым, И. Т. Тарасовым.
Проблемы формирования правового статуса должностных лиц и сотрудников, полномочий органов, обеспечивавших правопорядок, деятельность органов государственной власти исследовались такими учеными как Г. фон Берг, И. Юсти, Р. Моль, JI. Штайн и др.
Отдельные вопросы формирования полномочий государственной службы Российской Федерации исследовались признанными в административной науке учеными: Г. В. Атамтнчуком, А. П. Алехиным, К. С. Вельским, Д. Н. Бахрахом, Ю. Н. Стариловым, А. П. Кореневым, E.H. Сидоренко, Б. В. Россинским, И. Л. Бачило, И. М. Лазаревым.
Правовой статус сотрудников государственной гражданской службы Российской Федерации, отдельные вопросы прохождения службы, проблемы исполнения функций, взаимоотношений с органами государственной власти в процессе осуществления их деятельности исследовались: С. А. Авакьяном, Ю. Е. Аврутиным, В. М. Барановым, В. М. Боером, Е. В. Болотиной, В. В. Бородиным, Н. В. Бугелем, A.A. Вихровым, О. В. Виноградовым, П. П. Глущенко, М. М. Дикажевым, Д. И. Игнатенко, А. И. Каплуновым, В. И. Кайновым, Н. И. Косяковой, И. В. Куртяком, H.H. Жильским, С. Ф. Зыбиным, Х. Х. Лойтом, И. Е. Нельговским, В. А. Сапуном, A.A. Старовойтовым, Э. В. Суслиным, В. В. Пылиным, A.B. Полухиным, C.B. Тимофеевым, В. М. Чибиневым и др.
Тем не менее, всестороннего исследования содержания и особенностей функционирования института служебно-контрактных отношений в государственной службе, тем более государственной гражданской службе, еще не предпринималось, что также является, с нашей точки зрения, подтверждением актуальности, своевременности и в определенной части новизны, научной и практической значимости диссертационной работы.
Научная гипотеза настоящего диссертационного исследования обосновывается крайней необходимостью устранения коллизий между нормативными правовыми актами и основными правовыми институтами трудового права, имеющими непосредственное отношение к механизму правового регулирования функционирования государственной гражданской службы, определению правового статуса субъектов контракта и проблемам осуществления компромисса, достижение единства понимания, применения и исполнения принципов и норм административного, государственного и трудового права в процессе обеспечения качества эффективности деятельности государственной гражданской службы Российской Федерации.
Научная проблема предпринятого диссертационного исследования заключается в стремлении диссертанта выявить, обосновать и предложить реальные пути и направления разрешения серьезных разночтений, несоответствий 5 между нормативными правовыми актами государственно-управленческого характера и принципами и нормами трудового права, предписаниями Конвенций Международной Организации Труда, регламентирующих отношения между сторонами трудовых, служебно-контрактных правоотношений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, регламентированные российским законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права, возникающие и действующие между субъектами служебно-контрактных правоотношений.
Предмет исследования представляют теоретические основы содержания, сущности, особенностей правового регулирования государственной гражданской службы, формирования административно-правового статуса субъектов служебно-контрактных отношений, нормативные правовые акты, в первую очередь федеральные законы, регламентирующие государственную службу Российской Федерации, и ее субъектов, а также трудовое законодательство, действующее в механизме осуществления государственной гражданской службы.
Цели диссертационного исследования — решение научной проблемы правового регулирования государственной гражданской службы на основе государственного, административного и трудового законодательства, определение направлений совершенствования служебно-контрактных правоотношений, разработка научных подходов к формированию механизма административно-управленческой деятельности в сфере функционирования государственной гражданской службы, выявление и обоснование путей локализации противоречий между административным и трудовым законодательством.
Для достижения указанных целей решались следующие задачи:
— определить, обосновать и раскрыть содержание проблем правового регулирования деятельности государственных гражданских служащих, урегулированной одновременно административным и трудовым правом;
— осуществить сравнительно-правовой и историко-правовой анализ содержания и сущности правовой и источниковедческой баз национального и 6 зарубежного уровня, на основе которых осуществляется правовое регулирование государственной гражданской службы;
— произвести сравнительно-правовой анализ взаимодействия принципов и норм административного и трудового права, регулирующих прохождение государственной гражданской службы, и обосновать необходимость устранения противоречий, пробелов, сложностей, имеющих место в процессе заключения, расторжения и прекращения служебных контрактов;
— исследовать сущность методологических основ оценки качества, эффективности кадровой политики, проводимой в государственной гражданской службе;
— изучить зарубежный опыт правового регулирования государственной службы, содержание и особенности правового статуса государственных служащих, их взаимодействие с органами государственной власти и обосновать возможности его использования в Российской Федерации;
— определить и обосновать содержание и функции, механизма правового регулирования государственной гражданской службы, выявить существующие проблемы в механизме и предложить реальные, достижимые пути их предупреждения, разрешения, локализации;
— разработать и предложить юридически обоснованные рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности государственной гражданской службы, обеспечению активного использования механизма служебно-контрактных правоотношений, локализации противоречий, существующих между порядком и правилами принятия граждан на государственную гражданскую службу установленными административным и трудовым правом.
Методологическую основу и информационно-правовую базу диссертационного исследования составили общенаучные и частные методы познания, в число которых входят: формально-логический, историко-правовой, социально-правовой, сравнительно-правовой, диалектический, статистический, а 7 также межотраслевой, междисциплинарный и системный методы. Логика их использования предопределена необходимостью интегрирования методологии использования таких отраслей права, как государственное, административное, трудовое, информационное, применяемые в процессе осуществления правового регулирования государственной гражданской службы, формирования правового статуса ее служащих и должностных лиц, наделения их соответствующими правами, законными интересами и обязанностями в процессе исполнения должностных функций.
В процессе достижения поставленных целей, решения задач диссертационного исследования были использованы: диссертационные работы, монографии, материалы конференций, сборники научных статей российских, зарубежных, советских и современных философов, историков, юристов, практиков, посвященные отдельным вопросам, проблемам правового регулирования государственной гражданской службы.
Необходимость получения достоверных результатов, осуществления всестороннего исследования сущности и содержания методов, форм и способов правового регулирования полномочий сотрудников государственной гражданской службы, прав, законных интересов, обязанностей и видов ответственности их должностных лиц и служащих обязали диссертанта подвергнуть сравнительно-правовому анализу предписания Конституции РФ (ст. ст. 1−2, 4, 7, 15, 17−19, 30−33, 34, 37, 45−46, 48, 51−53, 55−56), федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и иных законопредписаний.
Законодательная база, использованная диссертантом, обобщена на 1 января 2012 года.
Теоретическую основу диссертационной работы представляют труды зарубежных и отечественных административистов, философов, историков и иных ученых и практиков, которые имеют отношение к исследуемой правовой научной проблеме. В их числе: Д. Локк, Ж. Ж. Руссо, Э. Н. Берндтс, Л. Штайн, И.Е. 8.
Андреевский, В. В. Ивановский, А. И. Елистратов, И. Т. Тарасов, И. Юсти, Р. Моль, Н. И. Лазареский и др.
Выводы и предложения опираются на и известные работы философов и политологов, в которых содержатся заключения, относящиеся к системному подходу понимания и исследования общественных явлений (А. И. Турчинов, В. П. Зинченко, В.Ф. Сиренко), юристов (С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, Н. В. Бугель, И Л. Бачило, А. П. Коренев, В. В. Лазарев, Б. М. Лазарев, Н. И. Матузов, А. В. Малько, Ю. П. Старилов, В. А. Сапун, Ю. А. Тихамиров, Г. А. Туманов).
Эмпирическая база диссертационного исследования включает в себя: материалы монографий зарубежных и отечественных юристов, сборники научных трудов международных конференций, диссертационные работы, специализированные периодические научные издания, материалы Всемирной сети Интернет, публикации рецензируемых научных журналов и изданийрезультаты исследований, осуществленных диссертантом в течении нескольких лет адвокатской и педагогической деятельностиматериалы судебной практикиизучение и анализ содержания законодательных российских нормативных правовых актов и Конвенций Международной организации труда, ратифицированных СССР и Российской Федерацией, регламентирующих труд государственных гражданских служащих.
Научная новизна диссертационной работы состоит, прежде всего, в том, что впервые предпринята попытка представить общее и особенное, в части касающейся зарождения, становления и совершенствования механизма правового регулирования служебно-контрактных отношений, действующих в государственной гражданской службе Российской Федерации, в котором одновременно задействованы государственное, административное и трудовое право. Представленная совокупность отраслей права, используемая в механизме регламентации государственной службы, к сожалению породила много проблем, требующих всестороннего рассмотрения и скорейшего разрешения, но с 9 минимальными потерями для самой многочисленной, обслуживающей различные органы государственной власти, государственной гражданской службы.
На основе всестороннего сравнительно-правового анализа содержания указанных выше отраслей права, регламентирующих заключение служебных контрактов, определяющее правовое положение государственных служащих, диссертант выявил, сформировал и обосновал наиболее приемлемые направления локализации проблем, порожденных не в должной мере продуманным порядком и правилами одновременного использования административного и трудового законодательства.
В диссертационном исследовании рассмотрены теоретико-правовые, вопросы функционирования служебно-контрактных правоотношений, находящихся на стыке таких отраслей права, как государственное (конституционное), административное, информационное, трудовое, предписаний, обязательных к исполнению Конвенций Международной организации труда и предложены варианты устранения коллизий, возникающих в процессе правового регулирования прохождения государственной гражданской службы.
Представлены сущность, содержание, особенности юридических дефиниций: «назначение на должность», «прием на государственную службу», «заключение служебного контракта», «трудовая деятельность», «профессиональная деятельность», «аннулирование», «должностной регламент», «служебное время», «должностная инструкция», «служебно-контрактное правоотношение», действующих в системе служебно-контрактных правоотношений.
Основные положения, имеющие теоретическую и практическую значимость, отражающие научную новизну проведенного исследования, выносимые на защиту:
1. Обоснованна необходимость оценивать содержание правового положения государственных гражданских служащих, их взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, руководствуясь предшествующими этапами генезиса российской государственности, в целом, и государственной службы, в частности. В тоже время следует учитывать наметившиеся и частично действующие особенности современного этапа функционирования именно государственной гражданской службы, заключающиеся в демократизации и правозащитной направленности функций в отношениях с субъектами служебно-контрактных правоотношений и одновременно сохранившихсяинертности и консерватизма, продолжающего действие административного усмотрения.
2. Определено диалектическое единство демократии, законности, результативности деятельности органов государственной власти, так как укрепление законности, развитие демократических начал в сфере взаимодействия органов власти и граждан непременно сказывается на качестве, эффективности, авторитетности властных структур Триединство подхода к определению функциональной состоятельности любых органов государственной власти диктуется тем, что им предписано владеть методами предупредительного, обеспечительного, пресекательного, правозащитного и принудительного характера. Руководствуясь тем, что государственная гражданская служба призвана обеспечивать деятельность исполнительной, законодательной и судебной власти.
3. Установлено, что управленческая деятельность, результативность любого коллектива находятся в прямой зависимости от осуществленной государством кадровой политики, подготовки кадрового состава и резерва их уровня правовой культуры, наличия у них знаний, навыков, умений и опыта исполнения определенных законами и должностными инструкциями функций, предписанных законами, требующих защищать права и свободы граждан, соблюдение прав и законных интересов каждого государственного гражданского служащего.
4. Доказано, что так называемая иерархия правовой системы Российской Федерации, механизма правового регулирования деятельности государственной гражданской службы, участие в определении и закреплении порядка и правил организации прохождения государственной гражданской службы одновременно задействованы различные отрасли российского законодательства, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, содержащиеся в ратифицированных Конвенциях Международной организации труда.
5. Установлено, что с введением в институт государственной гражданской службы Российской Федерации служебного контракта, на основе которого осуществляется деятельность государственных гражданских служащих, возник ряд проблем, требующих незамедлительного разрешения. Дело в том, что законодатель стремясь максимально исключить терминологию, содержащуюся в Трудовом кодексе РФ (например вместо «трудовой деятельности», «рабочего времени, «должностной инструкции» ввел такие дефиниции как «служебный контракт», «служебное время», «должностной регламент» соответственно) не смог заменить их содержания. Более того, согласно ст. 73 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79 — ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, содержащие нормы трудового права продолжают действовать, применительно к государственной гражданской службе.
6. Определено, что государственная служба, в целом, наиболее истребуемая в настоящее время государственная гражданская служба представляет собой многоаспектную социально-правовую структуру, образующую единую управленческую систему, нацеленную на реализацию множества функций правового государства посредством профессиональной деятельности государственных гражданских служащих, урегулированной административным и трудовым правом, согласуемым с содержанием общепризнанных принципов и норм международного права.
7. Определено, что служебно-контрактные отношения представляют собой ту часть государственно-правовых отношений, которые складываются и действуют в сфере государственно-управленческой деятельности между государственными гражданскими служащими и Российской Федерацией и (или) ее субъектами на основе служебного контракта, заключение и исполнение которого одновременно регламентируются административным и трудовым законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе и предписаниями Конвенций МОТ.
8. Доказано, что сложности совершенствования правового регулирования функционирования государственной гражданской службы в органах государственной власти субъектов Российской Федерации предопределены наличием нескольких факторов, которые порождены проявлением того, что государственная гражданская служба субъектов федерации представляет собой подсистему федеральной государственной службы Российской Федерации, при этом действует в тесном взаимодействии с нею и, одновременно является подсистемой общей системы государственной власти данного субъекта федерации в единстве с другими представительными, судебными органами, действующими в пределах его административно-территориального устройства. В силу указанного, любые виды таких правоотношений необходимо разрешать посредством издания федеральных законов, а затем вводить их положения в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что в ней представлены обоснованные, реальные для исполнения предложения локализации проблем в механизме правового регулирования государственной гражданской службы, вызванных несбалансированностью, недоработкой одновременного приминения в процессе укомплектования государственными служащими государственной власти, административного и трудового.
13 законодательства. Полученные результаты могут быть использованы для совершенствования нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющих правовое положение гражданских служащих.
Отдельные выводы, в части касающейся применения служебных контрактов, дополняют положения, институты административного права способствуют поиску путей устранения коллизий между указанными отраслями права, предписаниями Конвенций Международной организации труда. Проблемы вскрытые в процессе исследования темы диссертации являются базой для дальнейшей научно-исследовательской деятельности ученых, практиков, педагогов, аспирантов, студентов, магистров, юристов, социологов.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы в: учебно-методической работе, в процессе разработки учебно-методических материалов, кейсовых заданий, тестов, сборников задач и упражненийнаучно-исследовательской деятельности профессорско-преподавательского состава, аспирантов, магистров, бакалавров, специалистов при выполнении научно-исследовательских заданий, контрольных, курсовых, магистерских, диссертационных и выпускных квалификационных работпрактической работе, при заключении, расторжении и прекращении действия служебных контрактов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе, в адвокатской деятельности при разрешении конфликтов, связанных со служебными контрактами, на Международных научно-практических конференций Санкт-Петербургского университета управления и экономики, нашли отражение в публикациях автора. Основные выводы и положения обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры административного и финансового права и кафедры государственного и международного права юридического факультета Санкт-Петербургского университета управления и экономики.
Структура диссертационной работы предопределена исследованной проблематикой и внутренней логикой, преследовавшей достижение целей и решение сформулированных для этого задач. Она состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка использованных источников.
Заключение
.
Переход в сфере функционирования государственно-служебных отношений к служебному контракту произошел: с заимствованием основных элементов трудового договора. Служебный контракт как понятие возник не на пустом месте, ранее термин «контракт» употреблялся в КЗоТ РСФСР как синоним трудового договора, однако из ТК РФ он. исчез, то есть, взяв за основу правовойинститут, ужепроверенный временем и отработанный на практике, законодатель привнес в него новые черты и отличительные особенности, начиная: с: названияпорядка, заключения: и завершая закреплением структуры служебного контрактаоставив при этом основную суть трудового договора, т. е. фактическое регулирование трудовых отношений! между работником и работодателем.
В диссертационномисследовании были исследованы основныеположенияинститута служебного контракта, заключаемого:. с государственными гражданскими, служащими поповоду замещения"должности государственной гражданской службы, его возможности регламентации: служебно-контрактных правоотношенийсоставной? части? государственно-служебных отношений-, сущность, содержание и особенности которых заключаются в следующем:
1. Государственные органы. для реализации возложенных на них государственных функций принимают на работу (нанимают)1 граждан, имеющих соответствующее профилю государственного органапрофессиональное образование. При этом государственный служащий наделяется определенным кругом служебных обязанностейв соответствии с занимаемой им должностью, то есть фактически выполняет в этом органе соответствующуютрудовуюфункцию, которая согласно с г. 15 ТК РФ определяется как работа по определенной специальности, квалификации или должности.
Таким образом, принципиального (сущностного) различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место лишь некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего связана с реализацией функций государства, а совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус государственного служащего, закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту — гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности. Властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый отдельный государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени соответствующего государственного органа.
На основании вывода о том, что отношения между представителем нанимателя (работодателем) и государственным служащим (работником), по сути, являются именно трудовыми отношениями, а также на основании сравнения основных признаков трудового договора, административного договора и служебного контракта, нами было доказано, что служебный контракт является разновидностью трудового договора, то есть нами была раскрыта сущность отношений между представителем нанимателя и государственным служащим, которые нами определены как служебно-контрактные правоотношения, и сущность самого служебного контракта — основа базы таких правоотношений.
2. Регулирование служебно-контрактных отношений на государственной гражданской службе осуществляется посредством государственного (служебного), административного права, норм закона,.
126 заимствованных из ТК РФ1, так и посредством применения норм ТК РФ субсидиарно. В настоящее время применяются нормы: о выходных и нерабочих праздничных дняхисчислении продолжительности и порядка предоставления отпусковвыплаты заработной платыгарантиях при направлении в командировкусовмещении работы с обучениемо материальнойответственностиохране трудаособых условиях труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностямислужащих, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностяхо гарантиях служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов.
Отношения гражданской службы регулируются более чем 80 статьями Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного массива. Конечно, в законе содержатся, и новеллы, например, положения о приостановлении служебного контрактаВ предусмотренных законом случаях служебный, контракт с гражданским служащим приостанавливается, по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением его от занимаемой должности, оставлением всоответствующем. реестре и включением в кадровый, резерв. Всего таких случаев четыре, в том числе: призыв гражданского^ служащего на военную службу-, восстановление на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность, по решению судаизбрание или назначение гражданского служащего на выборную должность и наступление чрезвычайных обстоятельствпрепятствующих продолжению-отношений, связанных с гражданской службой (ст.39). Сама идея нова (её нет и в ГК РФ), однако реализовать ее на должном уровне в законе не удалось. По логике вещей, служебный контракт, приостановленный по тем или иным обстоятельствам, должен быть продолжен: в случаях и с момента, когда эти.
Причем, помимо того, что в законе часто просто взяты понятия ТК РФ, однако слова «трудовой» изменено на слово «служебный» (например, дисциплина труда и служебная дисциплина и т. п.), иногда законодатель не «подчистил» даже такую замену, примером чего может служить термин «ненормированный служебный день» — ст. 45 закона и «ненормированный рабочий день». Ст. 46 закона.
127 обстоятельства устранены. В законе же предусмотрено, что если в течение трех, шести, в зависимости от причины, месяцев после прекращения указанных обстоятельств, гражданский служащий не назначен на должность, то служебный контракт подлежит прекращению, а гражданский служащий увольняется со службы и исключается из реестра. При этом никакой обязанности представителя нанимателя предложить служащему соответствующую должность законом о государственной гражданской службе не предусмотрено. Кроме того, ничего не сказано и о том, как должен вести себя гражданский служащий в период ожидания должности.
3. В диссертационном исследовании были проанализированы основные элементы служебного контракта, проведена параллель с основными элементами трудового договора и их реализацией в законе по отношению к служебному контракту. Необходимо отметить, что несмотря на попытки законодателя максимально дистанцироваться от норм ТК РФ, в целом содержание служебного контракта соответствует нормам ТК РФ, предъявляющим требования к трудовому договору (в т.ч. предусмотрено наличие обязательных условий, срок начала действия контракта). Новеллой является, прежде всего, наличие должностного регламента (должностной инструкции) как обязательной части служебного контракта. Здесь законодатель допустил некоторые противоречия, в одном месте называя должностной регламент обязательным приложением, а в другой — частью служебного контракта (таюке проблемой является отсутствие в законе требования обязательного согласования с государственным служащим изменений в должностном регламенте во время прохождения государственной службы).
4. Выявлена специфика служебного контракта как разновидности трудового договора, которая заключается, прежде всего в том, что основанием приема на государственную службу, в отличие от ТК РФ, является сложный юридический состав, включающий в себя: проведение конкурсных процедур, издание акта о назначении на должность и осуществление заключения служебного контракта. Проблемой, с нашей точки зрения, является применение норм ТК РФ о фактическом допуске к работе, которое теоретически вполне возможно и даже обосновано, а с другой стороны слабо применимо к государственным служащим.
5. При рассмотрении сторон служебно-контрактных правоотношений был сделан вывод о необоснованности, или по крайней мере, неопределенности статуса «работодателя». Реализуя идею служения не органу, а государству, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» в ст. 10 прямо предусматривает, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, а служащего субъекта Российской Федерации — соответствующий субъект Российской Федерации. Закон самого нанимателя не называет, но дает определение его представителя, которым согласно ст. 1 ФЗ № 79-ФЗ является руководитель государственного органа, лицо, осуществляющее полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Из определения государственной службы и государственного служащего, также понятно, что закон рассматривает деятельность служащего в отрыве от конкретного государственного органа, не учитывая при этом, что каждый государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции государства, и деятельность каждого служащего может осуществляться только в рамках полномочий этого органа. По закону получается, что профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов осуществляется как бы сама по себе.
Отделив государственного служащего от государственного органа, законодатель столкнулся с проблемой определения сторон служебного контракта. Назвать стороной контракта государство как таковое он не решился.
Признать субъектом служебного отношения государственный орган нельзя, ибо это противоречит самой идее, положенной в основу Концепции.
129 реформирования государственной службы. Поэтому стороной контракта был назван руководитель государственного органа (ст. 23 ФЗ № 79-ФЗ). Таким образом, стороной служебного контракта является не государство как наниматель, не государственный орган, который выполняет функции государства и в который поступает гражданин, а конкретное должностное лицо. В связи с этим получилось, что гражданский служащий фактически служит не государству и не государственному органу, а должностному лицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий несет соответствующие обязательства именно перед ним как стороной контракта.
Определение в качестве стороны служебно-контрактного правоотношения конкретного руководителя государственного органа порождает и некоторые другие проблемы. В частности, возникает вопрос о правовой силе служебного контракта в случае, если его сторона (руководитель государственного органа) уволена с должности. Может ли считаться контракт действующим, имеет ли место при назначении другого руководителя «автоматическое» правопреемство или для этого необходим соответствующий административный акт? Закон ответа на эти вопросы не дает. В возникшем служебно-контрактном правоотношении, с позиции диссертанта, должна быть четко определена другая его сторона. И такой стороной должно быть не «абстрактное» государство, а конкретный государственный орган. Неслучайно, говоря о содержании контракта, законодатель предписывает указывать в нем в первую очередь наименование государственного органа, а затем (в скобках) фамилию, имя, отчество представителя нанимателя.
Следует заметить, что в признании государственного органа стороной служебного контракта нет ничего предосудительного. Только добросовестное служение каждого государственного* служащего конкретному государственному органу может обеспечить эффективную деятельность этого органа по реализации соответствующих функций государства и в конечном счете эффективность самого государства. Неслучайно в законодательстве ряда.
130 государств (например, Великобритании) прямо предусмотрено, что все государственные служащие — служащие Короны — должны хранить верность учреждениям, в которых служат. Даже тогда, когда в законе прямо провозглашается служение государству (например, в Албании), государство представляет именно государственный орган. Феномена, подобного нашему закону, когда стороной контракта является руководитель государственного органа, в зарубежной практике не встречается. Поступление на государственную службу в различных странах осуществляется как на основании договора, так и путем назначения на должность. Иногда предусмотрено и то и другое (например, в Нидерландах). В некоторых государствах, например в Норвегии, прием на государственную службу осуществляется путем назначения, а условия труда определяются коллективным договором или специальным контрактом. Причем практика договорного регулирования служебных отношений расширяется. Таким образом, в закон необходимо внести изменение, в соответствии с которым стороной служебного контракта признавался бы государственный орган, а не его руководитель.
6. В целом на основе проведенного сравнительно-правового анализа содержания правовых актов, регламентирующих требования к служебному контракту, выявленных проблем, существующих как на практике, так и в теории, можно сделать следующие выводы:
— необходима более четкая регламентация данных вопросов с целью предупреждения возникновения возможных коллизий при применении в данной сфере норм закона и норм ТК РФ, а также многочисленных подзаконных актов;
— по нашему мнению, отношения в сфере государственной гражданской службы также являются трудовыми отношениями;
— лишь учет всех наиболее важных моментов при правовом регулировании данных отношений может дать действительно положительный.
131 результат — законность отношений на государственной гражданской службе и отсутствие сложностей при применении соответствующих норм регулирующих данную сферу отношений.
7. Законом предусмотрена скорее бессистемность, чем система оснований расторжения служебных контрактов и увольнения государственных служащих. Прежде всего это связано с несовпадением терминов «освобождение от замещаемой должности», «увольнение со службы» и «расторжение служебного контракта», и с тем, что эти процессуальные действия могут не совпадать и во времени. Прекращение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности не всегда влечет за собой увольнение с государственной службы, что было также проиллюстрировано нами на конкретных примерах.
Наибольшие затруднения при реализации Федерального закона, как видно и из материалов юридической практики, связаны с применением статей.
11 (классные чины гражданской службы), 22 (поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу), 31 отношения, связанные с гражданской службой при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы), 33 (общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы), 50 (оплата труда гражданского служащего). Также закон не определяет, что следует понимать под перезаключением служебного контракта, которое допускается частью 5 ст. 25 при достижении государственным гражданским служащим возраста 60 лет.
Существует неопределенность относительно возможности продления срочного служебного контракта с гражданским служащим, возраст которого составляет от 61 года до 64 летне урегулирован порядок предоставления гражданскому служащему с его согласия должности государственной гражданской службы в другом органе, что предусмотрено статьей 31 законане предусмотрены.
132 правила исполнения решений о восстановлении на работе, правила поворота исполнения решений по трудовым деламзакон не предполагает механизма реализации положения, устанавливающего запрет гражданину после увольнения с гражданской службы замещать в течение двух лет должностивыполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности и др.
8. Служебный контракт, как правовой институт, приводится в действие нормами права, составляющими его внутреннюю структуру. Для нормального функционирования этого правового института необходима согласованность всех его элементов между собой. Выполняя поставленную в Концепции реформирования государственной службы цель подчинить государственно-служебные отношения особым правилам, законодатель сделал попытку максимально отграничить служебный контракт от трудового договора. Такой вывод можно сделать потому, с какой скрупулезностью в законе прописаны детали, касающиеся порядка заключения служебного контракта, его содержания, расторжения и т. д., хотя вполне возможно’было бы заимствовать все эти элементы из ТК РФ, снабдив закон соответствующими отсылочными нормами.
В законе и ТК РФ не раскрыт ряд материально-правовых механизмов (например, нет ограничений ненормированного рабочего и служебного дня), нет их процессуального обеспечения, а поэтому некоторые нормы просто не работают. Ряд положений неоднозначен или оторван от реальной деятельности государственных органов.
Одним из приоритетных направлений в дальнейшей работе по реформированию государственной службы целесообразно определить правовые и организационные мероприятия, направленные на трансформацию данного института в действенное средство обеспечения эффективности государственнослужебной деятельности. Сегодня, к сожалению, законодательство,.
133 регулирующее труд государственных служащих, как и трудовое законодательство в целом, не отличаются достаточной терминологической проработкой, наличием ясных и точных дефиниций, нормативного толкования понятий, и в частности, в области служебного контракта оставляет многие моменты на усмотрение работодателя.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что тема диссертационного исследования не только актуальна, но и своевременна, сформулированные цели достигнуты, задачи разрешены, что означает раскрытие темы. Научная новизна обоснованна, сопровождена фактическими данными и реальными для исполнения предложениями, направленными на обеспечение эффективности государственно-служебной деятельности служебно-контрактных правоотношений. Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что полученные результаты вправе быть рекомендованы для использования в процессе совершенствования нормативной базы, регламентирующей государственную гражданскую службуони позволяют внести дополнения, изменения в отдельные разделы, положения административного, конституционного, трудового, финансового праваприменимы в процессе разработки учебно-методических пособий, материалов, контрольных, курсовых, выпускных квалификационных, магистерских работмогут быть рекомендованы для использования в практической деятельности.
