Актуальность темы
исследования. Современные государственно-правовые реформы в России ориентированы как правило, на зарубежный опыт. Вместе с тем, немалую пользу может принести использование собственного исторического опыта государственно-правового строительства. Так, в контексте решения современных проблем территориальной организации государственной власти весьма актуально изучение структуры, места в системе органов власти и практики функционирования института губернаторства, существовавшего в дореволюционной России со времен Петра I1.
Об актуальности данной темы свидетельствует, в частности, отсутствие в новейшей отечественной юридической литературе комплексных историко-правовых исследований института губернаторства, а также серия «круглых столов», межрегиональных и международных семинаров, проведенных в последние десятилетия в России по проблеме губернаторства и российских регионов в период империи2.
Актуальность настоящего исследования предопределяется необходимостью глубокого и всестороннего изучения института губернаторства с целью использования исторического опыта его функционирования при решении современных законодательных проблем, в том числе и в правовом регулировании институтов местного управления в России.
1 В диссертации используется термин «институт губернаторства», понимаемый как особый комплексный институт, включающий и губернатора и генерал-губернатора как представителей императора на местах. Такое объединение обусловлено тем, что в царской России отсутствовало законодательство, которое бы четко отграничивало генерал-губернаторов от губернаторов и определяло место тех и других во всей системе управления.
От понятия «губернатор» берет свое происхождение понятие «губерния», введенное Петром I в начале XVIII в., для обозначения основных единиц административного деления государства.
2 Речь идет о проведенных в 1996;2000 гг. «круглых столах» «Губернаторство в России: история, современность и перспективы», «Российская империя и ее регионы», Межрегиональном семинаре «Региональные процессы в имперской России», международном семинаре «Империя и регион: российский вариант».
Степень научной разработанности темы. Отечественная и зарубежная историография накопила обширный массив исследований в # различных областях изучения истории института губернаторства. Все работы по этой тематике условно можно разделить на 3 основные группы: 1) теоретические исследования ученых-правоведов и историков дореволюционной России, 2) работы историков и публицистов советского периода и 3) современные исследования, проведенные в конце XX — начала XXI вв.
В дореволюционной историографии и государствоведении XVIIIвторой половины XIX вв. проблемы становления и развития института Ф губернаторства рассматриваются достаточно глубоко, однако хотя и в определенной степени ограниченно. В трудах А. Д. Градовского, В. В. Ивановского, Н. М. Коркунова, С. А. Корфа, Н. И. Лазаревского, А. В. Лохвицкого, И. М. Страховского, Б. И. Чичерина 1 было систематизировано и глубоко проанализировано законодательство, определявшее деятельность местного управления в дореформенной и пореформенной Россииисследованы структура и компетенция губернской администрациивыявлены специфические черты управления окраинаминамечены основные проблемы в организации и функционировании всей системы управления.
Градовский А. Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Собр. соч. Т. 1. СПб., 1899- Он же. История местного управления в России // Там же. Т.2- Он же. Начала русского государственного права. Часть 3. Органы местного управления // Там же. Т.З. СПб., 1908; Ивановский В. В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России. Казань, 1881- Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1−2. СПб., 1908; Корф С. А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России //Вестник права.1901. № 9- Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2. СПб., 1910; Лохвицкий А. В. Губерния, ее земские и административные учреждения. СПб, 1864- Страховский И. М. Губернское устройство //Журнал Министерства Юстиции № 7, № 8, № 9 СПб, 1913; Чичерин Б. Н. Областные учреждения России в XVIII в. Сочинения Б. Чичерина. М., 1856: Он же. О народном представительстве. М., 1866- Он же. Восточный вопрос с русской точки зрения. О крепостном состоянии. Об аристократии, в особенности русской // Современные задачи русской жизни. М., 1855.
Особо хотелось бы отметить сочинения А. Д. Градовского, родоначальника политической регионалистики, оказавшего большое внимание на дальнейшее исследование института губернатора. Он заложил квалификационные и описательные стандарты при исследовании проблем государства и общества. Его работы содержат правовой, исторический и политический анализ государственных административных учреждений.
И.М. Страховский как администратор-практик большое внимание уделял кадровому вопросу, отмечая, что перемены в губернаторском корпусе приводили к радикальным изменениям в коренных началах управления1. В своих работах он указал на организационную запущенность, сложность и громоздкость губернского устройства, а также нецелесообразное распределение обязанностей губернских учреждений.
Аналогичная оценка губернаторских полномочий содержится в труде С. А. Корфа. Исследователь, проанализировал все проекты преобразований губернского устройства, разрабатывавшиеся в многочисленных правительственных комиссиях под руководством М. С. Каханова, С. Ф. Платонова, В. К. Плеве, П. А. Столыпина. Прослеживая на основе документальных материалов эволюцию губернаторской должности, автор неоднократно указывал на недопустимость совмещений в одних руках функций надзора над функциями активного управления.
Отметим работы Б. Н. Чичерина, которого считают основоположником «государственной школы» в русской историографии. Ученый выступал против существующего порядка в России, отстаивая идеи конституционной монархии. В то же время он признавал, что самодержавие имеет в России невиданную для всех других стран мощь и силу, нивелируя значение.
1 См.: Страховский И. М. Губернское устройство //Журнал Министерства Юстиции. № 8. СПб, 1913.С.107 представительных учреждений1. Б. Н. Чичерин стоял на позициях подчинения личности государству, т.к. не все социальные группы в России готовы воспользоваться политическими свободами .
Историко-правовые работы XVIII — второй половины XIX вв. безусловно являются методологической базой для современных исследований. Однако в работах правоведов прослеживается доминировавший формально-юридический подход к изучению административного строя, делается попытка скорее оправдать складывающийся порядок вещей, чем предложить новые, не вписывающиеся в самодержавный режим, новации. И только в конце XIXначала XX вв., появляются работы, по-разному оценивающие роль губернаторов в истории, и достаточно критически относящиеся к этому институту. Так, в работах Ив. Блинова, И. Андреевского и Е.И. Анучина3 основное внимание уделяется выяснению вопроса: был ли институт губернатора органом управления, а институт генерал-губернатора органом надзора и контроля. Поскольку в законодательных актах Российской империи этот вопрос не был четко решен, и полномочия губернатора не были разграничены с полномочиями генерал-губернатора, то этот вопрос так и не был решен. Тем не менее, эти ученые оценили современный им институт губернаторства как обладавший несовершенной организацией, не имевший возможности достаточно эффективно координировать деятельность системы местного управления.
В исследовании Ив. Блинова, охарактеризованном как «историко-юридический очерк», прослеживается история института российского.
1 См.: Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1866.
2 См.: Чичерин Б. Н. Восточный вопрос с русской точки зрения. О крепостном состоянии. Об аристократии, в особенности русской // Современные задачи русской жизни. М., 1855.
3 Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Андреевский И. Е. Полицейское право. Т.т. 1−2. СПб., 1874- Лнучш/ Е. И. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб., 1872. губернаторства с момента его учреждения (1708 г.) до конца XIX в. Особый интерес автора остановлен на взаимоотношении государства и общества, ф двойственности природы губернаторской должности. Признавая целесообразность некоторой самостоятельности местной администрации, исследователем подчеркивалась необходимость поставить деятельность губернаторов под надзор представителей центрального правительства1.
В дореволюционной историографии имеются также исследования, освещающие отдельные этапы развития института губернаторства. Это работы П.Н. Мрочек-Дроздовского, М.М. Богословского2, рассматривающие реформы управления Петра Iисследование Ю. В. Готье, посвященное ф периоду «межцарствия».
Кроме того, нельзя обойти вниманием труды исследователей дореволюционного периода, рассматривающие историю управления регионов России. Это труды М. С. Грушевского, Г. Н. Потанина, JI. Арбузова, П. А. Кулаковского, Е. Игнатьева, С.С. Эсадзе4. Практически во всех работах типичен описательный характер, в них практически не даются оценки существующего порядка.
Необходимо также отметить фундаментальные труды В.О. л Ключевского и С.М. Соловьева5, где при описании различных этапов.
1 См.: Блинов Ив. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905. С. 4.
2 Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. М., 1902; Мрочек-Дроздовский П. Н. Областное управление в России XVIII в. до Учреждения о губерниях 1775 г. Историко-юридическое исследование. М., 1876.
3 Готье Ю. В. История областного управления от Петра I до Екатерины II. М., 1913.
4 Грушевский М. С. Очерк истории украинского народа. СПб, 1912; Потанина Г. Н. Областнические тенденции в Сибири. Томск, 1907; Арбузов JI. Очерк истории Лифляндии, Эстляндии, Курляндии. СПб, 1912; Кулаковский П. А. Польский вопрос о прошлом и настоящем // Библиотека окраин России. СПб, 1907; Игнатьев Е. Россия и окраины. СПб, 1906, Эсадзе С. С. Историческая записка об управлении Кавказом. Тифлис, 1907. Т.1.
5 Соловьев С. М. Сочинения: В 18-ти Т./ Отв. ред. Н. А. Иванова. М., 1993; Ключевский. В. О. Курс русской" истории. Соч. в девяти томах. Т. 3. М., 1988. российской истории дается оценка деятельности губернаторов и генерал-губернаторов, внесших особый вклад в историю российского государства.
Отечественная историография советского периода в течение длительного времени вообще не обращалась к проблемам местного управления и чиновничества XIX в. Во многом это связано с тем, что авторитарно-бюрократическая власть в принципе отрицала систему местного управления, сформировавшуюся в Российской империи и Европе к началу XX в., как совершенно чуждый ей феномен. Только в 60-е гг. XX в. наблюдается проявление интереса к изучению государственного аппарата самодержавной России.
Одним из первых крупных исследований губернского и уездного административного аппарата стал курс истории государственных учреждений Н. П. Ерошкина, выдержавший 4 издания (1960, 1968, 1983, 1997)1. «В его работах был применен ведомственный подход к системе местного управления, согласно которому местные учреждения управления классифицировались в зависимости от ведущего министерства или приравненного ему учреждения. В рамках этого подхода институт губернаторства рассматривался через призму политики проводимой МВД, которая нередко встречала противодействие со стороны других ведомств, в том числе и на местном уровне. Фактически ученым был поставлен вопрос о том, что губернатор мог иметь серьезные властные полномочия преимущественно в отношении тех местных учреждений, которые были подведомственны МВД.
1 Ерогикин Н. П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960; Ерошкин Н. П., Куликов Ю. В., Чернов А. В. История государственных учреждений до Великой Октябрьской социалистической революции. М., 1968. С. 368- Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. — 2-е изд., исправл. и доп. М., 1968. Он же История государственных учреждений дореволюционной России. — 3-е изд., исправл. и доп. М., 1983. Он же История государственных учреждений дореволюционной России. — 4-е изд., исправл. и доп. М., 1997.
Существенный вклад в разработку проблемы внесли исследования П. А. Зайончковского. В его работе «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в."1 подчеркивается необходимость изучения личного состава государственного аппарата и то принципиальное положение, что «наряду с расстановкой общественных сил, определенной политической системой» на внутреннюю политику «оказывают немалое влияние и люди, стоящие во главе администрации"2. В то же время, исследуя социальный состав центрального и губернского аппарата, он пришел к выводу, что для пореформенного чиновничества был характерен процесс «дворянского оскудения"3. Огромное значение имеют предложенная П. А. Зайончковским методика изучения, основанная на комплексном использовании законодательных актов, формулярных списков, донесений жандармских губернских штаб-офицеров (этот вид источников широко был введен в научный оборот именно П.А.Зайончковским) и источников мемуарного характера. Такая методика позволила ученому выявить количественные характеристики бюрократии высших, центральных и губернских учреждений по состоянию на 1853 г.
Существенно продвинули изучение структуры и функционирования аппарата управления работы, посвященные внутренней политике самодержавия, особенно труды В. Г. Чернухи, И. В. Оржеховского, В.А.Нардовой4. В. И. Чернуха всесторонне исследовала проблемы.
1 Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.
2 См.: там же.
3 См.: там же. С. 221−224.
4 ЧернухаЗ.Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике России (60 — 70-е годы XIX в.). JL, 1972; Она же. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х годов XIX в JI., 1978; Она же Правительственная политика в отношении печати в 60 — 60-е годы XIX века. Л., 1989; Оржеховский И. В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60−70-х годах XIX века Горький, 1974; Он же. Самодержавие против революционной России (1826- 1880 гг.). М., 1982, Нардова В. А. Городское самоуправление России в 60 — начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика. Л., 1984. 12 История Сибири. Т. 2. Сибирь в составе феодальной России. Л., 1968. С.456−465- Т. 3. Сибирь в эпоху капитализма. Л., 1968. С.71−74. децентрализации управления и обеспечения его единства на министерском уровне." .
Таким образом, анализ работ советского периода, показывает, что вклад их в изучение проблематики невелик.
Современный период примечателен обращением внимания большого числа исследователей с начала 1990;х гг. непосредственно к институту губернаторства и поисками, в связи с этим, новых путей его изучения.
В начале 90-х гг. в работах М. М. Шумилова и американского ученого Р. Роббинса проведено исследование правового положения губернатора, его отношений с центральными органами власти и их местными учреждениями в период середины XIXначала XX вв. Их работы показали степень несовпадения правового и реального статуса губернатора во властной иерархии, сложность и запутанность компетенции губернатора, вызванной прежде всего неотрегулированностью механизма взаимодействия с ведомственными учреждениями центрального уровня.
Российскому, в том числе провинциальному чиновничеству конца XVIIпервой половины XIX вв. посвящены работы Л. Ф. Писарьковой и О.В. Моряковой1. Весьма плодотворным представляется избранный подход комплексного рассмотрения О. В. Моряковой системы местных органов власти и личного состава учреждений.
В связи с современной реформой местного управления возрос интерес и к истории государственных административных учреждений. После возрождения в России института губернаторов начато изучение исторического опыта взаимоотношений местного управления и.
1 ПисарьковаЛ.Ф. От Петра 1 до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии // Отечествен, история. 1996. № 4- Она же. Российский чиновник на службе в конце XVIII-первой половине XIX века // Человек, 1995 Вып. 3, 4- Морякова О. В. Система местного управления России при Николае I. М., 1998. централизованных административных учреждений, а также роли губернаторов в управлении империей в разное время1.
JI.E. Лаптева обобщила и систематизировала законодательные нормы относительно устройства и функций местного аппарата управления второй половины XIX в., применила понятие «регион» к территориям дореволюционной России. Теоретической основой ее исследования является «юридическая антропология». Впервые в постсовесткой историографии в работе обобщается обширный материал, посвященной управлению отдельными территориями многонациональной России.
Новый этап в направлении изучения проблемы обозначила JI.M. Лысенко3, которая поставила задачей своей докторской диссертации «социально-исторический анализ развития института губернаторства за все двести лет его существования». На широком круге источников и литературы ею раскрывается место и роль института губернатора и генерал-губернатора в системе власти российского государства. Л. М. Лысенко в своей работе исследовала генезис института губернаторства, а также, обратившись к личностям губернаторов, сумела создать социально-исторический портрет российского губернатора с разносторонними количественными и качественными характеристиками. Под институтом губернатора автор понимает звено местного управления государственной власти носителей этой • власти гражданских губернаторов, т. е. людей занимающихся непосредственным управлением конкретной административно-территориальной единицы.
1 Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н. С. Слепцова. М., 1997; Карпишина Н. Г. Столица и провинция в России: управление, контроль, информационная среда. Середина-50-х- 80-е гг. XIX в. Дисс. .докт. ист.наук. М., 2001 '.Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России. Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук. М., 2001;
2 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М.,.
1998.
3 Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России. Дисс.. докт. ист. наук. М., 2001.
Новой проблематикой отличается Н. Г. Карнишиной, которая для анализа модернизационных процессов в качестве исходной точки выделяет проблему центр-провинция и подробно исследует взаимоотношения центральной власти с губернскими административными учреждениями.
Особо хотелось бы отметить работу, выпущенную в 2003 г., под ред. Б.В. Грызлова1, в которой приводятся краткие исторические данные об образовании губерний с полными списками генерал-губернаторов, губернаторов, начальников областей за период с 1703 по 1917 гг.
В конце XX в. в регионах формируется губернская историография, положив начало фундаментальным исследованиям губернской и уездной администрации в различных регионах России2. Можно отметить кандидатскую диссертацию Д. В. Васильева «Становление и развитие системы управления Туркестанского края"3. Наверное, именно сибироведение — одна из самых развивающихся в настоящее время проблем r контексте изучения положений и роли генерал-губернаторов в системе государственного управления Российской империи. Следует выделить работы Н.П. Матхановой4, JI.M. Дамешек5, В.Г. Доцышена6,.
1 Губернии Российской империи. История и руководители. 1708−1917 / Под ред. Б. В. Грызлова. М., 2003. ф 2 Алексушии Г. В. Самарские губернаторы. Самара, 1996; Орловские губернаторы / Составитель.
О.М. Трохина. Орел, 1998; Гаврилов Д. В., Алферова Е. Ю., Железкин В. Г. Губернское управление в дореволюционной России // Арх. Урала 1995, № 2- Хафизова Р. И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX — начале XX в: Дисс,. канд. ист. наук. Уфа, 1999; Голубев А. Г. Губернская администрация среднего Поволжья в пореформенный период: Дисс.. канд.ист.наук. Самара, 2000; Любичансковский С. В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Дисс.. канд. ист. наук. Оренбург, 2003. ДамешекИ.Л. Сибирская административная реформа Сперанского // Проблемы региональной истории: тез. докл. сообщ. Забайкальской исторической школы. Иркутск, 1994; Михаил Сперанский / Земля иркутская. Иркутск, 1997.
3 Васильев Д. В. Становление и развитие системы управления Туркестанского края. Дисс. канд. ист.наук. М., 1999.
4 Матханова Н. П. Генерал-губернаторы Восточной Сибири середины XIX в. Новосибирск, 1998.
5 Дамешек Л. М. «Устав об управлении инородцев» Сперанского. Земля иркутская, № 8. Иркутск, • 1997.
6 Доцышен В. Г. Очерки истории русско-китайской границы во второй половине XIXначале XX в.
Кызыл, 2000.
А.В. Ремнева1 и др. Этих авторов объединяет стремление выявить основные проблемы управления Сибирью. Кроме этого, что особенно ценно для нашего исследования, названные авторы четко определяют ключевую роль генерал-губернаторов в развитии целого региона. При этом, деятельность главных начальников Сибири анализируется не только с негативной точки зрения, но и выявляются результаты их положительной работы. Авторы отмечают сложности, с которыми приходилось сталкиваться генерал-губернаторам на практике, при управлении регионом, а также как эти трудности влияли на их деятельность.
Н.П. Матханова поставила вопрос о несоответствии реальных полномочий губернатора его официальному статусу. Она выделила систему неформальных факторов, влиявших на положение любого российского губернатора, и сделала вывод о том, что «именно личность «хозяина губернии» во многом определяла и объем его реальных полномочий"2. Применение концепции неформальных факторов к анализу положения губернского чиновничества позволило ей выстроить иерархию этой категории служащих на основе «реального участия в административной деятельности"3.
А.В. Ремнев анализирует традиционные проблемы в отношениях центра и Сибири, порождавших их причин и эволюции правительственной политики по отношению к региону. Его внимание сосредоточено на законотворчестве, истории появления, принятия основных документов, определявших правительственный курс.
1 Ремнев А. В. Региональные параметры имперской «географии власти» (Сибирь и Дальний Восток) //Ab Imperio. № 3−4, 2000.
2 Матханова Н. П. Полномочия губернатора в XIX веке: закон и жизнь (к постановке проблемы) //Проблемы истории местного управления Сибири XVII—XX вв.еков: Материалы региональной научной конференции, 18−19 декабря 1997. Тезисы докладов. Новосибирск, 1997.
3 Матханова Н. П. Формальная и неформальная иерархия губернского чиновничества в России XIX века//"Сибирь — мой край.": Проблемы региональной истории и исторического образования: Сборник научных трудов / Под ред. В. А. Зверева. Новосибирск, 1999.
А. Еремин поднял проблему мотивов и целей, которыми губернаторы начала XX века руководствовались в своей деятельности. Он пришел к выводу — о том, что для них «роль системообразующей цели выполняло стремление создать или поддержать служебную репутацию», а не «идея законности"1. И. С. Розенталь применил к анализу местного управления концепцию системного кризиса Российской империи, определяющую остроту этого кризиса как степень несостоятельности властного начала в глазах народа. Анализируя массовые представления москвичей о местной власти в начале XX века, исследователь выявил в них серьезную антибюрократическую составляющую. Д. А. Сафонов, исследовавший проблему стереотипа губернаторской власти в крестьянском сознании, сделал вывод о том, что, в целом, губернатор ассоциировался у крестьян с некрасовским барином, который «приедет и рассудит"3.
Что касается исследования института генерал-губернаторства, то можно назвать только две работы, посвященные деятельности генерал-губернаторов, выявлению их места и роли в системе власти Российской империи. Первая из них двухтомное исследование «Институт генерал-губернатора и наместничества в Российской империи» под редакцией В. В. Черкесова. Эта работа посвящена преимущественно анализу специфики организации генерал-губернаторского управления в конкретных регионах страны. Наиболее ярко отражена его эволюция в кризисные периоды4. Вторая — диссертация Рассолова Г. А. «Институт генерал-губернаторства в.
1 Еремин А. Мотивация служебной деятельности губернаторов в начале XX века //Краеведческие записки. Вып.2. Орел, 1998.
2 Розенталь И. С. Массовые представления о власти: Москва, начало XX века //Армагеддон: Актуальные проблемы истории, философии, культурологии. — Кн.4 (июль-сентябрь). — М., 1999.
3 Сафонов Д. А. Крестьянство и власть в эпоху реформ и революций, 1855 — 1922 гг., (На материалах Южного Урала). Дисс.. докт. ист. наук. М., 1999.
4 Институт генерал-губернатора и наместничества в Российской империи / Под ред. В. В. Черкесова. СПб, 2001.
Российской империи: 1775 г.- конец XIX в."1 В этой работе, разделенной на три раздела, определены роль и значение института генерал-губернаторства в системе государственного и местного управления России.
Таким образом, современный период изучения институт губернаторства характеризуется, с одной стороны, активной разработкой проблем теоретико-методологического характера, а с другой, продолжением конкретно-исторических исследований создающих необходимую базу для последующего анализа.
Целью настоящей работы является комплексное историко-правовое исследование эволюции института губернаторства в Российской империи XVIII — начала XX вв., его места в системе государственного и местного управления Достижение поставленной цели потребовало решения следующего комплекса конкретных исследовательских задач:
• исследовать причины появления института губернаторства в Российской империи;
• проанализировать основные положения законодательства, регулирующего институт губернаторства;
• рассмотреть эволюцию института губернаторства, определить степень его эффективности в различные периоды развития государства;
• выявить место института губернаторства в системе государственного управления Российской империи;
• определить роль губернаторов в реформах местного управления;
• определить различия между институтами губернатора и генерал-губернатора;
1 Рассолов Г. А. Институт генерал-губернатора в Российской империи: 1775 г.. канд.ист.наук. М., 2005.
— конец XIX в. Дисс.
• раскрыть специфику административного надзора за институтом губернаторства.
Хронологические рамки диссертационного исследования определяются наиболее важными этапами в истории правового регулирования института губернаторства в России и охватывает период с XVIII в. по начало XX в.
Начальная дата исследования соответствует принятию первых важных нормативных актов, учредивших в России институт губернаторства при Петре I. Конечная дата исследования охватывает начало XX в. — период краха царской России.
Предметом диссертационного исследования является эволюция института губернаторства и законодательство, регулирующее этот институт в период с XVIII в. и до начала XX в.
Методологическую основу исследования составили положения общенаучного диалектического метода познания и вытекающие из него частнонаучные методы.
В исследовании поставленных в диссертации проблем применялся исторический метод, который предполагает изучение исторических фактов и событий в причинно-следственной связи и последовательном развитии.
Историко-правовой подход к анализу института губернаторства на разных этапах развития позволил выявить закономерности эволюции российского государства и права, методы осуществления власти, в том числе и на местах, а также показать влияние на развитие института губернаторства социально-экономических и политических факторов. Такой анализ дает возможность выйти на более широкие исторические обобщения, выявить функциональное взаимодействие и взаимовлияние отдельных элементов государственно.
Л правовой системы.
Важным методом исследования являлся системно-структурный подход, базирующийся на том, что историческая реальность представляет собой совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих объектов, определенные целостные образования.
Для анализа источников использовались общенаучные методы (обобщение, анализ, синтез) — традиционные методы исторического исследования (описательный, компаративный, проблемно-хронологический). Сравнительно-правовой метод позволил автору выделить специфические черты института губернаторства в различные периоды развития российского государства.
Источниковая база исследования обусловлена выбором предмета исследования и поставленными исследовательскими задачами. Типологически источники, положенные в основу настоящего исследования, можно разделить на несколько групп.
1. законодательные акты, создававшие нормативную базу для деятельности всех органов власти, непосредственно касающиеся становления и эволюции института губернаторства1, опубликованные в «полном собрании законов Российской империи» и «Своде законов Российской империи»;
2. материалы официального делопроизводства: журналы заседаний правительственных учреждений, отчеты, доклады, записки, документы и материалы сенаторских ревизий в губерниях2;
1 Напр.: Указ «Учреждение для управления губерниями» (1775 г.) — «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» (1708) — «Инструкция воеводам» (1728 г.) — «Учреждение для управления губерниями" — «Наказ губернаторам» (1764 г.) — «Наказ генерал-губернаторам» (1853 г.).
2 Отчет по Главному управлению наместника кавказского за первое дестилетие управлением Кавказским и Закавказским краем его императорского величества князем Михаилом Николаевичем. 6 декабря 1862−6 декабря 1872 гг. Тифлис, 1873- Журналы комитета министров 1801—1810 гг. Т.1 СПб, 1888, T.2. 1810−1812. СПб, 1891- Отчеты Государственного Совета 18 691 892. СПб, 1870−1892- Труды комиссии о губернских и уездных учреждений. В 2-х частях. СПб, 1860−1863- Отчет по ревизии земских учреждений Вятской губернии. В 3-х частях. СПб, 1905.
3. проекты реформ местного управления, разрабатывавшиеся в различные периоды во властных структурах1.
Использованные в диссертации источники позволяют составить объективное представление о системе губернаторской власти и губернском правлении в исследуемый период.
Научная новизна исследования состоит в постановке и разработке широкого круга проблем, которые ранее не становились предметом специального исследования. Впервые проводится историко-правовое исследование института губернаторства как единого комплексного института, включающего и губернатора и генерал-губернатора, в период с XVIII в. и до 1917 г. Предлагаемая работа — первый опыт целостного и обобщенного анализа концепции института губернаторства и ее законодательного воплощения в указанный период. Показаны компетенция губернатора и генерал-губернатора, влияние на нее внутриполитической ситуации в стране. В работе дан подробный анализ разработок различных комиссий по преобразованию местного управления.
Впервые в отечественной историко-правовой науке исследуются правовые акты по данной тематике. Отсутствие в России четкого законодательства, посвященного институту губернаторства, порождало острую проблему эффективной организации управления в провинции и массу вопросов, связанных с их юридическим статусом. Такой подход позволил.
1 Напр.: Усиление губернаторской власти. Проект фон Плеве. С предисловием П. Струве и с приложением дела орловского губернатора Неклюдова. — Париж, «Освобождение», 1904; Россия. МВД. Совет по делам местного хозяйства. Доклад Совета, но вопросу об изменении положения губернаторов согласно проекта правительства о преобразовании Общего Учреждения Губернского. — СПб., 1909; Россия. МВД. Совет по делам местного хозяйства. Доклад Совета по вопросу об изменении положения губернаторов согласно проекту правительства о преобразовании Общего Учреждения Губернского. — СПб., 1912; Краткая объяснительная записка к заключению Междуведомственной комиссии под председательством сенатора JI. А. Макарова, по преобразованию полиции в империи.- СПб., 1911; Реформа местного управления. Земские гужевые дороги и другие законопроекты по работам второй и третьей сессий Совета по делам местного хозяйства. — Уфа, 1910. осмыслить институт губернаторства как составную часть российской национальной правовой культуры.
Новизна подхода заключается также в рассмотрении влияния на развитие данного государственного института международных и внутренних, политических, экономических и социально-культурных факторов.
Впервые рассмотрены такие вопросы, как порядок взаимоотношений между Министерством внутренних дел, генерал-губернаторами и губернаторами, а также разграничение компетенций между этими органами власти.
Проведенное исследование позволило автору представить на защиту ряд положений, обладающих элементами новизны:
1. Институт губернаторства возник в России в период перехода к абсолютной монархии и просуществовал вплоть до 1917 г. Он был создан Петром I как орган местной власти вместо существовавшего ранее института воеводства. Новый институт должен был стать опорой центральной власти на местах в решении сложных задач государственного управления, одной из которых была острая необходимость финансового пополнения казны государства.
2. Расчеты Петра I на более глубокую эффективность института губернаторства в сравнении с предшествующими органами власти оправдались далеко не полностью. Новый институт создавался на местах без достаточного финансового обеспечения и четкого законодательного оформления полномочий административных органов и должностных лиц, вследствие чего губернии и провинции дублировали друг друга по ряду вопросов.
3. Институт губернаторства, как и местное управление в целом, достиг своего расцвета в царствование Екатерины И. Императрица сознательно преследовала цель создания стройной и цельной системы местных и уездных учреждений, максимально учитывающих местную специфику. Однако стремление привлечь к деятельности наиболее подготовленных, просвещенных и преданных государственных деятелей того времени наталкивалось на отсутствие представительных учреждений, что, естественно, делало невозможным участие многих слоев населения в местных органах власти.
Введение
в 1802 г. министерств породило новую проблемунеобходимого соотношения этого звена власти с существующим институтом губернаторства. Особенно остро эта проблема проявлялась во взаимоотношениях института губернаторства с Министерством внутренних дел. МВД так и не добилось полной интеграции института губернаторства в единую централизованную систему. В условиях отсутствия действенного контроля и надзора за институтом губернаторства со стороны царского правительства и четких границ между функциями управления и функциями контроля в законодательстве царской России произошло смешение полномочий губернаторов, генерал-губернаторов и министерств.
Государственные реформы второй половины XIX в. были недостаточно эффективными. Российское самодержавие пыталось интегрировать органы местного самоуправления в существующую систему губернского управления, максимально сохранив значение института губернаторства на местах. Более того, на протяжении всего XIX в. принимаемые законы в отношении института губернаторства свидетельствовали о стремлении самодержавия к усилению роли губернаторов и генерал-губернаторов на местах путем значительного расширения их полномочий.
Уровень власти института губернаторства за весь период существования всецело зависел от степени личных взаимоотношений императора с каждым из своих ставленников. Однако часто на столь важные государственные посты назначались лица, не имеющие соответствующего административного опыта и способностей для успешного управления регионами.
7. Фактором низкой эффективности института губернаторства было также отсутствие преемственности в политике российских императоров по улучшению деятельности губернаторов и генерал-губернаторов на местах.
8. Российское самодержавие считало институт генерал-губернаторов наиболее приемлемой формой управления присоединенными окраинами. Генерал-губернаторы учитывали местную специфику, экономическое развитие, социально-политическую обстановку в регионе, налаживали взаимодействие между различными органами власти и осуществляли административный контроль за ними, что позволяло органично вводить новые территории в состав российского государства. Однако законодательство России четко не определяло место и роль генерал-губернаторов в системе государственного управления России. При назначении на должность каждому генерал-губернатору давались персональные инструкции.
9. Представляется, что опыт создания и функционирования института губернаторства в Российской империи имеет значение для сегодняшних реформ в следующих контекстах: а) необходима четкая нормативная база, регламентирующая структуру, компетенцию, порядок образования органов власти на местах, их взаимодействие с иными органами власти государстваб) в кризисных условиях при неразвитости институтов гражданского общества центральным звеном государственной структуры на местах должны быть органы исполнительной власти, однако по мере формирования институтов гражданского общества центр тяжести должен постепенно переносится на местные представительные органы. Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы определяется возможностью использования ее материалов и результатов при проведении дальнейших научных исследований данной проблемы в рамках истории государства и права. Содержащиеся в диссертации выводы и заключения могут быть использованы в высших учебных заведениях при подготовке и чтении лекционных курсов и проведении семинарских занятий по истории государства и права России, спецкурсов по истории российской государственности. Научно-практическая значимость состоит в использовании ряда содержащихся в диссертации положений и выводов для осмысления и возможной корректировки реформ в области государственно-правового строительства, проводящихся в современных условиях в России.
Опыт организации и функционирования губернаторской власти, губернских правлений может быть учтен в совершенствовании и дальнейшем развитии существующей системы государственного управления России при разработке и проведении реформ государственного управления, местных и центральных органов власти.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории и истории государства и права Российского университета дружбы народов. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в ряде научных статей и в выступлениях на Межвузовской научной конференции «Правовые культуры: история, эволюция, тенденции развития» (Москва, 26 марта 2003 г.), Научной конференции аспирантов РУДН «Актуальные проблемы российского и зарубежного права» (Москва, 2005), Научной конференции аспирантов РУДН «Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования» (Москва, 2006).
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования и включают в себя введение, две главы, разбитых на параграфы, заключение и список использованных источников и литературы.
Заключение
.
Диссертационная работа, посвященная институту губернаторства в России, преследовала главную цель — осуществить комплексный анализ зарождения, становления, совершенствования этого органа, имеющего двойственный характер, как представителя имперского центрального управления и как высшего звена местного управления Российской империи.
В начале XVIII в. Петром I создана новая административно-территориальная и политическая система управления империей. На первом этапе проведено разделение всей территории на 11 губерний во главе с губернатором, на втором — территория Российского государства делится на провинции и дистрикты. Главами провинций становятся воеводы, не подотчетные губернатору. Должность генерал-губернатора вводится на территориях, находящихся на границах Российской империи.
После смерти Петра I проводится контрреформа, целью которой было сделать более дешевым местное управление, что привело к воскрешению некоторых институтов допетровского периода — восстанавливается должность городового воеводы с ограниченным сроком управления. Однако было сохранено одно из многочисленных нововведений императораинститут губернатора. 12 сентября 1728 г. издается Наказ Губернаторам и воеводам1, определивший всю деятельность областных властей. В нем подробно урегулированы иерархические отношения между различными ступенями областного управления (губерния-провинция-уезд/город).
При Екатерине II была проведена очередная крупная реформа территориального управления. «Учреждением для управления губерниями.
•у.
Всероссийской империи" 1775 г. провинции были ликвидированы, а большинство губерний — разукрупнены. Введено новое деление на наместничества и губернии, соответственно Учреждением вводятся две.
П.С.З.-1.Т. 8. № 5333.
2 П.С.З.-1. Т. 20. № 14 392 (7 ноября 1775 г.) центральные фигуры — наместник (генерал-губернатор) и губернатор. По указу от 13 июня 1781 г. «О новом расписании губерний, с означением генерал-губернаторов"1 все губернии были расписаны по 19 наместничествам. В наместничество входило по 2−4 губернии2. В результате фигура губернатора постепенно становилась центральной в губернском управлении, а генерал-губернаторы оказались промежуточной ступенью между Императрицей и губернаторами. Фактически только при Екатерине II институт губернаторства, включавший в себя и губернатора и генерал-губернатора, был определен и как представитель государства в данной местности, и как носитель высших полномочий местного управления.
На основании Указа от 12 декабря 1796 г. «О новом разделении государства на губернии"3 Павел I сократил должности государевых наместников. О ликвидации должности наместников прямо не говорилось, однако в результате увольнения одних и незамещения вакансий других наместников институт наместничества практически был ликвидирован4.
Во время правления Александра I были созданы министерства. В результате проведенной реформы губернаторы так и не стали частью системы министерства внутренних дел. Прежде всего, губернаторы оставались ставленниками императора, их ответственность постепенно свелась только к дисциплинарной ответственности лично перед императором. Основным законодательным актом, определявшим полномочия и обязанности губернатора, был Общий наказ гражданским губернаторам от 3 июня 1837 г5. Созданная министерская вертикаль власти входила в противоречие с существованием генерал-губернаторского надзора.
1 П.С.З.-I. Т. 21. № 15 171.
