Эффективность сглаживания пространственной поляризации социально-экономического развития региона бюджетными методами управления: На материалах Кабардино-Балкарской Республики

Актуальность темы

исследования. Проведение радикальных экономических реформ в стране в корне изменило экономические отношения между всеми уровнями власти. На смену директивным указаниям Центра по развитию социально-экономического потенциала территорий, а также жесткому контролю за формированием и использованием территориальных финансовых ресурсов, на первый план были выдвинуты принципы самостоятельности субъектов РФ и органов местного самоуправления в составлении и реализации прогнозов своего развития, заявлен приоритет в использовании экономических, а не административных рычагов воздействия на регионы.

Однако, полная децентрализация государственного управления и государственных финансов невозможна. Среди задач центральных органов государственного управления всегда будут такие, как:

— согласование и приведение к общему знаменателю общефедеральных, региональных и межрегиональных экономических интересов;

— устранение диспропорций или наоборот приоритетная поддержка отдельных отраслей народного хозяйства;

— обеспечение равного уровня социальной защищенности граждан различных территорий страны и другие.

Несмотря на прошедшие пятнадцать лет реформирования, процесс построения в России бюджетно-налоговой системы, эффективно сочетающей в себе элементы централизации и децентрализации государственных финансовых ресурсов, нельзя признать завершенным — большинство региональных и местных органов власти не имеют реальной бюджетной самостоятельности, а значит, не располагают возможностями действенно осуществлять свои полномочия. В свою очередь, применение бюджетных методов управления территориальным развитием в основном нацелено на решение краткосрочных кризисных ситуаций и слабо подкреплено объективными методиками распределения и перераспределения средств.

Недостатки в бюджетно-налоговом устройстве негативно влияют на социально-экономическое положение субъектов РФ, в том числе замедляют рост в них ВРП, обуславливают снижение инвестиционной привлекательности и социального качества жизни.

Соответственно, одной из важнейших задач на сегодняшний день, становится построение в стране разумно децентрализованной бюджетно-налоговой системы, основанной на принципах бюджетного федерализма, и оптимизация применения экономических методов управления социально-экономическим развитием территорий. Это и определило выбор темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Изучению механизмов управления региональным развитием, вопросам построения бюджетно-налоговых систем, теории бюджетного федерализма, специфики развития регионов и использования нормативного подхода в межбюджетных отношениях посвящены труды ряда отечественных и зарубежных экономистов: Богачевой О. В., Болтенковой Л. Ф., Юткиной Т. Ф., Игудина А. Г., Князевой Г. А., Лаврова A.M., Лексина В. А., Лаженцева В. Н., Панскова В. Г., Подпори-ной И.В., Родиновой В. М., Христенко В. Б., Хурсевича С. Н., Юила Д и др.

Однако специфика видения проблем в межбюджетных отношениях на региональном уровне и их актуальность предполагает дополнительный анализ возможностей повышения эффективности бюджетных методов управления социально-экономическим развитием российских территорий.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является разработка системы бюджетных методов управления социально-экономическим развитием региона на принципах наделения каждого из уровней государственного управления собственными источниками доходов и возможности перераспределения финансовых ресурсов между административно-территориальными единицами для их текущей и инвестиционной поддержки. Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

• рассмотреть теоретические подходы к определению сущности, классификации и роли бюджетных методов управления территориальным развитием;

• исследовать существующую систему межбюджетных отношений в Кабардино-Балкарской республике, ее особенности и недостатки;

• проанализировать законодательную базу разграничения расходов и сложившиеся пропорции в разделении доходов между уровнями бюджетной системы Кабардино-Балкарской республики;

• оценить эффективность применения нормативного подхода для целей регулирования текущей бюджетной обеспеченности региона и муниципальных образований;

• проанализировать эффективность бюджетных методов инвестиционной поддержки территорий, используемых на федеральном и региональном уровнях управления.

Объектом исследования явились бюджетные отношения на территории Кабардино-Балкарской республики.

Предметом исследования бюджетные методы воздействия на социально-экономическое развитие Кабардино-Балкарской республики.

Методология и методы исследования. В основе исследования лежит метод системного подхода, который позволяет изучить особенности управления территориальным развитием в условиях рыночной экономики. В качестве основных методов исследования были использованы сравнительный анализ, нормативный, коэффициентный, расчетно-аналитический, позволяющие комплексно оценить необходимые и достаточные объемы перераспределения ресурсов между уровнями бюджетов, соотнести уровень обеспеченности функций различных уровней государственного управления необходимыми доходными источниками.

В процессе работы над диссертационным исследованием использованы законодательные и нормативные документы, регламентирующие построение действующего бюджетно-налогового устройства Российской Федерации.

При изучении возможностей использования нормативного подхода в процессе предоставления текущей финансовой поддержки регионам и муниципальным образованиям, детально изучался практический опыт стандартизации государственных расходов в ряде регионов Российской Федерации и, в первую очередь, в Кабардино-Балкарской Республике, а также предложения Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации.

Информационно-аналитической базой диссертационного исследования послужили материалы статистических отчетов Государственных комитетов по статистике Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, отчетные данные и документы Министерства финансов и Министерства экономики Кабардино-Балкарской Республики, Управления Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по КБР, Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по КБР.

Научная новизна исследования определяется следующими положениями:

• предложена модель распределения трансфертов субъектам РФ и муниципальным образованиям, основанная на доведении доходов их бюджетов до уровня, при котором обеспечивается реализация установленных Конституцией и федеральным законодательством государственных минимальных социальных стандартов. При этом предложены подходы к формированию перечня социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

• теоретически обоснованы условия повышения в Кабардино-балкарской республике результативности бюджетных методов управления территориальным развитием, состоящие в устранении отклонений в системе межбюджетных отношений от принципов бюджетного федерализма, но в максимальной привязке к специфическим особенностям российской экономики и государственности;

• определены меры, реализация которых в процессе реформирования бюджетно-налоговой системы Кабардино-Балкарской республики, позволит обеспечить повышение удельного веса собственных (закрепленных) доходов в общем объеме поступлений в региональный и местные бюджеты;

• модифицирована методика анализа взаимодействия между бюджетными методами управления и эффективностью сглаживания пространственной поляризации в социально-ориентированных экономических системах;

• обоснована концепция формирования функционально необходимых мероприятий и модель организационной структуры управления социально-экономическим развитием региона бюджетными методами;

• выявлены возможности повышения эффективности федеральных и региональных целевых программ, как бюджетного метода инвестиционной поддержки территорий, на основе совершенствования процедур их разработки и реализации.

Практическая значимость связана с возможностью использования основных выводов и положений проведенного исследования, в качестве научной основы при реформировании межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях, в том числе наибольшую ценность представляют предложения:

• по повышению собственных доходов региональных и местных бюджетов и оптимизации распределения регулирующих доходов между звеньями бюджетной системы в Кабардино-Балкарской республике;

• по изменению бюджетного и налогового законодательства на предмет совершенствования разграничения государственных полномочий между уровнями государственного управления в регионе;

• по совершенствованию подходов к формированию и распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки Кабардино-Балкарской Республики на общефедеральном уровне и распределению нормативно-долевых дотаций между муниципальными образованиями на внутрирегиональном уровне.

Структура и краткое содержание работы. Структура диссертационной работы обусловлена поставленной целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованной литературы. Основной текст диссертации изложен на 130 страницах машинописного текста, включает 10 таблиц и 3 рисунка.

Список литературы

включает 110 наименований.

Заключение

.

В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1. В Кабардино-Балкарской республике высокой эффективности бюджетных методов управления территориальным развитием препятствует ряд факторов, наличие которых во многом обусловлено отклонениями от основополагающих принципов бюджетного федерализма в действующем бюджетно-налоговом устройстве и при организации системы межбюджетных отношений. В целях их устранения, на наш взгляд, требуется решить следующие основные задачи:

• обеспечить стабильное, предельно конкретное и опирающееся на единое законодательство разграничение государственных функций, а соответственно, расходных бюджетных полномочий, между уровнями управления;

• повысить уровень собственных (закрепленных) доходов региональных и местных бюджетов, тем самым, укрепив их реальную экономическую самостоятельность;

• обеспечить распределение регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы на долговременной основе и с учетом применения формальных критериев определения объемов перераспределяемых бюджетных ресурсов;

• внести изменения в порядок предоставления средств текущей и инвестиционной поддержки региону и муниципальным образованиям.

2. Одной из самых актуальных задач сегодняшнего дня является разработка и принятие законов, детализирующих разграничение предметов ведения между всеми уровнями управления. При этом процесс наработки правовой базы, регламентирующей разделение предметов ведения между уровнями власти в Российской Федерации по нашему мнению, в первую очередь, должен быть направлен на: устранение асимметрии в распределении государственных функций между регионами и муниципальными образованиямисужение до минимума сферы совместных государственных полномочийсоблюдение принципов территориального масштаба финансируемых бюджетных услуг и экономичности (эффективности) расходования средств.

К числу же конкретных мер, требующих безотлагательной реализации в рамках решения проблемы разграничения государственных функций между уровнями управления в КБР, следует отнести:

Во-первых, права граждан на обеспеченность услугами социально-культурной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, закрепленные в Конституции РФ, должны получить количественное выражение. При этом государственные минимальные социальные стандарты, по нашему мнению, должны быть утверждены на законодательном уровне.

Во-вторых, требуется инвентаризация «нефинансируемых федеральных мандатов» — по результатам таковой инвентаризации должны быть приняты решения либо об отмене (приостановлении) обязательств по их финансированию, либо о выделении из бюджета целевых субвенций республике для обеспечения возможности реализации каждого из них.

3. Повышение уровня собственных доходов территорий. По степени самостоятельности территориальных бюджетов Кабардино-Балкария занимает одно из последних мест среди других регионов. В свою очередь, низкий уровень собственных доходов региональных и местных бюджетов приводит к тому, что действия соответствующих органов управления становятся в большей мере направленными на получение дополнительных объемов финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов, а не на развитие собственной доходной базыснижается и их ответственность за исполнение своих обязанностей перед проживающим на подведомственной территории населением.

Для повышения собственных бюджетных доходов наиболее целесообразными видятся следующие действия:

• расширение перечня региональных и местных налогов, а также прав соответствующих органов управления в вопросах определения порядка их исчисления и уплаты;

• отказ от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящих бюджетах (в первую очередь, это касается земельного налога и подоходного налога с физических лиц);

• предоставление права представительным органам управления КБР и муниципальных образований достраивать (в определенных, но существенных размерах) ставку прямых федеральных регулирующих налогов, а именно, налога на прибыль и подоходного налога с физических лиц, сверх установленной для них в законодательстве базовой федеральной ставки. При этом дополнительно получаемые территориями средства не должны учитываться при расчете причитающихся объемов финансовой поддержки.

4. Совершенствование законодательства, устанавливающего процедуру и критерии распределения регулирующих доходов между звеньями бюджетной системы.

Приведение федеративного устройства РФ в соответствии с требованиями корпоративности обуславливает необходимость закрепления долговременных нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов за каждым из уровней бюджетной системы, а также предполагает наличие утвержденной (строгой) процедуры их пересмотра.

5. Изменение порядка формирования и распределения средств текущей финансовой поддержки регионов и муниципальных образований в Российской Федерации.

К числу ключевых принципов формирования и распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР) и фондов финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО) должны быть отнесены следующие:

• положения о формировании и распределении фондов, а также перечень государственных социальных стандартов, применяемых для определения минимальной потребности в расходах региональных и местных бюджетов, должны быть официально утверждены;

• главным критерием предоставления трансфертов следует определить — наличие разницы между расчетными базовыми бюджетными доходами и расходами территории. Перечень доходов, учитываемых при расчете базовых доходов региона должен быть ограничен федеральными и региональными налогами. Определение базовых расходов территориальных бюджетов должно быть нацелено на определение нормативной потребности в средствах по отраслям социально-культурной сферы и ЖКХ;

• объем фондов выравнивания должен определяться как совокупность средств, недостающих территориальным бюджетам для реализации установленных социальных гарантий, а в качестве источников их формирования — рассматриваться общая сумма поступлений по платежам, учитываемым при определении базовых доходов бюджетов территорий;

• своевременность перечисления трансфертов, в том числе исполнение ФФПР и ФФПМО на казначейской основе, и введение ограничительных норм в законы о бюджетах соответствующего уровня, не допускающих значительную дифференциацию исполнения трансфертов в течение года в территориальном разрезе.

5. Определение базовых расходов региональных и местных бюджетов по отрасли ЖКХ целесообразно производить на основе действующих (утвержденных Указом Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в РФ») федеральных стандартов по отрасли ЖКХ, а также посредством применения формулы уже используемой при расчете трансфертов субъектам РФ.

За основу при утверждении социальных стандартов по отраслям социально-культурной сферы также должны быть приняты уже действующие федеральные нормативные документы (например, распоряжение Правительства РФ от 3.07.1996 г. № 1063-р, Постановление Правительства РФ «О программе государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью» и др.). В свою очередь, определение базовых расходов региональных и местных бюджетов в средствах на реализацию социальных стандартов в разрезе отраслей социально-культурной сферы целесообразно производить в несколько этапов.

На первом этапе финансовые нормативы следует определить по базовым видам отраслевых учреждений, то есть по тем расходы, на содержание которых составляют наибольший удельный вес в общеотраслевых бюджетных расходах.

На втором этапе должны быть определены нормативные расходы на содержание прочих (не базовых) видов отраслевых учреждений и мероприятий. Рациональным подходом к их нормированию представляется — оценка в процентном соотношении к расходам на содержание базовых видов отраслевых учреждений.

На третьем этапе следует провести оценку дифференциации стоимости единицы бюджетных услуг (нормативов бюджетной обеспеченности), в соответствии с природно-климатическими, географическими, транспортными и иными особенностями различных субъектов РФ или муниципальных образований. Указанную оценку видится целесообразным осуществлять посредством расчета значений корректирующих коэффициентов стоимости условной единицы бюджетной услуги. При этом может быть применена формула, использованная в методике расчета трансфертов субъектам РФ на 2000 г. (в т. ч. для расчета коэффициентов и на внутрирегиональном уровне):

Выполненные нами оценочные расчеты (на примере КБР) показывают, что внедрение нормативного подхода в практику расчета трансфертов не привело бы к заметному изменению существующих объемов территориального перераспределения средств. Соответственно, внедрение «нормативного подхода» в практику межбюджетных отношений целесообразно и оправданно. При сохранении масштабов территориального перераспределения средств, обеспечивается соответствием бюджетного процесса в России принципам бюджетного федерализма, что, в свою очередь, является важнейшим условием обеспечения эффективности бюджетных методов управления региональным развитием.

6. Направления повышения эффективности федеральных и региональных целевых программ, как бюджетного метода осуществления инвестиций в региональную экономику.

На сегодняшний день коэффициент полезного действия федеральных и региональных целевых программ, как бюджетного метода управления развитием территорий, существенно снижен. Для устранения данного недостатка необходимо совершенствование процедур их разработки и реализации.

В частности, процедура определения необходимости разработки целевых программ должна основываться на таких критериях как: экономически обоснованное отсутствие у территорий возможности самостоятельного решения имеющихся социально-экономических проблемярко выраженный селективный характер программных мероприятийконкретность целей, условий, механизмов и сроков реализации программобязательное наличие системы отчета и контроля за целевым использованием финансовых средств и достижением запланированных результатов.

В рамках изменения порядка реализации целевых программ целесообразно: расширение полномочий нижестоящих уровней управления в решении вопросов текущего расходования финансовых средств, выделяемых на реализацию программных мероприятийреальное обеспечение на практике принципа «совместного участия» федерального центра, регионов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов в реализации целевых программконечная направленность программных мероприятий на увеличение доходной базы бюджетов всех уровней и преимущественно конкурсное размещение государственных инвестиционных ресурсов.

7. Для успешного проведения социально-экономических преобразований к новым условиям необходимо адаптировать все уровни управления и выполняемые ими функции за счет: разработки новых и совершенствования существующих универсальных технологий t государственного управления особенно на региональном уровне- «реализации новых функций управления, в том числе по регулированию в том числе по регулированию рыночных отношений, созданию и развитию социальной и рыночной инфраструктурыобеспечения точного соблюдения действующих законовукрепления исполнительности и законопослушности среди работников государственного аппарата, создания условий для введения целевой переподготовки кадров органов власти и управления, повышения уровня их профессионализма, компетентности и гражданской зрелости.

8. Социальная политика должна занимать ведущее место в деятельности региональных органов управления. Они призваны использовать все меры для того, чтобы смягчить социальную обстановку в регионе. Однако, существующий в настоящее время подход к организации социальной защиты населения, не отвечает требованиям переходного периода.

Поэтому в условиях проведения социально-экономических преобразований, одновременно с развитием рыночных отношений необходимо формировать и совершенствовать государственную систему социальной защиты населения на региональном уровне. Целесообразно наделить соответствующими правами региональные органы власти, которые бы могли самостоятельно устанавливать номенклатуру и размеры всех видов пособий, компенсаций и льгот своим жителям.

9. Важнейшим условием разгосударствления и приватизации учреждений и объектов социально-культурного и коммунально-бытового обслуживания населения является сохранение для жителей соответствующего города, района социальных гарантий в пользовании услугами, в доступности важнейших социальных благ для всех категорий и групп населения. Поэтому в проведении данной работы, на наш взгляд, целесообразен взвешенный подход, поскольку как показало исследование, обвальная приватизация и шоковая терапия привели в значительной мере к разрушению целых отраслей социальной сферы, ведут к вымыванию ряда социально значимых, но малорентабельных услуг и лишают население регионов достигнутых социальных завоеваний.

10. Главной задачей современного этапа является выход из острейшего социально-экономического кризиса с минимальными социальными издержками и потерями, развитие начатых преобразований в неразрывной связи с интересами и потребностями не отдаленного будущего, а сегодняшнего дня. Политику реформ необходимо сделать социально-значимой и привлекательной для населения. Сам процесс преобразований должен быть гибким и социально-ориентированным.