Работа посвящена изучению способности избранных на прямых выборах глав региональной исполнительной власти (губернаторов) сохранять должность после отмены губернаторских выборов в России.
Актуальность темы
исследования. Характер и степень развития демократии в стране с федеративным устройством во многом определяется взаимоотношениями центральной и региональной власти. В России, мировом лидере по количеству регионов — субъектов федерации, отношения «центр — регионы» приобретают важнейшее значение с точки зрения осуществления политического курса и мобилизации элит и электората на его поддержку. Политическая стабильность и успешное развитие государства с федеративным устройством зависит от эффективности взаимодействия центральной и региональной государственной власти и соответствия региональной политики реальным потребностям субъектов федерации.
Главы региональной исполнительной власти в силу своего политического статуса на протяжении всей постсоветской истории являлись важнейшим центром принятия решений, формирующим стратегию развития региона. Усиление влияния исполнительной власти и ее главы на политический процесс, заложенное в российскую конституцию 1993 года и в ряд региональных конституций и уставов, а также существующее в российской политической практике стремление персонифицировать политические процессы, способствовали восприятию отношений «центррегионы» сквозь призму взаимоотношений политиков, занимающих ключевые посты. Президент страны и главы региональной исполнительной власти находились в центре политического противостояния федерального центра и субъектов федерации с момента зарождения новой российской государственности.
Определяющее значение для выстраивания отношений «центр — регионы» имел институт прямых выборов высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти (губернатора).
Введение
губернаторских выборов катализировало процессы децентрализации власти и позволило главам региональной исполнительной власти использовать статус народных избранников для отстаивания интересов регионов в политическом торге с центральной властью. Легитимность, получаемая губернаторами на выборах, предоставляла возможности осуществления в регионе собственного политического курса, независимого от политической воли центральной власти, что делало прямые выборы основным институтом, защищавшим позиции губернаторов в отношениях «центррегионы». Отмена выборов высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти и переход к системе наделения полномочиями заменили ответственность глав региональной исполнительной власти перед избирателями на ответственность перед президентом страны, что поставило губернаторов в зависимость от решений центральной власти. Центральная власть получила возможность кооптировать губернаторов в выстраиваемую «вертикаль власти» и использовать их ресурсы для мобилизации региональных элит и электората на поддержку осуществляемого политического курса. Отмена губернаторских выборов, стала, таким образом, ключевой реформой, создавшей институциональные условия для проведения политики централизации власти и существенного изменения баланса сил в отношениях «центр — регионы» в пользу федерального центра.
Избранные на прямых выборах губернаторы стали приспосабливаться к изменившимся «правилам игры». Глава региональной исполнительной власти был вынужден одновременно ориентироваться на реальные потребности возглавляемого им региона и на политику центральной власти в отношении данного региона. Сохранение должности стало во многом определяться лояльностью главы региональной исполнительной власти президенту страны, которая заключалась, в первую очередь, в поддержке политического курса, направленного на централизацию власти.
Появление у президента страны законодательно закрепленной возможности смещать с должности избранного на прямых выборах главу региональной исполнительной власти привело к противоречию между доминирующим положением губернатора в политической системе региона и зависимостью главы региона от политического решения акторов, представляющих центральную власть. Трансформация отношений избранных на прямых выборах губернаторов и центральной власти под влиянием фактической зависимости глав исполнительной власти субъектов РФ от президента страны является центральной проблемой диссертационного исследования. Опыт регионов — субъектов РФ, отражающий многообразие форм взаимодействия между региональной исполнительной и центральной властью предоставляет возможность для выявления моделей взаимодействия глав региональной исполнительной власти с федеральным центром при новых «правилах игры» в зависимости от различных институциональных и ситуативных обстоятельств. В диссертации предпринимается попытка установить, какие факторы определяют сохранение должности избранных на прямых выборах глав исполнительной власти субъектов РФ в изменившихся институциональных условиях после отмены губернаторских выборов.
Степень научной разработанности проблемы. Давая характеристику состоянию научной разработанности проблемы, следует отметить постоянный высокий интерес отечественных и зарубежных учёных к объекту исследования на протяжении всей постсоветской истории России, что вызвано доминирующим положением глав региональной исполнительной власти в региональных политических системах и влиянием губернаторов на отношения «центр — регионы».
Исследования, посвященные изучению глав региональной исполнительной власти, в отечественной и зарубежной политической науке осуществляются по нескольким направлениям. Исследователи В. Гельман, А. Кынев, Н. Лапина, К. Росс, Р. Туровский, А. Чирикова и другие1 в своих научных трудах в основном фокусируются на изучении специфики института главы региональной исполнительной власти и его места в российской политической системе. Ряд известных учёных, в числе которых.
H. Зубаревич, Д. Кан, А. Малашенко, К. Стоунер-Вайсс, Н. Петров, Д.
О W.
Трейсман, А Титков и другие" исследуют глав региональной.
1 Гельман В. Я. Региональные власти в современной России: институты, режимы и практики. [Текст] / В. Я. Гельман // Политические Исследования. — 1998 — № 1. С. 87−105. Гельман В. Я. Динамика субнационального авторитаризма: Россия в сравнительной перспективе [Текст]/ В. Я. Гельман/ Европейский университет в Санкт-Петербурге, Центр исследований модернизации. — СПб.: Изд-во ЕУСПб, 2008. — 30 с. Кынев А. Роль губернаторов в российской политической системе [Текст] / А. Кынев / Федерализм и этническое разнообразие в России: сборник статейред.: И. Бусыгина, А. Хайнеманн-Грюдер. — М.: Росспэн, 2010. — 214 с. Кынев A.B. Политико-административный ландшафт региона и его эволюция. / Региональный мониторинг Московского центра Карнеги. [Электронный документ]. URL: http://monitoring.carnegie.ru/2007/09/yearbook2007/administrative-landscape/ Дата обращения (02.02.2011). Лапина Н. Ю. Новые тенденции в развитии региональной власти [Текст] / Н. Ю. Лапина, А. Е. Чирикова // Элитизм в России: «за» и «против». Сост. В. П. Мохов. — Пермь: Пермский государственный технический университет, 2002. — 257 с. Туровский Р. Ф. Политика в регионах: губернаторы и группы влияния [Текст]. / Р. Ф. Туровский/ М., 2002. Чирикова А. Е. Исполнительная власть в регионах: правила игры формальные и неформальные [Текст] / А. Е. Чирикова. // Общественные науки и современность. -2004. -№ 3. — С .71−80. Ross С. Federalism and Democratization in Russia. [Текст] / С. Ross. — Manchester University Press, 2002. — 182 P.
2 Власть, бизнес, общество в регионах: неправильный треугольник [Текст] / Московский Центр Карнегиред.: Н. Петров, А. Титков. — М.: Росспэн, 2010. — 438 с. Зубаревич Н. Федеральные округа: сравнительный очерк [Текст]/ Н. Зубаревич, Н. Петров, А. Титков / Федеральная реформа, 2000 — 2003 Том.
I. Федеральные округа. Ред. Н. Петров. — М.: Московский Общественный Научный Фонд, 2003. — 512 с Петров Н. Разделенный суверенитет по-российски. Взаимоотношения Москвы и регионов [Текст] / Н. Петров // Практика федерализма. Поиски альтернатив для Грузии и Абхазии: сборник. Общ. ред. Б. Коппитерс, Д. Дарчиашвили, Н. Акаба. — М.: Весь мир, 1999. — 448 с. Что хотят регионы России? [Текст] / Московский Центр КарнегиРед. А. Малашенко. — M.: Гендальф, 1999. — 104 с. Kahn J. Federalism, Democratization and the Rule of Law in Russia. [Текст] / J. Kahn. — New York: Oxford University Press, 2002. -332 p. Stoner-Weiss K. Central Weakness and Provincial Autonomy: Observations on the devolution Process in Russia. [Текст] / К. Stoner-Weiss.// Post Soviet Affairs. — 1999. — Vol 15 No 1. — P. 87−106. Stoner-Weiss K. исполнительной власти, в первую очередь в контексте их влияния на отношения «центр — периферия» в современной России. В фокусе внимания научных исследований таких авторов как Г. Голосов, А. Иванченко, А. Любарев, О. Ройтер, X. Хейл3 лежат проблемы отношений глав исполнительной власти и политических партий и влияния глав регионов на электоральные процессы в современной России.
Несмотря на существование нескольких направлений в изучении российских губернаторов как субъектов политики, в российской и зарубежной политической науке отсутствуют комплексные кроссрегиональные сравнительные исследования, выявляющие факторы и условия, способствующие сохранению должности действующего губернатора в трансформирующемся институциональном дизайне.
Наибольшая интенсивность исследований приходится на периоды введения и отмены прямых выборов высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти, что свидетельствует о ключевом значении института выборов для определения политического статуса губернаторов и их роли в политических процессах.
Local Heroes: The Political Economy of Russian Regional Governance. [Текст] / К. Stoner-Weiss. — Princeton: Princeton University Press, 1997.-240 p.
3 Голосов Г. В. «Партии власти» и российский институциональный дизайн. [Текст] / Г. В. Голосов, А. Н. Лихтенштейн //Политические исследования. — 2001. — № 1. — С. 6−15. Голосов Г. В. Политические партии на региональном уровне [Текст] / Г. В. Голосов // Политическая социология и современная российская политика: Сборник учебных материалов / Ред. Г. В. Голосов, Е. Ю. Мелешкина. — СПб., 2000. — С. 226−271. Голосов Г. В. Электоральный авторитаризм в России [Текст] / Г. В. Голосов // Pro et Contra 2008.-№ 1. с 22−35 Российские выборы в контексте международных стандартов: материалы международной конференции [Текст] / Независимый институт выборовРед. А. В. Иванченко, А. Е. Любарева. — М.: Аспект Пресс, 2006. — 348 с. Reuter О. J. The Politics of Dominant Party Formation: United Russia and Russia’s Governors. [Текст] / О. J. Reuter // Europe-Asia Studies, — 2010. — 62: 2. — P. 293−327. Hale H. Why not Parties in Russia? Democracy, Federalism, and the State. [Текст] / H. Hale. — CambridgeNew YorkMelbourne: Cambridge University Press, 2007. — 275 p.
Научные работы, затрагивающие проблемы настоящей диссертации, можно условно разделить на несколько групп по принципу конкретизации изучаемого предмета и объекта.
В отдельную группу работ, имеющих большое значение для диссертации, выделены общетеоретические исследования, посвященные вопросам внедрения и применения теории отношений «принципал — агент», которая легла в теоретико-методологическую основу диссертации. Концепция отношений «принципал — агент» (принципал-агентские отношения) представляет собой зонтичную теорию, объединяющую целый ряд научных воззрений в экономических, политических и социальных науках. Теория описывает установление агентских отношений между доверителем (принципалом), делегирующим некоторые права агенту, обязанному в соответствии с формальным или неформальным контрактом представлять интересы доверителя в обмен на вознаграждение того или иного рода. Характер отношений «принципал — агент» обусловлен рациональными предпочтениями акторов, заключающих контракт. Возникновение принципал — агентских отношений, как правило, связывается исследователями с возможностью и желанием принципала делегировать полномочия.
В диссертации выбор в пользу теории отношений «принципал-агент» обусловлен переходом к системе наделения полномочий, предоставившей центральной власти возможность делегировать полномочия губернатору и аннулировать их, исходя из собственных интересов и, используя легитимные механизмы осуществления властных полномочий. Политическая зависимость главы региональной исполнительной власти от центральной власти, возникшая вследствие отмены губернаторских выборов, сделала рациональным вступление губернаторов в принципалагентские отношения. В свою очередь, статус народного избранника и широкие законодательно закрепленные полномочия губернатора на региональном уровне делали рациональным выбор центральной власти в пользу действующего главы региона.
На сегодняшний день можно говорить о сложившейся традиции в изучении политических и социальных процессов с помощью парадигмы принципал — агентских отношений. Тем не менее, данная концепция ранее не использовалась для анализа российского опыта взаимодействия центральной и региональной власти. Наиболее значимыми для теоретико-методологической части настоящего исследования являются работы Дж. Бергина, Дж. Броза и М. Хавеса, Ж. Ж. Лаффона, М. Лайна, П. Милгрома и Дж. Робертса, А. Нестеренко, Е. Попова и В. Симоновой, М. Поллака, Д. Хоукинса и Джейкоби, Д Хоукинса, Д. Лэйка, Д. Нилсона и М. Тирни.4.
В теоретических исследованиях Бергина и Лаффона отмечается, что вступление акторов в отношения «принципал — агент» обуславливается рациональностью и стремлением к реализации собственных предпочтений.
4 Нестеренко А. Н. Экономика и институциональная теория. [Текст] / А. Н. Нестеренко. — М. Эдиториал УРСС, 2002. — 416 с. Попов Е. В. Эндогенный оппортунизм в теории «принципала-агента» [Текст] / Е. Попов Е. В., Симонова В. Л. // Вопросы экономики. — 2005. — № 3. — С. 118−130. Bergin J. Microeconomic Theory: A Concise Course. [Текст] / J. Bergin. — Oxford, New York: Oxford University Press, 2005. — 356 p. Broz J. L. U.S. Domestic Politics and International Monetary Fund Policy. [Текст] / J. L. Broz, M. Hawes // Delegation and Agency in International Organizations. Ed. by D. Hawkins, D. A. Lake, D. Nielson and M. J. Tierney. — Cambridge: Cambridge University Press, 2006. — P. 77−106. Hawkins D. How Agents Matter. [Текст] / D. Hawkins, W. Jacoby // Delegation and Agency in International Organizations. Ed. by D. Hawkins, D. Lake, D. Nielson, M. Tierney. — Cambridge University Press, 2006. — P. 199−228. Hawkins D. Delegation under Anarchy: States, International Relationship and Principal-agent Theory. [Текст] / D. Hawkins, D. Lake, D. Nielson, M. Tierney. // Delegation and Agency in International Organizations. Ed. by D. Hawkins, D. Lake, D. Nielson, M. Tierney. — Cambridge University Press, 2006. — P. 3−38. Lafont J.-J. The Theory of Incentives: the Principal-Agent Model. [Текст] / J.-J. Laffont, D. Martimort. — Princeton, NJ: Princeton University Press, 421 p Lyne M. Who Delegates? Alternative Models of Principals in Development Aid. [Текст] / M. Lyne, D. Nielson, M. Tierney // Delegation and Agency in International Organizations. Ed. by D. Hawkins, D. Lake, D. Nielson, M. Tierney. -Cambridge University Press, 2006. — P. 41−76. Milgrom P. Bargaining Costs, Influence Costs and the Organization of Economic Activity. [Текст] / P. Milgrom, J. Roberts // Perspective of Positive Political Economy. Ed. by J. Alt, K. Shepsle. — CambridgeCambridge University Press, 1990. -P. 57−89 Pollack M. Delegation and Discretion in European Union. [Текст] / M. Pollack // Delegation and Agency in International Organizations. Ed. by D. Hawkins, D. Lake, D. Nielson, M. Tierney. — Cambridge University Press, 2006. — P. 165−196.
Хоукинс, Лэйк, Нилсон и Тирни утверждают, что акторы эгоистичны и поведение агента всегда отражает интересы принципала, даже если принципал не является участником событий. Броз и Хавес считают, что предпочтения одиночного актора внутри принципала могут определять поведение агента.
В фокусе внимания исследователей находится центральная проблема в отношениях «принципал — агент», заключающаяся в обеспечении оптимального стимулирования агента. Причиной возникновения проблемы может являться слабая изученность среды (Бергин), дефицит информации об усилиях агента (Лаффон, Поллак, Хоукинс и др.) и оппортунистическое поведение агента (Нестеренко, Попов и Симонова). Решением проблемы выступает установление механизмов контроля (Бергин, Лаффон, Поллак, Хоукинс, Лэйк, Нилсон и Тирни) либо репутация агента (Паркер).
К первой группе работ также можно отнести важные для настоящей работы труды Г. Паркера и М. Шефтера, исследующие природу и различные аспекты агентской деятельности в политике.5.
К следующей группе работ относятся теоретические и сравнительные исследования, нацеленные на изучение роли исполнительной власти и её глав в политических процессах. Исследования С. Майуоринга и М. Торкала, Т. Погюнтке и П. Уэбба, И. Крива и А. Кинга, представляющие большое значение для настоящей работы, посвящены изучению концепта президенциализации политики и возвышению глав исполнительной власти в современных политических системах.6 Погюнтке и Уэбб считают, что.
5 Parker G. Self-Policing in Politics: the Political Economy of Reputational Controls on Politicians. [Текст] / G. R. Parker. — Princeton, NJOxford: Princeton University Press, 2004. — 180 p. Shefter M. Political Parties and the State: the American Historical Experience. [Текст] / M. Shefter. — Princeton, NJ: Princeton University Press, 1994 — 302 p.
6 Leaders' Personalities and the Outcomes of Democratic Elections. [Текст] / Ed. by I. Crewe, A. King. -Oxford University Press, 2002. — 248 p Mainwaring S. Party System Institutionalization and Party System Theory after the Third Wave of Democratization. [Текст] / S. Mainwaring, M. Torcal // Handbook of Party Politics Ed. by возвышение главы исполнительной власти обусловлено, в первую очередь, привилегированной позицией по отношению к остальному чиновничьему аппарату и возрастанием роли СМИ в современной политике. Майуоринг и Торкал выделяют широкое использование плебисцитарных политических технологий в современной избирательной кампании в качестве основной причины президенциализации политики.
К данной группе работ также относятся научные труды, в которых исследуются институциональные предпосылки для возвышения глав региональной исполнительной власти в региональных политических системах и возможности осуществления влияния на политические процессы на общегосударственном уровне. С точки зрения достижения поставленной цели и решения задач диссертации, следует признать значимыми исследования В. Гельмана, И. Гибсона, Н. Лапиной, Н. Петрова, Д. Самуэлса, Р. Снайдера, А. Чириковой.7 Исследователи сходятся во мнении,.
R. S. Katz, and W. J. Crotty. — London: Sage Publications, 2006. — P. 204 -227. Poguntke Th. The Presidentialization of Politics in Democratic Societies: A Framework for Analysis [Текст] / Th. Poguntke, P. Webb // The Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies. Ed. by T. Poguntke, P. Webb. — Oxford: Oxford University Press, 2005. — P. 1−25. Poguntke Th. The Presidentialization of Contemporaiy Democratic Politics: Evidence, Causes, and Consequences / Th. Poguntke, P. Webb // The Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies. Ed. by T. Poguntke, P. Webb. -Oxford: Oxford University Press, 2005. — P. 336 — 356 p. The Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies. [Текст] / Ed. by T. Poguntke, P. Webb. — Oxford: Oxford University Press, 2005. -384 p.
7Гельман В. Региональные политические элиты и стратегии региональной идентичности в современной России [Текст] / В. Гельман, Е. Попова / Центр и региональные идентичности в России: сборникРед. В. Гельмана, Т. Хопф. — СПб.: Изд-во ЕУСПбМ.: Летний сад, 2003. -Гельман В. Я. Возвращение Левиафана? Политика Рецентрализации власти в Современной России. [Текст] / В. Я. Гельман // Политические Исследования. — 2006. — № 2. — С. 90−109. Лапина Н. Ю. Региональная власть и реформа российского федерализма: сценарии политического будущего. Текст] / Н. Ю. Лапина, А. Е. Чирикова // Социологические исследования. — 2001. — N 4. — С -16−27. Петров H. В. Выборы глав исполнительной власти регионов [Текст] / Н. В Петров, А. С. Титков // Выборы и партии в регионах России. Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой и С. И. Рыженкова. М.-СПб, 2000. — С. 52−84. Чирикова А. Е. Федеральный Центр и российские регионы: поиск оптимальной модели взаимодействия [Текст] / А. Е. Чирикова // Федерализм и российские регионы, сб. материалов интернет — конференции (дек. 2005 — март 2006) отв. что легитимность, полученная главами регионов на прямых выборах, и ослабление позиций центральной власти, вызванное кардинальным перестроением (демократизацией) политической системы, позволили главам региональной исполнительной власти получить возможность для осуществления собственного политического курса. Н. Петров видит главную причину возвышение глав региональной исполнительной власти в России в неспособности центральной власти к ведению конструктивного диалога с регионами о разграничении полномочий. В. Гельман считает, что большое значение на становление региональных режимов в России имела высокая степень неопределённости и отсутствие у центральной власти чёткой региональной политики. А. Чирикова и Н. Лапина рассматривают возвышение региональных лидеров в России как попытку преодолеть нестабильность за счёт авторитарного осуществления властных полномочий. Э. Гибсон, Р. Снайдер и Д. Самуэлс отмечают, что возникновение региональных авторитарных политических режимов в странах • Латинской Америки стало следствием третьей волны демократизации и низкой эффективностью традиционных методов государственного управления в новых институциональных условиях.
К третьей группе работ относятся исследования глав региональной исполнительной власти А. Кынева, Д. Трейсмана, К. Стоунер-Вайсс, Р. Туровского, В. Шейниса, Е. Ясина предоставляющие возможность сопоставления влияния губернаторов на отношения «центр-периферия» во ред.: Н. Ю. Лапина, В. П. Мохов. — М. РАН ИНИОН, 2006. — С. 177−194. Gibson Е. Boundary Control: Subnational Authoritarianism in Democratic Countries. [Текст] / E. Gibson // World Politics. — 2005. — 58 (October 2005). — P. 101−132. Samuels D. Federalism and Democratic Transition. The New Politics of the Governors in Brazil. [Текст] / D. Samuels // Publius. The Journal of Federalism. — 2000. — 30: 2. — P. 43−61. Snyder R. After the State Withdraws: Neolibiralism and Subnational Authoritarian Regimes in Mexico. [Текст] / R. Snyder // Subnational Politics and Democratization in Mexico. Ed. by W. Cornelius, T. Eisenstadt, and J. Hindley. — La Jolla, CA: Center for U.S. -Mexican Studies, University of California, San Diego, 1999. — P. 295−341. временном и пространственном континууме.8 В большинстве исследований утверждается, что влияние глав региональной исполнительной власти на отношения «центр — регионы» находилось в зависимости от процессов децентрализации и рецентрализации властных полномочий. К. Стоунер-Вайсс и Д Трейсман характеризуют политику глав наиболее экономически развитых регионов субъектов РФ в 1990;х как сопротивление федеральной власти. Д. Кан и В. Шейнис рассматривают усиление влияние глав регионов, в особенности республик, в контексте асимметрии в российском федерализме, образовавшегося в результате стремления центральной власти заручиться поддержкой региональных элит. Е. Ясин считает, что влияние губернаторов на отношения «центр — регионы» вызвано тотальным контролем политических процессов в регионах со стороны глав региональной исполнительной власти. А. Кынев отмечает, что резкое ослабление влияния глав регионов, вызванное реформами президента Путина, привело к доминированию центральной власти в отношениях «центр — регионы».
К четвёртой группе отнесены работы, посвященные изучению политических партий и их взаимодействия с главами субъектов РФ, а также исследования, предоставляющие возможность изучения и сравнения влияния доминирующих политических партий на работу ключевых.
8 Кынев А. Избирательная реформа Владимира Путина и региональные выборы. [Текст] / А. В. Кынев // Неприкосновенный запас. — 2006. № 6- С .117−129. Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. [Текст] / Р. Ф. Туровский. М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2006. — 400 с. Шейнис В. Л. Российская Конституция: взгляд из 2008 года [Текст] / В. Шейнис.// Неприкосновенный запас.- 2008. -№ 5 — С .27 — 48. Ясин Е. Г. Приживётся ли Демократия в России. [Текст] / Е. Г. Ясин / М. Новое Издательство, 2005. — 384 с. Kahn J. The Parade of Sovereignties: Establishing the Vocabulary of the New Russian Federalism. [Текст] / J. Kahn // Post-Soviet Affairs. — 2000. — Vol. 16 № 1 (January-March 2000). — P. 58−88. Stoner-Weiss K. Resisting the State: Reform and Retrenchment in Post-Soviet Russia. [Текст] / К. Stoner-Weiss. — New York, NY: Cambridge University Press, 2006. — 167 p. Treisman D. After Deluge Regional Crises and Political Consolidation in Russia. [Текст] / D. Treisman. — The University of Michigan Press, 1999. — 274 p. институтов исполнительной и законодательной власти.9 Исследователи отмечают, что главы регионов — субъектов РФ являлись в 1990;е гораздо более влиятельными субъектами политики, чем политические партии и поэтому не стремились к активному участию в партийной жизни. Г. Голосов и X. Хейл отмечают низкий уровень институционального развития политических партий, как на федеральном, так и региональном уровнях и, как следствие, их незначительное влияние на региональные политические процессы. В. Гельман и И. Заборский видят основную причину слабости политических партий в отсутствии у большинства партий чётких идеологических платформ и размытости электоральных базисследователи отмечают, что появление в партийной системе доминирующей партии власти, совпавшее по времени с реформами, направленными на централизацию властных полномочий, привело к активному сотрудничеству губернаторов с партией, с одной стороны, и дистанцированием от других партий, с другой. О. Дж. Ройтер и Т. Ремингтон, в частности, связывают это обстоятельство со стремлением глав регионов продемонстрировать лояльность политическому курсу центральной власти.
К пятой группе работ отнесены исследования, посвящённые изучению отдельных аспектов деятельности глав региональной исполнительной власти в современной России. Важнейшее значение для достижения цели диссертационного исследования имеют работы отечественных и g.
Гельман В. Я. Тупик авторитарной модернизации. [Электронный документ] / В. Я. Гельман // URL: http:// polit.ru/researcli/2010/02/23/gelman.html (Дата обращения 02.02.2011). Заборский И. А. Разделяй и властвуй: политические партии в региональных законодательных собраниях, 2003;2007 гг. [Текст] / И. А. Заборский // Российское электоральное обозрение. 2007. — № 1. — С. 41−53. Gandi J. Authoritarian Institutions and the Survival of Autocrats. [Текст] / J. Gandi, A. Przeworski // Comparative Political Studies. — 2007. — Vol. 40. — No. 11. — P. 1279−1301. Golosov G. Political Parties in the Regions of Russia: Democracy Unclaimed. [Текст] / G. Golosov. — Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 2004. — 305 p. Reuter O. J. Dominant Party Regimes and the Commitment Problem: The Case of United Russia. [Текст] / О. J. Reuter, Th. Remington // Comparative Political Studies. — 2009. — 42, 4. — P. 501 -526. иностранных авторов, затрагивающие вопросы изменения роли губернаторов в контексте реформ президента В. Путина. 10.
Отдельного упоминания требует исследование П. Гуда, представляющее собой попытку применения количественных методов для объяснения причин сохранения должностей ряда губернаторов после отмены губернаторских выборов.11 Некоторые гипотезы Гуда были проверены и дополнены в эмпирической части диссертации.
Исследователи сходятся во мнении, что реформы президента Путина и отмена выборов в региональную исполнительную власть ослабили влияние глав регионов в общероссийском масштабе. В частности, М. Ноженко и А. Стародубцев, В. Филиппов и Д. Грушкин отмечают отсутствие реальных возможностей у глав регионов сопротивляться решениям центральной власти. В то же время, ряд исследователей отмечает преимущества отмены выборов, связанные с отсутствием необходимости привязывать деятельность к электоральному циклу (П. Гуд), возможностью.
10 Каспэ С. И. Центр и вертикаль: политическая природа путинского президентства. [Текст] / С. И. Каспэ // Полития. — 2001. — № 4. — С. 5 -24. Лысенко В. Н. Институт губернаторов в современной России: вперед в прошлое. [Электронный документ] / В. Н Лысенко // URL: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n 12/13/ (Дата обращения 02.02. 2011) Ноженко М. В. Одна научная загадка или почему губернаторы согласились с президентом. [Текст] / M. В. Ноженко, А. В. Стародубцев // Федерализм и российские регионы, сб. материалов интернет — конференции (дек. 2005 -март 2006) отв. ред.: Н. Ю. Лапина, В. П. Мохов. — M. РАН ИНИОН, 2006. — С. 55−77. Петров Н. Назначения губернаторов: три года спустя. /Н. Петров// Региональный мониторинг Московского центра Карнеги. [Электронный документ]. URL: http://monitoring.carnegie.ru/2007/07/analytics/petrov-nikolai-naznacheniya-gubernatorov-tri-goda-spustya/ (Дата обращения 02.02.2011). Титков А. С. Кризис назначений. [Текст] / А. С. Титков // Pro et contra. — 2007. — № 2 (Июль — Октябрь). — С. 90 -103. Филиппов В. Р. Федерализм как он есть. Интервью с руководителями субъектов РФ о федерализме и региональной политике. [Текст] / В. Р. Филиппов, Д. В. Грушкин / M. Институт ВостокЗапад, 2001. -304 с. Goode J.P. The Push for Regional Enlargement in Putin’s Russia. [Текст] / J. P. Goode // Post-Soviet Affairs. — 2004. — 20, 3. -P. 219−257.
11 Goode J. P. The Puzzle of Putin’s Gubernatorial Appointments. [Текст] / J. P. Goode // Europe-Asia Studies, 2007. 59:3.-P. 365−399. находится у власти неограниченное число сроков (А. Титков) и оказывать влияние через партию власти (А. Кынев).
Несмотря на то, что перечисленные группы работ, затрагивают некоторые аспекты проблематики диссертационного исследования, они ограничиваются изучением конкретных случаев (групп случаев) или исследованием отдельных факторов, влияющих на сохранение должности главами региональной исполнительной власти, либо затрагивают смежные аспекты проблемы диссертации. Анализ литературы обнаруживает недостаток компаративистских исследований способности губернаторов сохранять должность в меняющихся институциональных условиях, что позволяет утверждать о том, что непосредственно тема настоящего исследования является для российской и зарубежной политической науки малоизученной. С сожалением приходится констатировать отсутствие крупных работ, в основе которых лежит основанный на статистическом анализе комплексный подход к изучению темы настоящего исследования. Несмотря на значительное число научных публикаций, посвященных политической деятельности губернаторов, потребность в работах, ориентированных на изучение причин сохранения должности ключевого актора в российских региональных политических системах в меняющихся институциональных условиях, следует признать весьма острой.
Объект настоящего исследования — главы исполнительной власти в регионах — субъектах РФ. Глава исполнительной власти в субъектах РФэто высшее должностное лицо в системе региональной исполнительной власти. С целью удобства обозначения и во избежание путаницы в дефинициях, характеризующих должность главы исполнительной власти в регионах России, термины «губернатор», «глава региона» и «глава региональной исполнительной власти» используются в диссертации как синонимы.
Предмет настоящего исследования — сохранение должностей избранными на прямых выборах главами исполнительной власти в субъектах РФ после отмены выборов высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти.
Цель настоящей работы — выявить факторы и условия, способствовавшие сохранению должностей избранными на прямых выборах главами региональной исполнительной власти субъектов Российской Федерации после отмены губернаторских выборов. Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие научные задачи:
1. Определить политический статус глав региональной исполнительной власти до и после отмены губернаторских выборов. Сравнительная перспектива позволит оценить ресурсы власти губернаторов в различных институциональных дизайнах.
2. Охарактеризовать процессы децентрализации власти в 1990;х и централизации власти в 2000;х с точки зрения влияния глав региональной исполнительной власти на выстраивание отношений «центр — регионы». Динамика влияния даст возможность оценить роль губернаторов в российской политической системе до и после отмены выборов высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти.
3. Определить специфику отношений глав региональной исполнительной власти и политических партий в период с 1993 по 2010 год. Проанализировать характер трансформации отношений между губернаторами и политическими партиями и оценить значение партийной составляющей для сохранения должности главы региональной исполнительной власти после отмены губернаторских выборов.
4. Определить влияние следующих факторов политического, социального и экономического характера на сохранение должностей главами региональной исполнительной власти:
— территориальный (края, области) / национальный (республики) принцип образования субъекта РФ.
— уровень социально — экономического развития региона — субъекта.
РФ.
— уровень демократического развития региона — субъекта РФ.
— уровень электоральной поддержки избранного на прямых выборах главы региональной исполнительной власти.
— партийная деятельность избранного на прямых выборах главы региональной исполнительной власти.
Включение в исследование вышеперечисленных факторов позволит провести комплексный анализ способности избранных на прямых выборах губернаторов сохранять должность в условиях отсутствия выборов.
5. Выявить причины потери должности избранными на прямых выборах главами региональной исполнительной власти и провести сравнительный анализ случаев, в которых избранный губернатор не был наделен полномочиями. Изучение регионов, в которых состоялась смена главы региональной исполнительной власти, позволит более детально проанализировать способность губернаторов сохранять должность в изменившемся институциональном дизайне.
Границы исследования обусловлены переходом от прямых выборов глав исполнительной власти субъектов РФ к системе наделения полномочиями и охватывают период с 2005 по 2009 год, то есть с момента хронологически первого случая наделения полномочиями, попавшего в выборку, до последнего. Выборку исследования составляют 78 регионов — субъектов РФ, в которых на момент перехода к системе наделения полномочиями у власти находился губернатор, избранный на прямых выборах и имевший физическую возможность сохранить должность. С целью проведения сравнительного анализа способности глав региональной исполнительной власти сохранять должность в различных институциональных дизайнах в исследование включены более ранние временные периоды, начиная с момента установления постсоветской государственности в России.
Теоретические и методологические основания исследования. В качестве теоретической основы работы выступают научные труды исследователей, разрабатывавших и применявших концепцию отношений «принципал — агент». Применяемая в экономике, политических науках и социологии, концепция рассматривает закреплённые в контракте отношения между рациональными акторами, один из которых (принципал), преследуя собственные интересы, делегирует другому (агенту) некоторые права и обязанности. Интерес агента заключается в получении вознаграждения за деятельность, направленную на защиту интересов принципала. Преимуществами использования парадигмы отношений «принципал-агент» являются более чётко прослеживаемая связь между действиями актора и вознаграждением за эти действия, возможность оценки действия актора в конкретный, точно определённый (в том числе достаточно непродолжительный) период времени и наличие легко операционализируемых оснований для проведения кросс-темпорального и кроссрегионального сравнительного анализа. Парадигма принципал-агентских отношений фокусируется на институционально оформленных возможностях влияния одного актора на другого и оперирует конкретными, обычно легко верифицируемыми механизмами поощрения и/или наказания актора за его действия. В настоящем исследовании в качестве принципала выступает центральная власть, в качестве агента — глава региональной исполнительной власти. Реформы президента страны в начале 2000;х, направленные на централизацию властных полномочий и приведшие к изменениям отношений центральной власти и губернаторов в сторону ослабления позиций региональной власти в современной России, дают основания для использования в исследовании теории отношений принципал — агент". Сохранение должности избранного главы региональной исполнительной власти после отмены губернаторских выборов рассматривается в качестве основного вознаграждения агенту, а потеря должности — как нежелание принципала заключать контракт с этим агентом. Система наделения полномочиями глав субъектов РФ и партия власти выступают в исследовании в качестве механизмов контроля принципала над агентом.
Теория отношений «принципал-агент» в соединении с основами методологии исследований отношений «центр-периферия», принятыми в политической науке, представляют собой методологический инструментарий диссертации, позволяющий проводить сравнительный анализ при изучении объекта исследования.
В работе используется комплекс методов, широко используемых в современной политической науке. В основе методологии исследования лежит сравнительный метод, который применялся для кросс-регионального и синхронического кросс-темпорального анализа политических процессов в России и регионах — субъектах федерации. Применение сравнительного метода было нацелено на выяснения общих характеристик и отличий в политическом статусе глав региональной исполнительной власти, в отношениях губернатора с центральной властью, политическими партиями, электоратом. В процессе исследования также сравнивались уровни социально — экономического и демократического развития региона, уровни электоральной поддержки губернаторов и сроки нахождения глав региональной исполнительной власти в должности. Метод сравнительно ориентированного описания случаев (comparative case studies) использовался для характеристики политической ситуации в отдельных регионах — субъектах РФ, метод бинарного сравнения — при характеристике отношений «центр — регионы» в 1990;х и 2000;х. Традиционный анализ документов использовался в процессе исследования нормативно-правовых актов.
Анализ данных осуществлялся с помощью методов дескриптивной статистики и статистического анализа. В качестве основного метода дескриптивной статистики использовался метод сравнения процентных соотношений, дающий возможность рассмотреть тенденцию в первом приближении. Ключевой задачей статистического анализа в исследовании являлось доказательство существования связи между независимыми и зависимой переменной. Для выполнения этой задачи использовались три статистические процедуры: корреляционный анализ, T-test для двух независимых выборок и множественная логистическая регрессия. Учитывая наличие различных типов переменных, корреляционный анализ проводился на основе коэффициента корреляции Спирмана (Spearman rho). Т-тест для двух независимых выборок позволил сравнить средние значения в случаях сохранения (первая выборка) и потери должности (вторая выборка). Выбор метода множественной логистической регрессии был обусловлен наличием нескольких независимых переменных и категориальным характером зависимой переменной. Помимо статистических процедур анализ данных осуществлялся и с помощью метода сравнительно ориентированного описания случаев, где в качестве случая выступал регион — субъект РФ, в котором глава региональной исполнительной власти не сохранил должность.
Эмпирическую базу исследования составляют вторичные данные, доступные на интернет-сайтах государственных и негосударственных организаций и учреждений. Выбор, использование и преобразование данных осуществлялось в соответствии с целью и задачами исследования. Информация об уровне социально-экономического развития регионов РФ была взята на сайте Федеральной службы государственной статистики (www.gks.ru), результаты и состав участников федеральных и региональных выборов в исполнительную и законодательную власть — с сайтов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (www.cikrf.ru). Межрегиональной электоральной сети поддержки (www.irena.org.ru) и Электронного периодического издания «Политика» (www.politika.su), сведения об уровне развития демократии в регионах РФ — с сайта Независимого института социальной политики (www.socpol.ru). В эмпирическую базу исследования также вошли нормативно — правовые документы: Конституция (Основной закон) Российской Федерации, конституции и уставы регионов — субъектов РФ, федеральные законы, указы президента и постановления правительства РФ, как действующие, так и утратившие силу.
Научная новизна работы состоит, прежде всего, в самой постановке проблемы исследования — изучении факторов сохранения должностей избранными на прямых выборах политиками в условиях отсутствия института выборов. Элементами новизны в настоящем исследовании также являются:
— применение зонтичной теории отношений «принципал — агент» при изучении взаимодействия ключевых акторов в российской политической системе, представляющих центральный и региональный уровни государственной власти, а также рассмотрение доминирующей политической партии в качестве механизма контроля принципала над действиями агента. В исследовании продемонстрированы перспективы использования принципал — агентских отношений при изучении объекта исследования.
— проведение многомерного статистического анализа, охватывающего большинство регионов РФ, для выявления причин сохранения должностей избранными на прямых выборах глав региональной исполнительной власти после отмены губернаторских выборов. На основе анализа выделены факторы, обуславливающие сохранение или потерю должности главы исполнительной власти субъекта РФ в изменяющихся институциональных условиях.
— проведение сравнительного анализа способности губернаторов сохранять должность в разных институциональных условиях — при системе назначений (начало 1990;х), прямых выборах (до 2005 года) и системе наделения полномочиями (с 2005 года). На основании анализа обосновывается тезис о зависимости сохранения должности губернатора при переходе к системе наделения полномочиями от электоральной популярности.
— демонстрация и доказательство важности номинирования глав региональной исполнительной власти на выборах в законодательную власть в качестве кандидатов от партии власти как механизма использования ресурсов власти губернаторов для мобилизации элит и электората на поддержку политического курса, осуществляемого президентом и правительством РФ.
Положения, выносимые на защиту:
— При переходе от прямых выборов к системе наделения полномочиями обоюдное стремление центральной власти и глав региональной исполнительной власти вступить в отношения «принципал — агент» привело к сохранению должностей большинством губернаторов. Альтернативы делегированию, лежащему в основе принципал-агентских отношений, (кооперация, сотрудничество, партнёрство и т. д.) стали малоперспективными с точки зрения выстраивания отношений между центральной властью и главой региональной исполнительной власти.
— После отмены выборов высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти партия власти стала основным механизмом контроля принципала над лояльностью агента, что предопределило активное участие губернаторов в жизни партии власти.
— Наиболее значимыми факторами сохранения должности избранными на прямых выборах главами региональной исполнительной власти являются: а) Выдвижение главы исполнительной власти субъектов РФ в качестве кандидатов от партии власти на выборах в Государственную Думу РФ 2003 и 2007 года. Активное участие агента в избирательных кампаниях на федеральном уровне отвечало интересам принципала, так как оно способствовало увеличению поддержки политического курса принципала и помогало контролировать лояльность агента. б) Высокий уровень электоральной поддержки главы исполнительной власти субъектов РФ на выборах высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти до 2005 года и длительный срок нахождения в должности главы исполнительной власти субъектов РФ. Известность и популярность агента среди региональной элиты и электората соответствовали интересам принципала, так как способствовали мобилизации населения на поддержку политического курса принципала. в) Год наделения полномочиями. Преимущества принципала от заключения контракта с находящимся в должности избранным губернатором были выше соответствующих издержек, что привело к досрочному наделению полномочиями губернаторов, поднявших перед президентом «вопрос о доверии» в преддверии выборов в Государственную Думу РФ в 2007 году.
Научно-теоретическая и практическая значимость исследования. Научная значимость работы определяется важностью ключевых вопросов современной политической науки, затрагиваемых в данном исследовании. Результаты работы способны внести вклад в научную дискуссию о роли института прямых выборов в современных демократических государствах и его роли в формировании отношений «центр — регионы». Исследование способствует изучению тенденции усиления позиций глав исполнительной власти в политических системах современных государств и причин сохранения их доминирующего положения при значительных изменениях в институциональном дизайне. Работа содействует развитию науки о современной российской политике, поднимая вопросы взаимоотношений центральных и региональных органов власти и политических партий. Исследование открывает перспективы изучения политических последствий излишней централизации и децентрализации власти, поднимает вопросы о необходимости установления институтов, способных реально защищать интересы как центральной, так и региональной власти, необходимости формирования системы сдержек и противовесов в отношениях «центррегионы». Теоретико-методологическая основа диссертации позволяет расширить теоретическую базу сравнительных исследований отношений «центр — регионы». Результаты работы, ее основные положения и выводы могут заложить основу будущих теоретических и прикладных политологических исследований.
Практическая значимость работы видится в использовании материалов исследования при подготовке учебных курсов, посвящённых изучению современной российской политике. Материалы исследования, указывающие на снижение эффективности государственного управления в условиях излишней централизации и децентрализации власти, могут стать основой для рекомендаций и методических указаний представителям органов власти и политических объединений, отвечающих за создание и реализацию региональной политики.
Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения исследования апробированы в научных публикациях, докладах и научных сообщениях по теме работы на различных международных и вузовских конференциях и семинарах, а также иных научных мероприятиях. В частности, автор работы выступал с докладом на 5-ой Генеральной конференции ЕСРЯ — Европейского Консорциума Политических.
Исследований (Потсдам, Сентябрь 2009), на 67-ой ежегодной национальной конференции МРБА — американской ассоциации политологов (Чикаго, Апрель 2009), на третьей ежегодной конференции Института изучения политических партий (РЯиР) в Университете им. Генриха Гейне (Дюссельдорф, Март 2011) и на совместной видео конференции центра политических исследований Университета Мичигана и факультета политических и социальных наук Европейского Университета в Санкт-Петербурге (Анн Арбор — Санкт-Петербург, март 2009). Отдельные идеи и выводы диссертационной работы были изложены автором на семинарах факультета политических и социальных наук Европейского университета в Санкт-Петербурге (Санкт-Петербург, февраль 2008, октябрь 2009). Проблемы по теме диссертации разрабатывались автором в рамках полученного гранта на годовую стажировку в Центре политических исследованиях Университета Мичигана (США), а также стипендий фонда Оксфорд — Россия и Европейского Университета в Санкт-Петербурге.
Структура диссертации определяется научно-практической значимостью темы, состоянием ее изученности и внутренней логикой самого исследования. Работа состоит из введения, трёх глав, поделённых на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложений.
Результаты исследования во многом схожи с результатами Гуда. Высокий уровень социально-экономического развития региона является преимуществом для главы исполнительной власти, однако слабая экономика и относительно низкий уровень жизни населения не означает неизбежной смены главы исполнительной власти в регионе. Влияние социально-экономической составляющей на принятие политического решения прослеживается не всегда отчётливо. Большое количество регионов с относительно отсталой экономикой не позволяет повысить эффективность экономических отношений между федеральным центром и субъектами федерации за счёт смены ключевых политических акторов. Степень управляемости регионами во многом зависит от регионального политического режима, сложившегося в конкретном субъекте РФ. В этой связи представляется необходимым проследить связь между уровнем демократического развития региона и сохранением должности главами исполнительной власти.
Уровень демократического развития региона и сохранение должности.
При вводе переменной, характеризующей уровень демократии в регионе, Гуд выдвигал гипотезу о том, что президенту страны в первую очередь необходимо сместить с постов так называемых «хозяев» регионов — политиков, пользующихся огромным авторитетом и не стремящихся подчиняться выстраиваемой федеральным центром вертикали власти. В таких регионах, как правило, устанавливается авторитарный режим с доминирующим влиянием главы исполнительной власти и концентрирующейся вокруг него элитой. Гуд, анализируя ситуацию в регионах, входящих в двадцатку самых демократичных и в двадцатку самых недемократичных, пришёл к выводу, что губернаторы оставались у власти как в регионах с высоким уровнем демократии, так и в субъектах федерации с явным авторитарным режимом. 204.
В рамках настоящего исследования помимо проверки гипотезы Гуда выдвигается гипотеза о том, что федеральный центр был заинтересован в сохранении у власти глав исполнительной власти в регионах с авторитарным правлением вследствие возможности использование их ресурсов власти для контроля над региональными политическими процессами. Новая система наделения полномочиями ставит регионального лидера в зависимость от федерального центра, который может контролировать даже оппозиционно настроенного главу региона, что делает необязательным смещение авторитарных политиков с губернаторских постов. Авторитарный характер власти увеличивает агентский потенциал губернатора, а значит и рациональность сохранения его в должности.
За основу оценки уровня демократического развития субъекта РФ взяты экспертный и инструментальный рейтинг демократичности, составляемый сотрудниками Московского Центра Карнеги Николаем Петровым и Алексеем Титковым. Экспертный рейтинг определяется на основе балльной оценки по десяти позициям: региональное политическое устройство, открытость/закрытость политической жизни, демократичность выборов, политический плюрализм, независимые СМИ, коррупция, экономическая либерализация, включая приватизацию, гражданское общество, политические элиты, местное самоуправление. Инструментальный рейтинг демократичности, рассчитывается на базе выборов и электорального поведения как среднее арифметическое 11 частных индексов, основанных на: 1) участии в думских и президентских.
204 Goode J. Р. 2007 Op. cit. выборах- 2) участии в выборах главы исполнительной власти региона- 3) конкурентности выборов в Госдуму по партийным спискам, измеряемой эффективным числом партий- 4) конкурентности на губернаторских выборах, измеряемой эффективным числом кандидатов- 5) конкурентности на губернаторских выборах на базе отрыва победителя- 6) сменяемости глав регионов на выборах- 7) голосовании «против всех» на выборах главы региона- 8) голосовании «против всех» на выборах в Госдуму по партийным спискам и на выборах президента России- 9) голосовании «против всех» на выборах в Госдуму по одномандатным округам- 10) нарушениях на региональных выборах- 11) нарушениях на федеральных выборах в регионе. Один из авторов рейтинга Алексей Титков, отметил концептуальную разницу между двумя рейтингами: если экспертный в неявном виде оценивает сплоченность, консолидированность регионального социума, то инструментальный (выборный) основан на конкурентности." Для обоих рейтингов в работе представлены данные по состоянию на 2005 год. 206 Данные за 2005 год представляются наиболее релевантными по двум причинам: во-первых, они отражают уровень развития демократии в регионе при избираемом губернаторе, а во-вторых, более половины (56%) случаев сохранения (потери) должности приходятся на 2005 год.
Более высокое место в рейтинге свидетельствует о более высоком уровне демократического развития региона. Существует достаточно значительная вариация позиций отдельных регионов по двум рейтингам. Так, например, лидер экспертного рейтинга Свердловская область в инструментальном рейтинге находится на 22 позиции, а занимающая третье место в инструментальном рейтинге Амурская область в инструментальном рейтинге находится на 61 строчке. Различия в результатах двух рейтингов.
205 См. Краткий отчёт Московского Центра Карнеги http://www.carnegie.ru/ru/pubs/media/74 513.htm или http://www.carnegie.ru/ru/print/media/73 452-print.htm.
206 Подробнее о методики составления рейтингов: Петров Н, Титков. А Индекс демократичности регионов РФ http://atlas.socpol.ru/indexes/index democr¦shtml. дают дополнительные возможности для изучения связей между уровнем демократичности региона и сохранением должности главой исполнительной власти. (Таблица 3.5).
Заключение
.
Отмена прямых выборов высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти позволила центральной власти делегировать и аннулировать полномочия губернаторов, что даёт основание рассматривать акторов центральной власти в качестве множественного принципала глав регионов. Под делегированием подразумевается способность и желание акторов, представляющих центральную власть, осуществлять наделение избранных на прямых выборах глав региональной исполнительной власти губернаторскими полномочиями, под аннулированием — снятие губернатора с должности или не продление срока полномочий. После отмены губернаторских выборов делегирование и аннулирование полномочий губернаторов осуществлялось в соответствии с интересами принципала. Главы региональной исполнительной власти, занимающие доминирующее положение в региональных политических системах, благодаря накопленным за время своего нахождения в должности ресурсам власти, оказались востребованным в новом институциональном дизайне, призванном обеспечивать процессы централизации государственной власти. Губернаторы были инкорпорированы в выстраиваемую федеральным центром «вертикаль» власти и выступили в качестве агентов центральной власти, мобилизующих население региона на поддержку политического курса правительства и президента страны.
Замена прямых выборов глав исполнительной власти на процедуру наделения полномочиями привела к незначительному изменению кадрового состава глав регионов. Следует, во-первых, отметить сохранение должностей популярными среди населения и влиятельными в общероссийском масштабе главами регионов, а, во-вторых, сохранение должностей в субъектах РФ с развитой экономикой и относительно высоким уровнем жизни. Отдельно следует обратить внимание на тот факт, что у власти остались многолетние лидеры наиболее влиятельных республик, оказывавшие сильное сопротивление политическим инициативам федерального центра в 1990;х. Отмена губернаторских выборов привела к появлению схожих предпочтений у центральной власти и глав регионов, что сделало рациональным использование влиятельных региональных лидеров в качестве агентов центральной власти.
Исследование продемонстрировало, что наибольшее влияние на сохранение должности глав исполнительной власти имели электоральная популярность главы исполнительной власти в регионе и сотрудничество с партией власти. После отмены выборов высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти федеральный центр стал активно использовать ресурсы власти глав регионов на выборах в законодательную власть всех уровней. Популярность глав исполнительной власти среди электората увеличивала ресурсы партии власти на выборах, поэтому федеральный центр был заинтересован в наделении полномочиями глав регионов, пользовавшихся наибольшим доверием избирателей. Высокий уровень жизни в регионе во многом ассоциируется у населения с осуществлением политического курса региональной исполнительной властью, глава которой является самым известным политиком в регионе. В этой связи сохранение должностей в благополучных в социально-экономическом плане регионах увеличивает возможности использования ресурсов власти главы региона для мобилизации населения на поддержку политического курса федерального центра, в том числе посредством избирательных кампаний в законодательную власть. Отсутствие зависимости между региональным политическим режимом и наделением губернаторов полномочиями свидетельствует о том, что федеральный центр не интересовал характер осуществления власти главой региона. Относительно демократические и авторитарные режимы примерно в равной степени могут быть встроены в формируемую федеральным центром вертикаль власти". В этой связи популярность главы исполнительной власти в регионе и его влияние на политические процессы являются более важными характеристиками, чем характер осуществления полномочий.
Попытка кооптации региональных элит на партийной основе привело к повсеместному выдвижению губернаторов кандидатами партии власти на выборах в законодательную власть всех уровней. Выдвиженцы партии власти гораздо чаще сохраняли должности, чем главы исполнительной власти, не обладавшие таким статусом. Начиная с 2006 года все избранные губернаторы, впоследствии наделённые полномочиями, имели статус выдвиженцев партии власти. Процент голосов, набранный партией власти на региональных выборах, также благоприятно влиял на сохранение должности. Однако наибольший электоральный успех партии власти приходился на регионы, где губернаторы уже были наделены полномочиями. В большинстве случаев федеральный центр наделял главу региона полномочиями до выборов в региональную законодательную власть, используя его в качестве ключевого агента, демонстрируя оказанное ему доверие со стороны и партии и президента страны. Аналогичная стратегия прослеживается и применительно к парламентским выборам 2007 года, на период до проведения которых пришлось подавляющее большинство случаев наделения полномочиями, при этом три четверти избранных глав регионов были наделены полномочиями досрочно.
Регионы, в которых избранные главы исполнительной власти потеряли должности, не относятся к числу наиболее влиятельных субъектов РФ. В большинстве из них существовал конфликт между главой исполнительной власти и легислатурой или партией власти, что свидетельствовало о фрагментации элит и затрудняло инкорпорирование режима в «вертикаль» власти. В целом ряде регионов главы исполнительной власти подвергались уголовному преследованию или были обвинены в ненадлежащим исполнением обязанностей президентом страны, что резко снижало значимость их ресурсов власти для федерального центра. Случаи потери должностей наделённых полномочиями глав исполнительной власти следовали за выборами в законодательную власть, на которых большинство из них были выдвиженцами партии власти.
Сохранение большинством избранных глав регионов занимаемых должностей позволяет утверждать, что у акторов центральной власти были рациональные основания не менять кадровый состав губернаторского корпуса, получившего легитимность на всеобщих выборах.
В качестве основной научной рекомендации в настоящем исследовании выступает утверждение о возможности применения теории отношений «принципал — агент» при изучении проблематики настоящей работы. Наличие или отсутствие легитимности, получаемой на прямых выборах главами региональной исполнительной власти, определяет возможность формирования отношений «принципал — агент» между центральным и региональным уровнем власти, вследствие определяющего влияния выборов на баланс в отношениях «центр — регионы». Теоретико-методологическая основа настоящего исследования может быть использована в схожих по дизайну исследованиях российской и зарубежной политической реалии. Для применения парадигмы принципал-агентских отношений необходимо наличие институционально оформленных возможностей одного актора влиять на поведение другого актора. В рамках узкого подхода, применённого в настоящей диссертации, у актора, претендующего на роль принципала, должны быть возможности делегирования и аннулирования полномочий в рамках существующего институционального дизайна. Наличие этих возможностей определяет преимущества использования парадигмы отношений «принципал-агент»: более чётко прослеживаемая связь между действиями актора и вознаграждением за эти действия, возможность оценки действия актора в конкретный, точно определённый (в том числе достаточно непродолжительный) период времени и наличие легко операционализируемых оснований для проведения кросс-темпорального и кроссрегионального сравнительного анализа.
В качестве ещё одной научной рекомендации выступает предложение о включение в анализ максимально возможного количества случаев и применения процедур статистического анализа, при изучении объекта настоящего исследования. Преимущество данного дизайна исследования заключается в возможности использования комплекса разнообразных переменных и получения объективных результатов для генеральной совокупности.
Основная практическая рекомендация заключается в выдвижении тезиса об опасностях существенного сдвига баланса в отношениях «центр — регионы» в пользу одной из сторон. Исследование продемонстрировало негативные последствия излишней децентрализации и централизации власти. Сверх децентрализация властных полномочий ведёт к утрате контроля над регионами, в то время как излишняя централизация власти способна резко ослабить политическую конкуренцию в региональной исполнительной и законодательной власти. Фактическая зависимость глав региональной исполнительной власти от акторов центральной власти при системе наделения полномочиями определяет доминирующее положение «центра» в отношениях с «регионами». В отношениях «центр — регионы» необходимо установление институтов, способных реально защищать интересы обеих сторон и исключать возможность полной зависимости регионов от центра. В качестве такого института могут выступить прямые или непрямые выборы высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти, не предполагающие непосредственного участия акторов, представляющих центральную власть. Номинальная демократизация системы наделения полномочиями, предполагающая выдвижение победившей на выборах партией короткого списка кандидатов на должность и утверждение безальтернативной кандидатуры губернатора, предложенной президентом страны, региональной легислатурой в настоящее время не является институтом, защищающим интересы регионов в отношениях «центр — регионы».
Дальнейшие развитие исследования видится в изучении динамики сохранения должностей губернаторов, наделённых полномочиями, и включения её в сравнительную перспективу. Предполагается, что использование в статистическом анализе новых переменных, построенных на основе экономических и социально — политических показателей, способно повысить объяснительную силу исследования. В частности, в качестве независимых переменных могут выступить поступления финансовых средств в региональный бюджет из федерального бюджета, тип взаимодействия региональной власти и региональной (кросс — региональной) бизнес — элиты, уровень зависимости муниципалитетов от региональной исполнительной власти и протестные настроения электората в регионе. Перечисленные переменные характеризуют как лояльность губернатора центральной власти, так и его способность контролировать общую политическую ситуацию в регионе. Перспективным представляется дальнейшее изучение партийной деятельности глав региональной исполнительной власти и её влияние на способность губернаторов сохранять должность.
