Исследование взаимозависимости местных бюджетов в двухуровневой бюджетной системе: На прим. 
Респ. Башкортостан

Актуальность темы

Создание федеративной модели российский государственности взамен существующей в течение многих лет унитарной системы, предполагает объективную необходимость повышения роли экономических рычагов и стимулов в решении региональных проблем, проведение коренной бюджетной и налоговой реформы, и формирование бюджетного федерализма. По существу ставится задача перехода от системы централизованного директивного управления экономикой к прогрессивной системе регулирования экономических отношений. Особую важность приобретает решение этой задачи в сфере региональных хозяйственных отношений, в связи с объективным повышением роли территориального аспекта в развитии экономики страны, усилением ответственности и расширением полномочий территориальных органов в осуществлении хозяйственной и финансовой деятельности на своей территории.

Федерализм можно рассматривать как отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство общественных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно территориальных образований. Взаимосвязи между звеньями бюджетной системы осуществляются через механизм межбюджетных отношений. Основным принципом этих отношений является сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов, при относительно высоко регламентированной государством степени самостоятельности входящих в Федерацию национальногосударственных и административно-территориальных образований и их бюджетов.

Важное место в системе экономических методов управления принадлежит местным бюджетам. Они играют активную роль в обеспечении комплексного развития отдельных регионов, оптимальных территориальных воспроизводственных пропорций, повышении жизненного уровня населения. Местные бюджеты, как и другие экономические категории, сознательно используются государственными органами власти для решения социально-экономических задач. Как экономический инструмент управления они характеризуются, вопервых, широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процессаво-вторых, высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категориив-третьих, гибкостью, так как система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда система рычагов, а представляет собой динамичную, постоянно развивающуюся их совокупность, преобразующуюся в соответствии с изменением целей и задач регионального территориального развития. Осуществление программы реформ направлено на децентрализацию решений по бюджетным вопросам, повышение роли и значения бюджетной системы РФ и ее составных частей: федерального, региональных и бюджетов органов местного самоуправления. Первоочередной мерой в реализации новой бюджетной политики является создание дееспособного механизма межбюджетных взаимоотношений.

Вопрос межбюджетных отношений — один из принципиальных вопросов государственного строительства. Провозглашенные в Конституции РФ принципы федеративного устройства нашего государства потребовали коренного пересмотра межбюджетных отношений, которые со второго квартала 1994 г. строятся по классической схеме бюджетного федерализма. В этом смысле в бюджетной системе произошла революция — центр перешел от бюджетных отношений с регионами на основе индивидуальных переговоров с каждым из них, на общие принципы взаимоотношений по единой формуле. Но принципы на которых строятся межбюджетные взаимоотношения остаются, можно сказать, прежними.

Исследованию проблем формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их взаимодействию и роли в социально-экономическом развитии страны в разные периоды ее истории, проблемам межбюджетных отношений в СССР и РФ были посвящены труды многих отечественных экономистов: В. В. Барчука, Э. А. Вознесенского, М. И. Ходоровича,.

Г. К.Шеховцова, Н. А. Ширкевич, О. В. Врублевской, В. А. Петрова, М. В. Романовского, А. Г. Игудина и других. Но этими авторами рассматриваются и изучаются лишь отдельные вопросы из всей совокупности проблем. В основном авторы обращаются к вопросам межбюджетных отношений с точки зрения определения оптимальных форм и достаточных размеров финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации. Вместе с тем, происходящие в России коренные социально-экономические преобразования требуют построения обновленной бюджетной системы и, в ее составе, создания адекватных межбюджетных взаимоотношений, развивающих инициативу местных органов власти и повышающих их заинтересованность в зарабатывании финансовых ресурсов. Для того, чтобы заложить экономическую основу местного самоуправления, мы считаем, только Федерального Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 10 сентября 1997 г. и Гражданского Кодекса недостаточно. В настоящее время налоговое и бюджетное законодательство не в полной мере соответствует тем принципам, которые установлены Федеральным законом, и требуют существенной доработки. Первоочередным должно стать установление минимальных государственных социальных стандартов, как основы формирования доходной части местных бюджетов. Одновременно с этим, а может быть, и раньше в бюджетном законодательстве следует реализовать принцип закрепления источников доходов местных бюджетов на долговременной основе. Следующий шагпересмотр структуры источников доходов, их удельной доли в местных бюджетах. Мировой, да и прежней российской практикой установлено, что за каждым уровнем власти должны прежде всего закрепляться те источники доходов, которые этим уровнем наиболее контролируемы, и на которые этот уровень может оказывать наибольшее влияние, прежде всего для их развития. Для местных властей такими источниками являются земля и недвижимое имущество. Требует также пересмотра и порядок зачисления доходов. Все средства, являющиеся доходами местных бюджетов, должны зачисляться в эти бюджеты непосредственно, минуя кружные пути через бюджеты других уровней.

Указанные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационной pa-боты, которая является одной из первых попыток исследования всей совокуп-ности проблем межбюджетных отношений в регионе, в работе проведено ис-следование взаимозависимости местных бюджетов в двухуровневой бюд-жетной системе, и как основных среди нихмежбюджетных отношений между республиканским бюджетом Республики Башкортостан и бюджетами городов, сельских районов, а также вопросов формирования оптимальных пропорций распределения бюджетных средств ресурсов между республикан-ским уровнем и местными бюджетами.

Цели и задами работы. Исследование механизма межбюджетных взаимоотношений в двухуровневой бюджетной системе на примере республиканский бюджет РБ — бюджеты городов, сельских районовразработка научных основ оптимального перераспределения бюджетных средств республики. Исходя из данной целевой установки в диссертационной работе основное внимание было уделено постановке и решению следующих взаимосвязанных задач:

— исследование методологических основ теории и практики бюджетного устройства, изучение концепций бюджетной и налоговой политики, характеристика структуры налоговой и бюджетной системы Российской Федерации;

— анализ роли местных бюджетов в экономическом развитии страны и региона;

— изучение межбюджетных отношений в странах Европейского Сообщества- -проведение сравнительного анализа современных концепций механизма бюджетного выравнивания;

— исследование процесса становления и развития местных бюджетов в переходной период;

— разработка оптимальной модели распределения бюджетных средств республики.

Методологическую основу исследования составляет экономическая теория, выработанная отечественной и зарубежной наукой, научные труды ученых-экономистов по вопросам межбюджетных отношений (таких как М. В. Васильева, С. Д. Валентей, А. Г. Игудин, И. Х. Озеров, Л. П. Павлова, А. Смит), а также законы РФ и РБ, инструктивные материалы, нормативные акты и документы, данные годовой отчетности и проекта бюджета РФ и РБ, бюджетов городов и районов РБ.

Объектом исследования являются вопросы формирования и функционирования местных бюджетов.

Предметом исследования являются межбюджетные отношения в Рф в целом, взаимозависимость местных бюджетов в двухуровневой бюджетной системе в РБ.

Бюджет является важнейшим инструментом осуществления экономической политики государства. С его помощью государственная власть, осуществляя перераспределение национального дохода, изменяет структуру общественного производства, влияет на результаты хозяйствования, осуществляет социальные преобразования. Финансовая политика государства складывается из двух взаимосвязанных направлений деятельности: в области налогообложения (фискальная политика) и в области регулирования бюджета (бюджетная политика).

Основы бюджетной системы России сложились еще в 30-е годы и отвечали характеру и методам административно-распределительной системы управления народным хозяйством страны. Современная бюджетная система России строится на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Местные бюджеты, будучи выражением распределительной категории, связаны со всеми юридическими и физическими лицами, расположенными на данной территории, множеством взаимоотношений как по линии изъятия доходов, так и предоставления средств из бюджета. Местные бюджеты способны активно влиять на стоимостные пропорции, складывающиеся во всех подразделениях региональной экономики. В современной финансово-бюджетной практике страны преобладающая доля доходной части местных бюджетов приходится не на местные налоги как таковые, а на отчисления от общегосударственных налогов н сборов, то есть на региональный уровень реализация системы общегосударственного налогообложения. Длительное функционирование подобной системы формирования доходной части местных бюджетов неизбежно приводило к нарушению взаимосвязи финансовых ресурсов региона с его вкладом в произведенный национальный доход и национальный продукт. Другим естественным следствием подобной системы выступала и выступает пассивность, незаинтересованность органов местного самоуправления, в том числе в получении максимального экономического и финансово-бюджетного эффекта хозяйственной деятельности всех расположенных на данной территории предприятий. Система местного самоуправления действует в городах, районах, в пределах территории сельского, поселкового Совета.

Сравнительный анализ существующих современных концепций механизма бюджетного выравнивания, позволил выявить положительные элементы межбюджетных отношений в странах с развитой экономикой, которые можно применить к российским условиям. Сглаживание межбюджетных различий, осуществляется двумя основными способами: через подтягивание уровня доходности региональных, местных бюджетов до средних по стране (или группе регионов) показателей и (или) через гарантированное обеспечение определенных объемов расходов по установленному перечню государственных услуг.

До выхода Федерального Закона о местном самоуправлении деятельность органов местной власти регламентировалась разнородными нормативными актами. Становление и развитие местных бюджетов в условиях рыночных отношений является одной из главных проблем совершенствования межбюджетных отношений на уровне республиканский бюджет — бюджеты городов, районов. Государство обязано за счет бюджетного перераспределения обеспечить минимально необходимую доходную базу для местных бюджетов.

При определении доли участия вышестоящих бюджетов в расходах нижестоящих бюджетов, необходимо установить тот минимум, который желательно установить на всей территории республики, и согласовать с этим минимумом максимальный размер пособия отдельным районам. Этот максимум не должен лишать территории стимула к экономному расходованию средств. На основании вышеизложенного в работе предлагается модель оптимального распределения финансовых ресурсов республики в процессе формирования местных бюджетов. Используя математические методы можно определить величину бюджетных средств, объективно необходимую каждому местному бюджету.

В работе исследуются взаимоотношения уровней бюджетной системы Республики Башкортостанпроводится сравнительный анализ структуры и динамики доходов и расходов консолидированного бюджета Республики.

Башкортостан за 1990;1996 годдается характеристика особенностей формирования бюджета сельского района, бюджета города и бюджета района города.

Предложенная в настоящей диссертационной работе модель оптимального перераспределения финансовых ресурсов республики позволит унифицировать процесс распределения бюджетных средств, сделать его прозрачным и контролируемым вышестоящими и нижестоящими уровнями власти.

Научнаяновизнадиссертационной работы состоит в следующем:

• впервые произведено теоретическое обобщение процесса становления местных бюджетов в двухуровневой бюджетной системе республики в составе РФ;

• разработаны научные основы формирования местных бюджетов районов и городов с учетом вероятностного характера сбора налогов, заключающиеся в применении долговременных стабильных нормативов в формировании местных бюджетов, и позволяющие совершенствовать межбюджетные отношения в республике;

• впервые разработана экономико-математическая модель оптимального распределения бюджетных ресурсов республики, позволяющая укреплять самостоятельность местных бюджетов и унифицировать процесс распре-деления бюджетных средств.

Апробация работы и практическая значимость исследования.

Основные теоретические положения и результаты исследования докладывались на научной конференции молодых ученых «Проблемы экономики переходного периода «и заседаниях Ученого Совета ИЭС УНЦ РАН, используются при подготовке и чтении лекций, приняты к использованию в процессе разработки проекта бюджета РБ. Практическая значимость исследования состоит в том, что их реализация позволит комплексно подойти к разработке и осуществлению мероприятий по совершенствованию механизма межбюджетных отношений РБ с сельскими районами и городами, в условиях развития суверенитета и экономической самостоятельности республики будет способствовать наиболее эффективному использованию финансовых ресурсов региона.

Разработанная в работе модель оптимального распределения средств республиканского бюджета может быть использована в качестве методологической основы в процессе составления бюджета РБ и при определении принципов межбюджетных отношений с местными бюджетами.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 4 печатных работы. Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, таблиц и приложений. Объем работы — 172 страницы, список использованной литературы 134 наименования, 19 таблиц, 6 рисунков, 9 приложений.

Заключение

.

В диссертации проведено исследование взаимозависимости местных бюджетов в условиях в двухуровневой бюджетной системы на примере Республики Башкортостан. В результате проведенного исследования получены следующие результаты:

1. При современном состоянии развития экономики, характеризующемся сокращением объемов производства, наличием дефицита бюджетов, выдвигаются повышенные требования к процессам управления экономикой региона, что предполагает повышение роли бюджета в условиях реформирования экономики региона, совершенствование существующей системы межбюджетных отношений, укрепление самостоятельности местных бюджетов.

С переходом к рыночным отношениям и децентрализацией управления происходят изменения в распределении собственности, возрождаются инициатива, заинтересованность и ответственность за результаты работы, растет нагрузка на местные бюджеты. Являясь составной частью бюджетной системы России и финансовой базой деятельности местных органов власти, местные бюджеты обеспечивают необходимыми денежными средствами финансирование мероприятий хозяйственного и культурного строительства, осуществляемых органами государственной власти и управления на соответствующей территории.

2. Ассигнование государством доходов из определенных источников в качестве дотации территориям, районам создает неопределенность и неустойчивость местных бюджетов. Эта система должна уступить место или полной передаче доходных источников местным Советам, или выдаче пособий из вышестоящих бюджетов в определенной сумме, рассчитанной на основе объективных показателей с использованием математических методов. При определении доли участия вышестоящих бюджетов в расходах нижестоящих бюджетов, необходимо установить тот минимум, который желательно установить на всей территории республики, и согласовать с этим минимумом максимальный размер пособия отдельным районам. Этот максимум не должен лишать территории стимула к экономному расходованию средств.

3. Совершенствование бюджетных отношений на уровне сельских районов предлагаем осуществлять с учетом соответствия материальных и финансовых ресурсов местного бюджета его полномочиям. Рост доходов местных бюджетов может быть достигнут путем увеличения налогооблагаемой базы, путем развития и стимулирования производства на территории районов. Для этого нужно стимулировать предпринимательство, развитие рыночных структур, которые станут новыми налогоплательщиками, что адекватно стимулированию местных органов власти в поиске новых доходных источников Здесь можно предложить развитие широкой сети муниципальных предприятий, финансово-кредитных учреждений (банков, страховых обществ). Мы предлагаем осуществить закрепление доходных источников на долговременной основепроводить четкое разделение налоговых источников по уровням государственной властиисчисление объема обязательных расходов на основе государственных минимальных социальных стандартов и иных нормативовстимулирование местных органов власти в поиске новых доходных источниковдополнительные доходы не должны изыматься.

4. По итогам анализа особенностей формирования местных бюджетов определены следующие направления развития местных бюджетов, позволяющие укрепить финансовую самостоятельность городов и сельских районов:

— повышение роли местных бюджетов в финансировании регионального социальноэкономического развития;

— последовательная переориентация системы местных налогов на доходы, непосредственно связанные с расширением и интенсификацией регионального воспроизводства;

— полное уравнение условий внесения местных налогов в местный бюджет для всех предприятий независимо от их ведомственной принадлежности, чтобы все хозяйствующие субъекты на данной территории в полной мере выполняли свои обязательства перед местным бюджетом;

— более широкое дополнение налоговых источников формирования доходной части местных бюджетов поступлениями неналогового характера (реализация местных займов, привлечение части ресурсов кредитной системы), а также формирование в больших размерах фонда внебюджетных средств местного Совета, получение целевых договорных сумм от предприятий региона на решение конкретных хозяйственных и социальных задач.

5. Для обеспечения самостоятельности местных бюджетов расчет размера дотации производить не как разницу между всей суммой бюджетных расходов и суммой закрепленных и регулирующих доходов. Учитывать отношение среднедушевых расходов бюджетных средств по району и к соответствующему показателю в масштабе республики. Это позволит учитывать реальное размещение материально-технической базы социальной сферы, и позволяет поддерживать баланс между доходной и расходной частью бюджетов тех районов, в которых эта сфера менее развита. Для этого можно применить систему математических расчетов.

6. В целях обеспечения наиболее эффективного использования финансовых ресурсов республики, считаем возможным применение нового концептуального подхода к формированию местных бюджетов и регулированию межбюджетных отношений в двухуровневой бюджетной системе РБ, заключающееся в переходе от регулирования местных бюджетов через систему расчета абсолютной суммы дотации, к установлению долговременных стабильных нормативов отчислений от государственных налогов и доходов, и оптимальному перераспределению бюджетных средств республики между звеньями бюджетной системы.

Разработанная в настоящей диссертационной работе экономико-математическая модель оптимального распределения бюджетных ресурсов республики в процессе формирования местных бюджетов позволит определить величину бюджетных средств, объективно необходимую каждому местному бюджету, унифицировать процесс распределения бюджетных средств, сделать его прозрачным и контролируемым вышестоящими и нижестоящими уровнями власти.