Государственно-правовое регулирование благотворительной деятельности и призрения неимущего населения России с древнейших времен до XIX века

Актуальность темы

диссертационного исследования вытекает из условий общественного развития нашего государства на современном этапе. Реформаторские устремления правительства во многом подорвали благосостояние миллионов соотечественников, когда малоимущие составили значительную группу народонаселения, а беспризорность, нищенство и попрошайничество стали обыденной повседневностью. Неотложность осуществления социальных реформ и обширных экономических мероприятий по поддержанию населения, не подлежит никакому сомнению. Создать хорошие законы, — это сделать только полдела. Нужно, чтобы их воспринял народ, в особенности его обездоленная часть.

Призрение нуждающихся и попечение о них должно составлять часть социальной политики государства, то есть системы мер, направленных в интересах тех слоев населения, которые принимают главное участие в создании национального богатства, или другими словами, — систему мер по улучшению экономического, правового и духовного положения трудящихся масс.

Правительство стало понимать важную роль благотворительности в общественной жизни государства. Раздаются призывы к этому, но, однако, к сожалению, выделяется лишь один из аспектов такого добродействияоказание помощи в культурно — развлекательной сфере. И не обращается внимание на истинное и исконное российскую благотворительностьпомощь обездоленным. Нельзя допустить, чтобы покинутый ребенок оставался на улице, или чтобы нищий и бомж свободно пребывали в обществе.

В этой связи обращение к многовековому отечественному опыту общественного призрения и благотворительности весьма актуально. Для того, чтобы выбрать современные пути и методы благотворительности, необходимо хорошо знать, как это начиналось и развивалось у нас в России, какими моральными мотивами руководствовались наши далекие предки, подавая руку помощи страждущим, и какие правовые меры они принимали в этой области. Назрела необходимость проанализировать положительные стороны и вскрыть ошибки в этом виде благотворительной деятельности, с тем, чтобы извлечь урок и на научной основе создать общественногосударственную структуру широкой благотворительной помощи неимущему населению.

Степень научной разработанности темы. Интерес к исследованию проблемы государственно — правовое регулирование благотворительной деятельности в России X — XVIII веках появился в начале XIX столетия, когда по заданию Министерства полиции в 1818 году была издана в двух частях работа А. Стога «О общественном призрении в России». В ней был дан первый краткий обзор благотворительности и нищелюбия русских великих князей и царей, а также законодательных мер правительства в отношении призрения неимущего населения в XVIII — начале XIX в. В научный оборот были введены новые законодательные материалы, в частности, указ Федора Алексеевича 1682 года о благотворительности, который не вошел в первое Полное собрание законов Российской империи. Первая часть посвящена практическим и законодательным мерам властей по призрению, начиная с Киевской Руси и до начала XIX столетия. Во второйсодержится свод законов Приказов общественного призрения. К большому сожалению, работа А. Стога стала библиографической редкостью и выпала из поля зрения многих ученых, занимавшихся данной проблемой1.

Затем в этом исследовательском плане долгое время ничего не появлялось. В 1850 году журнал «Отечественные записки» публикует статью известного историка и литературоведа А. Н. Афанасьева, посвященную 2 вопросам призрения в древнейший период Русского государства .

1 Стог А. О общественном призрении в России. — СПб.- Издано Министерством полиции. -1818 г.- 4.1.-114 е.- Ч. 2.-142 с.

2 Афанасьев А. Н. Историческое развитие вопросов о призрении в России. // Отечественные записки. — 1850. — № 3. — Отд. III. — С. 123 — 144.

Вопросы призрения привлекли внимание и Министерство внутренних дел, когда на страницах его журнала в 1844 году появляется статья Фролова, а затем более обширная в 1851 году работа Я.В. Ханыкова3.

Я.В. Ханыков дал краткий очерк правительственных мер об общественной благотворительности, обратив внимание на причины бедности в Россиивиды пособий нуждающимсякакие учреждения занимались данной проблемойисточники средств на призрение и, наконец, порядок заведования этими делами. Однако рамки его исследования ограничились концом XVII столетия, и тем самым, из законодательных мер он упоминает лишь о Судебниках и указе 1682 года. В основном же он писал о церковной благотворительности.

С конца XIX в. интерес исследователей к проблеме государственной и общественной благотворительности усиливается, что в немалой степени было связано с оживлением благотворительной деятельности императрицы Марии Федоровны и создания ею соответствующих учреждений в пределах всей России. На страницах журнала «Трудовая помощь» регулярно стали появляться статьи, посвященные теоретическим, практическим и законодательным проблемам отечественной благотворительности. Большой пласт таких публикаций относится к уяснению историко — правового генезиса и эволюции дел презрения, начиная с Киевской Руси, и заканчивая XIX столетием. В этом плане особо следует выделить работы таких авторов, как: Е. Максимов, П. Авраменко, В. М. Бензин и М. Соколовский4.

3 Фролов. Состав и развитие общественного призрения в Империи // Журнал МВД. -1844. — № 3. — С. 134 — 166- 1845. — № 10- С. 231 — 254- Ханыков Я. В. Исторический очерк правительственных мер по части общественного призрения в России. // Журнал МВД. -1851.-Кн. 10.-С. 60−109.

4 Максимов Е. Начало государственного призрения в России // Трудовая помощь. — 1900. -№ 1. — С.40−58- Он же. К истории государственного призрения в России // Трудовая помощь. — 1901. — № 1. -С. 23−53- № 2. -С. 133- 167- Он же. Приказы общественного призрения в их пошлом и настоящем. // Трудовая помощь. — 1901. — № 9. — с. 532 — 555- № 10. — С. 728−767- Авраменко П. Из истории Русской церковной благотворительности в Синодальный период (XVIII) // Трудовая помощь. — 1916. — № 2. — с. 171−181- № 3. — с 227.242- № 4. — С. 359−377- Бензин В. М. Церковно — приходская благотворительность на Руси // Трудовая помощь. — 1906. -№ 11. С. 570 — 598- № 12. — 669−700- Соколовский Михаил. Екатерина Великая как благотворительница // Вестник благотворительности.

Особо надо обратить внимание на статью Н. Воскобойникова, который в сжатой форме проанализировал основные законодательства XVIII — XIX веков в деле призрения и благотворительности неимущих слоев населения, сирот и незаконнорожденных детей, а также отставных военнослужащих и воинов — инвалидов, представив стройную схему правового обеспечения правительства данной категории населения5.

Хронологические рамки исследования охватывают период с X по XVIII века. Первая дата связана с началом введения христианства на Руси и распространением благотворительности и призрения в виде нищелюбивой благотворительности. Конечная дата — это не только законодательная и практическая борьба с нищенством, но и начало правового закрепления благотворительности в виде различного рода государственного и церковного призрения неимущих, сирот и инвалидов войны.

Объектом исследования выступают объективно складывающиеся правоотношения в области призрения и благотворительности и их конкретных проявлениях в российском государстве и обществе исследуемого периода.

Предметом исследования является государственно — правовое регулирование призрения и благотворительности в отношении нищенствующего населения X — XVIII столетий.

Цель работы заключается в изучении на основе анализа историкоправовых источников благотворительной деятельности государства и церкви по призрению нищих, незаконнорожденных детей и воинов — инвалидов.

Литературный отдел- 1902. — № 1. — С. 27−51- № 2. — С. 13−39- Соколовский Михаил. Происхождение нищенства и меры борьбы с ним. // Вестник благотворительности. Литературный отдел. — 1901. — № 1. — С. 35 -55- Соколовский М. Благотворительность в Древней Руси // Трудовая помощь. -1901. — № 6. — С. 53−76- Соколовский Михаил. Петр Великий как благотворитель. Историко — экономический этюд // Вестник благотворительности. Литературный отдел. — 1901. № 7−8. С. 14−32- Соколовский Михаил. Благотворительность при преемниках Петра Великого (1725 — 1762 года) // Вестник благотворительности. Литературный отдел — 1901. — № 10. С. 50−70- 5 Воскобойников Н. Материалы по истории призрения бедных и неимущих в России. // Тюремный Вестник. -1893. № 10 — С. 402−423- № 11. — С 450−469- № 12. — С. 525−540.

Необходимым условием для достижения поставленной цели является решение следующих задач:

— уяснить истоки нищелюбия как своеобразного феномена христианской морали и культуры древнерусского общества;

— раскрыть формы и методы пособий нищим в российском средневековом обществе;

— определить время осознания правительством вредности и опасности для общества и государства тунеядствующего нищенства;

— исследовать законодательные и практические меры борьбы правительства с нищенством в XVIII столетии;

— проанализировать законотворческую деятельность Петра Великого по призрению неимущих подданных;

— выделить приоритетные направления в деятельности Екатерины II в вопросах призрения нуждающегося населения;

— выявить формы государственно — правового регулирования защиты незаконнорожденных детей и сирот;

— выяснить меры благотворительной помощи государства в отношении воинов — инвалидов.

Методологическая основа диссертации. При решении поставленных задач автор опирался на методы познания, выявленные и разработанные наукой и апробированные практикой. Из специальных методов в ходе исследования применялись: системный, структурно — функциональный, исторический, сравнительно — правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и универсального.

Теоретической основой исследования послужили работы дореволюционных и современных авторов, посвященные философским, теоретическим и историко — правовым вопросам благотворительности и христианской морали, а также труды отечественных ученых в области теории и истории права и государства В. К. Бабаева, В. М. Баранова, В. Б. Романовской, Ю. Г. Галая и др.

Эмпирической базой исследования явились нормативно — правовые акты государства (указы царей и Сената) и церкви (постановления церковных соборов и указы Синода), а также летописные своды.

Источниковую базу диссертационного исследования составили: указы, постановления и предписания государственных и церковных органов власти России, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи (собрание первое) и Полном собрании постановлений и распоряжений по ведомству православного вероисповедания. Важный источниковый материал был извлечен также из Описания документов и дел, хранящихся в архиве святейшего Правительствующего Синода и отдельных публикаций законодательного характера.

Научная новизна работы обусловлена как выбором темы диссертации, так и подходом к ее раскрытию. В ней впервые в отечественной историкоправовой науке проведено комплексное исследование государственных и законодательных мер благотворительности в форме призрения нищих и нуждающихся в заботе сирот и увечных воинов. Впервые показаны формы и методы деятельности правительства, высших церковных властей, приходского духовенства и монашествующего сословия, а также отдельных частных представителей в благотворительной деятельности обездоленного населения. Впервые показана роль правительства и церкви по призрению и воспитанию незаконнорожденных детей и включение их в активную деятельность на пользу общества и государства. Впервые раскрыта законодательная и практическая деятельность светской и духовной власти по благотворительному призрению неимущего населения, отставных военнослужащих и воинов — инвалидов.

Положения, выносимые на защиту:

Благотворительное нищелюбие стало развиваться на Руси с принятием христианства. В летописных сводах имеются многочисленные доказательства того, что благотворительность в древнерусском государстве главным образом развивалась под влиянием христианских чувств, по внушению духовных пастырей. Неимущие считались «людьми церковными». Такой общественно — юридический статус они получили при Ярославе Мудром. Попечение о нищих было не только моральным долгом духовенства, но и юридически передано церкви;

— Несмотря на нищелюбие русского народа, нищенство, и в особенности лженищенство, милостыня стала пустой формой помощи обездоленным, лицемерия и освящалось привычкой и потворством, постепенно вытесняя из сознания людей настоящее понятие о благотворительности. Правительство постепенно пришло к осознанию тревожащего факта, что это представляет определенную угрозу власти. Однако, исторически сложившиеся житейские представления и глубоко укоренившиеся в общественном сознании обычаи о милостыне, как о единственном виде благотворительной помощи, продолжали оставаться живучими в течение многих веков. Потому от правительства трудно было ожидать скорых и решительных мер по искоренению этого общественного недуга;

— Впервые вопрос о призрении и благотворительности в пользу неимущих был поставлен Стоглавым собором 1550 году, который установил классификацию нищенства. Впервые на законодательном уровне собор попытался разрешить проблему о безразборчивом призрении бедных, неспособных к труду, наряду с трудоспособными нищими, что шло в разрез с многовековой традицией российского общества в отношении нищих. Члены Собора не только пришли к пониманию необходимости пересмотреть существующую господствующую систему помощи нищим, но и указали путь обновления, который должен был основываться на государственном вмешательстве в дело помощи нищим;

— Указ 1682 года вновь предпринял законодательную дифференциацию тунеядствующих нищих, от неспособных к труду людей, помощь которым должна подаваться не в виде разлагающего бесплатного вспомоществования, а в виде занятия трудом. Одновременно правительство Федора Алексеевича предпринимает уголовно — ужесточительные шаги против нищенства. Однако, указ оказался бессильным в борьбе с «гулящими людьми», а общество по-прежнему милостынями поощряло, и тем самым укореняло и развивало нищенское зло;

— Решительный шаг по искоренению нищенства сделал Петр I, задавшись целью уничтожить это зло. В Духовном Регламенте 1721 года им проводилась мысль о том, что поддерживая пороки тунеядствующих попрошаек, общество косвенным образом само становится участником в этом пороке и преступлениях. Тем не менее, по старой российской привычке, правительственные распоряжения, как правило, либо вовсе не выполнялись, либо это делалось администрацией с волокитой и пренебрежением, что наблюдалось на протяжении всего XVIII века. Однако, в отношении «прямых нищих» Петр I не игнорировал и мер призрения, обратив особое внимание на улучшение способов благотворительности нищих из церковных доходов, признав, что главное назначение церкви состоит в обеспечении неимущих слоев населения;

— Правление Екатерины II стало заметной вехой в истории отечественной благотворительности. Толчком к развитию закрытых благотворительных учреждений стало учреждение специальных органов в виде Приказов общественного призрения, ставших первыми специальными государственными органами на которые возлагалась обязанность разрешать дела призрения и иные социально — культурные вопросы. Однако, закрытость Приказов сказалась на их деятельности, ставшей малодоступной для населения, постепенно вырождаясь в обюрократившуюся отрасль государственного управления делами призрения;

— Вопрос о незаконнорожденных и подкинутых детях впервые привлек внимание новгородского митрополита Иова, который в 1706 году на архиерейские доходы учреждает первый в России приют для «зазорных» детей. Петр I поддержал эту инициативу и рядом указов наметил программу призрения малолетних детей. Петровская система призрения малолетних детей строилась на следующих началах: 1) призревались лишь незаконнорожденные- 2) дома призрения заводились повсеместно- 3) прием детей осуществлялся тайно- 4) содержание самое простое- 5) дети обучаются в школах грамоте, потом ремеслу. Эта система строилась исключительно на стремлении к достижению определенных практических результатов;

— При Екатерине II вопрос с защитой незаконнорожденных и нищенствующих детей получил новое развитие. В 1764 году в Москве открывается для них Воспитательный Дом. Подготовленные там воспитанники должны были сделаться полезными гражданами, «третьим чином» в российском государстве. Несмотря на все свои недостатки, в целом следует признать, что по своим идеям благотворительности и культурным начинаниям, учреждение Воспитательного дома для того времени было полезным делом;

— Предметом особого внимания Петра I и последующих правителей, стали воины — инвалиды. Серией указов монархи вводят освидетельствование и ведение списков таковых служащих, а при монастырях устраиваются госпитали для увечных воинов. Несомненно, все это указывало на стремление властей упорядочить способы призрения и поставить их в определенные казенные рамки, штаты и регламенты. Тем не менее, громко заявленная программа об инвалидных домах на практике свелась к учреждению лишь одного в Казани;

Теоретическая значимость исследования. Основные положения работы дополняют и развивают определенные разделы истории права и государства, а также административного и муниципального права. Они будут полезны ученым разных специальностей (юристам, религиоведам, социологам и историкам и т. п.).

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты диссертационного исследования могут быть использованы в и преподавании теории и истории права и государства, административного и муниципального права. Полученные в результате исследования выводы могут быть также применены при совершенствовании законодательства в социальной деятельности общества, государства и церкви.

Апробация результатов исследования. Работа подготовлена и обсуждена на кафедре государственно — правовых дисциплин НОУ «Нижегородской правовой академии» (института). Основные положения диссертационного исследования отражены в научных публикациях, а также в докладах на научных конференциях:

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав и 8 параграфов, заключения и списка используемой литературы.

Заключение

.

Причины и условия, содействующие быстрому и широкому распространению нищенства в древнерусском государстве крылись в особенностях истории нашего семейного и общественного быта, сложившегося под исключительным влиянием христианских религиозных начал. С введением христианства на Руси появляется стремление православных, начиная с князей и кончая простым народом, к нравственной чистоте и совершенствованию, что приводит к установлению и соответствующих способов достижения цели. Она проявилась в нищелюбии как способа выражения благочестия и душеспасительной жизни.

Церковь в древнерусском государстве явилась дополнением в помощи и призрения родичей, но христианская религия сделала из этой помощи нравственный долг и ввела новое нравственное начало — право бедняка требовать именем Христа подаяния от более состоятельных людей. Христианская церковь с самого начала ее существования на Руси считалась помощницей убогих, а церковное имущество рассматривалось ее правителями, гражданскими властями, и обществом имуществом нищих, своего рода «попечительством обездоленных». Неимущие считались «людьми церковными». Почти при каждой церкви можно было видеть специальные избы для нищих, иногда таковых было несколько при одном храме.

Наши летописи дают богатый пример такому нищелюбию со стороны великих князей и их родственников, правда, в большинстве по случаю их кончины или во время празднования победы над врагами, или при свадебных торжествах. Более того, некоторые князья в своих наказах детям особо выделяли их христианский долг — помощь бедным и сиротам.

Особо часто благотворительная милостыня направлялась великими князьями и царями в монастыри во время их богомолья, перед или после военных походов и т. п. Однако такая милостыня понималась тогда не в узком смысле, как сейчас: она жаловалась ими не только для одних призреваемых при обителях нищих, а давалась в виде единовременного и необязательного вспомоществования всему духовенству вообще.

Следовательно, нищенская милостыня была самым первым, вначале спонтанным, а потом укоренившейся традицией в русском общественном сознании, своеобразным видом благотворительности и призрения на Руси.

Но одной простой раздачей милостыни, не ограничивался круг помощи неимущим и убогим людям. По некоторым отрывочным летописным данным можно судить, что еще в Киевской Руси зародился такой вид призрения немощных, как сиропитательные или благотворительные дома. По всей видимости, данный вид помощи был прерван монгольским завоеванием, когда многочисленный слой русского населения был ограблен и фактически превращен в неимущих людей, а потому некому и нечем было предоставлять наиболее обездоленной части соотечественников подобающий для ухода за ними кров. Но как только миновала эпоха монголо — татарского лихолетия, и население постепенно стало ощущать себя более или менее материально состоятельным, стали проявляться живительные, хотя первоначально малочисленные и слабые, ростки в виде богаделен, давшие осязательные всходы в эпоху русского централизованного государства.

Отношения властных и церковных институтов, самого древнерусского общества в плане помощи и призрения обездоленных можно рассматривать как своеобразную благотворительную культуру, выросшей на национальной российской почве. Историческая действительность явствует, что представители власти на Руси издревле отличались ревностью в благотворительности, следуя заветам христианского учения.

На поприще благотворительности стали проявлять себя и частные лица, в основном боярского сословия, хотя исторические примеры, до нас дошедшие, невелики. Но это не значит, что состоятельный русский человек был чужд сострадания, ограничивавшийся лишь традиционной раздачей милостыни, и не прибегал к другим средствам призреваемой помощи соотечественникам, к примеру, выкупа из полона или учреждения во время военных действий больниц для раненых и т. п. Следует обратить внимание, что забота о попавших в плен соотечественников, проявлялась не только добродейством отдельных зажиточных россиян. В этом участвовало и само государство. А при Алексее Михайловиче даже был введен налог на выкуп соотечественников из вражеского полона. Налог был узаконен Соборным уложением 1649 года, который наложил взимание его со служилых людей.

Не чурался благотворительной помощи и простой народ, который в силу своих возможностей и материальных средств, не только раздавал милостыню, но и устраивал богадельни.

Чрезвычайное усиление и развитие нищенства, множившегося на почве безразборчивой милостыни, стало создавать опасность для общественного благоустройства и проявилось настолько велико, что необходимость урегулирования помощи нуждающимся, видимо, сознавалась многими до Стоглавого собора.

Впервые на правительственном уровне вопрос о благотворительности был поставлен на первом Земском соборе и Стоглавом соборе 1551 года. В результате чего Стоглавый собор постановил ограничительные меры на церковную благотворительность для лиц способных к труду, не препятствуя, однако, им просить милостыню. По видимому данное разграничение нищих, подлежащих попечению общественно — церковной благотворительности и отказанной в этом, можно усмотреть впервые введенную классификацию в отечественное нищенство. Участники собора поняли те нежелательные и экономически вредные явления, метко охарактеризованные поговоркой -«нищий обирает бедного». Примечательно, что это постановление высших иерархов православной церкви согласуется с Судебником 1550 года, статья 91 которого разрешила проживать при монастырях лишь немощным нищим.

Можно считать, что идея государственного призрения была сформулирована этим Стоглавым Собором, но правительство Ивана Грозного не воспользовалось ею. Однако, сам царь интересовался благотворительностью и при нем в некоторых городах были учреждены больницы и богадельни. Предполагается, что он даже возложил дело призрения на один из центральных органов управления (приказ), и, по сути, фактически включил благотворительность в круг государственных задач. Однако, в силу создавшихся условий, внимание государя больше привлекала борьба с многочисленными эпидемиями, которая носила полицейскосанитарный характер. К тому же область самого призрения существенными законодательными мерами не была обеспечена.

При преемнике Ивана Грозного Федоре Иоановиче отношение правительства к благотворительности продолжало оставаться на прежнем уровне. Сам царь склонялся развивать личную благотворительность.

При вступлении на престол Борис Годунов обещал обратить особое внимание на призрение бедных, и старался выполнить это, оказывая материальную и врачебную помощь нищим. Эта помощь в особенности ярко им проявилась в страшные неурожайные годы 1601 — 1602 годов.

Взгляд тогдашнего общества на нищелюбия, как способа к нравственному самосовершенствованию, не могло привести со временем к осознанию правительственных кругов социально-политической опасности нищенства, так как благотворители не задумывались о том, в чьи руки попадала их милостыня ради душеспасительной цели. Этим продолжали пользоваться люди безнравственные и с порочными наклонностями, которые стали беззастенчиво злоупотреблять благотворительностью.

Надо отметить, что до конца XVII столетия опасности такого нищенства не совсем осознавали и власти. И только в царствование Федора Алексеевича такое осознание постепенно приходит, выразившись в указе 1682 года. Именно с этого законодательного акта появляется в нашем государстве ряд правительственных мер, направленных против профессионального нищенства. Общество же в своих повседневных делах не сочувствовало властям в этом деле, и по — прежнему активно, потом и тайно продолжало выражать симпатии нищим. Как показала практика, в особенности яростными противниками борьбы против людей, просящих милостыню, выступали радетели старой веры — раскольники. А некоторые из них даже предлагали правительству меры, фактически поощряющие нищенство.

Помощь бедным со стороны церкви основывалась на сознании братства людей и выразилась в кружечном сборе на бедных вообще и в многочисленных благотворительных учреждениях (странноприимные дома и т. п.) при монастырях для всех нуждающихся в призрении, безразлично к роду и званию. В монастырской жизни бывали случаи, когда хранящиеся в обителях денежные вклады в каких-либо непредвиденных ситуациях (пожары, иные стихийные бедствия) использовались на благотворительные цели. Монастыри, оказывая призрение неимущим, принимали их без разбора и помещали в особо устроенных кельях, под надзор монашествующих. Гражданская же власть, со своей стороны, долгое время не вмешивалась в это, да и не имела к тому возможности. По этим причинам нередко случалось, что люди пронырливые, склонные к праздности и тунеядству, и совершенно здоровые, селились около церквей и монастырей, так что со временем около них возникали целые слободы нищенствующей братии.

Прошение милостыни зачастую становилось доходным промыслом, и правительство пытается положить этому преграду строгими запретительными мерами, но они остаются мертвою буковую, пока помощь нищим оказывается на деле лишь частными лицами.

С конца XVII столетия издаются ряд указов о призрении нищих и запрещении просить милостыню. Но достаточных мер для призрения неимущих принято не было, богаделен было слишком мало. Однако, законодательные меры против нищенства не достигли своей цели и замирали, не развившись.

Восемнадцатое столетие в нашем государстве отмечено печатью государственности во всех преобразовательных началах, среди которых достойное место заняла законодательно-благотворительная деятельность.

С правления Петра I принадлежит почин в деле систематической и упорной борьбы с нищенством, проявившихся уже в указах 1692 и 1694 годов. Между тем эти указы о воспрещении нищенства, шедшие в разрез с понятиями о обязанности каждого православного христианина приходить на помощь бедным, были встречены даже наиболее просвещенными и сочувствующими преобразованиям монарха современниками настороженно. Одновременно с этим, царь — реформатор стал больше обращать внимание на правильную постановку дела общественной благотворительности и призрения.

Меры, предпринятые Петром I в этом направлении, представляли переход от неорганизованной благотворительности к устроенному общественному призрению, и в этом смысле происшедшее улучшение было неоспоримо. Однако, его распоряжения, как меры переходные, представляли и некоторые затруднения: старый порядок был потрясен, новый же еще не окреп, приобретая лишь незыблемые начала. Признание нищих и раздачу милостыни за проступок, возлагало на власть обязанность призревать всех, кто не мог личным трудом обеспечить себя. Пожизненная же служба для дворян и полученные на ней ранения и увечья, неизбежно приводило к увеличению числа призреваемых. Монастыри же, на которых возлагалась обязанность оказывать помощь бедным, не могли, в силу экономических и иных причин, с должным рвением заботиться об увеличении богоугодных заведений. Наконец, призрение со стороны городов и сельских общин требовало для своего развития правильного устройства их самих, а оно находилось лишь в зародыше.

Правда, при Петре I центральное управление устройством и содержанием богаделен и больниц и некоторых других дел по делам призрения, по-прежнему возлагалось на приказах: первоначально на Патриаршем, с 1701 года — Монастырском, в 1721 году они передаются Синоду, а в 1724 году камер — конторе.

Что же касается местного уровня управления, то общее руководство возлагалось на обер — полицмейстера, с «нарочитыми поимщиками», на обер — комендантов и комендантов, которые обязывались оказывать «всякое вспоможение» тем, кому «богадельни и нищие приказаны». В Петербурге эти дела находились в ведении генерал — полицмейстера.

Из осуществленного обзора источников средств на дела призрение, а также распределение обязанностей по призрению и по заведованию им, можно прийти к выводу, что Петр I создал более или менее четкую систему государственной благотворительности: законодательные функциирегулирование дела призрения и наблюдение за нимиосуществление карательных мер борьбы с нищенством. До него, государственная власть данные функции либо совсем не осуществляла, либо делало это крайне не систематично и непоследовательно.

Однако, стеснительные и регламентированные меры в отношении деятельности общественных организаций, не уничтожили общинного и общественного призрения, а в некоторых отношениях даже углубил их объем. Как и прежде, осуществление благотворительного призрения продолжало лежать на сельских обществах, вотчинников, помещиков, на городах и монастырях, а не на приходах, как раньше. С целью обеспечения участи неимущих Петр I сделал следующее: 1) положил начало обязанности помещикам и крестьянских общин содержать своих бедных- 2) озаботился правильным употреблением церковных доходов на благотворительность- 3) повсеместно учредил светские благотворительные учреждения- 4) упорядочил подачи милости нищенствующим- 5) обуздал лженищенство.

Несмотря на то, что попытки правителя России, не затронули всех существовавших в древней Руси форм помощи (к примеру, деятельность церковных приходов по поддержанию хозяйства и развития кредита), тем не менее, петровские законоположения касались и этой области, хотя не отличались такой конкретностью и определенностью, как его другие указы в этом направлении. Все эти петровские узаконения и практика их применения, несомненно, свидетельствуют о стремлении монарха укрепить в общественном сознании позитивное отношение к нищенствующим, определить причины нищенства и категории нуждающихся в государственной и иной помощи. В этом также отражается одна из реформаторских систем Петра Великого, порывающая с древнейшей системой призрения, построенной на религиозном желании спастись милостыней и возведение нищелюбия в некий моральный принцип и даже религиозный подвиг. Преобразователь России, с его рациональным мышлением и взглядом на жизнь, в нищих и нищелюбии усмотрел зло, с которым нужно было бороться как репрессиями, так и сознательными мерами призрения.

Петровские преемники в основном лишь подтверждали или дополняли указы преобразователя России в части ужесточения наказания за нищенство.

Екатерина II внесла в это дело черты гуманности, смягчив репрессивные меры своих предшественников в отношении нищенствующих, одновременно повысила ответственность помещиков за своих крестьян, бродящих и просящих милостыню. Попечение о нищих вошло в обязанность местных властей (земских комиссаров и городничих). Для здоровых и способных к труду нищих и с воспитательными целями в отношении их, императрица во всех губернских городах учреждает работные дома. Однако такие дома были устроены лишь в Санкт — Петербурге, Москве и Иркутске.

И все же законодательные акты Екатерины II об общественном призрении имели большое значение и, отчасти, просуществовали более столетия.

Несмотря на желание положить ограничение делу самим термином «общественное призрение», законодательство Петра I и Екатерины II в корне отступило от этих ограничений, и наряду с призрением внесло в него и воспитание, и лечение, и предупредительную помощь и даже репрессивные меры в области борьбы с нищенством.

Таким образом, только с принятием дела призрения бедных в непосредственное ведение государственной власти, с развитием под ее контролем, а частью и на ее средства, целесообразных учреждений призрения, появилась возможность обеспечить как соразмерность помощинужде, так и достоверность оказании помощи лицам, действительно в ней нуждающимся. С государственной точки зрения помощь бедным уже предназначалась не для исполнения христианского долга, а для охраны общественной безопасности и поддержания благосостояния. Поэтому правительство признало допустимой помощь лишь действительно нуждающимся, а с теми, которые выпрашивают подаяния под вымышленными предлогами, уклоняясь от работы и пользуясь своею праздностью для прошения милостыни, — оно вступает в борьбу путем карательных или исправительных мер.

Приказы общественного призрения стали первыми специальными государственными органами, на которые возлагалась обязанность разрешать дела призрения и иные социально — культурные вопросы. Несмотря на то, что данный орган провозглашался всесословным, тем не менее, на практике он обслуживал преимущественно неимущие слои.

Однако отсутствие правильного контролирующего и инспектирующего органа вызывали сомнения в эффективности существования Приказов, так как традиционный российский канцелярский формализм любое живое дело приводит к бюрократизации и омертвлению. Не привлечение же к делам приказа неслужилого и опытного в вопросах благотворительности элемента, еще более способствовало таким негативным явлениям. Учитывая, что заседание Приказов устанавливалось одним годичным заседанием приблизительно в три месяца («от 8 января до страстной недели»), можно предвидеть эффективность и своевременность разрешения поставленных перед ними вопросов.

Несмотря на это, правительство сделало крупные успехи в практическом осуществлении идеи закрытых воспитательных заведений для неимущих слоев населения, и, кроме того, создания центрального в пределах губернии органа по управлению благотворительными заведениями. Оба этих фактора могли стать прорывом в деле благотворительности. Однако, практика как всегда внесла свои коррективы в эти благородные задумки. Приказы общественного призрения наделялись слишком обширными полномочиями и надзирающими функциями, ведущими делами закрытых заведений. Эта закрытость сказалась на их деятельности, ставшей малодоступной для населения. Благородная идея благотворительности, выросшая из религиозно — нравственных целей и спасения души, постепенно вырождалась в обюрократившуюся отрасль государственного управления делами призрения.

В тоже время в учреждении закрытых благотворительных заведений не следует видеть только негативные моменты. Из этого, может быть, не совсем жизнеспособного ростка, впоследствии выросло разветвленное дерево благотворительности. Он стал прототипом для частных и общественных организаций подобного типа в будущем.

Несмотря на всю гуманную направленность всех мероприятий императрицы в отношении благотворительной деятельности, необходимо признать, что многие из ее таких начинаний не получили в то время широкого и правильного развития. Но это обстоятельство, вероятно, не стоит ставить ей в вину, так как общество того века еще не было готово воспринимать государственно-правовую деятельность в вопросах призрения. Главное же, заключалось в том, что законодательные и практические начинания Екатерины Великой остро поставили вопрос не только о борьбе общества с нищенством грубыми силами, но и о более перспективных и отдаленных предупредительных мерах в данном направлении, разрешения которых задача трудная, не под силу одной талантливой и наделенной единодержавием личности.

Система государственного призрения, заключающаяся в сосредоточении дела в административных органах, при Екатерине Великой еще более усилилась. Наблюдение администрации за благотворительным призрением постепенно свелось к осуществлению ее, с одной стороны, общими полицейскими органами, а другой — приказами общественного призрения. Законодательное регулирование благотворительности выразилось не только в общих руководящих началах, а в установлении конкретных руководящих предписаний: штатов благотворительных учреждений, распорядок внутренней жизни и хозяйства и т. п. Открытие домов призрения поручалось общей полиции, а центром государственного призрения сделались закрытые заведения. Последние, как «казенное» и «приказное», отталкивали общество, пугали его, так как в глазах народа они ассоциировались с тюрьмами, а не богоугодными учреждениями.

До начала XVIII столетия в России призрение незаконнорожденных детей не было предметом попечения властей и не выделялось из общего строя благотворительности, хотя сиротские дома существовали у нас и в XVII в. Начинателем в этом деле выступил также Петр I, видя в этом государственные интересы по увеличению численности народонаселения. Дома для несовершеннолетних брошенных детей он устраивал, всесторонне обдумывая данную проблему, правда, делая это без особой гуманности, называя призреваемых детей «зазорными». Но нравы тогда были жестокие, и царь являлся сыном своего времени. Это объясняется и пренебрежением к человеческой личности призреваемых детей, которых обращали в рабство к лицам, согласившихся взять их на воспитание.

Совсем другое мы видим у Екатерины, которая гуманные начала ставила на первое место, называя таких детей уже по-иному «несчастнорожденными». В вопросах такой благотворительности, она постаралась соединить расчет ума с гуманными чувствами. В деле призрения таких детей императрица сделала крупный шаг, учредив в Москве и С.-Петербурге Воспитательные дома. Несмотря на то, что они так и не смоли достигнуть своей изначальной поставленной цели, тем не менее, их опыт послужил для последующего усовершенствования таких благотворительных заведений. К тому же, Воспитательные дома, создавали и глубокую нравственную основу для общественного сознания, постепенно разбивая позорное наименование «незаконнорожденных». Они вносили определенную организованную на государственном уровне помощь общественной благотворительности в среду, которая до того была лишена даже частной благотворительности.

В XVIII в., во время многочисленных и спорадических войн, перед правительством встала проблема о призрении уволенных от службы или получивших увечья на полях брани воинов. Первые ростки в этом плане уже прослеживаются в конце XVII столетия, но законодательные и практические меры заботы правительства о таких военнослужащих явственно проявились при Петре I и его преемниках, в особенности во время царствования Екатерины II. Серией указов Петр I заботу об увечных военных вначале возложил на монастыри, а затем эта традиционная схема стала видоизменяться и правительство постепенно заменяет ее государственной благотворительностью, поставив дело призрения этой части неимущего населения на более или менее практическую и законодательную почву.