Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика

1.Актуальность.

Одним из актуальных направлений современной политической теории является поиск причин и факторов, влияющих на появление и развитие новых политических институтов. Особенно важным это направление является для стран, претерпевающих глубокие трансформационные политические, экономические и социальные процессы, как это имеет место, например, для стран бывшего СССР. Для этих стран характерно заимствование ряда политических институтов, причем далеко не все из них оказываются эффективными на новой почве1. Закономерности появления и развития новых институтов могут изучаться в двух направлениях — во-первых, в динамике, с фокусом на основных участников процесса появления этих институтов, их сторонников и противников, и, во-вторых — исследуя их позиционирование среди других политических и социальных институтов. Эти процессы в конце XX века должны рассматриваться также в контексте глобализации, в ходе которой все большее влияние на политические процессы на национальном и региональном уровнях оказывают международные акторы. Особенно интересным было бы сравнение характера появления и развития новых политических институтов в странах со стабильной политической системой, с устойчивым демократическим режимом, и в странах, находящихся в процессе поставторитарного перехода. Однако в подавляющем большинстве случаев политические институты, заимствуемые во второй группе стран, в странах первой группы существуют уже длительное время, что затрудняет сравнение самого процесса заимствования.

Все же существует один политический институт, который до 60-годов в прошлого века существовал только в двух скандинавских странах, а затем быстро распространился практически по всей планете — институт омбудсмана, или.

1 См., например: Политическая Россия: предмет и методы изучения /Под общ. ред. М. В. Ильина. — М., 2001. -245 с. Политические институты на рубеже тысячелетий: XX в. — XXI в. / В. И. Борисюк Г. И. Вайнштейн, И. Е. Городецкая и др.- Отв. ред. К. Г. Холодковский. — Дубна: Феникс+, 2001, 150 е.- Кузьминов Я. И., Радаев В. В., Яковлев А. А., Ясин Е. Г. Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений. — М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005, 83 е. парламентского уполномоченного по делам администрации. Как известно, омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений2. Для осуществления своих полномочий омбудсман использует подчиненный ему аппарат специалистов. Бурное распространение этого института в последней трети XX века (в 1983 он существовал в 21 стране, к 1997 — уже в 87 странах, а к лету 2004 г.- в 122 странах мира3), появление наряду с национальными также и региональных и муниципальных Омбудсманов, а также омбудсманов специализированных, прежде всего омбудсманов по правам детей4 (количество офисов омбудсмана всех уровней и видов перевалило за 400), само по себе является феноменом, требующим серьезного анализа.

Это развитие происходит не в безвоздушном пространстве, а в конкретных условиях реальных стран, которые трансформируют исходную модель к своим конкретным условиям. Так, инкорпорация института омбудсмана в англосаксонские страны (60−70 годы прошлого века) привела к формированию одной модели — модели Уполномоченного по делам администрацииразвитие этого института в Испании, Португалии и странах Латинской Америки породило другую модель — модель Защитника народа, в посткоммунистических же странах Восточной Европы и бывшего СССР сложилась модель Уполномоченного по правам человека.

На встречах и конференциях, посвященных опыту развития института омбудсмана в современном мире сегодня обсуждается две модели омбудсманамодель «классического омбудсмана», ведущая свое происхождение от опыта шведского омбудсмана, главная задача которого — расследовать жалобы жителей на действия администрации и давать рекомендации по устранению причин, вызывающих эти жалобы, а также модель Уполномоченного по правам человека,.

2 В. В. Бойцова. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М. БЭК, 1996. — 408с.

Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents. Edited by Roy Gregory and Philip Giddings. — Amsterdam e.a.: IOS Press, 2000.-500 p.

3 Данные взяты из: Linda C.Reif. Introduction. — In The International Ombudsman Anthology. Selected Writting from the International Ombudsman Institute./ Ed. by Linda C. Reif — The Hague e.a.: Kluwer Law International, 1999, p xxii-xxxviii, а также из сайта Международного института омбудсманов — http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/.

4 Институт уполномоченных по правам ребенка: Дайджест основных. сведений по важнейшим проблемам, в области, прав ребенка / Unicef. Дет. фонд ООН, Международный центр развития ребенка, Флоренция, ИталияРед. Патриция Лайт. — М.: Интердиалект+, 1997. — 20 с. главной целью которого является предотвращение нарушений прав человека и инкорпорация в национальную практику международных норм прав человека.

Развитие института омбудсмана тесно связано с развитием публичной политики как таковой, с распространением стандартов надлежащего качества работы чиновников исполнительной власти разного уровня, не случайно в причиной для вмешательства Уполномоченного по делам администрации в Великобритании являются случаи «maladministration» — «ненадлежащего администрирования», причем что такое «надлежащее администрирование» — тоже до конца никому не ясно. В качестве же условного критерия можно привести ощущение жителя, столкнувшегося с таким случаем, ощущение несправедливости и неправильности. Таким образом, тема развития института омбудсмана смыкается с темой «очеловечивания» властных структур, направленности работы чиновников и их ведомств на решение проблем конкретных людей, жителей данной местности, темой, особенно актуальной для поставторитарных стран, включая и современную Россию.

Таким образом, сравнительный анализ возникновения и становления института Омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в странах со стабильным демократическим режимом и устоявшейся системой разделения властей и в странах в процессе поставторитарного развития является весьма актуальным, как для лучшего понимания сущности самого нового государственного института, так и для понимания процессов заимствования и развития политических институтов в современный период, период глобализации.

2. Степень разработанности проблемы.

Изучению опыта развития института омбудсмана за рубежом посвящена обширная литература, среди авторов которой следует выделить таких исследователей, как Stanley V Anderson, Gerald Е. Caiden, Walter Gellhorn, Roy Gregory, Philip Giddings Donald Cameron Rowat5, при этом основным центром исследований и публикаций.

5 См., например: Gellhorn, Walter. Ombudsman and others citizen’s protectors in nine countries. — Cambridge: Harvard Univ. Press, 1966. — 448 p.- The ombudsmancitizen’s defender. Rowat, Donald Cameron, ed. — London: Allen & Unwin, 1968. — 284 p.- Anderson, Stanley V. Ombudsman papers: American experience and proposals, With a comparative analysis of ombudsman offices, by Kent. M. Weeks. — Berkeley, Institute of Governmental Studies, University of California, 1969. 407 pGerald E. Caiden (ed). International handbook of the Ombudsman. Evilution and является расположенный в Канаде Международный Институт Омбудсмана, издающий специальные Ежегодные альманахи под редакцией профессора Линды Рейф6, а также публикующий отдельные книги7.

Часть этих работ посвящена закономерностям распространения института Омбудсмана практически по всей планете, выявлению причин столь быстрого принятия этой инновации в столь разных странах, как Австралия, Марокко, Аргентина или Франция. Другие авторы обращали свое основное внимание на формы и методы работы омбудсманов, на конкретные приемы расследований обращений жителей и механизмы влияния омбудсманов на власть предержащих. В фокусе внимания зарубежных исследователей находится также проблема сочетания основной ранее функции омбудсмана — предотвращения случаев ненадлежащего администрирования чиновников — с новой для давно работающих омбудсманов задачей — защитой прав человека.

Среди опубликованных на русском языке нужно прежде всего отметить книги, написанные двумя выдающимися омбудсманами — Защитником народа Испании Альваро Хиль-Роблесом8, который позже стал первым Комиссаром по правам человека Совета Европы, а также первым Уполномоченным по правам граждан Польши Евой Летовской9. Существенный вклад в ознакомлении российского научного сообщества с институтом омбудсмана внесли сестры В.В. и Л.В.Бойцовы10. Целый ряд сборников, посвященных деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ, а также Уполномоченным по правам человека в субъектах РФ, вышли.

Present Funktion. — Westport е.а.: Greenwoof Press, 1983; Ombudsman in Europe — The Institution, F. Matscher, EdKehl: N.P.Engel, 1994; Righting Wrongs, 2000.

6 The International Ombudsman Anthology. Selected Writting from the International Ombudsman Institute./ Ed. by Linda C. ReifThe Hague e.a.: Kluwer Law International, 1999, 745 p.- The International Ombudsman Yearbook, Vol 4, 2000, Edited by International Ombudsman Institute and Linda C.Reif. — The Hague/London/Boston: Kluwer Law International, 2001, 175 p.

7 Anderson, Stanley V. Ombudsman readings. — [Edmonton, Alta.]: International Ombudsman Institute, [1980] 296 p.- The Ombudsman Concept / L.C.Reif, ed. — Edmonton: International Ombudsman Institution, 1995; The Ombudsman: diversity and development, L. Reif, M.A.Marshall and C. Ferris, Eds — Esmonton: International Ombudsman Institute, 1996.

8 Хиль-Роблес, Альваро. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). — М.: Ad Marginem, 1997. — 335 с.

9 Лентовска Ева. Как начиналась работа уполномоченного по гражданским правам. Том 1 — М., 1997. — 312 с.-. Том 2-М., 1998.-310 с.

10 См., например: Бойцова В. В., Бойцова J1.B. Контроль за исполнительной властью в Великобритании: правовой институт омбудсмена. // Полис, 1993, 1, с.183−188. Бойцова, 1996. Бойцова В. В., Бойцова JIB. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». — М.: «Норма», 1997. — 128 с. в свет под редакцией профессора О.О.Миронова11, Уполномоченного по правам человека в РФ в 1998;2004 гг. Отдельным аспектам развития института омбудсмана в мире и в России посвящены работы таких российских исследователей, как А.С.Автономов12, М.С. Башимов13, Р.Г.Вагизов14, С.А.Князькин15, А. Г. Майоров, 16 Е.Г.Маркелова17, С.Н.Матвеев18, .К.Б.Трумпель19, А.П.Фоков20 и Н.Ю.Хаманева21. Опыту развития института Уполномоченного по правам человека в России, преимущественно на уровне субъектов РФ посвящены сборники статей, подготовленные СПб гуманитарно-политологическим центром СТРАТЕГИЯ. Силами этой же организации было также первое в странах СНГ Учебное пособие по курсу повышения квалификации сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека23.

11 См., например: Восстановление нарушенных прав граждан. Примеры правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в 2001 г. //-М.: Юриспруденция, 2002.-208 е.- Деятельность института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах (2000 — 2001)./ В 2-х томах. Том 1. — М.: ИД «Юриспруденция», 2002. — 928 е.- Том II. — М.: ИД «Юриспруденция», 2002. — 912 с. (929−1841) — Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (учреждение, формирование, деятельность). Библиографический справочник. — М.: Юриспруденция, 2003. — 128 с.

12 Автономов А. С. Правовое положение омбудсмана в буржуазных странах. // Государство и право, 1998, № 3, с. 116−122.

13 Башимов М. С. Институт Уполномоченного по правам человека в России. // Представительная власть, 1997, N 2−3, с. 50−60- Башимов М. Г. Институт омбудсмана (Уполномоченного по правам человека и гражданина) в Российской Федерации и за рубежом. — М.: МГАДИ, 1997. — 142 е.- М. С. Башимов. Институт омбудсмена в странах СНГ и Балтии. //МЭиМО, 2004, 5, с. 63−73;

14 Вагизов Р. Г. Институт Уполномоченного по правам человека: история, теория, практика. Учебное пособие. -Казань, Издательство Казанского университета, 2005. — 156 с.

15 Князькин С. А. Институт Уполномоченного по правам человека в международном и внутригосударственном механизме защиты прав человека. Автореф. дисс. к.ю. н., — Казань, 2000,23 с.

16 Майоров А. Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом. Автореф. дисс. канд. горид. наук./ МГИМО (У) МИД России. — М., 2002. — 29 с.

17 Маркелова Е. Г. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Автореф. канд.юр.н. — Саратов, 2003., 33 е.- Маркелова Е. Г. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: законодательное регулирование и тенденции развития. — Саратов: агентство «Диалог»,.

2004. 144 с.

Матвеев С. Н. Конституционно (уставно) — правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. Диссертация на соискание уч. степени канд. юрид.наук. — Казань, 2004. — 200 с.

19 Трумпель К. Б. Уполномоченный Бундестага ФРГ по обороне как пример деятельности военного омбудсмена. // Правоведение, 1998, 4, с. 36−42- А. Н. Соколов, К. Б. Трумпель. Парламентский омбудсмен: генезис, функционирование, тенденции развития — Калининград: Изд-во Балт. ин-та экономики и финансов, 2000. — 94 с.

20 А. П. Фоков. Особенности института омбудсмена^ в США // Право и политика, 2001.2.

21 Хаманева Н. Ю. Правовой институт Уполномоченного по правам человека. // Гражданин и право, 2000, № 6, с. 21−28.

22 Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. — СПб., 1999. — 226 е.- На пути к региональному уполномоченному по правам человека. — СПб.: Норма, 2000, 224 е.- Участие власти в защите прав человека: Комиссии и Уполномоченные. — СПб: Норма,.

2001. — 232 е.- Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. — СПб: Норма,.

2002.-288 с.

23 Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Учебное пособие. / Под ред. А. Ю. Сунгурова. — СПб.: Норма, 2003. — 312 с.

Вместе с тем следует отметить, что, в отличие от зарубежных исследователей, среди которых можно видеть как юристов, так и политологов, а также специалистов по государственному управлению и менеджменту, российские работы выполнены в подавляющем большинстве юристами, подробно рассматривающими нормативные основы деятельности Уполномоченных. При этом за пределами поля зрения часто оказывается реальная практика деятельности нового для российских условия государственного института, а также сам процесс импортирования института и его приживления в новых условиях. Практически отсутствую также исследования, посвященные развитию института омбудсмана в странах бывшего СССР.

Таким образом, проведение работы, в которой анализировалось бы в сравнительном аспекте развитие института омбудсмана в странах со стабильным демократическим режимом и в поставторитарных странах представляется весьма актуальным.

3. Целями диссертации являются:

Основной целью настоящей работы является выявление особенностей развития института омбудсмана посредством сравнительного анализа опыта развития этого института в странах с устойчивым демократическим режимом и странах в поставторитарных странах, как на национальном, так и на региональном уровнях.

Эта основная цель может быть разбита на две подцели:

Во-первых, на основе анализа всего процесса создания института — от зарождения идеи и формирования группы сторонников переноса на отечественную почву этой инновации — до принятия закона, избрания Уполномоченного и начала его деятельности — выявить основных внешних и внутренних акторов этого процесса, а также оценить их относительный вклад в случаях развития обсуждаемого института в странах с устойчивым демократическим режимом и странах в поставторитарных странах.

Во-вторых, выявить характер и формы взаимодействия нового для страны или региона института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) с другими государственными и общественными институтами страны, в частности, с государственными структурами, выполняющими сходные с институтом омбудсмана функциями, и на основе полученных результатов сформулировать варианты моделей развития обсуждаемого института на новой почве.

Для достижения поставленных целей в процессе выполнения работы надо было решить следующие задачи:

• Выполнить анализ существующих взглядов на формы и методы реализации функции контроля, прежде всего в государственном управлении, так как именно эта функция была основной у родоначальника обсуждаемого института — парламентского омбудсмана юстиции.

• Выполнить анализ существующих подходов к изучению переноса новых институтов, в частности, диффузию, импорт и трансплантацию инноваций.

• На основе анализа научных статей и монографий, а также отчетов и других документов, освещающих появление и развитие института омбудсмана в странах со стабильным демократическим режимом выявить основных акторов распространения института омбудсмана, а также основные модели его взаимодействия с другими государственными и общественными институтами этих стран.

• Изучить, в том числе и с использованием метода интервью, особенности развития института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в поставторитарных, в том числе, и в странах бывшего СССР, выявить общие и отличные черты этого процесса по сравнению со странам со стабильным демократическим режимом и предложить модели развития обсуждаемого института.

4. Объект исследования.

Объектом исследования является институт омбудсмана (Защитника Народа, Уполномоченного по правам человека), процесс его развития в странах с различным характером политического режима, особенности его взаимодействия с другими государственными и общественными институтами.

5. Предмет исследования.

Предметом исследования является процесс трансфера (переноса) политических инноваций (нового государственного института) в условиях стран с различными культурно-историческими традициями, в том числе и в процессе поставторитарного перехода, а также возможные варианты его развития и модификации в зависимости от типов реакций эндогенных властных институтов, в том числе и выполняющих сходные функции.

6. Основные методические подходы.

6.1. Методы исследования.

Основным методическим подходом настоящей работы является сравнительный метод. Развитию сравнительной политологии посвящены многие работы24, при этом в ряде из них особое внимание акцентируется на анализе самого метода компаративистики, на анализе его возможностей и путей преодоления возможных проблем. Этот подход используется сегодня для анализа итогов губернаторских выборов и развития политических партий в регионах России и региональных политических режимов28, для изучения национальных движений в фино-угорских регионах РФ29 и для кросстемпорального сравнительного анализа трансформации политических институтов в России30.

Отметим здесь только изданные недавно на русском языке: Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. — М., 2002, 537 е.- Сморгунов J1.B. Сравнительная политология. Теория и методика измерения демократии. — СПб: Изд-во СПб Университета, 1999. — 376 е.- Ачкасов В. А. Сравнительная политология. Курс лекций. — СПб.: Социологическое об-во им. М. М. Ковалевского, 2002. — 184 с.

25 См. например: Сартори Дж. Искажение концептов в сравнительной политологии. // Полис, 2003, 3, с. 62−77- Митрохина Т. Н. Сравнение как средство развития политической теории. // Полис, 2004, 3, с. 168−172- Елисеев С. М. Выйти из «бермудского треугольника»: о методологии исследования посткоммунистических трансформаций. // Полис, 2002. 6, с. 71−82.

26 Я. Г. Ашихмина, П. В. Панов, О. Б. Подвинцев Губернаторские выборы как индикатор политических тенденций в регионах-донорах// Россия и современный мир, 2004,2.

27 П. В. Панов. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России (Кроссрегиональный сравнительный анализ)// Полис, 2005, 5.

28 Гельман В. Я. Постсоветские политические трансформации (Наброски к теории). // Полис, 2001, 1, с. 15−29- Гельман В Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике. // Полис, 2003,4.

29 Ковалев В. А., Шабаев Ю. П. Этничность и согражданство. Национальные движения в фино-угорских регионах РФ. // Полис, 2004,4, с. 126−138.

0 Панов П. В. Трансформации политических институтов в России: кросстемпоральный сравнительный анализ. // Полис, 2002.6, с. 58−70.

В некоторых работах сравнительный применяется для анализа постсоветских конфликтов вокруг Крыма и Приднестровья31, для изучения развития исполнительной власти в ряде постсоветских стран32, для исследования процессов муниципального реформирования в странах Восточной Европы33.

Все же, как отмечается в недавней статье А. Ю. Мельвиля, большинство отечественных работ компаративистского характера касаются субнационального уровня сравнительных исследований, т. е. институтов и процессов, развивающихся «ниже» уровня национального государства34. В то же время понимание современных политических процессов, в особенности процессов создания и развития новых политических институтов в поставторитарных странах невозможно без учета новых, не известных ранее каналов и инструментов транснациональных взаимодействий, включая новые информационные и коммуникационные технологии, связывающие, в частности национальные и международные неправительственные организации. Как пишет в отмеченной выше статье А. Ю. Мельвиль: «Учет этих транснациональных потоков в полицентрическом мире новых международных (мирополитических) акторов, действующих как бы «поверх» традиционных наций-государств, имеет самое непосредственное отношение к предмету и методам компаративных политологических исследований. Дело в том, что мы уже не можем достичь адекватного понимания политических процессов, развертывающихся на национальном уровне, изучая исключительно феномены самого национального уровня. Поэтому одно из важнейших требований, предъявляемых сегодня к политической компаративистике, состоит во включении в «матрицу сравнения» максимального количества переменных, находящихся «над» уровнем национальных государств и конкретных национальных политий"35.

31 Толкачева А. В. Советское институциональное наследие и постсоветские конфликты. Случаи Крыма и Приднестровья. — В кн.: Политическая наука: современные империи. Сб. научных трудов. / РАН. ИНИОН. Ред. и сост. Миллер А. И. — М.:ИНИОН РАН, 2004. (Полит, наука, 2004, № 3), с.86−103- Толкачева А. В. Регионализм и идентичность в контексте национального и государственного строительства в Украине и Молдове. — В кн.: Политическая наука: Идентичность как фактор политики и предмет политической науки: Сб. научн.тр. / Ред. и сост. О. Ю. Малинова. — М.: ИНИОН РАН, 2005, с. 142−156.

32 Самсонова Е. А. Исполнительная власть в постсоветских государствах. На примере России, Эстонии и Кыргызстана. // Полис, 2003, 3. с. 78−88.

33 Курочкин А. В., Курочкина Е. О. Опыт муниципального реформирования в государствах Восточной Европы. // Полис, 2003,3, с. 89−97.

34 Мельвнль А. Ю. Еще раз о сравнительной политологии и мировой политике. //Полис, 2004, 5, с. 114−119.

35 Там же, с. 117.

Феномен распространения и развития института Омбудсмана (Комиссара по делам администрации, Защитника народа, Уполномоченного по правам человека) в более чем ста странах мира в последней трети XX века позволяет нам использовать для анализа этого процесса достаточно большую выборку случаев на национальном уровне, которая может быть также дополнена опытом развития института Уполномоченного по правам человека в регионах России (на январь 2007 г. этот институт действует в тридцати трех субъектах РФ). Существенную роль в этом процессе играют такие международные организации, как ООН и Совет Европы, Секретариат стран Британского Содружества и ОБСЕ, а также национальные и международные неправительственные организации.

Так как институт Омбудсмана является одним из примеров «классического» политического института, и так как нас интересуют закономерности его появления и развития, а также заимствования из опыта других стран на новую для него почву, то логично будет также использовать в настоящей работе неоинституциональный л/подход. Как отмечается в аналитическом обзоре «Институционализм и политическое развитие России», подготовленном группой ведущих российских политологов: «Неоинституциональный подход в политической науке возник в результате обращения исследователей к достижениям других научных дисциплин, что „породило“ экономический» (или «институционализм рационального выбора»), «социологический» в нормативном и когнитивном вариантах), «исторический» «институционализмы».

Институциональный подход стремится осуществить «методологический синтез». Отсюда.

37 постоянное «заимствование» из других общественных наук" .

Две проблемы являются ключевыми для неоинстшуционализма: как институты (в качестве одного из факторов) влияют на политическое поведение, на политическую жизнь — с одной стороны, и как возникают и изменяются политические институты — в.

36 North D. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1990 (русск. изд.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997), North D.C. Institutions // Journal of Economic Perspectives. 1991. Vol.5, N1) — Панов, 2002; Олейник A. H. Институциональная экономика. Учебное пособие. М.: Вопросы экономики и Инфра-М, 2000.

37 Айвазова С. Г., Панов П. В., Патрушев С. В., Хлогтин А. Д. Институционализм и политическая трансформация России, http://vvww.rapn.ru/?grup=254. см. также Институциональная политология. Современный институционализм и политическая трансформация России. — Под ред. С. В. Патрушева. — М.:ИСП РАН, 2006. -590 с. другой стороны. Предметом анализа в данной работе является вторая проблема, при этом сама специфика предмета исследований приводит нас к тому, что под термином «возникает» во всех случаях, кроме Швеции, будет пониматься «передается, заимствуется, или внедряется». Эффективность того или иного вида переноса нового политического института будет зависеть от целого ряда факторов, среди которых существенную роль будет играть соответствие формальных и неформальных институтов, а также общая тенденция эволюции политического режима в той или иной стране, находящейся в процессе поставторитарной трансформации, например, в сторону полиили моноцентрического режима распределения власти. Кроме того, существенным может оказаться также наличие другого формального политического или государственного института со сходными функциями, уже существующего в стране — «реципиенте».

Таким образом, в рамках настоящей работы независимой переменной будет характер политической системы — стабильный, демократический или авторитарный, или политической системы в процессе поставторитарного перехода, с теми или иными сценариями развития.

Зависимой переменной в таком случае будет характер развития нового институтаинститута Омбудсмана — копирование, имитация, отторжение или адаптация, а также спектр и соотношение эндогенных и экзогенных акторов, принимающих участие в этом процессе.

Исследовательская гипотеза состоит в том, что в поставторитарных странах характер развития нового института существенно отличается от его развития в странах со стабильным демократическим режимом, этот институт может принимать на себя новые функции, либо вступать в конфликт с уже имеющимся институтом с аналогичными функциями. Кроме того, в первом случае роль внешних, экзогенных факторов, в особенности международных государственных институтов будет существенно выше, чем во втором.

Соответственно, структура работы разбивается условно на две основные части, каждая из которых состоит из двух глав. Первая часть — главы 1 и 2, посвящены в основном странам с устойчивым демократическим режимом, а вторая — главы 3 и 4.

38 Вейнгаст Б. Политические институты с позиций концепции рационального выбора // Политическая наука: новые направления. М., 1999. С. 181- Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutionalism // Political Studies, 1996, Vol. 44, N5.

39 Панов, 2002. странам в процессе поставторитарного перехода. В первых главах каждой из этих частей (нечетных главах по общей нумерации) будут приведены описания возникновения и первых этапов развития обсуждаемого института в каждом конкретном случае, на основе которых будет сформулирован список основных акторов — участников процесса трансфера института омбудсмана, а также относительный вклад каждого из этих акторов.

Четные главы будут посвящены сравнительному анализу нормативных основ деятельности института омбудсмана — законов и соответствующих разделов Конституций, а также реальной практике деятельности обсуждаемого института, особенностям его взаимодействия с другими государственными и общественными институтами, а также личностям самих омбудсманов и их аппаратам. Таким образом, сравнительный анализ нормативных основ и реальной практики деятельности института омбудсмана будет проводиться по одним и тем же фиксированным показателям (список которых соответствует названиям разделов в главах 2 и 4), что позволит на основе такого анализа предложить конкретные модели развития института омбудсмана.

Этим основным главам исследования предшествуют два подраздела настоящего введения, дающие дополнительные методические основы для последующего анализа. Так, нечетным главам предшествует подраздел, в котором рассматриваются существующие сегодня научные представления о процессах диффузии, импорта и трансплантации инноваций. Четным главам основной части работы, в которых рассматриваются нормативные основы и реальная практика функционирования изучаемого института, предшествует подраздел, в котором приводятся ряд положений системного и струюурно-функционального анализа, а также подробно рассматривается реализация такой важной функции политической системы, как функция контроля, в том числе в виде института прокуратуры.

В заключение этого подраздела опишем кратко использованные в работе исследовательские методики.

Основной исследовательской методикой в работе служил анализ текстов публикаций, описывающих конкретные аспекты деятельности института Омбудсмана, обстоятельства его появления, а также аналитические работы, рассматривающие деятельность изучаемого института в сравнительном аспекте. Так, в рамках настоящей работы использовались книги и журналы в российских библиотеках, в библиотеке Совета Европы (г. Страсбург, Франция), в библиотеке.

Восточно-европейского отдела Университета г. Упсала (Швеция), в библиотеках Центра международных исследований им. Вудро Вильсона и в библиотеке Конгресса США (г. Вашингтон, США), а также публикации, размещенные в Интернете.

Предметом анализа были также Ежегодные и Специальные доклады омбудсманов и Уполномоченных по правам человека, а также их заключения по конкретным случаям. В работе широко использовался метод интервью, которые брались у омбудсманов, сотрудников их аппаратов, а также у участников процессов появления и развития института омбудсмана в различных странах. Результаты интервью фиксировались в виде рукописных заметок, а также магнитофонных записей, а затем переносились на электронные носители.

Для получения интервью и анализа документов Уполномоченных, а также материалов региональных и местных СМИ в ходе выполнения работы совершались специальные исследовательские поездки в различные регионы России, а также в страны СНГ. Так, в частности, были совершены исследовательские поездки в Москву и в г. Бишкек (Киргизия). Для получения интервью также использовались поездки на семинары и конференции как внутри России, так и в другие страны, в частности, на международные семинары в Азербайджан, Армению, Грузию, Испанию, Казахстан и в другие страны.

В работе используются также результаты обсуждений, дискуссий и деловых игр, состоявшихся в ходе очных и интернет-семинаров Курса повышения квалификации сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека. Материалы подобных дискуссий, обсуждений актуальных вопросов деятельности Уполномоченных по правам человека могут также рассматриваться как результаты своеобразных фокус-групп.

6.2. Инновации в социально-политической сфере: диффузия, импорт и трансплантация.

Как мы уже отмечали во введении, для изучения закономерностей распространения института омбудсмана в различных странах мира было бы логично использовать методические подходы, разработанные для изучения процессов социальных изменений в рамках активистко-деятельностной концепции, ставшей развитием институционального подхода40. Так, Э. Гидденс ввел представления о структурации, понимаемой как процесс воспроизводства и преобразования структур и систем41.

М.Арчер, в рамках своей теории морфогенеза/морфостазиса выделяет посредников социального взаимодействия, к которым она относит культурную систему (идеи и тексты) и социокультурную систему, где взаимодействуют люди и социальные группы42. П. Штомпка также рассматривает активного субъекта как сложное понятие, он разделяет актора и среду и рассматривает варианты состояния человека и среды. Итогом их взаимодействия — является практика. Практика — «место встречи» операций и действия, диалектический синтез того, что происходит в структуре и того, что делают люди.43.

В своей работе П. Штомпка выделил четыре главных критерия и два дополнительных для предложенной им типологии социальных процессов. Это:

1) форма или очертания, которые принимает процесс в графическом отображении вдоль оси времени (однонаправленный, мультилинейный, ступенчатый, циклический, спиралевидный, неупорядоченный);

2) итог, результат процесса (морфогенезис, трансмутация, простое репродуцирование или расширенное, трансформация);

3) степень осознания процессов людьми (предсказуемые «явные», нераспознаваемые «латентные», протекающие вопреки ожиданиям «процессы-бумеранги»);

4) движущие силы процессов (внутренне присущие «эндогенные» или действующие извне «экзогенные», «материальные» или «идеальные», возникающие «снизу» спонтанные или идущие «сверху» спланированные). Внимание исследователей привлекали до сих пор преимущественно глубокие, социальные и политические изменения, к которым относятся прежде всего.

40 См., например: Ситнова И. В. Институциональные изменения в современной России: активистско-деятельностный подход. — В кн.: Проблемы политической трансформации и модернизации России / Под ред. А. Ю. Мельвиля. — М.: Московский общественный научный фонд, 2002. С 117−148- Теория общества. Сборник / Пер с нем., англ. / Вступит. Статья и общая ред. А. Ф. Филиппова. -М.: «Канон-прес-Ц», 1999. -416 с.

41 Гидценс Э. Устроение общества: Очерк теории структурации.- М., 2003. 528 е.- Э.Гидденс. Современность и самоидентичность. // Альманах THESIS Теория и история экономических и социальных институтов и систем. 1993. № 1, с.14−27- Э.Гидденс. Элементы теории структурации. // Современная социальная теория. Новосибирск: Изд-во НГУ, 1995. с. 40−71.

42 Арчер М. Реализм и морфогенез. — в кн.: Теория общества — М., 1999, с. 197.

43 Штомпка П. Социология социальных изменений /Институт Открытое общество.- М., 1996.-416 с революции, либо радикальные трансформации, повлекшие распад советской системы как в СССР, так и в странах Восточной Европы44. Однако не меньшее, а может быть, и большее значение играют и небольшие, эволюционные изменения, приводящие к появлению в тех или иных странах новых социально-политических институтов и практик.

К числу немногих работ, анализирующих именно такие процессы, относится работа известного исследователя работы Конгресса США Нельсона Полсби, посвященная детальному анализу появления в американской политической жизни целого ряда новых институтов и практик как во внутренней, так и во внешней политике. В результате изучения им было выделено два типа возникновения таких инноваций — «острый», когда между появлением идеи и принятием политического решений проходит относительно мало времени, и «инкубационный», когда этот период может длиться десятилетия. Инновации первого типа характеризуются относительно ограниченными конфликтами, когда критерии решения относительно свободны от партийной идеологии и от популистской риторики для народа. Инкубационные инновации созревают медленно, изначально нет общего понимания даже существования проблемы.45.

Работа Нельсона Полсби стала методической основой для исследования Вильяма Гвина, посвященной изучению особенностей возникновения и распространения института омбудсмана в англо-говорящих странах46. Как отмечает Вильям Гвин, процессы выработки предложений новых политических программ (институтов) достаточно новы для политической системы. Они включают лиц (инноваторов политических практик), которые оказываются осведомленными об идеях, практиках или институтах, до этого неизвестных в политической системе, лиц, разрабатывающими благоприятные условия для реализации этих инноваций, а также лиц, предлагающими их для рассмотрения или адаптации, (возможно, в несколько модифицированном виде) для действующих следом лиц, принимающих решения.

См., например: Штомпка П&bdquo- 1996, Эйзенштадт Ш. Революция и преобразование в обществе. М.: Аспект-Пресс, 1999.-416 с.

45 Polsby Nelson W. Political Innovation in America. The politics of policy Initiation. — New Haven and London: Yale University Press, 1984. — 185 p. Более подробный анализ этой работы см. в нашей книге: А. Ю. Сунгуров. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). — СПб.:

Норма, 2005, с. 29−31.

Gwyn, Willam В. Ombudsman Policy Innovation in the English-speaking world. (Research Report — Institute of Governmental Studies, Univ. of California- 80−2) — Berkeley: Univ. of California, 1980. — 51 p.

В начале своей работы автор формулирует ряд вопросов об обстоятельствах появления и развития политических (policy) инноваций, которые являются, по сути, программой для этого или подобных исследований. «Каковы условия, при которых некоторые люди предлагают «политики», не известные ранее в этой политической системе? Имеют ли эти инноваторы характеристики, отличные от остальных людей этого общества? Как предложение инновации зависит от конкретной индивидуальной истории ее создания? Как адаптация инновации лицами, принимающими решение, зависит от способа предложения? Каково взаимоотношение между конкретным временем предложения инновации и ее принятием соответствующими ЛПР?"47.

Итак, возникновение и внедрение новых институтов, политических практик и методов работы можно условно разделить на два основных блока. Первый — это, собственно, говоря, их возникновение, изобретение этих практик и институтов. Второй блок — это распространение этих практик на другие регионы и страны.

Так как институт омбудсмана для всех стран, кроме Швеции, является заимствованным институтом, то в рамках настоящей работы нас будут интересовать преимущественно второй из указанных блоков — а именно распространение до инноваций на другие регионы и страны. Кроме того, в работе Р. Будона, посвященной анализу и критике различных теорий социальных изменений, подчеркивается необходимость учета того факта, что практически все социальные системы сегодня являются открытыми системами. Поэтому объяснять появление изменений и инноваций чисто внутренними, эндогенными причинами уже некорректно, как правило, всегда существует какие-то экзогенные, внешние факторы или образцы.

В исследованиях, посвященных распространению инноваций, используются три основных подхода для их описания — концепции диффузии, импорта, а также трансплантации инноваций. Первые два подхода существуют уже много лет, третий подход — был предложен четыре года назад в работе В.М.Полтеровича49 и получил определенное развитие в самое последнее время.

47 Там же, с. 2.

48 Будон Р. Место беспорядка. Критика теорий социальных изменений. — М.: Аспект Пресс, 1998. — 284 с.

49 Полтерович В. М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России, 2001. № 3. Эл. версия: ts 1 .cemi.rssi.ru/ecr/200l/3/docl.htm.

В рамках «диффузионного» подхода, как видно из самого слова «диффузия» процесс распространения инноваций рассматривается как свободный, стихийный, неуправляемый, подобно тому, как происходит диффузия, скажем, капли чернил в стакане с чистой водой. Как пишет в своей работе «Культурная эволюция и межстрановые заимствования» Алексей Каптерев50, культурная диффузия ~ это взаимное проникновение культурных черт и комплексов из одного общества в другое при их соприкосновении. Культурное соприкосновение называется культурным контактом. Он может закончиться как равным и сильным влиянием их друг на друга, так и не менее сильным, но односторонним влиянием. Каналами диффузии служат миграция, туризм, деятельность миссионеров, торговля, война, научные конференции, торговые выставки и ярмарки, обмен студентами и специалистами и др. В рамках этого подхода изучается, например, распространение новых товаров потребления и услуг, изучаются причины появления спроса на эти товары и услуги.

В ряде работ при анализе закономерностей изменений в рамках концепции диффузии инноваций исследователи рассматривают уже роль и поведение самих «инноваторов», то есть учитывается активная, творческая роль конкретных людей и организаций. Роль этих факторов значительно усиливается при использовании концепции импорта инноваций. Так, подчеркивается творческий характер акторов этого процесса, способных существенно изменить ситуацию, что обосновывается в рамках синергетического подхода51. Большое внимание уделяется импорту инноваций и самим «импортеров» при рассмотрении развития изменений в организациях различного вида52.

Российские исследователи в последнее время также уделяют внимание социальным инновациям и инновациям в политической сфере, в том числе и в рамках концепции импорта инноваций. Так, относительно недавно появились сборники под.

50 Каптерев, Алексей. Культурная эволюция и межстрановые заимствования. http://www.prompol it.ru/141 592.

51 См., например, работу Fennel Mary L. Synergy, Influence and Information in the adoption of administrative innovations. // The Academy of management Journal, Vol. 27, N1, 1984, pp. 113−129. О применении синергетического подхода в социальных и юридических науках см. также: Аршинов В. И., Савичева Н. Г. Гражданское общество в контексте синергетического подхода. // Общественные науки и современность, 1999, № 3, с. 131−138- Бранский В. П. Теоретические основания социальной синергетики. // Вопросы философии, 2000, 4, с. 112−129- Ветютнев Ю. Ю. Синергетика в праве.// Государство и право, 2002,4, с. 64−69.

52 См., например: Baldridge J. Victor, Bumham Robert V. Organization Innovation: Individual, Organizational and Environmental Impacts. // Administrative Science Quarterly, Vol. 20, N 2, (Jun, 1975), pp. 165−176- Greve Henrich R., Taylor Alva. Innovation as catalyst for organization changes: Shifts in Organizational Cognition and Search. // Administrative Science Quart., Vol. 45, N5,2000, pp. 54−80- Phelps Maria T. How Important is the Role of Intelligence in the Rise of Civilization. // Civilization and Intelligence. Vol. XXXIV, N4, Summer 1994, pp. 287−296. редакцией В.М.Сергеева53 и В.М.Розииа54. Во втором из них, в частности, анализируются проблемы развития инноваций в организации правосудия55, в том числе, появления суда присяжных56. Закономерностям импорта инноваций и возможностям использования этой концепции для понимания закономерностей социальной и политической трансформации России посвящена работа О. Фомичева57. Импорт институтов как революционное институциональное изменение, по мнению О. Фомичева, характеризуется следующими основными чертами (отличными от эволюционных).

1) независимость от предыдущей траектории развития;

2) резкость, одномоментность (не постепенность) преобразования (это свойство, как будет показано ниже, достаточно спорно);

3) возможность направленного влияния на характеристики импортируемых институтов;

4) социальная рискованность импортирования (определяющая зачастую негативное к нему отношение и обуславливающая необходимость взвешенного подхода).

Основываясь на классификации видов импорта институтов, приведенную в с" работе А. Олейника, и дополняя эту классификацию, О. Фомичев выделяет следующие виды импорта:

Импортирование институтов из развитых стран.

Импортирование институтов из развитых стран (т.е. то, что обычно и подразумевается под импортом институтов) самый важный (и самый распространенный) вид импортирования.

53 Когнитивные модели и институциональные трансформации. /Под ред. проф. В. М. Сергеева. — М.: Линор, 2003.-196 с.

Этюды по социальной инженерии: От утопии к организации. / Под ред. В. М. Розина. — М.: Эдиториал, 2002. -320 с.

55 Розин В. М. Проблема инновационного творчества российских судей. — В кн. Этюды по социальной инженерии: От Утопии к организации. / под ред. В. М. Розина. — М.: Эдиториал 0УРСС, 2002, с.221−228.

56 Карнозова Л. М. Возрождение суда присяжных: проблемы инноваций в российском уголовном правосудии. -В кн. Этюды по социальной инженерии: От Утопии к организации. / под ред. В. М. Розина. — М.: Эдиториал УРСС, 2002, с. 229−253.

57 Фомичев О. Импорт институтов и оценка его эффективности. Web-сайт «Институциональная экономика в Сети»: economv.boom.ru/Diserlast.htm:

58 Олейник А. Институциональная экономика. Учебно-методическое пособие //Вопросы экономики, № 7,1999.

Импорт институтов из собственной истории.

Такое импортирование встречается сравнительно редко и имеет больше отрицательных качеств, чем положительных. К положительным следует отнести разве что отсутствие у населения психологического отторжения импортирования.

Импорт институтов из истории других стран.

Это достаточно экзотичный способ импортирования тем не менее встречается, на практике Он лишен всех достоинств (и без того немногочисленных) импортирования из собственной истории и в то же время обладает всем комплексов его недостатков.

В работе выходца из Индии Пранаба Чатерье59 рассматриваются закономерности импорта из стран Западной Европы и Северной Америки в Индию и другие страны «третьего мира» некоторых медицинских подходов в области психологии и психиатрии. Обладая опытом и социолога и социального работника, как в Индии, так и в США, автор пришел к выводу, что изучение трансфера социальных технологий требует, по крайней мере, двух компонентов. Первый — это описание социальной организации социальной технологии с учетом окружающих условий, в которых перенос в реальности имеет место. Такое описание означает идентификацию ключевых ценностей, объектов, ролей и сетей этих ролей, которые составляют основу социальной организации социальной технологии. Второй элемент включает постановку некоторых систематических вопросов о том как, и действительно ли эти ценности, объекты, роли и сети ролей могут быть перенесены в иные условия.

В заключение этого раздела остановимся на концепции «трансплантации институтов"60, предложенной в опубликованной в 2001 г. работе профессора В. М. Полтеровича. Этот подход, подразумевающий аналогию с трансплантацией органов в живой организм, дает возможность детальнее проанализировать как спектр возможных «реакций организма на трансплантат», так и различные «медико-экономические» процессы, связанные с выбором и доставкой «трансплантата».

Chatterjee, Pranab, The transferability of social technology: Explorations in the knowledge structures of the helping professions and their transfer. — Lewiston, N.Y., USA: E. Mellen Press, 1990. 226 p.

60 Полтерович B.M., 2001.

6.3. Функции политической системы и проблема «контрольной ветви власти».

В соответствии с положениями структурно-функционального подхода положение в структуре какого-либо органа во многом определяется его функциями. Для института омбудсмана, по крайней мере в основную часть исторического периода его существования, такой функцией была, бесспорно, контрольная функция. Как отмечает в своей книге «Правовая антология политики» А. С. Автономов, в отечественной литературе, к сожалению, мало внимания уделяется контрольным органам как таковым61. Институту же омбудсмана внимание было еще меньше. Существенно большее внимание уделялось, правда, другому государственному органу с явно выраженной контрольной функцией — институт прокуратуры, который, в свою очередь, имеет много общего с институтом омбудсмана, по крайней мере, в его первоначальной, скандинавской модели.

Обсуждая роль и место того или иного государственного института, в частности, института с контрольными функциями, среди других властных структур логично рассмотреть прежде всего его место в системе разделения властей, среди других государственных органов. В начале обратимся к представлениям системного и структурно-функционального подхода, развитых в работах Д. Истона, Г. Алмонда с соавторами.

В рамках этого подхода выделяют шесть основных функций политической системы:

1. артикуляция интересов различных групп населения,.

2. агрегация интересов.

3. принятие законов, «правил игры» уполномоченными на то органами.

4. реализация принятых законов;

5. рассуживание спорных ситуаций,.

6. функция политической коммуникации.

Эти шесть основных функций политической системы отражают, на наш взгляд, современную политическую систему демократического государства, в котором.

61 Автономов А. С. Правовая онтология политики. К построению системы понятий. — М.: ООО «Фирма Инфограф», 1999 г., с. 271.

В рамках этого подхода следует, прежде всего, рассмотреть силы, заинтересованные в такой трансплантации — то есть «международный рынок институтов». Здесь ситуация в корне отлична от рынка товаров — институциональные инновации не патентуются, и право собственности на них отсутствует. Поэтому и право на их имитацию бесплатно, более того, страны даже иногда конкурируют за право трансплантировать тот или иной институт на новую почву. Как пишет В. М. Полтерович, чем вызван «прозелитизм» в институциональной сфере, не вполне ясно. Возможно, дело в том, что институциональное подобие развивающейся и развитой страны облегчает завоевание последней нового рынка, облегчает контакты. Но не исключено, что это побочный результат политики национальных фондов, предпочитающих оказывать помощь, нанимая специалистов своей страны, которые часто осведомлены лишь об отечественных институтах, при этом блокируются иные варианты институционального развития.

Далее автор предлагает анализировать роль посредников в продвижении новых институтов или практик на внутреннем рынке. Обычно, пишет В. М. Полтерович, производство нового блага расширяет возможности выбора, а внедрение нового института нередко ограничивает эти возможности. Поэтому один и тот же институт может быть «положительным благом» для одной группы населения и «отрицательным благом» (public bad) — для другой. Благодаря указанным особенностям спрос на институты со стороны одних групп населения нередко сопровождается сопротивлением внедрению института со стороны других групп. В реальности готовность агентов платить за внедрение института или за сохранение статус-кво проявляется в создании групп давления В итоге автор делает вывод, что «рынок институтов» принципиально искажен в гораздо большей степени, нежели рынок товаров или технологий.

Рассмотренные выше подходы к анализу трансфера, передачи новых институтов и социальных практик указывают на необходимость серьезного анализа не только самих передаваемых инноваций, но и акторов процесса, инноваторов, а также посредников, медиаторов различного вида. При изучении развития института омбудсмана в различных странах, являющегося основной целью настоящей работы, важно также анализировать возможные дисфункции института в новых для него условиях, возможности его перерождения или отторжения. сувереном является «воля народа», Демократический способ правления, как известно, предусматривает реальное разделение и достаточную независимость властейисполнительной, представительной и судебной, которые в рамках системы сдержек и противовесов осуществляют взаимный контроль, реализуя тем самым функцию независимого контроля. Точнее сказать, главным контролером в демократическом обществе является сам народ, который, в идеале, в процессе выборов или в иных формах гражданского участия оценивает качество работы тех или иных выборных политиков. Именно поэтому в приведенном здесь перечне основных функций политической системе отсутствует в качестве специальной контрольная функция, являющаяся исходно основной функцией института омбудсмана.

Вместе с тем такой тип политической системы характерен пока только для некоторых стран, причем находящихся на определенном этапе своего развития. Для этих стран в предыдущие столетия, а для многих стран и сегодня — характерен иной тип политического режима, и, соответственно, политической системы, традиционный, когда источником легитимности власти является вовсе не «воля народа», а отношения «монарх-подцанный». В этих условиях контрольная функция уже не может быть распределена между ветвями власти, а концентрируется в виде конкретных институтов. Именно таким институтом и стал в Швеции в 20-х годах XVIII века институт Королевского канцлера юстиции, ставший несколько позже институтом омбудсмана юстиции.

Так как эта функция существовала всегда, то соответственно уже с древнего времени существовали и структуры, ответственные за их выполнение, а также возглавлявшие эти структуры чиновники. Собственно говоря, в небольших организациях функцию контроля за надлежащим исполнением установленных правил осуществляет сам руководитель организации, однако по мере роста управляющих структур и увеличения исполняемых ими функций возникает необходимость в выделении специальных служб контроля. В традиционных государствах для эффективности системы управления возникает необходимость в специальных вневедомственных системах контроля. Такая вневедомственная система контроля, замыкающаяся непосредственно на первое лицо — как правило, монарха, позволяет хотя бы снизить искажающее влияние ведомственной закрытости и региональных баронов. Как правило, острая потребность в таких структурах возникает в государствах больших размерах, империях.

Это же относится и к неконституционным монархиям, в которых власть концентрируется в руках монарха. Так, в Китайской империи существовала должность «Контрольного Юаня», причем контрольная власть традиционно выделялась в качестве отдельной ветви власти. В Османской Турции сформировался институт Мухтасибов, выполнявших функцию контроля за соблюдением мусульманами норм шариата, в случае нарушения которых мухтасибы должны были принять меры к восстановлению законности. Эта службы не входила в состав административной или судебной систем страны, а главного Мухтасиба назначал султан, как глава государства64.

В некоторых европейских странах потребность в единой вневедомственной структуре государственного (королевского) контроля возникла в процессе их централизации. Так, во Франции во время формирования абсолютистской монархии, в связи с борьбой королевской власти против своеволия феодалов и сепаратизма возник институт прокуратуры, (ордонанс короля Филиппа IV 1302 года)65. Органы прокуратуры Франции были приспособлены для выполнения воли короля, влияние которого на формирование органов прокуратуры и определение направлений ее деятельности было решающим. (Не случайно прокуроры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались «людьми короля» .) В 1586 г. принимается закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе других государственных органов. В сферу полномочий Прокурорского надзора включаются: деятельность прокурора административно-политического характеранадзор за производством следствиядеятельность судебно.

Отметим, что упоминание о Контрольном Юане содержится в современной монографии, посвященной развитию института Омбудсмана, в качестве одной из его исторических предпосылок: Marten Oosting. The Ombudsman and his environment: a global view. — In: The International Ombudsman Anthology. — The Hague e.a.: Kluwer Law International, 1999, p. 1−14.

63 Ислам: краткий справочник (на азер. языке). — Баку, 1985 г., с. 94.

64 Отметим здесь, что это название носит и современный омбудсман Пакистана. См. его выступление на конференции в Баку: Sahibzada Imtiaz Ahmad. The Role of ombudsman in a state based on the rule of law. — In: The Role of Ombudsman in a State Rulled by law/ reports of the I Baku International Comference of ombudsmen (9−13 June, 2003)-Baku, 2003, p. 151−180.

65 Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. Изд. 4. СПб., 1912. С. 19−29- Игорь Петрухин. Исторический очерк деятельности прокуратуры, http://nad2or.pk.ru/analit/show a. php?id=721 правовая (уголовные и гражданские дела).66 Аналогичные процессы протекали в XVIII веке и в Швеции.

В России Петр I использовал опыт становления французского абсолютизма при создании централизованной системы управления Империей. Так, 27 апреля 1722 года он издал указ «О должности Генерал-прокурора», который следил за тем, чтобы дела в Сенате «не залеживались"67. Полномочия генерал-прокурора Петр I определил так: «Сей чин яко око наше» и потребовал «смотреть над всеми прокурорами, дабы в fSL своем звании истинно и ревностно поступали». Последние были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии. На генерал-прокурора Петр I возложил обязанность надзирать за Сенатом — главным управляющим и судебным органом страны69.

Прокуратура создавалась в России как представительный орган прежде всего императорской власти, осуществляющей от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями.

Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, которая затем получила дальнейшее развитие.

Анализируя причину отсутствия «контрольной» ветви власти в рамках классического набора «властных ветвей» — представительной, исполнительной и судебной, мы можем отметить, что эта триада, выделенная наиболее четко в работах Дж. Локка71 и Ш. Монтескье72, вероятно, соответствует определенной стали развития государства, государства Нового времени, следующего по пути постепенного разделения власти (то есть отхода от принципа единственного суверена — источника власти), и в то же время не слишком обремененного различными социальными обязательствами перед своими подданными — гражданами. Кроме того, существовали.

66 История прокуратуры http://nadzor.pk.ru/analit/show a. php?id=156.

67 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 4 / Под ред. А. Г. Манькова. М., 1986. С. 196.

68 Кутафин О. Е. Предисловие — В кн.: Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Око государево. Российские прокуроры XVIII век. — М&bdquoРОССПЭН, 1998. С 5−8.

69 Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Око государево. М., 1998. С. 23- Шиканов В. И. Прокуратура в Российской Федерации: Методические указания. Иркутск, 1993. С. 4. Игорь Петрухин. Б.г.

70 Кутафин, 1998.

71 Локк Дж. Сочинения. Т.З.-М., 1988. С. 356.

12 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. и существуют и другие подходы, к выделению основных ветвей власти. Так, например, Б. Констан предлагал выделять королевскую (нейтральную, или посредническую) властьисполнительную властьпостоянную представительную власть и власть, представляющую общественное мнение (наследственная палата пэров и выборная нижняя палата), судебную власть, а также особую ветвьмуниципальную власть — итого шесть типов власти. И если обе палаты парламента все же можно объединить в одну власть, то выделение королевской власти, аналогом которой (в рамках принципа разделения властей) может служить власть президентская — вполне разумно.

Позже, уже на рубеже XIX — XX вв. китайский мыслитель и политический деятель Сунь Ятсен предложил свой вариант членения ветвей власти: законодательная, исполнительная, судебная, контрольная и экзаменационная власть73 (последний вид власти отражал специфику китайского государства, где в течение столетий действовала система конкурсного отбора на государственную службу. В соответствии с этими принципами в Китае по Конституции 1912 года действовали соответствующие палаты (юани). В некоторых странах выделяется также избирательная ветвь власти (Никарагуа, Уругвай)74.

Аргументы «за» и «против» выделения контроля как специальной ветви власти обсуждаются в уже упомянутой выше монографии А. С. Автономова. Так, он справедливо отмечает, что «Вычленению контрольной ветви власти мешает то, что практически все государственные органы обладают теми или иными контрольными полномочиями. Ведь власть осуществляется в том числе и через контроль, и органы государства в рамках каждой ветви власти реализуют определенные контрольные или надзорные полномочия. Кроме того, разделение власти нацелено на обеспечение демократии, и органы государственной власти каждой из ее ветвей должны иметь контрольные и надзорные полномочия в отношении органов государственной власти других ветвей. Через механизмы взаимного контроля и надзора осуществляются упомянутые выше взаимозависимость ветвей власти, функционирование системы.

73 Сунь Ят-сен. Программа строительства страны. // Избранные произведения. М., 1964, с. 435.

74 Автономов, 1999, с. 269. сдержек и противовесов, т. е. взаимодействие государственных органов, обеспечивающих единство власти"75.

В монографии А. С. Автономова выделяются следующие виды государственных органов (исходя из их компетенции): органы властиадминистративные органы, которые занимаются управленческой и распорядительной деятельностьюорганы правосудия, которые создаются с целью восстановления нарушенного права, в ходе чего возникает необходимость толкования юридических норморганы контроля и органы обороны. При этом к органам контроля отнесены прокуратура, институт.

ПС омбудсмана и счетная палата .

Проблема государственного контроля как особой области, направления деятельности государственной власти находится в постоянном поле зрения политологов, юристов, социологов. Так, например, в работах В. В. Зародина с соавторами государственный контроль рассматривается как основополагающий фактор социальной организации общественных процессов, анализируется развитие системы государственного контроля на региональном уровне и уровне местного самоуправления77. Проблеме государственного контроля как такового посвящена недавно вышедшая монография К. В. Маркова, которая так и называется.

Государственный контроль". К. В. Марков понимает государственный контроль как «форму государственной власти, обеспечивающей проверку органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов"79. В этой работе выделяются такие аспекты государственного контроля, как экономический, политический, государственно-правовой, социальный, организационный, информационный, технический.

Вопрос о позиционировании института Уполномоченного по правам человека среди других органов государственной власти практически не обсуждался в.

75 Там же, с. 270.

76 Автономов, 1999, глава 5.

77 Зародин В. В. Государственный контроль как фактор социальной организации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ, к.социол.н.: Спец. 22.00.08 — Саратов, 1999. — 15 с. В. В. Зародин, В. Б. Самсонов. Социальные инновации: организация и контроль — Саратов: Изд-воСГУ, 1999.-207 с.

78 К. В. Марков. Государственный контроль/. — М.: Известия, 2004.-402 с.

79 Там же, с. 23. отечественной литературе (за исключением упомянутой выше работы К. Маркова и некоторых других работ). Зато проблема позиционирования другого государственного института с несомненно контрольными, на наш взгляд, функциями.

— института прокуратуры — обсуждалась и обсуждается достаточно подробно. Этот институт сохранился в современной России, так же, как и во многих других стран бывшего СССР, хотя многие и считают его реликтом советского времени. Причиной последней точки зрения является сочетание в рамках одного органа, наряду с функцией общего надзора, также и функций расследования и поддержания государственного обвинения в судебном процессе. Как мы видим, в современном российском научном сообществе высказываются самые различные точки зрения о месте прокуратуры в системе осуществления государственной власти. Одни считают, что прокуратура должна быть включена в судебную систему власти80, другие — что этот институт не относится ни к судебной, ни к исполнительной власти, так как прокуратура является одним из механизмов законодательной власти, а не придатком.

81 системы органов правосудия".

Одной из причин нежелания многих юристов и политологов выделять контрольную ветвь власти или особую группу государственных органов, объединенных первенством у них контрольно-надзорных функций является, на наш взгляд, то обстоятельство, что организационная обособленность систем органов контроля или надзора либо функциональная самостоятельность контрольных полномочий закреплялись в конституциях в основном в тех странах, в которых не признавался принцип разделения власти В уже упомянутой работе И. Петрухина сохранение за прокуратурой функции общего надзора характеризовалось как «рудимент средневековья». Как показано в монографии В. И. Рохлина, в большинстве стран Восточной Европы и в странах Балтии, реформа органов прокуратуры, копировавших ранее советский образец, протекала в направлении лишения их.

80 Манов Г. Н. Правовое государство и советский федерализм. // Советское государство и право, 1991, № 1, с.7- Точиловский В. А. О концепции прокурорской власти. // Советское государство и право, 1990, № 3, с. 46- Г. Н. Манов, ред. Теория права и государства. Учебник для вузов. — М.: Издательство БЕК, 1996. — 336 сГордеевцев Е. И. Разделение властей в современном российском обществе. Учебно-методическое пособие. -Ковров: КГТА, 2003. 128 с.

81 Круглый стол «Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. // Государство и право, 1994, № 5, с. 7.

82 Автономов, 1999, с. 270. функции общего надзора83. Интересно, что в уже упоминавшейся монографии К. В. Маркова, напротив, предлагается оставить за прокуратурой именно функцию общего надзора, как основную задачу государственного контроля, а функции ведения следствия и поддержки государственного обвинения — исключить, как порождающие конфликт интересов с основной, по мнению автора, функций прокуратурыфункцией общего надзора.

Как уже отмечалось, в странах с существующим реально разделением властей создание подобной иерархической системы контроля не считалось необходимым, так как в них эффективно действует контроль исполнительной власти со стороны власти представительной и судебной. Однако механизмы такого контроля могут меняться и меняются в соответствии с развитием государств и усложнением их функций.

В странах с устойчивыми демократическими традициями по крайне мере на официальном уровне чиновники рассматривают себя именно как сотрудников публичной администрации — т. е. открытых, прозрачных, и нацеленных на решение проблем избирателей — жителей конкретного города, региона или страны. Соответственно, в качестве критерия эффективности здесь рассматривается степень удовлетворенности жителей тем, как власти решают их проблемы. Показателем же неэффективности является недовольство людей, выражающееся, в частности, в их обращениях в суд, к депутатам, в структуры исполнительной власти и т. д. Таким образом, жалобы и обращения жителей служат как бы индикаторами сбоев в работе системы управления, сигналами обратной связи, позволяющими внести необходимые изменений. Традиционно наиболее эффективными в демократических странах, особенно в странах с развитой системой административного правосудия, считались формы обращения в суд, позволяющего достаточно эффективно обжаловать решения любого административного лица. В то же время развитие и усложнение как административных органов управления, так и самой судебной системы, постепенно приводили к необходимости введения специальных органов надзора, которые бы не подчинялись представителям и руководителям самой контролируемой системы.

Жалобы и обращения существуют как канал обратной связи и в недемократических странах, однако главная роль в них все же отводилась и отводится.

8' Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: История, развитие, понятие, соотношениеСПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс, 2003.-303 с. государственным контрольным службам, подобным советской прокуратуре. При этом обращения в суд как раз наименее типичны и часто наименее эффективны, люди обычно жаловались и жалуются в те структуры, которые и реально принимают решения. Так, в советское время наиболее эффективными были обращения в партийные органы. В то же время сами бюро и отделы жалоб как правило никакого рассмотрения по существу дела не вели, выполняя роль фильтра и диспетчера жалоб.

Таким образом, мы видим отсутствие определенной общей точки зрения на место контрольно-надзорных структур среди основных ветвей власти, основных государственных органов и их групп. Поэтому определение этого места, более точного позиционирования места контрольных органов, и, в частности, института омбудсмана будут одной из задач настоящей работы.

7. Научная новизна.

Научная новизна исследования заключается прежде всего в том, что впервые было выполнено сравнительное изучение развития института омбудсмана в странах со стабильной демократической системой и в странах в процессе поставторитарного перехода, как для национального уровня, так и для уровня субъектов федерации.

В частности, в работе впервые проанализированы обстоятельства возникновения института Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах бывшего СССР, а также в субъектах Российской Федерации.

Также впервые были выявлены основные типы эндогенных и экзогенных акторов процесса инициирования и развития института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека), а также определена их относительная роль для стран с различным характером политического режима и особенностями поставторитарного перехода.

В работе впервые проведен анализ развития контрольных функций в различных странах, а также выявлен явный функциональный параллелизм института омбудсмана и института прокуратуры в странах бывшего СССР, что является причиной потенциального конфликта этих двух структур.

Наконец, в диссертационном исследовании впервые выявлены основные модели института омбудсмана, включающие в себя скандинавскую модель, «классическую» модель, «авторитарную» модель (адаптация института к авторитарному режиму), а также «поставторитарную» модель, включающую е себя три ее варианта. Для каждой из моделей выявлены специфические характеристики ее развития и деятельности.

8. Основные положения, выносимые на защиту.

1. Сравнительный анализ развития института омбудсмана в странах со стабильным демократическим режимом и в странах поставторитарного развития позволил выявить существенно большую роль экзогенных акторов этого процесса во втором случае, а также существенную вариативность трансформации института от характера политического режима в конкретных странах. При этом сам институт при определенных условиях может стать фактором расширения поля публичной политики.

2. Развитие института Омбудсмана в различных странах может быть представлено в следующем виде. Первой возникает «Нордическая» модель института омбудсмана, существовавшая на протяжении XIX века только в Швеции, а начиная с 1919 г. — еще и в Финляндии. Начиная со второй половины 50-х годов XX века сначала в Европе, а затем и в других странах мира развивается «классическая» института омбудсмана. В 70-е годы сначала в странах Пиренейского полуострова, а затем и во многих других странах, находящихся в процессе поставторитрного перехода, формируется «Поставторитарная модель», для который в зависимости от типа политического режима можно выделить три варианта модели. Одновременно в странах с авторитарным режимом институт омбудсмана трансформируется в авторитарную модель.

3. Для «Нордической» модели характерна тесная связь института с парламентом, он фактически является парламентской структурой, в сферу его компетентности входит как структуры исполнительной власти, так и судебная система. Омбудсман в рамках этой модели может возбуждать судебное преследование министров (фактически этого не происходит), защита прав человека не является исходно его задачей, и он минимально сотрудничает с общественными правозащитными организациями.

4. Для «Классической» модели омбудсмана защита прав человека также не была исходной задачей, развитием прав человека в этих странах занимаются иные институты — национальные институты по правам человека, которые и сотрудничают в основном с правозащитниками-общественниками. Связь института с парламентом ослабевает, возникает фиксированный срок полномочий. Судебная система полностью исключена из компетентности, заключения омбудсмана имеют только рекомендательную силу. Главной задачей, особенно в рамках англосаксонского варианта модели, является предотвращение случаев «ненадлежащего администрирования».

5. Основным отличием «поставторитарной» модели от «классической модели» является приоритет защиты прав человека перед приоритетом парламентского контроля и предупреждения случаем «ненадлежащего управления». Вторым существенным является их меньшая привязка к парламентам этих стран. Депутаты при этом часто выражают недовольство действиями защитников прав человека, а также пытаются (иногда успешно) отправить его в отставку. Третьим отличием от «классической» модели является включение в той или иной степени в поле зрения защитника прав человека и судебной системы, преимущественно в аспекте соблюдения судьями процедурных правил и этических норм. В этом случае можно говорить об определенном движении в направлении исходной, «Нордической» модели омбудсмана. Четвертым основным отличием является существенно более тесное сотрудничество с общественными правозащитными организациями, Наконец, пятым отличием является включение в задачи Уполномоченных также и правовое просвещение и образование в области прав человека, то есть те задачи, которые в странах с классической моделью омбудсмана выполняют иные национальные институты защиты прав человека.

6. Для «авторитарной модели» в задачах института полностью отсутствует тема парламентского контроля, иногда присутствует тема зашиты прав человека (как дань современной моде), но главным является задача выявления «ненадлежащего администрирования». Этот институт практически не связан с парламентом, поэтому его можно было бы назвать «исполнительным омбудсманом», но исполнительные омбудсманы в Америке действуют существенно более независимо. Судебная система может быть как включена, так и исключена из их компетенции. Взаимодействие с общественными правозащитными организациями очень слабо, иногда даже слабее, чем для классической модели. Правовое просвещение часто входит в их задачи.

7. Процесс распространения института омбудсмана в странах Западной Европы и Северной Америке может рассматриваться как диффузия инноваций, в странах Восточной Европы и Латинской Америки — как импорт инноваций, а для части стран бывшего СССР — скорее как трансплантация инноваций. Идентифицированы основные виды участников этого процесса, которые можно разделить на эндогенных, экзогенных акторов, а также на акторов-посредников или медиаторов. Показана важная роль структур-медиаторов для успеха импорта и трансплантации института. Показано, что после переноса института омбудсмана на новую почву возможны следующие четыре основных варианта его дальнейшей судьбы: отторжение, имитация, копирование и адаптация.

8. В процессе сравнительного исследования выявлена важная роль института омбудсмана в реализации функции государственного вневедомственного контроля (надзора). Быстрота распространения института в многих странах частично связана с отсутствием в них особого государственного института с функцией общего надзора. В тех же странах, где такой институт существовал и существует (институт прокуратуры в странах бывшего СССР), между ним и институтом омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) очень вероятно возникновение конфликтов.

9. Практическая значимость.

Практическая значимость работы определяется прежде всего использованием ее результатов для оптимизации развития института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ. Так, полученные в ходе работы данные и выводы были использованы при проведении тридцати семинаров-тренингов во всех Федеральных Округах России в 1998;2005 гг., в подготовке и проведении Круглых столов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, а также региональных конференций Уполномоченных в 2001;2005 гг. совместно с Департаментом прав человека Совета Европы и Комиссаром по правам человека Совета Европы.

На основе материалов работы был подготовлен и реализован первый в России и в странах СНГ Курс повышения квалификации сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека, который прошли около 70 сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, самих Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, а также сотрудников Омбудсмана Азербайджана. Для слушателей курса было издано специальное Учебное пособие.

Еще одним практическим результатом работы стало создание Модельного закона «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте РФ», который был использован при разработке соответствующих законов в ряде субъектов РФ.

Материалы работы также использовались автором в процессе его работы в Экспертном совета при Уполномоченном по правам человека в РФ, а также в качестве эксперта Совета Европы на международных семинарах, посвященных развитию института омбудсмана.

10. Апробация результатов исследования.

Основные положения диссертации прошли апробацию на следующих международных, общероссийских и региональных конференциях и симпозиумах: III Международный Кондратьевский конгресс (Кострома, мая 1998 г.) — «Политическая культура региона» (Самара, июнь 1998 г.) — «Совет Европы и развитие института Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях» (Москва, июнь 1999 г.) — «Проблемы и перспективы парламентаризма» (СПб, июль 1999 г.) — «Регионы России: взаимодействие и развитие (междисциплинарный подход)» (Ростов-на-Дону, июль 1999 г.) — Второй Всероссийский конгресс политологов «Россия. Политические вызовы XXI века» (Москва, апрель 2000 г.) — «Россия-2001: Новые тенденции политического, экономического и социального развития» (Волгоград, июнь 2001 г.) — «Толерантность и поликультурное общество» (Нальчик, сентябрь 2001 г.) — Третий российский конгресс по политической регионологии (пос. Большое Болдино, Нижегородская область, сентябрь 2001 г.) — «Гражданское общество в России как демократический проект» (СПб, февраль 2002 г.) — Третий Всероссийский конгресс политологов «Выборы в России и российский выбор» (Москва, апрель 2003 г.) — «The Ombudsman in Old and New democracies» (Innsbruk, Austria, 2003) — Научная конференция РАПН «Стратегии политического развития России» (Москва, февраль 2004 г.) — First Roundtable of European Regional Ombudsmen (Barcelona, Spain, July, 2004) — II Международный конгресс конфликтологов «Современная конфликтология: пути и средства содействия развитию демократии, культуры мира и согласия» (СПб, октябрь 2004 г.) — III Бакинская Международная конференция омбудсманов (Баку, ноябрь 2004 г.) — «Университетская политология России в национальном и европейском контекстах» (Москва, 10 декабря 2004 г.), Двенадцатый ежегодный симпозиум Московской высшей школы социальных и экономических наук «Пути России: двадцать лет перемен» (Москва, январь 2005 г.), Международная конференция «Толерантность, борьба с дискриминацией и ксенофобией в контексте борьбы с международным терроризмом (Кавказское измерение)» (Ереван, май 2005 г.), Международная конференция «Толерантность как фактор устойчивого развития современной цивилизации» (Казань, июнь 2005 г.), Международная конференция «Новые политические процессы на постсоветском пространстве» (СПб, апрель 2006 г.), 20 th World Congress of International Political Science Association «Is Democracy Working?» (Fukuoka, Japan, July 2006), 4-й Конвент Российской ассоциации международных исследований. (Москва, сентябрь 2006 г.), IV Всероссийский конгресс политологов «Демократия, безопасность, эффективное управление: новые вызовы политической науке» (Москва, октябрь 2006).

11. Структура работы.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка литературы. Общий объем работы 250 страниц машинописного текста.

Заключение

.

Рассмотренный в работе опыт развития института омбудсмана как в странах со стабильной демократической системой, так и в странах, находящихся в процессе перехода от авторитарных форм правления к тому или иному виду демократии, позволяет сделать вывод о высокой адаптивности рассматриваемого института к конкретным социально-политическим условиям.

Действительно, возникнув в Швеции как институт государственного (королевского) контроля деятельности судебной системы, этот институт постепенно стал эффективным механизмом парламентского контроля за деятельностью чиновников исполнительной власти среднего и низшего звена («классическая» модель омбудсмана). Именно эта, «классическая» модель быстро распространилась в странах западной Европы и в англо говорящих странах других континентов. В этих странах, с давней традицией независимой и ответственной судебной власти судебная система была исключена из компетенции омбудсмана, зато получила развитие функция модератора, посредника между обществом и властью.

Следующая фаза эволюции обсуждаемого института отмечается с началом «третьей волны» демократизации (по С. Хантингтону) — с возникновения института Защитника народа в Испании и Проведора (поручителя) юстиции в Португалии. Как оказалось, этот институт оказывается важным фактором становления демократического правового государства, ответственного перед народом. На этой фазе происходит также соединение концепции омбудсмана, как парламентского контролера, с концепцией развития этого института как института государственной правозащиты. Важным шагом на пути развития этой модели института становится его появление в Польше, еще в годы правления ПОРП, где он впервые получил название «Уполномоченного по правам граждан». Позже, в период распада СССР, учреждение страной института омбудсмана стало одним из условий принятия страны в Совет Европы.

Опыт развития института Уполномоченного по правам человека в странах Восточной Европы и бывшего СССР, как на национальном, так и на региональном уровне1, убедительно показывает необходимость усиления его независимости не только от структур исполнительной, но и представительной власти. Действительно, именно депутаты, недовольные принципиальной позицией Уполномоченного, часто становятся инициаторами его «обуздания» или даже ликвидации как такого. С другой стороны, рассмотренный опыт взаимодействия с судебной системой государственных защитниках прав человека в странах бывшего СССР, дает все основания предположить, что для поставторитарных стран в этом отношении более эффективной могла бы оказаться не «классическая», а «нордическая» модель института омбудсмана, включающая в свою компетенцию и судебную систему. л.

Рассмотренные в нашей книге примеры конфликтных ситуаций института регионального Уполномоченного по правам человека и института прокуратуры позволяют выдвинуть предположение, что эти конфликты вызваны не личными особенностями Уполномоченных и прокуроров, а исходным параллелизмом некоторых основных функцией обоих институтов. Действительно, обращаясь к опыту Швеции начала XVIII века, мы видим, что институт сначала Королевского канцлера юстиции, а затем и парламентского омбудсмана юстиции выполнял важную функцию общего надзора как за чиновниками судебной, так и исполнительной власти. Как уже отмечалось ранее, примерно в это же время в России возник институт прокуратуры с основной задачей служить «государевым оком», контролируя также чиновников и исполнительной и судебной власти.

Быстрое распространение института омбудсмана в странах Западной Европы и в англоязычных странах различных континентов в 60−70-е годы прошлого столетия объясняется также и тем, что в этих странах отсутствовал государственный институт с функцией «общего надзора», подобно институту российской прокуратуры, поэтому институт омбудсмана занял как бы пустующую нишу. Одновременно, как уже отмечалось, исследователи института омбудсмана в своих книгах этого периода, посвященных сравнительному анализу деятельности обсуждаемого института в различных странах, в главах, посвященных СССР и странам Восточной Европы,.

1 Опыт развития института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ представлен в нашей книге: А. Ю. Сунгуров. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). — СПб.: Норма, 2005, главы 6 и 7.

2 Там же, глава 7. описывали работу именно прокуратуры, как наиболее близкого к омбудсману государственного института.

Поэтому в процессе появления в этих странах института Уполномоченного по правам человека возникли и, очевидно, будут возникать проблемные ситуации с институтом прокуратуры. Это объективное противоречие усиливается еще и тем, что институт прокуратуры символизирует собой уходящий, как автор надеется, авторитарный режим, а институт омбудсмана — новый, демократический. Не случайно в цитированных в разделе 4.11 рекомендациях Совета Европы указывается на необходимость передачи части функций нынешней прокуратуры институту омбудсмана. Соответственно, первенство в таких конфликтах того или иного института может служить индикатором успешности (или неуспешности) самого процесса демократического транзита.

Существенная часть работы была посвящена анализу процесса инициирования и развития обсуждаемого института как в странах с устойчивым демократическим режимом, так и в поставторитарных странах. В заключительном разделе второй главы было сформировано предположение о наличие определенных типов агентов, промоторов, осуществляющих инициацию, внедрение института в новых странах. Дальнейшее рассмотрение позволяет нам подтвердить данное предположение.

Приведем здесь эту типологию в дополненном виде:

1. Индивидуальные акторы.

1.1. Представители академического сообщества — ученые-юристы и политологи.

1.2. Политики, видящие в нем полезную для своей страны (региона) инновацию.

1.3.Политики, видящие в институте хорошее место для собственной карьеры (вариант — «теплое место» для отставного чиновника).

1.4. Сами омбудсманы, которые, понимая важность развития своего института, уделяют часть своего времени на содействие его учреждению в других странах и регионах.

2. Общественные организации, включая профессиональные ассоциации.

2.1. Общественные организации гражданской направленности, ставящие своей целью развитие эффективных демократических институтов (Центры публичной политик).

2.2. Профессиональные ассоциации юристов и других специалистов, которые заинтересованы в совершенствования системы правления как таковой.

2.3. Ассоциации самих омбудсманов.

3. Научные и университетские исследовательские центры.

4. Средства массовой информации.

5. Фонды и другие грантодающие организации.

6. Международные межгосударственные организации.

7. Для случая региональных омбудсманов — национальный омбудсман.

Так, например, в процессе развития института омбудсмана в субъектах РФ подтип 1.1 практически не встречался, зато активно действовали подтипы 1.2 и 1.3. Из общественных организаций активно участвовала только организация подтипа 2.1 (СПб центр СТРАТЕГИЯ). Научные центры и СМИ играли достаточно слабую роль, в отличие от фондов и международных организаций (прежде всего, это Совет Европы).

Процесс инициирования и появления института Уполномоченного по правам человека в поставторитарных странах как на национальном, так и на региональном уровне, подробно рассмотренный нами в третьей главе настоящей работы и в шестой главе книги3 можно интерпретировать как процесс усвоения демократических институтов и практик, уже длительное время существующих в государствах со стабильным демократическим режимом4, в рамках концепции догоняющей, или задержанной, модернизации5.

3 Там же.

4 См. например: Российское общество: становление демократических ценностей?/ Под ред. М. Макфола и А. Рябова. — М., 1999. 239 е.- Шнайдер Э. Политическая трансформация в России. // Полития, 1999/2000, № 4 (14). Hahn J.W. (ed.) Democratization in Russia. The Development of Legislative Institutions. — L.: Armronk, 1996.

5 Анализу эпистемологических возможностей этой концепции посвящены многочисленные работы российских и зарубежных исследователей, в частности: А. Ю. Мельвиль. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам. // Полис. 1998, 2, с. 6−38- Цапф В. Теория модернизации и различие путей общественного развития. //Социс, 1998, 8, с. 14−26- Weigle М.А. Russia’s Liberal Project: State-Society Relations in the Transition from Communism. University Park, Pa, 2000.

Но при этом следует помнить, что в странах-донорах демократические правовые институты формировались в условиях органической модернизации, и развитие получали именно те из них, которые в наибольшей степени соответствовали местным историческим и культурным особенностям. В странах же, переживающих ускоренную модернизацию, условия становления новых демократических институтов существенно иные. Разные сегменты общества пребывают здесь как бы в разных исторических временах, одни — уже в постиндустриальном обществедругие — по-прежнему в индустриальномтретьи — в условиях феодализма. Причем границы между этими сегментами отчасти совпадают с границами крупных регионов, отчасти проходят по окраинам центральных городов, а иногда прихотливо разделяют жителей одного и того же населенного пункта.

Кроме того, инициаторы ускоренной политической модернизации, взяв за образец демократические правовые институты какой-либо страны, как правило, редко задумываются о соответствии избранной модели национально-культурным особенностям собственной страны. Тем более это справедливо по отношению к столь громадному и к тому же федеративному государству, как Россия, где своею спецификой нередко обладают отдельные регионы.

В ряде случаев становление новых правовых и политических институтов происходит при технической и финансовой помощи тех стран, где уже завершился процесс политической модернизации, причем в ее органическом варианте. Такое содействие можно рассматривать как один из немногих положительных аспектов догоняющей модернизации. Однако при подготовке рекомендаций и определении приоритетов западные эксперты еще меньше, чем отечественные реформаторы, склонны учитывать специфику страны-реципиента и ее отдельных регионов.

Возникновение новых государственных институтов и правовых инноваций может быть связано как с местной инициативой, так и с усилиями, предпринимаемыми извне. Эндогенные инициативы возникают довольно часто, но успешными становятся лишь немногие из них. В большинстве случаев используются модели, уже оправдавшие себя в других странах. Это, впрочем, совсем не удивительно, так как возможность заимствовать апробированные технологии, не изобретая велосипедов и не наступая на грабли, составляет еще одно несомненное преимущество догоняющей (задержанной, ускоренной) модернизации.

Сами эндогенные инициативы нередко базируются на уже существующих где-то моделях и потому носят отчасти экзогенный характер. В то же время ни одна правовая инновация не осуществима без поддержки эндогенных политических или общественных сил либо конкретных людей. Эти силы и люди могут использовать поддержку извне, однако для успешной адаптации нового правового института крайне важна их «укорененность» в местной почве. При отсутствии таковой судьба казалось бы уже внедренного благодаря поддержке извне правового института может в дальнейшем (например, после прекращения финансовых вливаний) оказаться плачевной.

В рамках настоящей работы анализировались возможности и пределы использования для анализа развития института омбудсмана таких концепций, как диффузия, импорт и трансплантация инноваций.

Рассмотрение этого процесса для стран с устойчивым демократическим режимом, предпринятое нами во первой главе, показало, что здесь можно говорить о сочетании процессов диффузии и импорта, причем диффузия, видимо, преобладает. Для США и Канады, например, после диффузии через научные каналы идеи института омбудсмана, включились механизмы импорта, однако наряду с желанием определенных политиков внедрить этот институт, достаточно сильно проявлялось и его отторжение — для федерального уровня в Канаде и США, а также (для США) его трансформация в иные модели — модели исполнительного омбудсмана, кооперативного омбудсмана, университетского омбудсмана и т. д. Успешным процесс импорта был для большинства штатов Канады и некоторых штатов США. Достаточно сильно трансформировалась классическая модель и в случае Англии и Франции.

Для англоговорящих стран других континентов, кратко рассмотренных в первой главе, диффузия имела место в существенно меньшей степени, здесь наряду с процессами импорта имели место и усилия по трансплантации этого института, и эти усилия предпринимались Программой развития ООН и секретариатом Британского Содружества.

Для поставторитарных стран какие-то элементы диффузии инноваций — в виде диффузии информации об этом институте имели место, однако значительно существеннее роль импорта и особенно трансплантации инноваций.

Так, например, для случая возникновение института Уполномоченного по правам человека в России более справедлива модель импорта инноваций. Здесь ведущая роль принадлежала все же не международным институтам и организациям, а эндогенным акторам, а именно, правозащитникам-диссидиентам, которые оказались в начале 90-х годов на важных постах молодого российского государства, и в первую очередь — С. А. Ковалеву. В других странах в добавок к Программе развития ООН все большую роль играют структуры ОБСЕ и Совета Европы. Роль последней организации для стран Восточной Европы и европейской части бывшего СССР особенно велика, так как введение института омбудсмана или аналогичного ему института является одним из условий пребывания страны в Совете Европы. Соответственно, как при всякой трансплантации возможны и процессы отторжения нового института, или его существенное перерождение.

В целом рассмотренные работе примеры позволяют заключить, что в процесс развития института омбудсмана были вовлечены три группы акторов: экзогенные силы, структуры-посредники и эндогенные участники.

К экзогенным силам можно отнести — на национальном уровне — программу развития ООН и ОБСЕ, а на уровне регионов России — в основном Департамент прав человека Совета Европы, осуществлявший программу Европейского Союза, направленную на поддержку правовой реформы в России и ее регионах.

На семинарах 1999 — 2002 гг., проводимых СПб центром СТРАТЕГИЯ в российских регионах в качестве экспертов присутствовали уже действующие омбудсманы и их коллеги из Литвы, Латвии и Молдавии, которые занимают промежуточное положение между действительно экзогенными акторами и местными структурами-посредниками, т. е. являются своего рода медиаторами.

В числе чистых структур-посредников для случая российских регионов следует назвать Санкт-Петербургский центр «Стратегия» и аппарат УПЧ РФ О. Миронова, сотрудники которого направляли письма главам субъектов РФ с просьбой дать информацию о развитии института УПЧ, сами выезжали в регионы для встреч с местным руководством, участвовали во всех семинарах, организованных центром «Стратегия». Для случаев развития института омбудсмана в постсоветских странах на национальном уровне подобные структуры-посредники, по-видимому, отсутствуют.

В роли эндогенных акторов выступали правозащитники, депутаты и ученые, стремящиеся к развитию института УПЧ в своих регионах. В абсолютном большинстве это люди бескорыстные и самоотверженные, готовые идти на острое противостояние с региональной властью. Вместе с тем в действиях эндогенных акторов порой присутствует элемент личной заинтересованности, стремление подготовить «запасной аэродром» или «теплое место» для себя или для кого-то из своего окружения. Впрочем, такой феномен, как появление сторонников правовой инновации, желающих использовать ее в личных или групповых интересах, довольно типичен для современной России,.

В ряде стран с относительно авторитарным режимом, функцию «внедрителей» правовой инновации берут на себя сами власти, желающие создать видимость демократического института. В таких случаях внедрение УПЧ может быть очень быстрым, но развитие этой правовой инновации пойдет по имитационному варианту, как это произошло, например, в Узбекистане и Азербайджане.

Что же касается противников развития института регионального Уполномоченного, то практически все они относятся к эндогенному типу и представляют местные консервативные властные круги. Оппозиция с их стороны может быть двух типов:

1) жесткой, проявляемой авторитарной, но не слишком уверенной в своих силах властью, которая не решается создавать даже имитацию регионального института УПЧ, опасаясь, что он может заработать всерьез (примеры такого родаруководство Кабардино-Балкарской Республики, запретившее проведение семинара на своей территории, или глав администраций Мурманской области и Хабаровского края, наложивших вето на принятые депутатами законы);

2) мягкой, когда власть, оставляя себе поле для маневра, демонстрирует готовность поддержать инновацию, но дальше обещаний дело не идет (вариант Северной Осетии).

Накопленный опыт позволяет выявить некоторые факторы, позитивно влияющие на процесс развития правовых инноваций в условиях ускоренной (догоняющей) модернизации.

Прежде всего, это создание цепочки посредников, или модераторов. Максимальный эффект от их участия наблюдается в тех случаях, когда сами модераторы представляют страны, переживающие ускоренную политическую модернизацию, но продвинулись в этом процессе несколько дальше России. Эксперты из подобных стран лучше понимают сложности инкорпорации новых правовых институтов и обладают реальным опытом их преодоления.

На практике наблюдаются четыре основных варианта судьбы правовой инновации на новой почве: (1) отторжение, (2) имитация, (3) копирование и (4) адаптация. Ясно, что последний из них является наиболее предпочтительным, однако первые два встречаются гораздо чаще. Какая из перечисленных моделей реализуется в том или ином регионе зависит в немалой степени от наличия в стране и присутствия в данном регионе надрегиональных структур и организаций, ставящих своей задачей содействие повсеместному развитию новых правовых институтов.

Представленные в рамках настоящей работы материалы и их анализ позволяет предложить следующие основные модели института омбудсмана (Защитника народа, Уполномоченного по правам человека):

— Нордическая модель.

— Классическая модель.

— Модель омбудсмана в авторитарных странах («Авторитарная модель»).

— Модель омбудсмана в поставторитарных странах («Поставторитраная модель»), включающая в себя три варианта.

Представим основные характеристики этих моделей в виде таблицы.