Институциональная природа управленческого документа

Актуальность темы

исследования.

Методологическая парадигма социологии управления, с позиций которой осуществляется анализ управленческих решений, включая сферу публичной власти, оставляет вне поля зрения их документную форму, что препятствует целостному видению управленческого документа. Неизбежным результатом этого являются упрощенные представления как о документах, так и об управленческих решениях, игнорирование важнейших свойств тех и других. К числу неисследованных проблем управленческих документов следует отнести вопросы их институционального содержания, роли в регулировании общественных отношений и деятельности людей, социальных функций. Обозначенные проблемы тесно связаны между собой. Отсутствие знания об институциональном содержании управленческих документов становится серьезным препятствием как для выявления их социальных функций, так и для определения факторов, от которых зависит их (функций) эффективная реализация. Нерешенность названных проблем препятствует созданию теоретической модели создания документов в органах публичной власти, разработке системы действенных практических рекомендаций, имеет следствием ориентацию государственных и муниципальных служащих в практической деятельности на сложившиеся традиции и здравый смысл.

Сформулированная проблемная ситуация обусловлена несколькими причинами. Во-первых, отечественные исследователи обращаются к управленческому документу как к объекту изучения и системной регламентации только в начале 70-х годов XX века (в 1973 г. была впервые принята Единая государственная система делопроизводства, содержащая свод государственных стандартов). Во-вторых, анализ документов осуществляется с позиций научных подходов, сложившихся в рамках архивоведения и документоведения, т. е. наук, предметом изучения которых в большей степени являются формальные признаки документа. В-третьих, неоднозначно используется категория социального института, выступающая одним из методологических оснований социологического изучения управленческих документов. В-четвертых, при проведении социологических исследований не уделяется достаточного внимания документно оформленным отношениям между лицами, организациями, их влиянию на поведение людей.

Выявление институционального содержания управленческих документов позволяет преодолеть одностороннее видение управленческого документа, сведение проблем документа только к его материальному носителю, стремление совершенствовать работу с документами в системах управления за счет осуществления только организационно-технических мер. Рассмотрение управленческого документа с позиций институциональной теории позволяет выделить в качестве его важнейшей составляющей социальное содержание, определяющее систему социальных отношений и деятельности в организациях различного масштаба. Именно от институционального содержания документов зависит решение таких социальных задач как совершенствование взаимоотношений в коллективе, понимание целей и перспектив развития организации, воспитание чувства ответственности и дисциплины исполнителей, достижение эффективной и адекватной деловой коммуникации, стимулирование активности работников.

Следствием учета институциональных аспектов управленческих документов должно стать повышение качества исполнения решений, поскольку восприятие содержания документов определяется культурой человека, в том числе и профессиональной. Социологические исследования функционирования документов и их оценок позволяют объяснить механизм регулирования поведения человека в управленческой среде, выяснить зависимость между необходимостью соблюдения регламентирующих норм управления, с одной стороны, и инициативой, творческим отношением к реализации управленческих функций, с другой, определить условия эффективного управления.

Таким образом, спектр задач, относящихся к исследованию социальных свойств управленческих документов, вряд ли может быть успешно решен вне рамок социологии управления.

Степень разработанности проблемы.

Проблемы, изучаемые в диссертационной работе, потребовали обращения к нескольким группам научных источников. Несмотря на то, что институциональное содержание управленческих документов не являлось предметом специальных социологических исследований, его отдельные аспекты нашли отражение в целом ряде научных работ.

Значительный интерес для нас представляют работы, в которых исследуются специфика, генезис, виды, функции социальных институтов, а также процессы институционализации различных сторон социальной жизни. К их числу относятся исследования таких зарубежных авторов как П. Бергера, П. Блау, М. Вебера, Т. Веблена, Э. Дюркгейма, С. Липсета, Т. Лукмана, Р. Мертона, Ч. Миллса, Д. Норта, Т. Парсонса, Н. Смелзера, Г. Спенсера, Д. Хертлезера, Д. Хоманса и др.

В отечественной социологии этим проблемам посвящены исследования Ю. П. Андреева, В. М. Быченкова, В. И. Добренькова. Г. Е. Зборовского, С. Г. Кирдиной, Н. Б. Костиной, А. И. Кравченко, В. С. Лисина, Р. Нуреева, Г. В. Осипова, С. С. Фролова и др.

Для рассмотрения управленческого документа с позиций социологической науки большое значение имели труды представителей классической социологической мысли, использовавших метод изучения документов для характеристики субъективных аспектов социальной жизни и деятельности людей: Э. Бёрджесса, М. Бургоса, Дж. Винсента, Ф. Знанецкого, Р. Маккензи, Р. Парка, А. Смолла, Р. Тернера, У. Томаса, П. Томпсона, Ч. Хендерсона, А. Хоффмана и др.

Социологические методы изучения документов рассматриваются в работах современных отечественных социологов: В. Г. Андреенкова, Г. С. Батыгина, С. С. Белановского, В. И. Бондаренко, И. А. Бутенко,.

М.К.Горшкова, В. Г. Гречихина, И. Ф. Девятко, А. Г. Здравомыслова, Л. А. Кривоносова, В. Н. Лавриненко, О. М. Масловой, Ф. Э. Шереги, Е. А. Шуклиной, В. А. Ядова и др.

Сущностным характеристикам документа, их составу и функциям посвящены труды В. Д. Банасюкевича, Г. Г. Воробьева, Н. Б. Зиновьевой, М. В. Ларина, Е. Н. Колесника, Т. В. Кузнецовой, Н. Н. Кушнаренко, О. В. Мосягиной, Е. А. Плешкевича, А. Н. Соковой, Ю. Н. Столярова, Э. И. Ханпиры, В. Ф. Янковой и др.

Большой вклад в разработку общих проблем организации делопроизводственной службы, технологий создания, регистрации, учета и хранения документов, современного управления и регламентации делопроизводства, совершенствования и рационализации принципов организации и функционирования делопроизводства, в том числе в государственных и муниципальных органах власти, внесли работы Л. М. Васильевой, М. М. Кирсанова, А. С. Красавина, В. А. Кудряева, Е. В. Охотского, Г. М. Петрова, Т. В. Печниковой, Т. А. Печниковой, С. И. Самсонова, Р. Е. Скворцовой, М. В. Стенюкова, Ю. Н. Столярова, Л. А. Шкатовой, Н. Н. Шуваловой и др.

Среди работ, исследующих вопросы социальной коммуникации, следует отметить труды Т. З. Адамьянц, М. К. Горшкова, Т. М. Дридзе, Ф. В. Льюса, В. Б. Кашкина, В. П. Конецкой, В. В. Маркина, Э. Роджерса и Р. Агарвала-Роджерса, А. А. Родионова, Н. В. Романовского, А. В. Соколова, Ф. И. Шаркова и др.

Социологическое изучение управленческих отношений в конкретных административных образованиях и особенностей социально-профессионального статуса современных чиновников осуществляется Г. В. Атаманчуком, Х. А. Бековым, В. Э. Бойковым, В. Б. Житеневым, Г. П. Зинченко, В. Г. Игнатовым, Т. Г. Калачевой, А. И. Кузьминым, В. Д. Лысенко, В. А. Мальцевым, В. Г. Поповым, Н. С. Слепцовым, Ж. Т. Тощенко, В. В. Щербиной и др.

Важнейшее методологическое значение имеют работы, посвященные анализу деятельности и общественных отношений: Р. Арона, Г. Блумера, Дж.Л.Гибсона, Э. Гидденса, И. Гоффмана, Дж. Х-мл.Доннели, Г. А. Саймона, Г. Тарда, П. Штомпки, Е. М. Бабосова, В. А. Костина, Ю. Д. Красовского, А. И. Пригожина, М. В. Удальцовой, В. И. Франчука, В. М. Шепеля и др.

Объект исследования — социальное функционирование документа в системе современного государственного и муниципального управления.

Предмет исследования — изучение специфических признаков управленческого документа, позволяющих понять его сущность, отличить его от других видов документов.

Цель исследования — выявление институциональных характеристик управленческого документа, раскрывающих его природу и функции в современных системах социального управления.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих взаимосвязанных задач:

1. Проведение анализа теоретико-методологических подходов к определению социального института, представленных в социологической литературе.

2. Раскрытие социального содержания управленческого документа и его институциональных характеристик.

3. Исследование функций управленческого документа, обусловленных его институциональной природой.

4. Изучение влияния институциональных составляющих управленческого документа на коммуникацию в системах управления.

Теоретико-методологическую базу диссертационного исследования составляют основные теоретические положения общей социологии, социологии управления, документоведения. Социологическое рассмотрение управленческого документа осуществляется с позиций институционального, деятельностного, системного, функционального и коммуникационного подходов. При этом наиболее значимым нам представляется институциональный подход, в рамках которого документ рассматривается как регулятор системы общественных отношений и деятельности людей, что обусловлено его институциональным содержанием.

Фундаментальные принципы диссертационного исследования таковы: рассмотрение документа как условия и результата социального взаимодействия в системах управленияизучение управленческих решений в их материализованной форме, которой и является документрассмотрение документа как информационного источника.

В эмпирической части применялись методы социологического исследования: анкетный и экспертный опросы.

Эмпирическую базу диссертации составляют конкретные социологические исследования, проведенные автором в органах государственной и муниципальной власти г. Екатеринбурга в 2004 году. Для сбора эмпирического материала были использованы следующие методы: анкетный опрос государственных и муниципальных служащих органов исполнительной власти Свердловской области и органов местного самоуправления г. Екатеринбурга (объем случайной выборки 300 чел.) — экспертный опрос (опрошено 20 экспертов) — анализ документов органов государственной власти и местного самоуправления. В качестве экспертов выступили слушатели курсов ИППК Уральской академии государственной службы по направлению «Документоведение», работающие в качестве руководителей общих отделов и канцелярий органов государственной власти и местного самоуправления.

В ходе диссертационного исследования использовались также вторичные данные, полученные в результате социологического исследования «Профессиональная культура чиновников», проведенного кафедрой социологии и управления общественными отношениями Уральской академии государственной службы под руководством заведующего кафедрой, доктора социологических наук, профессора В. Г. Попова в 2002;2003 гг., а также данные социологических исследований о состоянии кадрового потенциала государственной и муниципальной службы, опубликованные в журнале «Социологические исследования».

Автором также были проанализированы нормативно-правовые акты и нормативно-методические материалы, регламентирующие процесс работы с документами.

Научная новизна работы заключается в следующем:

1. Обоснована необходимость использования институционального подхода в изучении управленческого документа, что позволяет рассматривать последний не только с позиций возможностей его материального носителя, но и как социокультурный феномен.

2. Выявлено, что нормативная интерпретация социального института включает в себя его ролевые и организационные концепции: и социальная роль, и организация возможны лишь там, где действия и< отношения людей опосредованы социальными институтами.

3. Определены виды институтов, представленные в. управленческом документе (внешние и внутренние), что позволяет расширить знание о них, дать более полную характеристику социальных институтов.

4. Выделены признаки управленческого документа, которые необходимо отразить в его определении: наличие материального носителя, институциональность содержания.

5. Разработаны основания классификации управленческих документов, учитывающие их роль в регулировании общественных отношений и деятельности, позволяющие систематизировать множество, на первый взгляд, несвязанных и далеких друг от друга документов.

6. Выделены новые функции управленческих документов, обусловленные их институциональным содержанием: регламентирующая, правоустанавливающая, оценочная, подтверждающие правомерность институционального подхода и показывающие социальную значимость управленческих документов.

7. Показано влияние институциональных свойств документа на качество коммуникации, которая, в свою очередь, во многом определяет степень и характер функции регламентации.

8. Описан уровневый подход к анализу управленческих документов, которые должны изучаться не только с точки зрения их непосредственного содержания, но и с точки зрения общих свойств, учет которых выступает в виде принципов.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1. Социальный институт представляет собой систему норм, выступающих в документной или бездокументной формах. Документная форма института обладает спецификой, которую невозможно выявить, ограничиваясь анализом институтов, существующих в бездокументной форме.

2.Институциональность управленческого документа является признаком, позволяющим отличить его от других видов документов (исторических, технических, личных и т. д.).

3. У правленческому документу присущи два вида институтов: внешние и внутренние. Внутренние институты выступают в виде требований к форме документа, внешние, содержащиеся в его тексте, представляют собой совокупность предписаний, адресованных исполнителям. Внешние институты относятся к социальной нормативности, внутренние — к технической.

4. Основными функциями управленческого документа являются: регламентирующая, правоустанавливающая, оценочная. Регламентирующая функция управленческого документа выражается в установлении правил, определяющих порядок той или иной деятельности. Оценочная функция направлена на выявление соответствия реального поведения и отношений людей нормам и правилам, установленным в документе. Правоустанавливающая функция документа заключается в том, что он фиксирует права, обязанности, ответственность субъектов, деятельность и отношения которых подлежат документной регламентации.

5. Рассмотрение управленческих документов с позиций институционального подхода позволило выявить их виды, основными из которых являются предписывающие и описывающие. В свою очередь, предписывающие документы различаются по степени охвата объекта управления, по характеру предписываемых отношений в среде управления.

6. Основными свойствами управленческого документа, влияющими на качество коммуникации, выступают конкретность, полнота, однозначность, мотивированность, правильность содержания и оформления реквизитов.

7.К принципам, обеспечивающим подготовку качественных документов, следует отнести: принцип целевой направленности документа, принцип внутренней непротиворечивости, принцип мотивированности, принцип единства регламентированности и самостоятельности, принцип единства фаз функционирования документа.

8. Управленческий документ определяется как сообщение, представленное в письменной языковой форме на определенном материальном носителе и содержащее сведения, предназначенные для регулирования общественных отношений и деятельности людей, достоверность которых заверена.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Выявление институциональной природы управленческого документа, осуществленное в рамках социологической науки, дает возможность увидеть новую грань в рассматриваемом виде документов, обогатить теорию социальных институтов, сформулировать новые требования к управленческим документам.

Результаты работы могут быть использованы государственными и муниципальными служащими в процессе подготовки и анализа документовв процессе преподавания таких учебных дисциплин как «Социология управления», «Социология коммуникаций», «Коммуникативный менеджмент», «Документные коммуникации».

Апробация результатов исследования.

Основные результаты работы изложены в 7 публикациях, в выступлениях на международных, всероссийских и региональных конференциях.

Наиболее важные научные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на Всероссийской научно-практической конференции (апрель 2002, г. Челябинск) «Россия и регионы: новая парадигма развития" — на Российской научно-практической конференции (июнь 2002, г. Екатеринбург) «Управление социальными процессами в регионах" — на Международной научно-практической конференции (декабрь 2002, г. Москва) «Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота" — на Международной конференции (октябрь 2004, г. Екатеринбург) «Управление социальными, экономическими и политическими процессами в российских регионах».

Основные положения и выводы диссертации неоднократно обсуждались на теоретических семинарах кафедры социологии и управления общественными отношениями и кафедры теории и практики управления Уральской академии государственной службы.

Структура и объем работы.

Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, библиографического списка, который содержит 202 наименования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное нами исследование о природе и функциях управленческого документа позволило получить следующие результаты.

Управление в обществе представляет собой целенаправленный регламентированный процесс, определенный многочисленными документами, направленный на регулирование деятельности и общественных отношений различных общностей людей. Анализ управленческих документов свидетельствует, что многие из них содержат в себе различного рода предписания, важнейшими из которых являются институциональные. В работе показано, что институциональное содержание управленческих документов не являлось предметом анализа дисциплин, изучающих документы: социологии, юриспруденции, документоведения, архивоведения и др. Результатами выявленного невнимания явилась неполнота в теоретических характеристиках управленческого документа, упущения в организации практической работы с документами в органах государственной власти.

В качестве методологических оснований исследования институционального содержания управленческих документов в диссертационной работе использовалась нормативная теория институтов, сложившаяся в социологической науке на основе изучения недокументной формы социальных норм. Учитывая, что сложившиеся представления об институтах не раскрывают в полной мере специфики их документной формы, в диссертационной работе была сформулирована цель: выявить социально-институциональное содержание управленческого документа.

Анализ институционального содержания документа позволил установить два вида институтов: внутренние и внешние. Внутренние институты представляют собой требования к форме документа. Внешние институты — это совокупность предписаний в тексте документа, оказывающих регулирующее воздействие на деятельность и отношения людей. Внутренняя институциональность является формальной или технической нормативностью, а внешняя институциональность — содержательной или социальной нормативностью, первая закрепляется в нормативно-методических документах, регламентирующих вид, форму, структуру документа, т. е. все его формальные признаки, а вторая проявляется в содержании документа и направлена на регламентацию деятельности и отношений людей.

На основании выделенных признаков документов, их роли в работе предложено авторское определение управленческого документа. Управленческий документ — это сообщение, представленное в письменной языковой форме на определенном материальном носителе и содержащее сведения, предназначенные для регулирования общественных отношений и деятельности людей, достоверность которых заверена. Главный институциональный признак, позволяющий отличить управленческий документ от других видов документов, мы видим в том, что сведения, содержащиеся в нем оказывают регулирующее воздействие на поведение людей, т. е. приводят к изменениям в их действиях, в организационных отношениях, в установках, знаниях, целях, социальных позициях и статусах участников процесса управления.

В работе установлено, что с точки зрения внешней институциональности управленческие документы могут быть предписывающими и описывающими. Предписывающими являются те, которые содержат внешние нормы, остальные являются описывающими.

Предписывающие документы могут быть двоякого рода: тотально-регламентирующие и частично регламентирующие. Тотальные содержат конкретные нормы, которые полностью регламентируют какую-то взаимосвязанную часть вопросов: устанавливают правовой статус, порядок осуществления какой-либо деятельности, определяют социальные взаимосвязи. К ним относятся положения, инструкции, правила, регламенты и т. п. Частично-регламентирующую группу составляют докухменты, создаваемые в организации для регулирования каких-то отдельных аспектов отношений. Они не содержат описания норм или правил. Они создаются для их детализации. К такого рода документам относятся приказы, постановления, распоряжения, решения, указания, планы, программы и т. д.

Описывающие документы не содержат ни регламентирующих норм, ни указаний по выполнению конкретных действий, они предназначены для фиксации информации. Содержащиеся в них сведения используются для применения документов, включенных, согласно нашей классификации, в первую и вторую группы. Это разного рода письма, справки, записки и др.

Институциональное содержание управленческих документов проявляется в их функциях: регламентации, правоустанавливающей, оценке. Функция регламентации присуща предписывающим ' документам, описывающие реализуют правоустанавливающую и оценочную функции.

Одна из ключевых проблем документной регламентации заключается в определении существующих в организации направлений деятельности и отношений, подлежащих регламентации. Изучение литературы показало, что однозначного и полного перечня направлений документного регламентирования не разработано. Решение этой задачи требует самостоятельного исследования. В настоящей работе мы определили ряд признаков, которыми должны обладать социальные отношения и действия, для того, чтобы быть документально регламентированными.

Во-первых, это отношения, в которых отражаются общеорганизационные интересы людей. Во-вторых, это отношения, возникающие по поводу, как правило, основной, а не вспомогательной деятельности организации. В-третьих, реализация этих отношений или осуществление деятельности требует привлечения разного рода ресурсов. В-четвертых, участники отношений имеют разные представления о том, как они должны реализовываться. В-пятых, эти отношения носят продолжительный характер и, в-шестых, они обладают определенной степенью новизны.

В диссертационной работе показано, что выполнение документом регламентирующей функции и выполнение человеком регламентирующих предписаний зависит от различного рода факторов. Главный из нихкачество регламентирующего документа, позволяющее исполнителю иметь все необходимые для выполнения предписанных действий или соблюдения норм сведения.

Проведенное нами социологическое исследование показало, что проблема создания качественных управленческих документов является в настоящее время одной из актуальных. Ее решение во многом связано с совершенствованием внутренних институтов, которые предписывают виды, структуру, форму документов, процесс их подготовки и функционирования. В современных условиях внутренняя институциональность во многом еще не отрегулирована. Выражается это в основном в несоответствии потребностям времени существующей научно-методической и нормативно-технической документации федерального уровня и отсутствии полной и качественной нормативно-методической базы, регламентирующей процесс создания и работы с документами, в органах власти.

Изучение особенностей функционирования документов во властных структурах позволило нам установить взаимосвязь между их качественными характеристиками и эффективностью управленческой коммуникации.

Документная коммуникация является самостоятельным видом социальной коммуникации, но традиционное восприятие коммуникации как передачи информации от отправителя к получателю не способствует конструктивному описанию ее видовых отличий. При определении специфики документной коммуникации были выявлены такие черты, которые отсутствуют в других видах коммуникации. Главными среди них являются следующие: целевой характер коммуникации, наличие текстов как особых коммуникативных единиц общения, разные (чаще всего опосредованные) формы обратной реакции реципиента, массовость реципиента, многократность использования документов, практическая результативность документной коммуникации.

Недооценка особых характеристик коммуникации приводит к возникновению большинства социальных проблем функционирования документов в системе публичного управления России, среди которых: «фетишизация» документаувеличение объема документооборотанизкое качество исполнения документов и др.

Решение этих и других проблем будет эффективным не только за счет реализации ряда организационно-технических мер по унификации и стандартизации документации, централизации делопроизводственных операций, упорядочению и систематизации документооборота, автоматизации управленческих процессов (что, в общем-то, необходимо, но недостаточно), но и благодаря применению социологического институционального подхода, позволяющего комплексно подходить к совершенствованию управленческой документации. В работе, в частности, для улучшения процесса подготовки документов, повышения эффективности коммуникации сформулированы ряд принципов (целевой направленности документов, внутренней непротиворечивости, единства регламентированности и самостоятельности и др.) и требований (законности, конкретности, полноты, достоверности и др.).

В заключение отметим проблемы, открывшиеся в результате применения социологического институционального подхода к анализу управленческих документов, которые еще ждут своего решения. Прежде всего, следует отметить проблему выявления и реализации стимулов, позволяющих за счет изменения отношения к документам совершенствовать деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Не менее важной является проблема исследования роли документов в социальной среде организации. Представляет интерес изучение влияния содержания (регламентирующих норм) документа на процессы и отношения, в этой среде.

Нуждаются в более глубоком исследовании требования к содержанию управленческих документов, детерминированных социальной сущностью организации.

Целесообразным было бы изучение влияния документных коммуникаций на уровень и качество исполнения организационно-распорядительных воздействий. Полученные результаты способствовали бы определению направлений деятельности, подлежащих документному регламентированию.

Таким образом, существует необходимость в проведении конкретных социологических исследований, направленных на выявление проблем функционирования управленческих документов в органах публичной власти. Такие исследования будут являться реальной базой совершенствования процесса подготовки и организации работы с документами в системе государственной и муниципальной власти.