Механизмы организации процесса стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования

Актуальность темы

исследования.

Важнейшим стратегическим ресурсом экономического возрождения России являются ее муниципальные образования — города. Город является как интегратором, так и носителем новых экономических отношений, источником и катализатором экономических преобразований. Такая роль города складывается вследствие его способности интегрировать экономические возможности различных отраслей, населения и становиться ресурсом государства. За годы рыночных преобразований города оказались под воздействием многих неблагоприятных экономических факторов, многие элементы городского устройства оказались под угрозой срыва или уничтожения, по, тем не менее, именно муниципальные образования становятся основным источником региональной экономики России, защищая именно экономические интересы региона.

Проблемы современных городов, связанные с внутренним развитием страны, усиливаются существенным влиянием глобальной экономической системы, проникновением международной конкуренции на уровень регионов, появлением новых интеграционных решений, таких как кластер, которые видоизменяют организацию городской экономики. Кроме того, многие политические и социальные задачи, связанные, прежде всего с ростом качества жизни населения, требуют экономически обоснованного привлечения новых ресурсов при условии эффективного сбалансированного использования существующих. Решение таких проблем требует новой организации адаптивного управления муниципалитетами, позволяющей применять стратегически ориентированные приемы и методы обеспечения устойчивого развития.

Устойчивое развитие муниципального образовании включает в себя динамичное наращивание показателей роста, сочетающее стратегический подход с адаптивными способностями территории к изменению в результате влияния внешних и внутренних факторов, стимулирование мотивации ключевых экономических акторов на взаимодействие, ориентированное на достижение желательного равновесия между экономическим ростом, справедливым развитием человеческого потенциала и продуктивными экосистемами. Такой подход к определению «устойчивое развитие муниципалитета» содержит не только теоретические описательные элементы, но и предусматривает целый ряд практических рекомендаций, которые должны быть использованы местной властью совместно с местным сообществом при поддержке государственных органов власти.

В этой связи проблемы устойчивого развития города на современном этапе приобретают особую значимость. Несмотря на отставание России в исследовании проблем развития городов, сегодня наблюдается положительная динамика в диагностировании и решении проблем городского развития.

Одной из существенных особенностей реализации устойчивого развития муниципального образования является то, что эта задача может быть решена только в рамках процесса стратегического управления муниципалитетом. Стратегическое управление городом имеет своей целью разработку координирующей политики города по планированию, формированию бюджета, разработке и реализации программ развития. Основная задача, которая должна быть решена — это организация процесса стратегического планирования, обеспечивающая взаимодействие стратегических решений с текущей практической деятельностью муниципальных и региональных органов власти. Как показал проведенный в исследовании анализ, эффективность стратегического планирования устойчивого развития закладывается на стадии разработки стратегии, что требует организации взаимодействия всех действующих сил муниципального образования именно в процессе проектирования устойчивого развития 5 города. Готовая разработанная стратегия, особенно без участия заинтересованных управленческих структур, как и стратегия, разработанная по формальным критериям управленческими структурами, одинаково неэффективны — именно поэтому основной задачей является реализация процессного подхода разработки стратегических решений.

Организация процесса стратегического планирования устойчивого развития территории требует учета влияния процессов становления инновационно-ориентированной экономики в России, что приводит к корректировке целевых ориентиров самих муниципалитетов. Такая корректировка требует существенного пересмотра подходов к рациональному использованию, развитию и приумножению человеческого капитала — основного ресурса городов и обосновывает необходимость разработки универсальных, отвечающих общегосударственным направлениям перспективного развития методов организации стратегического планирования, которые позволят повысить ответственность местной власти за принимаемые решения, сделают этот процесс более прозрачным, усилят ее реагирование на пнновациоппость государственной и муниципальной политики, особенно в период реализации национальных проектов.

Таким образом существенно повысится качество муниципального управления и качество работы всех городских секторов экономики, что позволит задействовать новые факторы роста, прежде всего, связанные с развитием человеческого потенциала и модернизацией социальной сферыосновного ресурса города.

Несмотря на существующие исследования, посвященные проблеме стратегического планирования устойчивого развития, методологические аспекты организации этого процесса нуждаются в дальнейшей проработке и уточнении с учетом специфики муниципальной деятельности, что и определило актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

В известных научных публикациях, посвященных проблеме стратегического планирования устойчивого развития, методические аспекты и особенности механизмов организации этого процесса на муниципальном уровне не нашли должного отражения, что свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы.

Ряд выдающихся результатов в области теории организации региональных хозяйственных систем, их взаимодействия и динамики был получен зарубежными исследователями, в том числе Р. Виднером, Дж. Фридменом, X. Босом, Г. Мюрдалем, Я. Тинбергергенном, М. Леви, Р. Доре, К. Беттелхеймом, М. Портером, Тошифуми Яда, Ф. Перро, Г. Элиссоном, Й. Изардом, Р. Беннетом, В. Шепердом, Г. Стейнером, А. Лешем, В. Кристалл ером и др.

Значительный вклад в исследования проблем территориального планирования в России и СССР, в том числе и в изучение проблем программно-целевого планирования в территориальном аспекте внесли работы ученых Института экономики РАН, Центрального экономико-математического института РАН, Института экономики и организации промышленного производства СО РАН, Совета по изучению производительных сил МЭРТ РФ и РАН, ВНИИСИ РАН, Института экономики УрО РАН, Института экономических исследований ДВО РАН и др.

Применение новых подходов к анализу проблем регионального развития привело к возникновению институциональной теории, большой вклад в которую внесли Дж.М. Бьюкенен, Д. Норт, М. Олсон, Т. Эггертсон и др. Исследованию системы экономических институтов России посвящены работы Р. И. Капелюшникова, P.M. Качалова, Г. Б. Клейнера, Я.И. 7.

Кузьминова, А. Н. Нестеренко, P.M. Нуреева, А. Н. Олейника, В. М. Полтеровича, В. Л. Тамбовцева и др.

Особое значение с началом радикальных экономических реформ в России и в связи с модификацией механизмов государственного регулирования приобрели исследования по проблемам регионального развития. Значительный вклад в решение проблем управления региональной экономикой, формирования региональных социально-экономических систем внесен трудами таких ученых, как А. Н. Алисов, П. И. Бурак, A. JL Гапоненко, Г. Г. Господарчук, М. Я. Гохберг, АГ. Гранберг, Г. В. Двас, А. Н. Кириллова, А. Е. Когут, В. Н. Лаженцев, В. Н. Лексин, Ш. М. Магомедов, М. Б. Мазанова, Г. Б. Поляк, C.B. Раевский, В. Г. Ростанец, И. А. Рождественская, И. М. Рукиной, А. И. Татаркин, Е. Г. Чистяков, А. Н. Швецов, Б. М. Штульберг и др. Значительный интерес представляют труды зарубежных ученых-регионалистов, в т. ч. У. Айзарда, М. Беста, Ж.-Р. Будвиля, Г. Витткэмпера, Э. Гувера, С. Р. Деннисоиа, Р. Изарда, X. Зиберта, А. Лёша, Г. Камерона, Э. Куклински, X. Ричардсона, Б. Хаусберга и других, которые позволили создать методологическую базу для формирования механизма взаимодействия хозяйствующих субъектов и органов власти.

Однако, несмотря на значительные результаты исследований, достигнутые учёными, отдельные аспекты содержания и особенностей процесса разработки стратегии устойчивого развития, основных направлений устойчивого развития муниципальных образований требуют специального анализа и изучения. Остаются нерешенными вопросы организационно-методического формирования системы устойчивого развития, недостаточно полно представлен эффективный инструментарий обеспечения процесса стратегического выбора муниципалитета. Решение этих проблем позволит дополнить общую концепцию устойчивого развития муниципального образования.

Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании и разработке методов организации процесса стратегического планирования устойчивого развития муниципальных образований. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующий комплекс взаимосвязанных задач:

— раскрыть сущность и уточнить категориальный аппарат устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, а также обосновать необходимость перехода к устойчивому развитию городов;

— выявить основные проблемы организации процесса стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования;

— обосновать необходимость взаимодействия в рамках организации процесса стратегического планирования гражданского общества, бизнеса и властных структур с целью повышения устойчивости развития муниципального образованиясформировать методы организации процесса стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования;

— разработать методические рекомендации по внедрению стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования;

— систематизировать организационные особенности внедрения методики стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования для разработки регламента процесса стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования;

— предложить рекомендации по мониторингу процесса стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования.

Объектом исследования является экономическая подсистема муниципального образования.

Предметом исследования выступают механизмы и процессы стратегического планирования устойчивого социально-экономического развития муниципального образования.

Теоретико-методологической основой диссертационного исследования послужили концептуальные положения, выводы и рекомендации, представленные и обоснованные в фундаментальных и прикладных научных исследованиях отечественных и зарубежных ученых в области региональной и муниципальной экономикитеории государственного и муниципального управлениястратегического планирования устойчивого социально-экономического развития административно-территориальных образований.

В диссертации применяются методы регионального системного анализа, структурно-функционального анализа, а также — статистический, нормативный, группировок, сравнительных и экспертных оценок, инструментарий экономического прогнозирования и др.

Информационную и эмпирическую базу исследования составили законодательные и нормативные акты, регламентирующие различные аспекты стратегического социально-экономического развития государства и его административно-территориальных образований, прикладные исследования по данной проблеме (программы, концепции, стратегические планы социально-экономического развития городов, публикации в научной и периодической печати, данные сети Р1нтернет, материалы статистической отчетности, характеризующие различные аспекты социально-экономического развития городов ЦФО, а также авторского обобщения практического опыта стратегического развития муниципальных образований).

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и методического обеспечения организации стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования на основе согласования интересов государства, общества и бизнеса.

Основные научные результаты, выносимые на защиту, состоят в следующем:

1. Уточнено понятие «устойчивое развитие муниципального образования» как целевого режима функционирования муниципального образования, ориентированного на гармонизацию жизнедеятельности и сбалансированное улучшение качества жизни населения, что позволило обосновать целесообразность использования стратегического планирования устойчивого развития на муниципальном уровне управления.

2. Предложена классификация проблем, препятствующих конструктивной организации процесса стратегического планирования в муниципальном образовании, что позволило разработать алгоритм применения и адаптации существующих методик согласованного выявления внешних факторов и внутренних условий развития города, а также оценивать степень влияния выявленных факторов и условий на процессы организации стратегического планирования.

3. Разработана совокупность принципов конструктивной организации стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования, основу которой составляют: взаимодействие государственной и местной власти, инновационное развитиесоциальное партнерство, территориальное общественное самоуправлениенепосредственное участие населения в решение вопросов местного значения.

4. Разработан организационно-экономический механизм модернизации системы стратегического планирования муниципального образования, основанный на применении управленческих инноваций и процессного подхода, регламентирующий организацию процесса стратегического планирования и, в частности, применение методов развития человеческого потенциала муниципального сообщества в качестве ресурса развития, включение в процесс стратегического планирования процедур согласования интересов всех заинтересованных акторов (представителей органов муниципального управления, общественности и бизнеса).

5. Разработана организационно-экономическая схема мониторинга реализации стратегического плана, которая в отличие от известных определяет принципы, порядок и периодичность работ, включает способ ее интегрирования в единый механизм организации стратегического планирования, а также процедуры определения рейтинговых оценок качества решений, предлагаемых отдельными службами муниципалитета, что позволяет повысить ответственность муниципальных служащих за предлагаемые стратегические решения.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется актуальностью поставленных задач и заключается в том, что исследование доведено до конкретных рекомендаций по совершенствованию управления процессом стратегического планирования устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

В диссертации сформированы теоретические и методические основы процесса организации стратегического планирования устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, позволяющие в полной мере учесть их социально-экономический потенциал, условия продуктивного использования собственных ресурсов, ограничения, накладываемые внешней средой.

Содержащиеся в работе выводы и рекомендации позволяют повысить качество планово-прогнозной деятельности муниципальных органов власти и управления, расширить временной горизоит планирования, обеспечить согласованность интересов различных по уровню и статусу экономических субъектов при разработке и реализации стратегических планов развития муниципальных образований.

Положения и выводы, сформулированные в диссертации, использованы в процессе формирования стратегии развития муниципального образования — городской округ г. Рязань.

Результаты диссертационного исследования, полученные теоретические выводы и практические рекомендации являются основой для дальнейшей разработки проблемы стратегического планирования устойчивого развития муниципальных образований, использованы в учебном процессе, подготовке и переподготовке кадров в системе муниципального управления, проведении семинарских и лекционных занятий по дисциплинам (курсам) «Муниципальное управление», «Институты управления местным развитием», «Муниципальный маркетинг и менеджмент», «Стратегия социально-экономического развития территорий» «Инструменты анализа муниципальной экономики», «Муниципальная экономика» и др.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, докладывались на ряде научно-практических конференций и семинаров, в том числе на VI Общероссийском Форуме лидеров стратегического планирования «Стратегическое планирование в городах и регионах России: интегрируя мировой опыт инноваций» 18−19 октября 2007 года в г. Санкт-ПетербургеVI Всероссийской конференции союза муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации 5−7 июня 2007 года в г. Тюменимежрегиональной научно-практической конференции «Взаимодействие органов внутренних дел и местного самоуправления в стратегическом планировании развития общественной безопасности в городе Рязани» на базе Рязанского филиала Московского университета МВД РФ 15 мая 2007 года в г. Рязани.

Сформулированные в диссертации выводы и рекомендации были использованы при подготовке Плана стратегического развития г. Рязани до 2020 года.

По теме диссертационного исследования опубликовано 12 работ.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Заключение

.

Развитие современных муниципальных образований является сложным социально-экономическим процессом, требующим особого изучения и апробации в реальной практике муниципального управления. Сложность развития города заключается в том, что сложившиеся социально-политические и экономические условия в стране требуют новых подходов к решению проблем социально-экономического развития территории.

Нельзя отрицать, что в России имеется серьезный опыт применения такого инструмента как стратегическое планирование в качестве механизма разрешения социально-экономических проблем и противоречий. Однако узкое понимание самого метода стратегического планирования, подмена понятий, неразвитость научного категориального аппарата, непонимание логики самого процесса стратегического планирования не позволяют до конца побороть сложившиеся негативные тенденции в развитии городов.

Проведенное диссертационное исследование позволяет сделать следующие выводы и рекомендации:

1. В современных социально-экономических условиях целесообразно говорить не столько о стратегическом планировании, сколько об устойчивом стратегическом планировании социально-экономического развития муниципального образования.

Необходимо разрешить проблему с научно-методологическим обеспечением процесса стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования. Особое внимание должно быть уделено единству понятийного аппарата. Отсюда вытекает следующая задача: необходимо законодательное оформление процесса стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, например, в виде принятия федерального закона, регламентирующего процесс разработки стратегий развития городов и регионов.

Под устойчивым развитием муниципального образования следует понимать динамичное наращивание показателей роста, сочетающее инноватику стратегического подхода с адаптивными способностями территории к изменению в результате влияния внешних и внутренних факторов, стимулирование мотивации ключевых экономических акторов на взаимодействие, ориентированное на достижение желательного равновесия между экономическим ростом, справедливым развитием человеческого потенциала и продуктивными экосистемами.

2. Стратегическое социально-экономическое развитие муниципального образования является управляемым процессом качественного изменения социальной и экономической сфер, не ухудшающим состояние окружающей среды и приводящим к улучшению условий жизни населения. В качестве интегрального показателя и главной цели социально-экономического развития рассматривается повышение качества жизни населения, при этом преобразования в экономической сфере выступают как средства достижения этой цели.

3. Построение действенной системы стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования невозможно без учета общенациональных принципов инновационного развития государства, сбалансированных по линии Федерация — регионы — муниципальные образования, поскольку именно государство является эффективным координатором процессов устойчивого развития, выстраивающим баланс перспективных интересов, определяющим оптимальные цели и параметры развития своих территорий в долгосрочной перспективе, создающим условия и механизмы их достижения. Учет приоритетных направлений государственного развития позволяет сконструировать целостную модель планирования устойчивого развития локальных территорий, способную обеспечить динамичный экономический рост, реструктуризацию экономики на современной научно-технологической основе, экономическую безопасность и решение комплекса социальных вопросов.

В процессе стратегического планирования устойчивого развития необходимо учитывать проблемы общегосударственного характера и глобальные вызовы, с которыми сталкиваются муниципальные образования и которые будут оказывать долгосрочное влияние на развитие городов. В качестве примера можно привести демографические проблемы. Угроза депопуляции населения свойственна всем городам и регионам России и стране в целом. Так, по нашим прогнозам, численность населения г. Рязани в 2020 году составит 443, 5 тыс. человек. Сейчас она составляет 510,2 тыс. чел. Все это должно быть учтено при разработке стратегического плана устойчивого развития муниципального образования, а значит, требует тесного взаимодействия всех ответственных структур в социальной, экономической и управленческой сферах.

4. Внедрение системы стратегического управления в городах имеет ряд особенностей, связанных с процессом проведения общефедеральных социально-экономических реформ. Прослеживаются тенденции, приводящие к двум группам системных противоречий:

— Противоречия, возникающие в системе стратегического управления: между необходимостью перспективной специализации города и комплексным характером стратегического управления — долгосрочным характером стратегического управления и отсутствием преемственности у местных властеймежду необходимостью активизации всех элементов социально-экономической системы города и пассивностью городского сообществамежду необходимостью аккумулирования ресурсов городского сообщества и др.

— Противоречия, возникающие в системе местного самоуправления, обострённые проводимыми реформами: между финансово-экономическим обеспечением местного самоуправления в городах и реальными его.

133 полномочиямимежду делегированным местному самоуправлению правом самостоятельно решать проблемы социально-экономического развития муниципального образования и фактическим огосударствлением местного самоуправлениинеобходимостью устойчивого развития и введением межмуниципального бюджетного выравнивания, способствующего изъятию сверхнормативных средств муниципального бюджетамежду необходимостью согласования федеральных, субфедеральных и местных стратегических документов и политическими конфликтами городских и региональных властеймежду резко возрастающим количеством муниципальных чиновников в соответствии с новым законодательством и снижением качества муниципального управления в связи с отсутствием профессионального кадрового резерва.

Разрешению возникающих противоречий может способствовать эффективная управленческая среда, направленная на мобилизацию и объединение ресурсов всех элементов социально-экономической системы города на основных направлениях его перспективной специализации.

5. В процессе стратегического планирования устойчивого развития необходимо учитывать также внутренние факторы развития города, основные проблемы и конкурентные преимущества его развития. При отсутствии потенциальных «точек роста» их появление следует вызывать искусственным путем, добиваясь развития в городе выскотехнологичных производств и открытия высокодоходных предприятий.

Стратегические проблемы муниципального образования в зависимости от оценки их значимости для местного сообщества могут быть систематизированы по следующим группам: селитебные (градостроительные), социальные, производственные, экологические проблемы, проблемы социальной и производственной инфраструктуры, проблемы управления городом, финансовые проблемы, проблемы безопасности.

6. Неэффективность системы управления на практике проявляется в возрастающем числе конфликтов, как с внешними акторами, так и внутри, между субъектами муниципального управления, или снижении темпов развития. Эти проблемы можно решить посредством внедрения регламентации деятельности стратегического планирования, так как именно регламент устанавливает основные этапы процесса стратегического планирования, определяет ключевых участников данного процесса и их основные функции.

7. Стратегическое планирование выступает как механизм согласования интересов власти, бизнеса и общественности, как обобщающая, интегрирующая модель их совместных действий для достижения поставленных целей способно эффективно включать территориальные ресурсы муниципального образования в экономическое решение общерегиональных стратегических задач развития. Автором выявлены институциональные и организационные процедуры и механизмы вовлечения партнеров, к которым, в первую очередь, относятся представители органов власти, бизнеса и местного населения, как групп влияния, образующих систему взаимосвязей, способных содействовать формированию и внедрению корпоративной культуры стратегического планирования устойчивым развитием муниципального образования.

8. Процесс стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования не может быть эффективным без применения инновационных методов управления. В первую очередь требуется модернизация системы стратегического управления городом. Сегодня резко ощущается нехватка профессиональных кадров в системе муниципального управления. Как правило, нововведения, связанные с внедрением стратегического подхода, инициируются главами администраций или их заместителями, а непосредственное исполнение (погружение в новые темы, попытки внедрения новых процедур и технологий) нового происходит на.

135 уровне отделов или управлений. При этом возникает не только внутренние психологические проблемы в коллективах подразделений, но тормозится процесс изменений в целом. Данная проблема является ключевой. Для ее решения, во-первых, необходима работа с сотрудниками администраций муниципальных образований «на уровне сознания», несмотря на то, что это чрезвычайно долго и затратно, делать это необходимо. Во-вторых, без реального осознания сотрудниками администраций необходимости перехода к новым методам управления дальнейшего продвижения в этой форме ожидать сложно.

9. Процесс стратегического планирования должен осуществляться на основе применения новых принципов, необходимость которых обусловлена современными социально-экономическим положением российских городов, а также глобальными вызовами, под влиянием которых происходит трансформация муниципальных экономических систем. В качестве наиболее эффективных автор предлагает следующие принципы: взаимодействие органов государственной и местной власти в процессе стратегического планирования устойчивого развития муниципального образованиясоциальное партнерствотерриториальное общественное самоуправление (TOC) — инновационный подходстратегическое планированиенепосредственное участие населения в процессе стратегического планирования.