Местное самоуправление в современной России: Состояние, тенденции, эффективность

Актуальность темы

исследования в научном и практическом планах определяется рядом факторов. Во-первых, в настоящее время в России продолжается процесс становления новой государственности, эффективность функционирования которой обеспечивается лишь при опоре на местное самоуправление, согласовывающее повседневные интересы людей с государственными и тем самым поддерживающее качество общественной жизни снизу, на территории муниципальных образований. В силу этого местное самоуправление имеет важное значение не только для муниципального, но и федерального уровня. Раскрытие состояния, тенденций развития местного самоуправления, а также путей повышения его действенности на современном этапе приобретает широкий социологический смысл.

Во-вторых, сложившаяся проблемная ситуация в данной области определяется противоречием между объективной потребностью в совершенствовании муниципального управления и низкой степенью вовлеченности в него населения, поскольку в общественном сознании только формируется понимание его сущности и особенностей организации. Не созданы и условия, стимулирующие активность жителей, их сопричастность реализации жизненно важных вопросов на местах, хотя реформы идут более 10 лет. Анализ реальных и потенциальных втлш. ьтосшси заинтересованного участия населения в местном самоуправлении способствует поиску решения многих социальных, экономических, политических и культурных проблем.

В-третьих, реформирование институциональной структуры, трансформация форм и методов управления, динамика общественных изменений обусловливают потребность в уточнении властных полномочий и принципов функционирования органов управления муниципального уровня. В конечном счете в ответе нуждается важный теоретический и практический вопрос: является ли местное самоуправление низовым органом государственной власти или это автономный орган, который действует в общей системе управления и в то же время обладает социальной, экономической и правовой самостоятельностью. Неопределенность ситуации проявляется в том, что до сих пор нет четкого разграничения компетенции и полномочий федерального, регионального и местного уровней управления, так как властные субъекты занимают противоречивую позицию по этому вопросу. Проблемы определения места и роли местного самоуправления в общественной и политической жизни, а также обнаружения рациональных форм согласования направлений и методов деятельности государственного и муниципального управления, адекватных происходящим преобразованиям в институциональной сфере, требуют объединения устий ученых, прежде всего социологов.

В-четвертых, не менее важно научное осмысление многообразия форм местного самоуправления, устанавливаемых на территориях различных субъектов фелер: шии. Обладая известной общностью целей, многие муниципальные образования характеризуются рядом особенностей. Научное обобщение современной практики местного самоуправления, анализ его специфики и степени развития в зависимости от конкретных социальных условий способствуют гибкому и эффективному решению возникающих здесь проблем.

И, наконец, в вопросах становления местного самоуправления дает себя знать существующий разрыв между научными исследованиями и практикой управления. Пока они протекают параллельно, мало или совсем не пересекаясь. Практики в основном идут путем проб и ошибок, в то время как научные разработки или далеки от практических потребностей, или вовсе не востребованы. Между тем эти вопросы относятся, на наш взгляд, к категории стратегии развития страны, и такой разрыв оборачивается на деле крупными издержками и просчетами.

Наименее изучены отмеченные выше проблемы социологической наукой. Уровень исследований ученых-социологов не в полной мере отвечает нуждам местного сообщества. В стадии дискуссии остаются вопросы о его природе, задачах и эффективности их решения. Особенно недостает методологических разработок, а также концептуальных подходов, способствующих ликвидации социально острых процессов.

Таким образом, актуальность темы определяется необходимостью решить научную проблему — противоречие между объективными потребностями развития местного самоуправления и их осмыслением научным сообществом вообще и социологическим в частности.

Состояние и степень научной разработанности проблемы исследования.

Изучение самоуправления, в том числе местного, как социально-исторического феномена имеет давнюю историю. Данная проблематика первоначально рассматривалась в трудах французских просветителей и английских либералов ХУЛ — XVIII вв., а также их последователей в других странах во второй половине XIX — начале XX вв. (М. Вебер, Р. Гнейст, Д. Диллон, Г. Еллинек, Дж.С. Милль, Р. Моль, Ж.-Ж. Руссо, А. Токвиль и др.)1.

Анализ действенности форм и методов местного самоуправления, сфер деятельности, принципов, разделения полномочий местных и государственных органов власти в странах Западной Европы в XX в.

1 Вебер М. Город. Пер. В. Н. Попова / Под ред. Н. И. Кареева. — СПб., 1923; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. Пер с нем. / Под ред. проф.С. А. Венгерова. — М., 1885- Диллон Д., Хеди Э. Производственные функции в сельском хозяйстве. Пер с англ. — М, 1965; Еллинек Г. Борьба старого права с новым. Пер. с нем. — М, 1908; Mill, John Stuart Considerations on Representative Government. — New York., 1861- Милль Д. С. Представительное правление. Пер. с поел, франц. изд. К. И. Дебу. — СПб., 1907; Моль Р. Наука позиции по началам юридического государства. Пер. с 3-его изд. Р. Сементковским. — СПб., 1871- Ж.-Ж. Руссо Об общественном договоре. Пер. с фр. Л. Неманова / Под ред. Д. Е. Жуковского. — СПб., 1907; Токвиль А. Демократия в Америке Пер. А. Якубовича с 5-го изд. переем, и доп. — Киев., 1860. содержится в трудах Р. Даля, М. Догана, К. Мангейм, Ж. Менделя, Ф. Хантера, Д. Харвей и др.2.

В России исследование местного самоуправления началось во второй половине XIX в. Среди наиболее значимых можно выделить работы таких ученых, как В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, Б. Б. Веселовский, А. Д. Градовский, И. И. Дитятин, К. Р. Качоровский, А. А. Кизеветтер, М. М. Ковалевский, В. Н. Пешков, В. Ф. Матвеев,.

A.Г. Михайловский, М. И. Свешников, Д. Д. Семенов, Д. А. Столыпин,.

B.Ф. Тотомианц, Б. Н. Чичерин, Г. И. Шрейдер, А. Н. Энгельгардт и др.3. Они первыми разработали понятийный аппарат осмысления местного самоуправления, выявили сферы его полномочий, методы взаимодействия с различными субъектами власти, вопросы процедуры выборов, влияния на него политических процессов и пр. Результаты их исследований способствовали разработке положений о земских и городских формах местного самоуправления.

Определенную значимость для решения современных проблем местного самоуправления занимают работы исследователей, изучающих практику и опыт местных органов власти в 20-е и в 60 — начале 80-х гг. XX в. (И. А. Азовкин, А. М. Большаков, В. А. Велихов, Ю. Е. Волков,.

2 Даль Р. О демократии Пер. с англ. А. С. Богдановского / Под ред. О. А. Ялякринского. — М., 2000; Даль Р. Кто управляет? — М, 1961; Dogan М (Ed). The mandarins of Western Europe Мангейм К. Идеология и утопия. — М, 1972; Mendel G. Mot d en haut, mot d en // ies cout euvres de la gauche // Autogestions (P.). 1986. № 23. P 71- Хантер Ф. Структура власти в общине. — М., 1953; Харвей Д. н Худ К Британское государство. Пер. с англ. А. А. Ветвинского и Т. Д. Ветвинской. — М, 1961.

3 Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. — М., 1874- Васильчиков А. И. О самоуправлении. — СПб., 1869 — 1871- Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет. T.1 — 4. — СПб., 1909 — 1911; Градовский А. Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России. // Сб. государственных знаний. Т. 5,6. — СПб., 1878- Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. — СПб., 1873- Качоровский К. Р. Русская община. Возможно ли ее сохранение и развитие? — М, 1906; Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. — М, 1914; Ковалевский М. М Очерки истории политических учреждений России. — СПб., 1912; Лешков В. Н. О праве самостоятельности как основе самоуправления. — М., 1871- Матвеев В. Ф. Очерки местного управления. — СПб., 1912; Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления. — М, 1909; Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. — СПб., 1892- Семенов Д. Д Городское управление: очерки и опыты. — СПб., 1901; Столыпин Д. А. Об организации нашего сельского быта. Теория и практика. — М., 1892- Тотомианц В. Ф. Самоуправление и городское хозяйство. — СПб., 1910; Чичерин Б. Н. О народном представительстве. — М, 1866- Шрейдер Г. И. Наше городское общественное управление. — СПб., 1902; Энгельгардт А. Н. Из деревни. (12 писем. 1872 — 1887). — М, 1986.

М.В. Глазырин, Е. А. Звягинцев, П. Н. Лебедева, В. А. Пертцик,.

Н.А. Рожков, В. М. Устинов, З. Г. Френкель, С. Ф. Фролов и др.)4.

В научной литературе последнего времени анализ вопросов местного самоуправления ведется по ряду направлений, которые можно условно разделить на пять тематических групп: социальные, социально-правовые, социально-исторические, социально-экономические и социально-политические.

Изучению социальных проблем посвящены работы, раскрывающие условия и факторы качества жизни и быта, характеристики уровня удовлетворения потребностей и интересов, а также возможности обеспечения социальной защиты и прав членов местного сообщества (Ф.М. Бородкин, Н. Д. Вавилина, А. З. Гильманов, Т. И. Заславская, В. Д. Нечаев, В. А. Ознобкин, В. Д. Попов, Н. М. Римашевская, B.C. Романов, JI.A. Хахулина, Н. Е. Тихонова, О. И. Шкаратан и др.)5.

4 Азовкин И. А. Местные советы в системе органов власти. — М., 1971; Большаков А. М. Деревня 1917 — 1927 гг. — М., 1927; Велихов В. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. — М. — Л., 1928; Волков Ю. Е. Так рождается коммунистическое самоуправление. — Свердловск, 1963; Глазырин MB. Управление социально-экономическим развитием города. — Новосибирск, 1983; Дыльнов Г. В. Представительные органы власти — главное звено социалистического самоуправления. — Саратов, 1986; Система органов городского управления (опьгг социологического исследования) / Под ред. П. Н. Лебедева. — Л., 1980; Звягинцев Е. А. Полвека земской деятельности по народному образованию. — М., 1915; Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. — Иркутск, 1963; Покровский М. Русская история с древнейших времен. T.l. — М., 1923; Рожков Н. А. Город и деревня в русской истории. — М., 1920; Устинов В. М. Учение о народном представительстве. — М., 1912; Френкель З. Г. Волостное самоуправление. Его роль, задачи и взаимоотношения с кооперацией. — СПб., 1919; Фролов С. Ф. Социальное планирование на промышленном предприятии. — Горький, 1971.

5 Бородкин Ф. М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социологические исследования. — 1997, № 1- Вавилина Н. Д Бедность в России как социальное явление и социальная проблема. — Новосибирск, 2000; Гильманов А. З. Местное самоуправление в Республике Татарстан: теоретические и прикладные основы. — Казань, 2002; Заславская Т. И. Социетальная трансформация российского общества: деятельносгно-структурная концепция. — М., 2002; Нечаев В. Д. Реформа местного самоуправления в постсоветской России: восприятие инноваций и выбор традиций // Инновации в системе государственного и муниципального управления. — Курск, 2001; Ознобкин В. А., Романов B.C. Становление самоуправления на селе // Социологические исследования. — 1997, № 1- Попов В. Д Хвесюк Н. Г. Экономическая психология (корпоративное управление отношениями собственности). — М., 1999; Римашевская Н. М. Обеднение населения и социальное «дно» в России // Народонаселение. — 1999, № 2- Местное управление многоэтническими сообществами в странах СНГ / Под. ред. Тишкова В. и Филипповой Е. — М., 2001; Хахулина JLA. Социальное неравенство в: ком обществе // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. — № 4, 1999; Тихонова Н. Е. Российские безработные: штрихи к портрету. // Мир России. — 1998, № 1 — 2- Шкаратан О. И. Социальная полигика в контексте постсоветской экономики. // Мир России. — 1998, № 1 — 2.

О степени изученности социальных проблем свидетельствует также анализ динамики защищенных кандидатских диссертаций по социологическим наукам (в 1998 г. — 7- в 1999 г. — 24- 2000 — 21- 2001 г. — 18- в 2002 г. — 7). Большинство из них посвящено социальным и культурным вопросам развития городов (Е.В. Ангел ова, Н. Г. Козенко, Е. В. Лукьянова, В. Г. Старовойтова и др.). Лишь десятая часть диссертаций раскрывает проблемы села (А.Н. Кудрявцев, Д. И. Попов, Ф. Х. Садретдинов, В. В. Скребнев и др.). В двух исследованиях анализируются социальные аспекты районных поселений (Е.А. Головко, B.C. Квот).

Более весомо проблематика местного самоуправления представлена в докторских диссертациях /1998;2002/ (Ю.Н. Аксененко, Н. М. Байков, Г. И. Грибанова, А. Н. Ершов, Т. Г. Калачева, В. А. Сологуб, С.И. Шило)6, содержащих положения о статусе, компетенции, социальных ресурсах и факторах становления органов местного самоуправления. Учеными обоснованы теоретические и методологические основы кадрового потенциала, определен инструментарий социальной диагностики проблем профессионализма.

Значительная часть научных трудов посвящена изучению социально-правовых проблем местного самоуправления. С середины 80-х гг. XX в. их изучением занимались В. И. Васильев, О. Е. Кутафин, Е. Е. Некрасов, Л. А. Нудненко, А. М. Никитин, А. Н. Писарев, В. И. Фадеев, Е. С. Щугрина и др.7, предложившие анализ компетенции и.

6 Аксененко Ю. Н. Городской муниципалитет Российской Федерации как субъект социальной политики. — Ростов-на-Дону., 1999; Байков Н. М. Кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления (социологический анализ). — М., 2002; Грибанова Г. И. Местное самоуправление в политической системе развитых демократий (сравнительны анализ западноевропейских стран). — СПб., 1998; Ершов А. Н. Социальные ресурсы местного самоуправления (опыт социологического анализа в Республике Татарстан). — М, 1999; Калачева Т. Г. Профессионализм служащих государственной власти и местного самоуправления. — М, 1999; Сологуб В. А. Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение организационных принципов социального строительства. — Ростов-на-Дону., 2001; Шило С. И. Управление средним российским городом: социологический анализ. — Ростов-на-Дону., 2001.

Васильев В. И. Местное самоуправление. — М., 1999; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. полномочий органов местной власти в различных областях жизнеобеспечения общества. При этом учеными подчеркивается, что реализация официально провозглашенного принципа самостоятельности местного самоуправления ни в правовом, ни в финансовом отношении не обеспечена.

Необходимо также отметить труды, в которых рассматривается правовой опыт функционирования муниципальных образований Великобритании, Франции, США (Г.В. Барабашев, А. А. Транин, И. Д. Черник и др.)8.

Для социологической разработки отечественных проблем местного самоуправления важным представляются его социально-исторический аспект, раскрытие особенностей развития основных форм местного самоуправления в России — вечевого, крестьянского, земского, городского самоуправления, Советов (работы В. Ф. Абрамова, Л. П. Бердникова, Т. М. Говоренковой, С. В. Лазарева, Л. Е. Лаптевой, А. В. Литягиной, М. Д. Масановой, Б. Н. Миронова, А. В. Силаева, А. Ю. Шутова и др.)9.

Муниципальное право Российской Федерации. — М, 1997; Некрасов Е. Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования. — М., 1999; Муниципальное право / Под ред. А. М. Никитина. — М., 2000; Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления в России. И Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. — 2000, № 4- Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 1997; Фадеев В. И. Муниципальное право России. — М., 1994; Шугрина Е. С. Муниципальное право. — Новосибирск, 1995.

8 Барабашев Г. В. Местное самоуправление. — М., 1996; Транин А. А. Децентрализация и местное управление в современном буржуазном государстве. // Международная экономика и международные отношения. — 1988, № 3- Муниципальные органы Великобритании. — М., 1990; Черник И. Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. — М., 19%.

9 Абрамов В. Ф. Земская идея в России и современное местное самоуправление. — М., 1998; Бердников Л. П. Вся красноярская власть. Очерки истории местного управления и самоуправления. — Красноярск., 1995; Говоренкова Т. М. Жилкомхоз времен НЭПа. // Муниципальная власть. — 2001, № 5- Лазарев С. В. Общественно-политическое развитие российской деревни 1920;х гг.: социально-психологические аспекты (на материалах губерний Верхней Волги). — Ярославль., 1999; Лаптева JLE. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). — М., 1998; Лаптева Л. Е., А. Ю. Шутов Из истории земского, городского и сословного самоуправления В России. — М., 1999; Литягияа А. В. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX — начале XX веков (по материалам Томской губернии). — Барнаул., 1999; Масанова М. Д. Земства и становление системы всеобщего обучения в России 1864 — 1880 гг. — СПб., 2000; Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (ХУШ — XIX вв.): в 2 т. — 2 изд., исп. — СПб., 2000; Силаев А. В. Анализ деятельности городских органов управления в период НЭПа (на примере Центральной промышленной.

Социально-экономические проблемы местного самоуправления анализируются в работах Ю. П. Алексеева, А. И. Гаврилова,.

A.Г. Гладышева, Ю. С. Дулыцикова, В. Н. Игнатовой, Е. А. Карпова,.

B.Н. Лексина, С. Б. Мельникова, П. А. Ореховского, А. Н. Швецова и др.10 Здесь выделяется специфика социально-экономических процессов в разных типах муниципальных образований, рассматривается противоречие между ответственностью за развитие и функционирование местной экономики и предоставленными местным органам власти правами. Учеными разработаны социально-экономические программы развития муниципальных образований.

Осмыслению местного самоуправления способствовали публикации по изучению социально-политических проблем на местном уровне (М.Г. Анохин, В. Н. Артемов, В. Я. Гельман, Н. А. Зоркая, А. И. Ковлер, B.C. Комаровский, О. В. Кузмин, Т. Г. Прокофьева, С. И. Чурсина, Е. С. Шомина и др.)11. Эти авторы в основном анализировали технологии выборных кампаний, деятельность области России). В кн.: Организационно — правовые основы деятельности органов местного самоуправления. — СПб. — Калуга., 1998.

10 Алексеев Ю. П. Основы местного самоуправления. — М, 1996; Гаврилов А. И. Проблемы повышения эффективности местного самоуправления. —М, 1994; Гладышев А. Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. — М., 1999; Дулыциков Ю. С. Экономика муниципального хозяйства: сущность, проблемы, перспективы // Муниципальный мир. — 1998, № 1- Игнатова В. Н. Стратегические программы и проекты в системе муниципального управления. — СПб., 2000; Лексин В. Н., Швецов А. Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистикав 5 т., 12 кн. — М., 2001; Мельников С. Б. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями России в условиях кризиса. — М., 1996; Карпова Е. А. Управление обеспечением социально-экономической стабилизации в малых городах России. — М., 1998; На пути к рабочему контролю и самоуправлению трудящихся / Под ред. А. Колганова, Э. Рудыка, Д. Симмонса — М., 2001; Ореховский П. А. Муниципальный менеджмент. — М., 1999; Швецов А. Н. Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. — М., 2002.

11 Анохин М. Г., Комаровский B.C. Политика возможности иных технологий. — М., 1998; Избирательная кампания: технологии, организация и проведение. — М., 1995; Артемов В. Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ. — Саратов., 1999; Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Е. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991;2001. — Санкт-Петербург — Москва., 2002; Зоркая Н. А. Интерес к политике как форма политического участия // Общественное мнение. —2000, № 2- Ковлер А. И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. — М., 1995; Кузмин О. В. Технологии избирательных кампаний — М., 1998; Максимов А. А. «Чистые» и «грязные» технологии выборов. — М., 1999; Прокофьева Т. Г. Вопросы самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX в. — М., 1997; Чурсина С. И. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России. — М., 1996; Шомина Е. С. Городские общественные движения на разных фазах развития гражданского общества. — М., 2001. общественных организаций, а также различные политические ориентации и формы волеизъявления населения.

Вместе с тем имеющиеся исследования далеко не в полной мере раскрывают многоаспектность проблематики местного самоуправления. В дальнейшей разработке нуждаются теоретико-методологические основы изучения участия жителей в управлении местными общественными делами. Ощутима потребность в систематизированном социологическом представлении о путях становления различных форм местного самоуправления, их структурных и функциональных характеристиках на разных этапах отечественной истории. Особого внимания заслуживает рассмотрение возможностей различных социологических подходов к изучению форм и методов совершенствования муниципального управления на современном этапе, выявлению причинно-следственных связей социально-экономических и социально-политических факторов становления местного самоуправления. Недостаточно и существующей эмпирической базы, доступной информации и специальных методик для более глубокого анализа соответствующей проблематики, в частности, усиливающегося в последнее время отрыва институциональных, функциональных начал местного управления от потребностей' жителей как его главных субъектов.

Исходя из перечисленных посылок, диссертационное исследование направлено на разработку социологического подхода, суть которого — определение совокупности элементов местного самоуправления, обеспечивающих рациональность форм и, методов его деятельности с позиций интересов и потребностей жителей муниципальных образований.

Цель исследования: определить состояние, тенденции и особенности местного самоуправления, а также выявить формы, методы и пути повышения его эффективности в современных условиях становления российской государственности.

Цель исследования предполагает решение следующих задач: дать критический анализ теоретических воззрений на проблематику местного самоуправления и разработать комплексный концептуальный подход к ее изучениювыявить социальную сущность местного самоуправления и его влияние на повседневную жизнь населенияраскрыть эволюцию основных форм местного самоуправленияизучить реальное состояние и тенденции социально-экономических и социально-политических процессов на муниципальном уровнеисследовать особенности развития муниципальных образований на современном этапевыявить проблемы инфраструктурного обеспечения потребностей местных сообществобобщить содли. мую практику форм и методов муниципального управленияосуществить анализ форм прямого волеизъявления жителей, обеспечивающие легитимность местного самоуправлениярассмотреть деятельность политических партий, функционирующих на муниципальном уровнеобосновать перспективные направления совершенствования практики местного самоуправления в решении социальных проблем.

Объект исследования: местное самоуправление на современном этапе развития российской государственности. i.

Предмет исследования: состояние, тенденции и пути повышения эффективности местного самоуправления в решении проблем социального развития.

Теоретико-методологической и эмпирической базой исследования послужили концепции, теории и подходы, позволяющие изучать социальные процессы и явления на муниципальном уровне: теория социального управления и социология управления (В.Г. Афанасьев, Ю. И. Аверин, Н. М. Байков, Г. И. Грибанова, П. Друкер, А. Н. Ершов, А. Маслоу, Э. Мэйо, В. А. Сологуб, Ж. Т. Тощенко и др.) — концепции модернизации (Р. Бендикс, М. Вебер, Э. Дюркгейм, В. К. Левашов, Н. Н. Моисеев, Т. Парсонс и др.) — социологические концепции исторического развития (Э. Бальтцель, Г. Барнз, A.M. Большаков, Б. Д. Греков, Н. М. Карамзин, М. М. Ковалевский, J1.E. Лаптева, Б. Н. Миронов, Ю. С. Пивоваров, У. Томас и др.) — деятелъностный подход (Р.З. Алтынбаев, Е. А. Афанасьев, В. Э. Бойков, Е. В. Охотский, Н. С. Слепцов, Т. С. Сулимова, Е. П. Тавокин, Б. Ф. Усманов, С. Ф. Фролов, С. И. Шило и др.) — комплексный социологический подход (Г.С. Батыгин, В. А. Велихов, Ю. Е. Волков, В. Г. Гречихин, Г. М. Орлов, Э. Н. Ожиганов, М. Н. Руткевич, М. И. Свешников, Г. И. Шрейдер и др.).

Эмпирическая база исследования. Анализ местного самоуправления осуществлен на базе эмпирических данных, которые можно разделить на три группы.

В основную группу входят материалы 12 социологических исследований международного, всероссийского и муниципального уровней, проведенных в 80−90-х гг. XX в., а также в начале XXI в. Наиболее значимые из них следующие.

Базовое мониторинговое всероссийское исследование.

Демократия и местное самоуправление" (рук. Ж. Т. Тощенко и автор работы), реализуемое с 1968 г. в рамках международного проекта рук. К. Островский), охватывающее 28 стран мира. В России выполнены три замера: первый в 1992 г. в 36 городах и районахвторой — в 1995 г. на территории 76 городов и районовтретий — в 1999 г. при сохранении выборки 1995 г. Исследование проводилось во всех основных экономико-географических районах — Белгородской, Владимирской, Волгоградской, Калужской, Кемеровской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Орловской, Пензенской, Псковской, Рязанской областях, а также в Краснодарском, в Красноярском, Приморском и Хабаровском краях (всего 16 областей и краев) и четырех республиках — Башкортостане, Карелии, Татарстане и Республике Марий Эл.

В каждой точке опроса методом случайной выборки опрашивалось 15 экспертов: 5 — от исполнительной власти (главы администраций и их заместители, руководители управлений и ведущих отделов) — 5 — от представительной власти (руководители и депутаты собраний, Советов и т. п.) — 5 — от общественных движений и местных отделений политических партий. Объем выборки в 1992 г. составлял 480 человек, в 1995 г. — 1069 человек, в 1999 г. — 998 экспертов. Индексы социологических замеров (при обращении к ним) — «МСУ-1992», «МСУ-1995» и «МСУ-1999».

Использован вторичный анализ эмпирических данных ряда сопоставимых социологических исследований:

Социальное дно" и динамика его изменений (рук. Н. М. Римашевская ИСЭПН РАН)12. Исследование проводилось в три этапа. Первый (1996г.) — выборочное обследование городского населения, квотная выборка 1201 респондент, репрезентативная по социальному положению, образованию, полу и возрасту. Второй этап (1998) — экспертный опрос специалистов, работающих с представителями «дна». Третий этап (1998) — углубленное интервью с бедными, N = 96 респондентов. Последние два опроса проведены в шести крупных городах: Воронеже, Екатеринбурге, Красноярске, Москве, Нижнем Новгороде и Санкт-Петербурге. Индекс исследования.

ИСЭПН".

Трансформация социальных процессов в г. Новосибирске13 (1996 и 1997 гг., N=341 и 736 чел. соответственно). Индекс исследования — «Новосибирск «.

Эффективность муниципальной сферы здравоохранения (рук. В. Э. Бойков, Институт соип.^п.иых исследований, 1998 г., N=3 тыс. домохозяйств)14. В опросе представлены основные экономико-географические районы страны. Индекс исследования — «ИСИ — 1998».

Поведение работников в социальной сфере (ВЦИОМ, 1998 г., опрос проводился на 92 промышленных предприятиях)15. Индекс исследования.

Города — 1998″.

Народ и власть" (рук. В. Э. Бойков, Социологический центр РАГС, июль и октябрь 2000 г., N = 1600 респондентов в 20 субъектах РФ)16. Индекс исследования — «РАГС — 2000».

Социально-экономическая и политическая ситуация в городах, селах и поселках городского типа (Социологический центр РАГС, декабрь 2001 г., N=2,4 тыс. респондентов в 25 субъектах РФ)17. Индекс исследования — «РАГС — 2001"/.

12 Римашевская Н. М. Обеднение населения й социальное «дно» в России.//Народонаселение.— 1999, № 2.

13 Калугина З. И. Парадоксы аграрной реформы в России: социологический анализ трансформационных процессов. — Новосибирск., 2000.

14 Бойков В. Э. Человек, семья, население России и система здравоохранения. Социология власти // Информационно-аналитический бюллетень. — 1998, № 1.

15 Виноградова Е. Муниципализация социальной сферы предприятий: мнения руководителей // Мониторинг общественного мнения.— 1998, № 5(37).

16 Варламова С. Н., Ефанова О. А. База поддержки политических партий. // Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень. — 2000, № 3.

17 Результаты опроса населения, проживающего в разных типах поселений. // Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень. — 2002, № 3.

Мониторинг ВЦИОМ, выполненный по общероссийской и поселенческой репрезентативной выборке (N=2549 чел. в 1995 г., 2404 в 1996 г., 2401 в 1997 г., 2407 в 1998 — 2001 гг., 2107 в 2002 г.)18. Индекс исследования— «ВЦИОМ».

Основой выводов диссертации послужили также данные земской статистики (70 — 80-е гг. XIX в.), Центрального статистического управления СССР, Госкомстатов СССР и РФ (с 20-х гг. XX в. до 2003 г.), материалы средств массовой информации федерального, регионального и местного уровней (1990;е гг. и начало XXI в.).

Кроме того, в исследовании использовались международные, федеральные, региональные и местные документы (со второй половины XIX в. по настоящее время), регулирующие общие принципы функционирования местного самоуправления, его компетенцию и полномочия: Европейская хартия о местном самоуправлении (1985), Конституция РФ (1993), Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995), «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» (1999), а также региональные законы, уставы муниципальных образований, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и т. п. (более 250 законов и актов).

Положения, выносимые на защиту.

1. Историческая и современная практика местного самоуправления показывает, что только при условии его социальной, правовой, экономической автономности различные формы самоорганизации местного сообщества способны играть решающую роль в трудовой и повседневной жизни населения.

18 Дубин Б. Периферийные города: Установки и оценки населения // Экономические и социальные перемены: Мониторинг общественного мнения. — 1995, № 2- Гудков Л., Дубин Б. Сельская жизнь: рациональность пассивной адаптации // Там же. — 2002, № 6 (62),.

2. С учетом реалий (90-х гг.) предложена методологическая разработка подхода к исследованию местного самоуправления. В качестве концептуальной основы выступает положение об автономизации, которая означает качественное изменение статуса местного самоуправления (автономность), преобразования принципов его взаимодействия с различными субъектами управления, включая и государственные органы федеральных и региональных уровней (партнерство).

3. Современный этап развития местного самоуправления связан с задачами модернизации функций управления, а также диверсификации его форм и методов, что вызвано генеральной переориентацией на решение социальных проблем.

4. Эффективность деятельности местного самоуправления достижима только на основе заинтересованного участия жителей в управлении, при учете реальных потребностей населения и возможностей их удовлетворения. Существует прямая зависимость между вовлеченностью жителей в управление и социальными условиями, опосредующими это участие.

5. Принципиальным считается следующее определение: основным субъектом местного самоуправления выступает население муниципальных образований— жители (в обществе / государстве — гражданин, на производстве — работник). Данное социальное качество человека раскрывается с учетом уровня сформированности местного сообщества, осознания им своих социальных проблем повседневной жизни, прав и обязанностей и соответственно новой культуры муниципального управления.

Основные научные результаты, полученные автором в ходе исследования, и их новизна заключаются в теоретико-методологическом, концептуальном характере анализа соответствующей проблематики. Обосновывается комплексный социологический подход к изучению состояния и тенденций развития местного самоуправления как социального института, призванного решать проблемы во всех сферах жизнеобеспечения членов местного сообщества — эюителей конкретных муниципальных образований.

В качестве исходного выдвигается положение о том, что местное самоуправление социально по своему происхождению и природе, целевыми для него выступают общественные явления и процессы локального уровня. С этой точки зрения местное самоуправление определяется как автономное локальное осуществление власти и управления с опорой на следующие элементы: а) мотивация (заинтересованное участие) жителей в управлении муниципальными образованиями посредством различных форм их волеизъявления по различным вопросам местного значения (социальным, правовым, экономическим, политическим) — б) наличие правового статуса, а также финансовых, материальных, социальных и культурных ресурсов, обеспечивающих возможность самостоятельного удовлетворения потребностей населенияв) дифференцированная ответственность субъектов власти: местного самоуправления — перед жителями за предоставление им социальных услуггосударственных органов власти— перед местным самоуправлением за реализацию официально принятых полномочий и обязанностей в отношении последних. Представленный подход позволяет выделить проблематику местного самоуправления в специальный раздел социологии управления и раскрыть новизну исследования в следующих областях.

В теории и методологии — на основе анализа результатов осмысления соответствующей проблематики со второй половины XIX в. по настоящее время систематизированы и дополнены теоретические положения о генезисе местного самоуправления. Разработана и обоснована (с учетом социально-исторических условий, зависимости от внешних субъектов управления и уровня полномочий местного самоуправления) классификация концепций местного самоуправления в России: концепция «свободной общины» (XIX в.), «государствоведческая» (на рубеже XIX — XX вв.) и концепция «автономизации» (1990;е гг.). дана типологизация теоретических подходов по различным основаниям: субъекту управления, сферам деятельности, целям функционирования, уровням и сферам полномочий, источникам автономности, мерам воздействия государства на становление и развитие местного самоуправления, формам его взаимодействия с различными субъектами управления. представлено обоснование авторской концепции автономизации, основные положения которой состоят в следующем: а) автономность — относительная независимость местного самоуправления при создании условий и возможностей удовлетворения первоочередных потребностей жителей конкретных муниципальных образованийб) партнерство — равноправность статуса местного самоуправления в его взаимодействии с другими субъектами управления (включая органы государственной власти), действующими на территории муниципальных образований, формирование управленческой культуры взаимопонимания и согласования интересов различных субъектовв) диверсификация форм и методов муниципального управления — их разнообразие с учетом местных особенностей (национальных, демографических, географических, культурных и т. п.) — г) модернизация функций и направлений деятельности местного самоуправления — отход от жесткого администрирования и переход к косвенным методам регулирования и координации процессовпреодоление патернализма и развитие таких качеств местного сообщества, как активность, инициативность, ответственность, способность самостоятельно решать социальные, политические, экономические и другие проблемыопределены характеристики основного субъекта местного самоуправления — члены местного сообщества— жители. Данный социальный статус означает возможность реализовать их права (на труд, образование, отдых, социальные льготы и т. д.) и обязанности (соблюдать социальный порядок, нормы, правила поведения и т. д.), удовлетворять различные потребности, включая участие в управлении посредством самоорганизации различных добровольных форм объединения. дано определение местного самоуправления как совокупности добровольных форм объединения членов местного сообщества — жителей, обладающих законодательно закрепленными правами и нацеленных на создание условий для рациональной трудовой, политической и духовной жизни. определены критерии эффективности муниципального управления на современном этапе становления местного самоуправления. В их числе важнейшими являются: а) субъективные критерии: на основе социологических показателей производится оценка дееспособности местного самоуправлениястепени возможностей и самостоятельности в решении местных проблемответственность субъектов власти и управления (государственные и муниципальные органы власти, общественные организации и сами жители) — способов влияния местного сообщества на действия органов муниципальной властиб) объективные критерии: по статистическим показателям определяются количество и уровень эффективности (объем выпуска продукции, убыточность, банкротство, и пр.) предприятий и организаций муниципальной формы собственности как в сфере материального производства, так и в сфере социальных услугположение на рынке труда (безработица, трудоустройство) — социальное положение (бедность, доступность медицинских и образовательных услуг и пр.) — определены конкретно-исторические формы местного самоуправления, выявлены их особенности и доминирующие социальные проблемы на разных этапах исторического развития. Каждая из основных форм (вече, община, земства, городское самоуправление, Советы) имела собственный механизм решения жизненно важных проблем, свои процедуры организации местного сообщества и принципы его взаимоотношений с государством. При этом значимой считается тенденция перехода самоуправления от принципов традиционализма, обычного права к юридически и организационно оформленному функционированию. выявлены три этапа в развитии местного самоуправления. Первый — предтеча (XI — 60-е гг. XIX в.) — зарождение первоначальных форм самоорганизации местного сообщества для участия в управлении локальной территорией. Второй — становление местного самоуправления (с 60-х гг. XIX в.) связан с распространением (во многих, но не во всех территориях России) избирательного права, наделением местного сообщества правами решения отдельных проблем. Третий этап — современный этап функционирования местного самоуправления (в Европе — с 30-х гг. XX в., в России — с 90-х гг. XX в.) — это распространение на всех совершеннолетних жителей на всех территориях прав решать все без исключения проблемы повседневной жизни местного уровня. показана трансформация функций местного самоуправления, проявляющаяся в корректировке основных направлений, количественных и качественных изменениях форм и методов деятельности муниципальной власти в различных сферах жизнеобеспечения людей.

В социально-экономической области — дана характеристика реального состояния, проблем социально-экономического положения муниципальных образований различных типов. Наиболее значимыми местными проблемами являются экономические (сокращение муниципального сектора, ликвидация, реорганизация предприятий, уменьшение числа рабочих мест, снижение объема выпуска продукции и т. д.) и их социальные последствия — безработица, бедность, низкий уровень материально-технического обеспечения муниципальных учреждений, а также резкое сокращение (24 раза) объектов здравоохранения, образования, культуры и отдыха. Факторами, препятствующими преодолению экономических трудностей на местном уровне, выступают отсутствие четкой социально-экономической политики местных органов власти, их невнимание к вопросам стратегии развития локального сообщества, нерациональность взаимоотношений с субъектами различных форм собственности и нерациональное использование муниципальных форм хозяйствования.

Среди причин осложнения местных проблем выделяются следующие: пассивность жителей в вопросах управления социально-экономическими процессаминизкий уровень социально-экономического развития муниципальных образованийпротиворечия во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправленияпреждевременность передачи широкого круга обязанностей и функций (социальной защиты, социально-культурных, жилищно-коммунальных, образовательных, медицинских и других услуг) с государственного на местный уровень без реального финансово-экономического, технологического и кадрового обеспечениянеполнота информации (включая статистические данные), отражающей реалии социальноэкономической и социально-политической ситуации в городе (район, село). выявлены особенности трансформации форм и методов муниципального управления на современном этапе (применение в крупных муниципальных образованиях инвестиционных конкурсов, муниципальных заказов, различных адресных льгот, распространение практики согласования социально-экономических вопросов с предприятиями и организациями). Переход к косвенным методам регулирования и координации процессов на местном уровне постепенно формирует новую парадигму муниципального управления.

В социально-политической области выявлены современные особенности форм и степени участия жителей в местном самоуправлении. Несмотря на наличие законодательно-правовой базы создание различных форм самоорганизации местных сообществ ограничено. Общая характерная черта — малоэффективность и низкая степень участия жителей в решении социально значимых проблем территории. Их активизация зависит от заинтересованности и возможностей политических партий в усилении своей работы на местном уровне, образования гражданских инициативных групп. Политические ориентации населения по решению местных проблем слабо структурированы. Активность проявляется в период избирательных кампаний, проведения акций протеста, демонстраций и митингов. Преобладают самые общие и далеко не самые действенные формы участия людей в управлении. вскрыты количественные и качественные изменения в политической жизни муниципальных образований в период с начала 90-х гг. под влиянием становления многопартийности, свободы общественных объединений. Вместе с тем отмечается возрастание воздействия на местную власть складывающихся местных групп давления, преследующих узкокорыстные цели. выявлены новые характеристики политических партий на местном уровне. Растет осознание партийными представителями значимости организационной активности в рамках отдельных территорий, создания социальной базы в лице местных сообществ. В конечном счете это вопрос о реальности партии как политического субъекта. Вместе с тем существует зависимость влияния партий на местное самоуправление от типа муниципального образования (город, район, село). Роль политических партий также зависит от уровня выборов: чем ниже властный уровень органа, тем ниже активность партий в его выборах. Их деятельность дифференцирована и при формировании кадрового корпуса, при выборах глав местных администраций или депутатов представительных органов власти.

Выявлен разрыв между целями и деятельностью органов местного самоуправления и потребностями жителейрасширение сфер функционирования муниципальной власти происходит в условиях роста отчуждения от нее населения. Местное самоуправление как социальный институт переживает трудную пору становления.

Надежность и достоверность основных результатов исследования подтверждены сочетанием теоретических положений с анализом данных официальной статистики, результатов социологических исследований. Достоверность научных положений, выводов, заключений и практических рекомендаций основана на репрезентативности социологической и статистической информации, логике построения доказательных выводов.

Надежность материалов определяется применением современных методов социологического исследования, сопоставимостью методик сбора эмпирической информации, а также корректным использованием методов количественного и качественного анализа при обработке данных как собственных исследований, так и исследований своих коллег.

Заключение

и выводы работы соотносятся с положениями федеральных и региональных законов, уставов муниципальных образований, нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, а также с публикациями отечественных и зарубежных исследователей.

Научно-практическая значимость диссертационного исследования состоит в формировании и разработке отдельного направления исследований в рамках социологии управления, обосновании концепции комплексного социологического подхода, развитии соответствующего понятийного аппарата, что в целом определяет степень осуществленного приращения социологического знания. Диссертация может быть использована при разработке перспективных разделов социологии управления.

Обобщение теоретического и эмпирического материала, использованный исследовательский подход дают возможность изучения вопросов становления местного самоуправления с более широких социологических позиций, соответствующих современным потребностям институционального и социального развития, задачам преодоления разрыва между практикой муниципального управления и его научным осмыслением. В диссертации введены в научный оборот эмпирические данные международного социологического исследования «Демократия и местное самоуправление», выполненного на базе единой методики в мониторинговом режиме, выделены существенные показатели процесса становления местного самоуправления в условиях России 90-х гг.

В работе обозначены такие поисковые направления исследования, как генезис и функционирование различных общественных организаций на местном уровне, специфика и особенности местной бюрократии, формирование самоуправленческих начал в конкретных сферах жизнедеятельности местного сообщества, роль общественных организаций в установлении легитимности местного самоуправления.

Практическая значимость исследования определяется его направленностью на выявление эффективных форм и методов функционирования местного самоуправления, выявлением острых проблем создания механизма совместной реализации полномочий органов власти различных уровней в рамках отдельных муниципальных территорий, а также поднятыми вопросами разработки и формирования действенной социальной политики на территории муниципальных образований. Положения и рекомендации работы могут быть полезны различным субъектам управления: специалистам и руководителям органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти, работникам объединений, организаций и хозяйствующих субъектов в их деятельности по совершенствованию организации управления и при выработке стратегических направлений развития городов (районов, сел). Кроме того, материалы диссертации могут быть востребованы научными и учебными учреждениями в процессе обучения специалистов муниципальной и государственной службы.

Выводы и положения исследования доведены до конкретных рекомендаций Правительству Российской Федерации (в рамках Комплексной программы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления, выполненной в 1998 г. по поручению Президента Российской Федерации от 17 января 1997 г. № П-2104), Министерству национальных и федеративных отношений Российской Федерации (в рамках Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, 1997 — 1998 гг.). Данные исследования использовались в практике решения социальных, экономических и политических проблем местного уровня, в частности, в муниципальных образованиях Белгородской, Нижегородской и Тверской областей, а также Республики Мари-Эл.

Материалы исследования применяются в учебном процессе РАГС, РГГУ, Академии труда и социальных отношений, а также в региональных учебных учреждениях государственной службы. Полученные данные могут служить источником и основой при разработке спецкурсов по социологии управления, экономической социологии, социологии труда, социологии города, социологии деревни, политической социологии.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы диссертационного исследования апробированы при выполнении более 10 научных программ и проектов. Наиболее значимые из них — «Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления в Российской Федерации» (1996;1998), «Демократия и местное самоуправление» (1995;2000), «Механизм взаимоотношений государственных органов власти с органами местного самоуправления».

1997), «Комплексная программа подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления» (1997;1998), «Государственная социальная политика: проблемы разработки и механизм реализации».

1998), «Местное самоуправление и государственная власть» (1999), «Местное самоуправление: поиск оптимальной модели решения социальных проблем (1996;1999).

Основные выводы и положения исследования отражены в докладах и выступлениях на международных, всероссийских, региональных и муниципальных конференциях: «Практика и опыт становления местного самоуправления Российской Федерации» (Пятигорск, 1997), «Управление регионом: состояние и перспективы развития» (Тверь, 1998) — «Динамика социальных процессов на муниципальном уровне в России» (Париж, 1999) — «Местное самоуправление в России: сегодня, завтра и в перспективе» (Москва, 2000) — «Проблемы управляемости социальных и экономических процессов в период современной трансформации общества в странах СНГ (концептуальные основы, механизмы, результативность)» (Москва, 2001) — «Новая Россия: национальные интересы в глобальном контексте» (Москва, 2001) — «Государственная и муниципальная служба в системе управления регионом» (Тверь, 2002).

Идеи, нашедшие свое отражение в данной диссертации, положены в основу глав учебника «Основы политической социологии», вышедшего в 1997 г. и «Политическая социология», изданного в 2002 г. Результаты авторских исследований (1995;2003) получили отражение в 30 публикациях, общим объемом около 50 п.л.

Результаты исследования выявили необоснованность и преждевременность резкого перенесения широкого круга социально-экономических проблем с государственного уровня на местный. В итоге возникла ситуация, когда 95% муниципальных образований оказались убыточными, испытывающими острый дефицит средств и мощные проблемные перегрузки. Не готово к подобным изменения и население: согласно официальным данным, более 40% граждан живет на грани бедности и нищеты. Естественно, такая ситуация усиливает их отчуждение от власти, накапливает напряженность на местном уровне. Нередко в этих условиях современная практика участия людей в местном самоуправлении сводится к забастовкам, санкциям, протестам, демонстрациям и митингам. На местном уровне преобладают самые очевидные, самые общие и далеко не самые действенные меры по вовлечению жителей в решение как производственных, так и социально-политических вопросов.

В активизации членов местного сообщества, их самоорганизации незначительную роль играют и политические партии. Их роль минимальна на местном уровне. Даже в периоды проведения муниципальных избирательных кампаний, в вопросах подбора кадров на выборные должности в органах местного самоуправления степень их влияния и участия остается низкой. Партийные организации на местном уровне пока далеки от реализации своего потенциала в качестве источника и социальной силы гражданской самоорганизации. В то же время наблюдаются определенные тенденции постепенного возрастания роли и влияния партийного фактора в становлении и функционировании местного самоуправления.

Значительная часть проблем политических партий связана с их внутренними организационными недостатками: отсутствием системности в работе с субъектами избирательного права, преобладании узкокорпоративности и формальности в подходах к проведению своей местной политики. Их стратегии на местном уровне не способствуют консолидации местного сообщества, его самоорганизации, расширению участия в местном самоуправлении. Тем самым легитимность местного самоуправления лишается прочной основы, а органы местной власти — социально-политических источников развития и совершенствования. Деятельность политических партий малоэффективна и по причине того, что члены местного сообщества в массе деполитизированы. Их участие в делах местного самоуправления и местной политики характеризуется пассивностью и неструктурированностью. Различия политических взглядов населения менее весомы, чем экономические и социальные различия.

Сегодня, как и прежде, основные различия электорального поведения наблюдаются по линии город — село, ибо политическая поддержка населения зависит от ряда факторов, включая и уровень муниципального образования: чем выше уровень последнего, тем выше число партийных сторонников. Члены местного сообщества, занимающиеся сельским хозяйством, удалены от общественного движения. Они менее всеп: ммаюг участие в политической жизни.

Итак, анализ динамики и современного состояния местного самоуправления выявил сложные тенденции в этой области социальных взаимоотношений. К началу 2003 г. результаты развития местного самоуправления можно оценить как скромные. Наблюдается снижение уровня доверия жителей к органам местной власти. Если в середине 90-х гг. местное самоуправление в рейтинге институтов власти занимало приоритетное положение, то в настоящее время переместилось на последнее место.

С многочисленными оговорками пока можно говорить и о укреплении социально-экономических и институциональных основ автономности местного самоуправления. Его институциональные изменения находятся в зоне повышенной неопределенности. Среди различных типов муниципальных образований наблюдается дифференциация процессов становления местного самоуправления. Если отдельные крупные города осуществляют поиск и формирование эффективных мер, обеспечивающих эффективность местного самоуправления, то малочисленные муниципальные образования находятся в сложном состоянии самовыживания.

Более того, в условиях отсутствия четко выраженной позиции государственных структур федерального и регионального уровней и слабой активности жителей в большинстве муниципальных образований власть сосредотачивается в руках узкокорпоративных групп, в силу чего институты местного самоуправления становятся демократическим камуфляжем олигархизации власти. Соответствующие негативные явления дискредитируют этот важнейший общепризнанный мировым сообществом социальный институт народовластия.

Выход из создавшегося положения и повышение эффективности местного самоуправления на современном этапе видятся в следующих направлениях.

Во-первых, нужна целенаправленная политика федеральных и региональных органов государственной власти, обеспечивающая на деле провозглашенные гарантии (автономность) и поддержку (финансовую, правовую, информационную и т. д.) местному самоуправлению.

Во-вторых, необходим учет одной из ведущих общемировых тенденций — приближение муниципального управления к управляемым и вовлечение всех субъектов управления (всех возможных партнеров) в разработку и реализацию местной политики, цель которой — наиболее оптимальное решение социально значимых для жителей городов (районов, сел) проблем местного уровня.

B-третъих, существует настоятельная потребность в более решительных мерах по модернизации функций и организации, а также в диверсификации форм и методов деятельности местного самоуправления. Преодоление командно-административных форм и методов муниципального управления возможен лишь на пути расширения организационных и координационно-контрольных функций местной власти, формирования механизма партнерских взаимоотношений различных субъектов управления. В то же время такие изменения должны носить для каждого муниципального образования дифференцированный характер с учетом типа поселений, региона их расположения, экономических, национальных, культурных и прочих особенностей.

В-четвертых, необходим пересмотр социально-экономических подходов к формированию и реализации местной политики, хозяйствования. Главное — обеспечить на местах условия возрождения и развития материального производства.

В-пятых, необходимо создание на местном уровне условий осуществления социальных и политических инициатив населения, повышения уровня и качества жизни членов местного сообщества. Местное самоуправление должно стать школой демократии, фундаментом становления гражданского общества.

В-шестых, в обеспечении нуждается подъем доверия жителей муниципальных образований к органам местной власти. Это предполагает, на наш взгляд, следующее: восстановление института наказов избирателейвведение практики ежегодных отчетов как представительных, так и исполнительных органов власти перед избирателямисоздание благоприятных условий для формирования добровольных объединений членов местного сообщества, содействующих решению местных проблем. Эти меры будут способствовать усилению роли жителей муниципальных образований в управлении, развитию общественного контроля, а также повышению ответственности и профессионализма представителей органов муниципальной власти.

В-седьмых, необходимы помощь и содействие формированию нового направления исследований — научного, социологического осмысления проблем местного самоуправления на современном этапе. Как представляется, пока наука и практика в этих вопросах идут порознь. Разрыв между ними приводит к просчетам и ошибкам в работе органов власти различного уровня, включая и местное самоуправление.

Цель и задачи, заявленные в работе, реализованы. Однако это лишь небольшой вклад в эту сложную многоаспектную, но актуальную тему. Работа над ней вскрыла ряд проблем, требующих дальнейшего изучения. В частности, это касается вопросов сознания и поведения членов местного сообщества, определения их запросов, интересов и ценностных ориентаций. Более того, обозначена потребность раскрытия роли общественных организаций, участия в них населения, а также форм ответственности федеральных и региональных органов власти, укрепления легитимности местного самоуправления. Перспективным представляется развитие социологических исследований реалий в этой области. Соответствующая проблематика имеет не только местное, но и общегосударственное значение, причем стратегического характера.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итог анализа состояния, тенденций и эффективности местного самоуправления в России, можно сделать следующие выводы.

Местное самоуправление на современном этапе представляет собой новое направление социологических исследований. В то же время изучение данной проблематики имеет глубокие корни в истории общественной мысли. Несколько столетий отечественные и зарубежные мыслители, ученые вырабатывали представления и идеи, ценные с точки зрения понимания и познания этого социокультурного феномена. В России его изучение ведется начиная с XIX в. Разработано множество теорий и концепций, которые в целом по сути можно свести к трем основным: концепции «свободной общины», государствоведческой и концепции автономизации. Их рассмотрение позволяет утверждать следующее.

Во-первых, специфика этих концепций связана с ответом на вопрос: является ли местное самоуправление низовым органом государственной власти или это автономный орган, действующий в общей системе управления, но имеющий правовую и социальную автономность.

Во-вторых, под местным самоуправлением в различные эпохи, включая и современный период, понимали устойчивый тип социального образования, связанный с демократизацией управления и имеющий различные социально-исторические содержание и признаки. В науке до настоящего времени не имеется общепринятого определения местного самоуправления. Многоаспектность данной темы раскрывается благодаря привлечению к исследованию методологии и познавательного арсенала ряда общественных наук.

В-третьих, содержание данных трех основных теорий связано с эволюцией взглядов и представлений, выражающих исторический характер данного социального феномена, его развитие в определенные исторические эпохи. Так, концепция «свободной общины» в целом опиралась на исторический материал, свидетельствующий о значимости общинного начала в генезисе и развитии местного самоуправления, его автономной, локальной и социальной природе, трансформировавшейся под влиянием экономических, социальных, политических и культурных изменений. Она получила особое признание в 60-х гг. XIX в. Государствоведческая концепция, исходным пунктом которой выступает примат государства, его правовых и организационных форм над институтами местного самоуправления, показала значимость политических и правовых вопросов в развитии местного самоуправления под воздействием цивилизующих факторов. В России она приобрела сторонников на рубеже XIX — XX вв.

Начиная с 90-х гг. XX в. формируется концепция автономизации, которая по сути синтезирует все ценное, что было в теоретическом наследии, и в то же время учитывает реалии современной эпохи — глобализации человеческой цивилизации и возрастание социокультурной значимости локальности в общественном развитии. Автономность местного самоуправления означает прежде всего выстраивание равноправных партнерских взаимоотношений различных субъектов управления, включая структуры государственной власти, развитие народного начала в современных формах демократии. На этом пути видятся преодоление кризисных тенденций и явлений, характерных для современной практики управления, и обеспечение оптимальных условий становления местного самоуправления, его институционализации, поиска новых эффективных форм и методов функционирования. Здесь особенно важно создать социальную основу разрешения конфликтов различных ветвей власти, отрегулировать систему сдержек и противовесов в распределении и исполнении полномочий. В конечном счете эта концепция нацелена на обоснование приоритетности позиций основного субъекта местного самоуправления— членов местного сообщества — жителей. Анализ современных реалий позволяет считать концепцию автономизации наиболее адекватной для понимания целостности проблематики местного самоуправления.

Рассмотрение исторической практики местного самоуправления определило обоснованность выделения трех этапов его генезиса и социокультурного развития. Первый этап (XI в. — 60-х гг. XIX в.) — предтеча местного самоуправления — показывает зарождение первоначальных форм участия населения в управлении локальной территорией (вечевое и крестьянское самоуправление). Второй этап (с 60-х гг. XIX в.) — становление местного самоуправления в условиях гражданского общества. Его смысл заключается в обретении правового статуса жителями в границах определенных территорий, в приобщении их к цивилизованным формам управления своими общими местными делами (земское, крестьянское, городское самоуправление, Советы). Третий — современный этап функционирования местного самоуправления (в Европе — 30-х гг. XX в., в России — с 90-х гг. XX в.). Его значение определяется нацеленностью на широкое вовлечение жителей в территориальное управление повседневной жизнью, в творчество новых форм социального общежития и социальной защиты своих интересов. Это этап, когда впервые в основном законе государства провозглашена автономность местного самоуправления в целом и ведутся поиски обеспечения независимости и самостоятельности жителей как субъекта решения местных вопросов. Словом, местное самоуправление должно превратиться в необходимый каждому социальный институт современной демократии.

В работе предпринято обоснование теоретико-методологической значимости комплексного социологического подхода к изучению проблем местного самоуправления. С учетом междисциплинарного характера анализа социологических данных, эмпирического материала расширяются исследовательская база и приращение знаний на этом научном направлении. Осуществлено обобщение теоретических воззрений и комплексное изучение практики муниципального управления. На этой основе раскрываются ресурсы и возможности развития местного самоуправления в различные конкретно-исторические периоды, показывается диалектическая взаимозависимость государственного и самоуправленческого начал в развитии местной организации населения. Изменение различных форм местного самоуправления направлялось культурно-историческим развитием, здесь наблюдались как спады, так и подъемы. Эволюция протекала сложно и вместе с тем обладала определенной логикой, последовательностью в решении назревших проблем и задач.

Анализ социально-экономической деятельности местного самоуправления в настоящее время показал, что наиболее значимыми заботами муниципального уровня являются развитие местной экономики, решение вопросов, связанных с безработицей, трудоустройством и бедностью. В практике функционирования местного самоуправления выявлена определенная трансформация, резкое сокращение социально-экономических ресурсов и потенциала муниципальных образований. Их основы подрываются нарастанием банкротства, обнищания муниципальных предприятий. Приватизация не привела к изменению общей социально-экономической ситуации на местах.

Эффективной социально-экономической деятельности органов местной власти препятствовал консерватизм, отсутствие продуманной социально-экономической политики, устойчивых инвестиций, игнорирование ассоциированных, кооперативных форм хозяйствования, неупорядоченность взаимоотношений с предприятиями различных форм собственности. Мешало рациональной деятельности местного самоуправления и отсутствие соответствующих планов, что приводило к противоречивости, понижению уровня ответственности, игнорированию жизненных потребностей населения городов (районов, сел). Наиболее проблемными в муниципальном управлении остаются такие функции, как координирующая и контрольная, связанные с косвенным и прямым участием органов местной власти в развитии местного экономического сектора, в решении вопросов муниципального хозяйства.

Вместе с тем наряду с этим выявлены первые результаты опыта модернизации форм и методов местного самоуправления. В контрольно-организационной практике муниципальные органы используют инвестиционные конкурсы, муниципальные заказы, применение санкции против должников местного бюджета и пр. Учитывая сложное социально-экономическое положение на местах, в качестве временной и в то же время целесообразной меры в управлении муниципальными предприятиями и организациями получила распространение практика представительства органов местной власти. В то же время анализ социальных проблем местного самоуправления показал сложность налаживания механизма обеспечения витальных потребностей жителей — структур здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, жилищного строительства и охраны окружающей среда.

Исследованием выявлены различные аспекты противоречия в вопросе разделения полномочий и обязанностей между государственными и муниципальными структурами управления. Данное противоречие, на наш взгляд, имеет принципиально важное значение в процессе становления местного самоуправления. Ответственность за решение большого числа социально острых проблем местного уровня возлагается в массовом сознании на федеральные органы государственной власти. В то же время в результате децентрализации власти и управления практический механизм их реализации передан в ведение региональных и местных властей. Центр стремится снять с себя бремя местных забот и оставить за собой функции регулирования и контроля. В условиях отсутствии рационального механизма разделения и реализации полномочий среди различных уровней власти, включая и местное самоуправление, подобное противостояние властей приводит к негативным последствиям, к возникновению различных социальных конфликтов.

Государство, провозгласив, но не обеспечив автономности местного самоуправления, перестало выполнять целый ряд жизненно важных функций социального воспроизводства. Возник определенный социальный и управленческий вакуум, обусловливающий необходимость возникновения самодеятельных гражданских ассоциаций, способных преодолеть по сути кризисную ситуацию на местах. В то же время государство по-прежнему не способствует созданию условий самоорганизации местного сообщества. В определенный мере здесь можно найти объяснение того, что возможности местного самоуправления как регулирующего и хозяйствующего субъекта в крайней степени ограничены. Муниципальным образованиям явно нехватает многообразия моделей механизма реализации хозяйственных, жилищно-коммунальных решений. Инициативы на местах давятся однотипностью и односторонностью организационной практики управления. В результате уменьшается число социально-бытовых объектов, многократно сокращено строительство новых учреждений. Резко усугубила положение местного самоуправления и передача в его ведение социальной инфраструктуры промышленных предприятий.