9 декабря 1999 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Международную Конвенцию о борьбе с финансированием терроризма, которая требует от подписавших ее государств объявить преступлением по закону некоторые действия и установить подсудность отдельных лиц и организаций, финансирующих террористическую деятельность, и экстрадировать или подвергнуть ее судебному преследованию. Тем самым, в Конвенции предпринята попытка унификации понятия финансирования терроризма и распространения международного сотрудничества на сферы расследования и экстрадиции лиц, занимающихся финансированием терроризма, а также их судебного преследования.
Одним из направлений борьбы с терроризмом является блокирование подпитывающих его финансовых потоков. До сих пор международное сотрудничество в этой сфере было явно недостаточным, о чем свидетельствует относительно легкое перемещение денег из одной страны в другую, банковские секреты в некоторых странах, наличие множества оффшоров. Прежде всего, это происходит потому, что в течение длительного времени по ряду политических и экономических причин «сомнительной дальновидности» недооценивалась необходимость предотвращения или затруднения доступа криминальных групп к столь необходимым им финансовым ресурсам, хотя прекращение финансирования — решающий элемент системы их подавления. Это тем более важно, что террористическая деятельность на транснациональном уровне делает уязвимым любое государство.
После трагических событий в США 11 сентября 2001 г. последовали эффективные в силу их многостороннего и всеобъемлющего характера меры, принятые Советом Безопасности ООН. Последний, действуя в соответствии с положениями главы VII Устава ООН, возлагающими на него обязанности по сохранению мира и международной безопасности, принял резолюцию 1373, которая обязала членов ООН предотвращать и препятствовать финансированию террористической деятельности путем введения в свои кодексы уголовно-процессуальных норм, позволяющих наказывать любого, кто сознательно оказывает финансовую поддержку терроризму, своевременно замораживать финансово-экономические ресурсы любого, кто выполняет террористические акты либо способствует их реализации, и запрещать своим гражданам и лицам, находящимся на территории государства, оказывать любую экономическую или финансовую помощь подобным лицам и организациям.
Согласно этой резолюции был создан специальный комитет, который должен следить за выполнением государствами обязательств, налагаемых Советом Безопасности, и доложить Совету Безопасности в течение 90 дней о мерах, принятых государствами.
Значительный вклад в борьбу против финансирования терроризма вносит ФАТФ (Группа по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег)1. ФАТФ представляет собой международную параорганизацию, разрабатывающую политику, направленную на формирование необходимой политической воли с тем, чтобы нацелить национальное законодательство государств-членов на борьбу, прежде всего, с отмыванием денег.
Финансирование терроризма можно определить как «переработку» собственности, поступающей из любого источника (возможно, и законного), для использования в целях финансирования террористической деятельности, которая уже проводится или будет проводиться. Считается, что для финансирования терроризма используются многие приемы, применяемые при отмывании денег, и, таким образом, многие из возможных контрмер аналогичны. Кроме того, известно, что ряд террористических организаций финансирует свою деятельность за счет доходов, полученных преступным.
FATF — Financial Action Task on Money laundering. путем. Несмотря на ото, финансирование терроризма отличается от отмывания денег по нескольким аспектам, которые оказывают влияние на государственную политику. Выявить его может быть гораздо труднее, чем отмывание денег, поскольку оно направлено, главным образом, на проведение деятельности в будущем. Возможно, что единственное правонарушение, которое совершается на момент осуществления финансирования — это заговор с целью совершения террористического акта1.
Деятельность ФАТФ в области борьбы с финансированием терроризма недостаточно освещена в российской международно-правовой литературе. Важность этой темы и недостаточная исследованность предполагают ее актуальность.
Цель диссертации: рассмотреть международно-правовые аспекты деятельности ФАТФ в борьбе против финансирования терроризма. Такая цель предполагает решение следующих задач:
• рассмотреть историю деятельности ФАТФ, структуру и ее международно-правовую природу;
• проанализировать новую редакцию 40 рекомендаций ФАТФ;
• исследовать основные положения восьми Специальных рекомендаций ФАТФ, касающиеся противодействия финансированию терроризма;
• исследовать Разъяснительные указания к восьми Специальным рекомендациям;
• исследовать «Руководство для финансовых учреждений по выявлению финансирования терроризма»;
• проанализировать соответствие российского законодательства о борьбе с финансированием терроризма международным стандартам.
Анинат D. Харли Д., Джонстом Б. Борьба с отмыванием лсиег// Финансы п развитие. Сентябрь 2002 г. С. 44.
Нсточниковую базу диссертации составили Устав ООН, конвенции, заключенные в рамках ООН, резолюции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН, документы ФАТФ, Эгмонтской группы финансовых разведок, национальное законодательство России в области борьбы с финансированием терроризма.
Методы исследования: в работе использованы историко-правовой и системный методы исследования.
При написании работы автор опирался, прежде всего, на работы российских авторов таких, как: Арсентьева Ю. А., Бекяшева К. А., Богуславского М. М., Вельяминова Г. М., Блищенко И. П., Вахания В. В., Зубкова В. Н., Жданова Ю. В., Ляхова Е. Г., Мельникова В., Осмаева И. Б., Устинова В. В., Хлестова О. Н., Шамсиева Х. Р. и др.
Использованы работы иностранных авторов: Анинат Э., Джонсон Б., Кассепло С., Мейэрс Ж., Харди Д., Эль Кори М. и др.
Новизна. Диссертация является первым в российской международно-правовой литературе монографическим исследованием международно-правовых аспектов деятельности ФАТФ в борьбе против финансирования терроризма.
На защиту выносятся следующие положения.
1. ФАТФ представляет собой международную параорганизацию, разрабатывающую политику, направленную на разработку необходимой политической воли, для того, чтобы ориентировать национальное законодательство государств-членов на борьбу, прежде всего, с отмыванием денег. Разработанные ФАТФ в апреле 1990 г. и обновленные в июне 2003 г. 40 рекомендаций совместно с восемью Специальными рекомендациями ФАТФ о борьбе с финансированием терроризма (октябрь 2001 г.), Разъяснительными указаниями к ним (2001;2003 г. г.) и Руководством для финансовых институтов по выявлению террористической финансовой деятельности (2001 г.) представляют собой всеобъемлющую систему мер для борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма.
2. ООН предприняла важные меры в борьбе с финансированием терроризма. Она, прежде всего, приняла Конвенцию 1999 г. о борьбе с финансированием терроризма, которая заложила международно-правовую основу деятельности ООН и других субъектов международного права в этой сфере.
На этой основе ФАТФ с целью усиления борьбы против финансирования терроризма были разработаны Специальные рекомендации в области борьбы с финансированием терроризма, представляющие собой конкретизацию и детализацию международно-правовых норм и принципов ООН в этой области.
3. ФАТФ исходит из правильной позиции, что усилия по борьбе с финансированием терроризма в значительной степени будут подорваны, если государства не будут замораживать и конфисковывать денежные средства или другие активы, имеющие отношение к террористам, быстро и эффективно. Тем не менее, при определении или поощрении широкой поддержки для эффективного режима противодействия финансированию терроризма, государства также должны уважать права человека, принципы правового государства и признавать права невиновных третьих лиц. Анализ «наилучшей международной практики"1 в области замораживания активов террористов позволяет выявить и применить ее главные компоненты.
4. Сложившиеся системы услуг по переводу денег и других ценностей несовершенны и допускают злоупотребления со стороны отмывателей денег и лиц, финансирующих терроризм, особенно, когда их операции осуществляются через неформальные системы, охватывающие небанковские финансовые учреждения или другие юридические лица, не подчиняющиеся обязательствам, вытекающим из рекомендаций ФАТФ. Государственный надзор в этом области должен быть гибким, эффективным и пропорциональным риску злоупотребления.
Государства должны, как минимум, обеспечить, чтобы услуги по переводу денег и других ценностей были зарегистрированы, либо, чтобы в странах была введена система лицензирования.
5. Использование некоммерческих организаций для финансирования терроризма признается в работе одним из слабых мест в глобальной системе борьбе с противодействием такому финансированию. Этот вопрос привлек внимание ФАТФ, Группы восьми и ООН, а также национальных органов во многих регионах мира. В рамках ФАТФ приоритетной стала работа по выполнению Специальной рекомендации VIII «Некоммерческие организации».
Для решения вопроса о борьбе со злоупотреблениями террористов в отношении некоммерческих организаций в работе предлагается и обосновывается необходимость. создания межгосударственного органа, компетентного для обсуждения и решения вопросов в этой области. Надзор в этой области должен носить комплексный характер, что может быть достигнуто в случае, если институциональный механизм надзора за некоммерческими организациями должен будет состоять из:
• правоохранительных органов и органов безопасности государств-членов;
• центральных банков, налоговых и других финансовых и регулирующих органов государств-членов;
• наблюдательных организаций частного сектора.
6. В работе предлагается обратить внимание финансовых учреждений на счетадепозиты и снятие средств со счетовхарактеристики клиентов и их деятельностиэлектронные переводыоперации, связанные с местами, вызывающими озабоченность.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
1) ФАТФ представляет собой международную параорганизацию, разрабатывающую политику, направленную на разработку необходимой политической воли для того, чтобы нацелить национальное законодательство государств-членов на борьбу, прежде всего, с отмыванием денег. ФАТФ в апреле 1990 г., т. е. менее чем через год после создания, выпустила 40 рекомендаций, устанавливающих базовые принципы создания национальной организации по противодействию отмыванию «грязных денег».
2) Для оценки соответствия законодательств стран 40 рекомендациям ФАТФ были разработаны 25 критериев, на основе которых ФАТФ принимает решение об отнесении тех или иных стран и территорий к перечню государств, не участвующих в работе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
3) Обновленные 40 рекомендаций, примененные совместно с восемью Специальными рекомендациями ФАТФ по борьбе с финансированием терроризма, составляют всеобъемлющую систему мер для борьбы с отмыванием денег (БОД) и финансированием терроризма (ФТ).
4) ООН предприняла главные шаги в борьбе с финансированием терроризма. Прежде всего, она приняла Конвенцию 1999 г. о борьбе с финансированием терроризма, которая была открыта для подписания с 9 декабря 1999 г. Фактически деятельность ФАТФ против финансирования терроризма и, в частности, разработанные ФАТФ Специальные рекомендации в области борьбы с финансированием терроризма направлены на развитие, конкретизацию, детализацию международно-правовой основы ООН в этой области.
5) В октябре 2001 г. ФАТФ, придавая важное значение борьбе с финансированием терроризма, разработала восемь Специальных рекомендаций по противодействию финансированию терроризма. Но этим правотворческая деятельность ФАТФ не ограничивается. Она разработала международно-правовые акты рекомендательного характера, касающиеся восьми Специальных рекомендаций. «Рекомендации к рекомендациям» относятся к вопросам:
• замораживания и конфискации активов террористов;
• альтернативного перевода;
• электронных переводов;
• борьбы со злоупотреблениями в отношении некоммерческих организаций.
Рекомендательный характер имеет и разработанное в 2001 г. Руководство для финансовых институтов по выявлению террористической финансовой деятельности.
Все эти акты представляют собой рекомендации, так называемое «мягкое право». б) ФАТФ исходит из позиции, что усилия по борьбе с финансированием терроризма в значительной степени будут подорваны, если государства не будут замораживать и конфисковывать денежные средства или другие активы, имеющие отношение к террористам, быстро и эффективно. Тем не менее, при определении или, поощрении широкой поддержки для эффективного режима противодействия финансированию терроризма страны должны также уважать права человека, принципы правового государства и признавать права невиновных третьих лиц. Анализ наилучшей международной практики в области замораживания активов террористов позволяет выявить ее главные компоненты:
• установление эффективных режимов для компетентных органов или судов;
• содействие развитию связей и сотрудничества с иностранными правительствами и международными организациями;
• содействие развитию связей с частным сектором;
• обеспечение адекватного согласия на контроль и сообщения в частном секторе;
• обеспечение способов проверки исполнения расследований, координации с правоприменительными, разведывательными органами и службами безопасности, а также надлежащей обратной связи с частным сектором.
7) Услуги по переводу денег и других ценностей (услуги по ПДЦ) подверглись злоупотреблениям со стороны отмывателей денег и лиц, финансирующих терроризм, особенно, когда их операции проводятся через неформальные системы, охватывающие небанковские финансовые учреждения или другие юридические лица, не подчиняющиеся обязательствам, вытекающим из рекомендаций ФАТФ. Государственный надзор в этой области должен быть гибким, эффективным и пропорциональным риску злоупотребления.
Как минимум, государства, должны обеспечить создание системы регистрации или лицензирования операторов или агентов услуг по ПДЦ.
8) Разъяснительные указания к Специальной рекомендации VII «Электронные переводы» уточняют правила осуществления электронных переводов, установленные этой рекомендацией, с целью предотвращения свободного доступа террористов и других преступников к электронным переводам для движения их денежных средств и выявления таких злоупотреблений.
Страны должны принять необходимые меры осуществления эффективного мониторинга для того, чтобы соблюсти требование о '' соответствии правилам, регулирующим электронные переводы. Финансовые институты, не соблюдающие этих правил, должны быть подвержены гражданским, административным или уголовным санкциям.
9) Использование некоммерческих организаций для финансирования терроризма признается одним из слабых мест в глобальной борьбе с финансированием терроризма. Этот вопрос привлек внимание ФАТФ, Группы восьми и ООН, а также национальных органов во многих регионах.
В рамках ФАТФ приоритетной стала работа по выполнению.
Специальной рекомендации VIII «Некоммерческие организации».
Во многих случаях, где присутствует механизм благотворительных пожертвований, т. е. сбор ресурсов от доноров и перераспределение их в целях благотворительности, он используется для сокрытия финансирования терроризма. В некоторых случаях благотворительная организация является просто симулянтом, которая существует в качестве канала прохождения денежных средств для террористов. Однако часто о злоупотреблении некоммерческой организацией не осведомлены ни доноры, ни члены правления или штат организации ввиду злоупотреблений отдельных работников и/или менеджеров, направляющих фонды по своему усмотрению «Одним из вариантов решения проблемы о борьбе со злоупотреблениями террористов в отношении некоммерческих организаций является создание межведомственного органа, в котором обсуждались бы вопросы в этой области. Надзор в этой области должен быть комплексным, институциональный механизм надзора за некоммерческими организациями должен состоять из:
• правоохранительных органов и органов безопасности;
• центрального банка, налоговых и других финансовых и регулирующих органов;
• наблюдательных организаций частного сектора.
10) Финансовые учреждения должны обращать внимание на счета, * депозиты и снятие средств со счетов, характеристику клиента и его деятельности, электронные переводы, операции, связанные с местами, вызывающими озабоченность. В частности, в том, что касается счетов, пристальное внимание финансовых учреждений должно быть обращено на следующее:
• счета, на которые приходят соответствующие периодические вклады и которые являются «спящими» в другие периоды. Эти счета затем используются для создания законно выглядящей финансовой основы, посредством которой выполняется дополнительная мошенническая деятельность;
• на «спящий» счет, содержащий минимальную сумму, неожиданно приходит вклад или серия вкладов и в последующем с него регулярно снимаются наличные. Это продолжается до тех пор, пока переведенная сумма не будет снята или минимизирована;
• при открытии счета, клиент отказывается предоставить информацию, необходимую для финансового института, пытается сократить объем информации, предусмотренной в минимальном масштабе, или предоставляет информацию, которая вводит в заблуждение или ее трудно проверить;
• счет, для которого несколько лиц имеют право подписи. При этом умышленно создается впечатление, что эти лица не имеют отношения друг к другу;
• счет, открытый юридическим лицом, имеющим тот же адрес, что и другие юридические лица, но для которых одно и то же лицо или лица имеют право подписи в случаях, когда нет экономических или правовых оснований для такого решения (например, лица, являющиеся руководителями организаций в составных компаниях, чьи штаб-квартиры расположены в одном месте и т. д.);
• счет, открытый на имя недавно созданного юридического лица, и на который внесен более высокий, чем ожидаемый, уровень депозитов по сравнению с доходами основателей юридического лица;
• открытие одним и тем же гражданином многочисленных счетов, на которые сделаны различные мелкие вклады, но которые взятые вместе не соразмерны ожидаемому доходу клиента;
• счет открыт на имя юридического лица, ассоциации или благотворительного общества, которые могут быть связаны с террористической организацией, и показывает значительное движение денежных средств сверх ожидаемого уровня доходов.