Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации

На фоне стабилизации финансового состояния предприятий и организаций в 2000 г., расчеты в экономике характеризуются усилением роста неплатежей (по сравнению с 1999 г. в 2000 г. просроченная кредиторская задолженность возросла на 9,3%, а дебиторская — на 8,8%). Итоги опросов руководителей экономических и социальных ведомств субъектов РФ, проведенных Центром экономической конъюнктуры при Правительстве РФ, позволяют отметить устойчивую тенденцию к углублению межрегиональной дифференциации в социальной сфере, а также усиление расслоения населения по уровню доходов, особенно в экономически развитых регионах.

Проблема бедности как производная от бюджетных возможностей государства, сохраняющая свое доминирующее положение, оказывает определяющее влияние на степень социально-политической стабильности в стране. Издержки экономических преобразований, резко сузившие финансовые возможности государства по обеспечению достойного существования граждан, усугубляются во многих регионах незаконными действиями органов управления, посягающими на финансовые интересы общества. На протяжении длительного времени наблюдается отток бюджетных средств в предприятия негосударственной формы собственности, всевозможные коммерческие структуры, подвизающиеся на «расшивке» неплатежей предприятий, в т. ч. опосредующие задолженность перед бюджетом. Используя «лазейки» и «прорехи» законодательства, субъекты предпринимательской деятельности обеспечивают прибыльность своего бизнеса путем недоплаты обязательных платежей, причитающихся государству, безвозмездным использованием и изъятием государственного, муниципального имущества, бюджетных средств, природных ресурсов. Нерасторопность, безынициативность и формализм, а, зачастую, коррупция государственных контролирующих и правоохранительных органов, не позволяет обеспечить действенное регулирование финансовых и иных экономических процессов, осуществлять надлежащий контроль за соблюдением интересов государства.

Как текущие, так и долгосрочные оценки криминологов свидетельствуют о наращивании негативного потенциала в сфере государственных финансов. Стабильность факторов, обусловливающих нынешний уровень состояния законности в бюджетных, налоговых, валютных отношениях позволяет прогнозировать высокую криминальную активность в обозначенной правовой сфере. Развитие негативных тенденций экономической преступности в финансовой деятельности государства будет сопровождаться попытками завладения ресурсами и средствами централизованной государственной поддержкинеправомерным использованием и хищением государственных бюджетных средств и кредитовнесвоевременным переводом уполномоченными банками таможенных платежей от участников внешнеэкономической деятельности в бюджет и средств, предназначенных для инвестирования в различные отрасли экономики и выплат населениюхищениями финансовых средств, противоправным использованием средств консолидированного бюджета, таможенных и налоговых платежей, находящихся на счетах банковпротивоправным использованием средств, выделяемых для социальной поддержки (выплаты малоимущим, безработным, беженцам и др.), а также вкладчикам банков-банкротов1.

Между тем реакция системы правоохраны на противоправные посягательства на финансовую систему не соответствует общественным ожиданиям, что требует неослабного внимания прокуроров. Учитывая изложенное, а также превентивные возможности прокурорского надзора по предупреждению преступных форм экономического поведения, необходимо воздействие специфическими прокурорскими средствами одновременно на процесс формирования бюджетов и на следование бюджетным назначением при расходовании государственных средств, средств муниципалитетов.

Органы прокуратуры, 70 лет работавшие в иной правовой и экономической системе, основой которых были исключительно жесткое директивное управление единым народным хозяйством, общегосударственная собственность и единый бюджет, исключавшей, в связи с чем, необходимость прокурорского надзора за формиро.

1 Криминогенная ситуация в России на рубеже XXI века. М.: ВНИИ МВД РФ, 2000. — С.28.

2 О влиянии «общего надзора» на предупреждение преступности см.: Винокуров Ю. Е. Предупреждение преступлений и других правонарушений средствами общего надзора//Вопросы борьбы с преступностью. — Вып. 44, — М., 1986, — С. 66−75- Берензон А. Д. Влияние общего надзора прокуратуры на ранее предупреждение тяжких преступлений против личности и общественной безопасно-сти.//Науч. информ. по вопр. борьбы с преступностью. — № 89. — М., 1985. — С. 83−91- Емельянов С. А, Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. М.: Юрид. лит. 1980. — 120 е.- Скворцов К. Ф. Криминализация общества. Пути противодействия.// Науч. информ. по вопр. борьбы с преступностью. — № 155. — М., 1995. — С. 28. Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. Теоретическая модель. М.: Изд-во Норма, 1997. — 64 е.- Ястребов В. Б. Надзор за исполнением законов как основная функция прокуратуры. В кн.: Проблемы совершенствования прокурорского надзора. Мат. науч.-практ. конф. М., 1997. — С. 20- Герасимов С. И. Концептуальные основы и научно-практические проблемы предупреждения преступности. Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. докт. юр. наук. М., 2001. — 54 с. ванием и использованием централизованных денежных фондов, в начале 90-х гл. встали перед целым пластом вопросов, связанных с определением предмета надзора и его пределов, поисками методов и тактики работы по надзору за соблюдением нового законодательства, а также выбором способов реагирования на выявленные нарушения.

Для решения таких задач необходима теоретическая разработка юридических проблем, связанных с разрешением возникающих вопросов прокурорского надзора за исполнением нового финансового законодательства.

Если в целом теория прокурорского надзора, пути совершенствования прокурорской деятельности и законодательства о прокуратуре разработаны в пореформенный период с достаточной полнотой1, то специфические проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства, несмотря на его базисность и общественную значимость, в правовой литературе практически не затрагивались.

Единичные работы в области прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах, представлены в основном методическими пособиями и публикациями, касающимися, однако лишь отдельных аспектов надзора, либо одного финансового звена2.

Разрабатывались специфические проблемы привлечения к уголовной ответст.

1 См.: Скуратов Ю. И., Шиндт В. И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме РФ. В кн.: Конституционная законность и прокурорский надзор. Сб. науч. тр. М.: Манускрипт, 1994. — С. 18−25- Клочков В. В. Методологические вопросы организации и деятельности про-куратуры./Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. Сб. науч. тр. М.: Манускрипт, 1994. — С. 3−12- Прокуратура Российской Федерации. Концепция на переходный период. М., 1994; Проблемы совершенствования прокурорского надзора (К 275-летию российской прокуратуры). Мат. науч.-практ. конф. М., 1997; Белкин А. А. Вопросы конституционности в деятельности прокуратуры./Конституционная законность и прокурорский надзор. Сб. науч. тр. М.: Манускрипт, 1997. — С. 31−47- Проблемы совершенствования правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998; Скуратов Ю. И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в РФ//Законность. — 1997. — № 3. — С. 6−7- Сухарев А. Я. Законность — универсальная ценность демократического общества./ЛГСрокурорская и следственная практика. М., 1998; Бессарабов В. Г. Прокуратура в условиях становления Российской политической системы. М., 1998; Рябцев В. П. Прокуратура приобретает новые полномочия//Российская юстиция. — 1999. — № 4- Викторов И. С. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. — № 12 и др.

2 Викторов И. С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о внешнеэкономической деятельности. М., 1998; Петрова Г. В. Обеспечение законности в налоговой и бюджетной сфере./ Законность в Российской Федерации. М., 1998. — С. 67−82- Абдулхаликов М. А. Осуществление прокурорского надзора за исполнением финансового и бюджетного законодательства./ Прокурорский надзор за исполнением законов: прошлое и настоящее. М., 1998. — С. 128−132- Власова Н. П. Надзор за исполнением законов в сфере налоговых правоотношений./ Укрепление законности в экономике, социальной сфере и административной деятельности средствами прокурорского надзора. Сб. науч. тр. М&bdquo- 2000. — С. 52−60. венности за налоговые и валютные преступления1. Освещены в литературе проблемы выявления и квалификации правонарушений и преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств2.

Много актуальных вопросов прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства поднято практическими работниками в статьях, опубликованных в правовых изданиях3.

Однако без внимания представителей науки и практиков остались вопросы надзора за исполнением законодательства о бюджетном процессе, бюджетных правах субъектов РФ и органов местного самоуправления, государственном и муниципальном займе и др. Не исследован предмет прокурорского надзора в финансовой сфере, вопросы надзора не рассматривались в комплексе, во взаимосвязи бюджетных, налоговых и валютных отношений, как единых финансовых отношений.

Отсутствие значимых научных разработок в области прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства, особенно с учетом определения границ между финансово-правовыми нормами и нормами, регулирующими иные денежные отношения, постановки в связи с этим задач данного надзора, нацеливания на защиту государственного, «казенного» интереса, определения пределов вмешательства, привело к размыванию понятий, дезориентации прокуроров в целях надзора и, как результат, отсутствию целенаправленности, планомерности и действенности в осуществлении надзорных функций в финансовой сфере.

До сих пор в практике прокурорского надзора широко используется понятие «кредитно-финансовой сферы», по существу не имеющее однозначного толкования.

1 Волзкенкин Б. В. Уголовная ответственность на налоговые преступления.//Законность. — 1994. — № 1: Яни П. С. О применении «налоговых» норм уголовного права.//Законность. — 1994. — № 9- Гаухман Л. Д. Максимов С.В. Уголовно-правовая охрана финансовой сферы: новые виды преступлений и их квалификация. — М.: Уч.-конс. центр ЮрИнфор, 1995; Яни П. С. Пастухов И.Н. Ответственность за налоговые преступления,//Российская юстиция. — 1999. — № 4- Пастухов И. Н. Яни П.С. Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте. Проблемы квалификации. — М., 1999; Яни П. С. Специальный случай освобождения от уголовной ответственности за налоговые преступления.//Российская юстиция. — 2000. № 1.

2 См. например: Преступные посягательства на бюджетные кредитные средства: Метод, пос. М., 1997; Кривенко Т., Куранова Э. Квалификация посягательств на целевые бюджетные средства.// Законность — 1996. — № 7- Гордейчик С. Уголовно-правовая борьба с нецелевым использованием бюджетных средств.// Законность. — 1998. — № 3.

3 Павлов И. Налоговый кодекс о роли прокурора при аресте имущества для обеспечения исполнения налоговых платежей.//Законность, — 1999. — № 8- Вечернин Д. Налоговый контроль.//Законность,.

1999. — № 8- Павлов И. Взыскание недоимок по налогам за прошлые годы.//РоссиЙская юстиция.

2000. — № 6- Иванова Н. Сажнева Н. Взыскание административных штрафов за налоговые правона-рушения.//Законность. — 2001. — № 4. основанного на системе Российского законодательства. В связи с чем, проверки законодательства в кредитно-финансовой сфере охватывают, как область государственных и муниципальных финансов, так и финансов корпораций, банков, страховых организаций, инвестиционных фондов и бирж.

В государственной статистической отчетности органов прокуратуры нет специальных показателей, характеризующих состояние законности в сфере государственных и муниципальных финансов, и показателей преступных посягательств на государственные бюджетные и внебюджетные средства, что не позволяет достоверно определить их тенденции и динамику на протяжении определенного периода.

Постоянное изменение основных налоговых и бюджетных законов, систематическое реформирование органов власти и органов финансового контроля, становление органов местного самоуправления, сопровождавшиеся негативными процессами в финансовой сфере, а также отсутствие научной базы по проблемам правового регулирования финансовых отношений и прокурорского надзора, не позволили многим прокурорам расценивать те или иные действия и решения органов власти и хозяйствующих субъектов как противозаконные, выработать правильную тактику осуществления надзорных мероприятий, определиться в использовании наиболее эффективных мер реагирования на массовую реализацию схем уклонения от уплаты налогов, сокрытия валютной выручки, растаскивания бюджетных средств.

Определение надзора за исполнением финансового законодательства в последние годы, как одного из основных приоритетов в «общенадзорной» работе прокуратуры, десять лет, прошедших с момента установления фактически новой правовой и финансовой системы России, позволили выявить теоретические закономерности развития нормативной базы, обобщить отечественный опыт и практику прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства. Все это позволило по-новому определить задачи и цели, выработать современные подходы к осуществлению надзора за исполнением финансового законодательства для решения задач, поставленных государством перед органами прокуратуры.

Сказанное предопределило необходимость данного исследования. Основной целью исследования стала — на основе теоретического и практического анализа современного законодательства, обобщения теории и опыта прокурорского надзора, в том числе исторического, разработка механизма организации и совершенствования работы прокуратуры по обеспечению правопорядка в сфере финансовой деятельности государства.

Задачами, которые предстоит решить в работе являются: во-первых, установление предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением финансовых норм, в т. ч. определение круга нормативных актов, регулирующих финансовые отношения, за исполнением которых правомочен осуществлять надзор прокуроротграничения финансово-правовых норм от норм, регулирующих смежные правоотношенияустановление круга субъектов финансовых отношений, являющихся непосредственным объектом проверокопределение их статуса, полномочий, роли и значения в действующей финансовой системе России.

Во-вторых, это выявление особенностей прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах на уровне прокуратуры субъекта Российской Федерации и прокуратуры муниципального образования, в т. ч. основных направлений надзора и организации работы прокуратуры по его осуществлениюописание и классификация нарушений в различных сферах финансовой деятельности и исследование способов реагирования на типичные нарушения с целью определения наиболее оптимальных.

В-третьих, выявление путей разрешения проблемных вопросов в практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах, выработка направлений его совершенствования и разработка конкретных предложений по повышению эффективности прокурорского надзора в сфере финансовой деятельности государства.

Объектом исследования являются реально существующие процессы и явления, формирующиеся при реализации прокурорских полномочий по надзору за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах.

Предметом диссертационного исследования является анализ практики надзора за исполнением финансового законодательства на уровне прокуратуры субъекта РФ и города (района), а именно: способов получения и обобщения информации о состоянии законности на поднадзорной территории, непосредственной организации работы в подразделениях прокуратуры, распределения обязанностей между работниками, работы с кадрами, практики планирования, координации и организации взаимодействия с правоохранительными органами и органами финансового контроля, выбора способов реагирования на выявленные правонарушения, использование достижений науки и современных технических средств в повседневной деятельности прокуратуры.

Учитывая специфику рассматриваемого вида государственной деятельностинадзор за исполнением обязательных правил поведения, установленных государством в сфере финансовых отношений, возникла необходимость в определении этих общественных отношений, правовых норм, их регулирующих, их конкретизации, анализе, систематизации и классификации, в связи с чем, часть работы посвящена исследованию ещё одного объекта — финансово-правовым нормам и финансовым отношениям.

Основными методами, которые использовались при проведении настоящего исследования, были наблюдение и сравнение. Автором непосредственно рассматривался процесс организации деятельности в управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, следственного управления, отделов по обеспечению участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Кемеровской области по надзору за исполнением законов в сфере формирования и расходования государственных финансов, а также в прокуратурах городов и районов области, лично проводились проверки в органах власти области и местного самоуправления, органах финансового контроля, изучались справки, обобщения, докладные записки, акты реагирования, уголовные, гражданские и арбитражные дела. Также анализировались имеющиеся в Генеральной прокуратуре РФ справки, обобщения, докладные записки и акты прокурорского реагирования, составленные по результатам надзора в финансовой сфере органами прокуратуры Российской Федерации.

В ходе исследования изучалось состояние законности в налоговой, бюджетной сферах, в области валютного контроля на территории Кемеровской области, анализировалась информация и наблюдалась деятельность Совета народных депутатов, Администрации и Губернатора области, Главного финансового управления, Советов народных депутатов, Глав городов (районов) и их финансовых отделов, Управления федерального казначейства, Управления МНС РФ, Контрольно-ревизионного управления в области и их отделений (инспекций) в городах (районах), Главного управления Центрального Банка в области, Кемеровского отдела Алтайского регионального управления валютного контроля МФ РФ, органов управления Пенсионного фонда и Фонда социального страхования на территории Кемеровской области. Изучалась их статистическая отчетность, анализы и обобщения, изданные ими правовые акты и иные решения, ответы и реальные меры, принятые по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования, проводились опросы работников.

В поле зрения диссертанта находилась деятельность ряда коммерческих банков и хозяйствующих субъектов (как коммерческих организаций, так и бюджетных учреждений) на территории области, анализировалась их деятельность по выполнению налоговых и иных финансовых обязательств перед бюджетной системой.

Для изучения, типологизации и квалификации полученных фактов и явлений, установления их повторяемости, определения закономерностей и подготовки выводов применялись приемы статистической обработки полученных материалов.

Задачи совершенствования прокурорского надзора вызвали необходимость изучения истории возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства с целью критической оценки прошлого и вычленения положительного в теоретических и практических воззрениях на прокурорский надзор, как вид государственной деятельности. Все это обусловило использование сравнительно-исторического метода исследования.

Основным методом исследования системы финансово-правовых норм явился специально-юридический метод. На основе логических приемов осуществлена внешняя юридическая обработка правового материала: произведены описание и анализ финансово-правовых норм, финансовых правоотношений, дано их объяснение и толкование, приведена классификация.

Поскольку в основе финансовых отношений лежат финансовые и экономические категории и явления, в работе широко применялся метод обращения к другим наукам. Использовались категории, выводы и предложения наук административного, конституционного и гражданского права, политической экономии и финансовой науки.

Теоретическую базу исследования составили труды ведущих специалистов в области прокурорского надзора: В. Б. Алексеева, В. И. Баскова, С. Г. Березовской, А. Д. Берензона, И. С. Викторова, Ю. Е. Винокурова, В. В. Гаврилова, С. И. Герасимова, В. Г. Даева, В. В. Долежана, С. А. Емельянова, В. К. Звирбуля, А. Х. Казариной, В.В. Клочко-ва, А. Н. Ларькова, В. Г. Лебединского, М. Н. Маршунова, В. Г. Мелкумова, Л. А. Николаевой, М. Ю. Рагинского, В. П. Рябцева, В. М. Савицкого, А. П. Сафонова, К.Ф. Сквор-цова, Ю. И. Скуратова, А. Ф. Смирнова, А .Я. Сухарева, В. И. Шинда, В. Б. Ястребова.

Большую помощь в проведения исследования оказали работы специалистов в области права, финансов, истории: А. И. Архипова, A.M. Бабич, К. С. Вельского, А. В. Брызгалина, Е. Ю. Грачевой, В. И. Гуреева, С. М. Казанцева, М. В. Карасевой. Л. Н. Павловой, М. И. Пискотина, В. М. Пушкаревой, Е. И. Ровинского, В. К. Сенчагова, О.В. и.

Соколовой, Ю. Я. Тихомирова, Н. И. Химичевой, С. Д. Цыпкина, С. В. Юшкова.

Правовую базу исследования составили Конституция РФ, Федеральный закон «О прокуратуре РФ», Бюджетный и Налоговый кодексы, Законы РФ «Об основах налоговой системы в РФ», «О налоговых органах РФ», «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральные законы «О бюджетной классификации РФ», «О финансовых основах местного самоуправления», «О Центральном банке РФ (Банке России)», «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» и др.

Научная новизна и теоретическая ценность работы состоит в комплексном исследовании теоретических и практических проблем прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах, возникших в связи с формированием новой правовой базы.

С учетом современного состояния законности, структуры финансовой системы и правового регулирования финансовых отношений в государстве выдвигается и обосновывается тезис о необходимости осуществления прокурорского надзора системно на всех стадиях формирования, перераспределения и использования государственных и муниципальных финансов.

С использованием значительного теоретического, нормативного и практического материала проанализированы различные аспекты, влияющие на эффективность прокурорского надзора в финансовой сфере, и на этой основе разработаны механизмы его совершенствования. В частности, используя общеметодологические посылки о том, что основными критериями оценки эффективности прокурорского надзора являются своевременность и полнота выявления нарушений законов, а также своевременность, полнота и адекватность мер реагирования на выявленные нарушения1, в работе проанализированы и систематизированы основные факторы влияющие на действенность надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах: очерчен круг и дана характеристика законам и иным нормативно-правовым актам, регулирующим финансовые отношенияопределены объекты провероквыделены и типологизированы основные нарушения законов, допускаемых при осуществлении финансовой деятельности государстваназваны основные источники информации и их носителидана характеристика актов реагирования на типичные нарушения;

1 Проблемы эффективности прокурорского надзора/Под ред. К. Ф. Скворцова. М., 1977. — С. 24−24. определена специфика реагирования на финансовые правонарушения с учетом комплексного подхода и оценки результативности.

Полученные в процессе исследования результаты позволили вынести на защиту следующие положения.

1. Для обеспечения эффективности прокурорского надзора как единого целого требуется полноценное и согласованное действие всех его направлений без искусственного вычленения отдельных сфер. В то же время на разных этапах развития общества возникают приоритеты, требующие концентрации усилий всех органов на том или ином участке общественных отношений.

Производность проблем в социальном и пенсионном обеспечении, образовании, занятости и других сферах общественной жизни от состояния законности в сфере функционирования государственных и муниципальных финансов требует в настоящее время сосредоточения усилий прокуратуры на надзоре за исполнением законодательства субъектами финансовых отношений. По мнению диссертанта, не добившись кардинального улучшения состояния законности при формирования, перераспределении и расходовании государственных финансов, органы прокуратуры не смогут обеспечить исполнение и иного, в частности социального законодательства.

2. В контексте задач и целей прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства сферой приложения является государственное и муниципальное финансовое хозяйство, как совокупность денежных ресурсов, имеющихся в их распоряжении для исполнения своих функций, в т. ч. бюджеты, государственные внебюджетные фонды, валютные резервы, заемные средства, государственные и муниципальные ценные бумаги.

Специфика финансовых отношений обуславливает необходимость комплексного подхода к организации надзора на всех этапах финансовой деятельности государства и муниципальных образований: при формировании доходов, осуществлении расходов, в ходе бюджетного процесса (разработки, рассмотрения, принятия бюджета и отчета о его исполнении), при привлечении займов и выпуске ценных бумаг, при формировании валютных фондов и при осуществлении финансового контроля.

3. Предмет надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах определяется^ как соответствие законодательству действий (бездействия) органов федеральной исполнительной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, органов финансового контроля, органов управления государственных внебюджетных фондов и их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также законность издаваемых ими правовых актов при осуществлении финансовой деятельности государства.

4. На результативность надзора в сфере государственных и муниципальных финансов влияет выделение в качестве объектов проверок не только специально созданных органов финансового контроля: налоговых, федерального казначейства, контрольно-ревизионных, валютного контроля, Центрального Банка и т. д., но и иных органов и учреждений, способствующих финансовой деятельности государства: лицензирующих органоворганов, осуществляющих регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателейучреждений и органов осуществляющих государственную регистрацию имущества, подлежащего налогообложениюсудебных приставов, обеспечивающих исполнение решений судов о взыскании средств в пользу государства, постановлений налоговых органов, органов валютного контроля и иных финансовых органов о взыскании штрафных санкций и др.

5. Доказавший свою состоятельность предметный принцип организации работы органов прокуратуры, положительный эффект в работе прокуратур субъектов РФ, создавших подразделения по надзору за исполнением налогового законодательства, свидетельствуют о необходимости с учетом сформировавшейся структуры федерального финансового законодательства, его единства, взаимозависимости налоговых, бюджетных и иных финансовых отношений сосредоточить надзор за исполнением всего финансового законодательства в специализированных подразделениях.

В штате такого подразделения целесообразно иметь специалистов-консультантов, обладающих специальными познаниями в сфере экономики, финансов, налогов и бухгалтерского учета, что обеспечит независимость проверок от ведомственного интереса, оперативность в их проведении и принятии решений.

6. На основе теории и практики прокурорского надзора в финансовой сфере выделены правовые, организационные, кадровые, управленческие, методические и тактические факторы, влияющие на эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах, в контексте которых обосновываются суждения по его оптимизации. В их числе: конкретные предложения по совершенствованию Бюджетного и Налогового кодексов, законодательства о валютном регулировании, о государственных и муниципальных ценных бумагахпо организации аналитической работы, планирования, распределения обязанностей между оперативными работниками и другие.

Значимость исследования заключается в теоретическом и прикладном характере работы. Использование материалов исследования возможно в дальнейших научных разработках вопросов правового регулирования финансовой деятельности государства и прокурорского надзора за исполнением соответствующего законодательства, в процессе обучения в юридических высших учебных заведениях и учреждениях повышения квалификации прокурорских работников. Содержащиеся в работе суждения могут быть применены для совершенствования законодательства о государственных и муниципальных финансах, а рекомендации по организации надзора могут быть использованы для повышения эффективности надзора в органах прокуратуры субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Основные теоретические и методические положения настоящего исследования нашли отражение в публикациях, методических рекомендациях и пособиях для прокурорских работников, применяемых в практической деятельности. Материалы работы использовались также для чтения лекций, проведения практических занятий и выступлений в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ, Центре повышения квалификации Кемеровского государственного университета, на обучающих семинарах прокуратуры Кемеровской области.

Цели и задачи исследования определили структуру работы. Работа состоит из ' их трех глав, заключения, библиографического списка и четырех приложений. В первой главе освещаются проблемные вопросы состояния финансового законодательства России, вторая — посвящена особенностям прокурорского надзора за его исполнением, а в третьей — исследуются методические аспекты повышения эффективности прокурорского надзора в этом направлении.

Краткие выводы, сделанные в результате проведенного исследования содержатся в заключении. Приложения иллюстрируют проведенные исследования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итог сказанному, необходимо ещё раз подчеркнуть важность следующих мероприятий на государственном уровне по утверждению принципа законности в сфере финансовых отношений, как основы общественной дисциплины.

1. Необходимо создание четкой концепции финансовой политики государства и определение путей совершенствования существующей финансовой системы. В концепцию, по мнению диссертанта, важно включить вопросы:

— снижения налогового бремени и таможенной нагрузки, как существенных факторов противоправного уклонения от уплаты налогов и вывоза капитала за рубеж, расширения на этой основе налогооблагаемой базы и улучшения налогового и валютного администрирования;

— инвентаризации и сокращении государственных расходов при полном выполнении бюджетных обязательств;

— усиления режима экономии в расходовании средств бюджетов, сведение к минимуму государственных заимствований на финансовых рынках и сокращение дефицитов бюджетов;

— стимулирования движения финансовых ресурсов в экономику за счет прекращения спекулятивных операций на рынке государственного долга;

— снижения остроты проблемы неплатежей за счет принятия и исполнения реального бюджета, сокращения расчетов с использованием бартера и денежных суррогатов;

— совершенствования механизма финансовых взаимоотношений между Российской Федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления.

2. Требуется дальнейшее исследование представителями науки финансово-правовых институтов (бюджетного, налогового, эмиссионного права), уточнение правовых категорий, комментирование, приведение в стройную и понятную систему финансово-правовых норм, выявление дефектов, недостатков и пробелов в действующем финансовом законодательстве.

На основе всестороннего анализа, использования исторического опыта, оценки с точки зрения соответствия финансово-правовых норм требованиям жизни правовая наука должна стать базой для решения практических вопросов финансовых органов и активизировать воздействие на совершенствование финансового законодательства.

3. Состояние финансового законодательства на современном этапе, как фактор, влияющий на эффективность прокурорского надзора, требует разрешения проблем, вязанных с его совершенствованием.

Положительный эффект окажет работа в следующем направлении:

— незамедлительное принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах;

— включение в Бюджетный и Налоговый кодексы полновесных коллизионных норм, разрешающих противоречия между финансовыми нормами и гражданско-правовыми;

— разработка и принятие федеральных законов о государственных внебюджетных фондах: пенсионном, обязательного медицинского страхования, занятости и социального страхования граждан;

— разработка и принятие на уровне закона административных ограничений в области валютного контроля, в числе которых: введение запрета на открытие корреспондентских счетов российских коммерческих банков в банках-нерезидентах и, соответственно, перевод имеющихся счетов — в Центральный Банк РФ или Внешэкономбанк: установление права банков, как агентов валютного контроля, задерживать исполнение внешнеторговых операций, проводимых клиентом, имеющих «сомнительный» характернаделение органов валютного контроля полномочиями по проверке правильности применения цен по внешнеторговым сделкам, аналогичные полномочиям налоговых органоввведение единой системы экспортной (импортной) оценки количества, качества и цены товаров с оформлением соответствующих сертификатов, которые являлись бы обязательным товаросопроводительным документом по внешнеторговым сделкам.

4. В сфере совершенствования полномочий государственных институтов, влияющих, в т. ч. и на финансовый правопорядок, следует рассмотреть следующие вопросы:

— внесение дополнений и изменений в закон «О Констшуционном Суде Российской Федерации», которые бы определенно установили пределы компетенции Суда, временные границы для требований о пересмотре решений государственных органов, основанных на актах, которые признаны впоследствии несоответствующими Конституции РФпредусмотрели порядок обжалования и опротестования неправосудных решений Конституционного Суда;

— дополнить Гражданско-процессуальный кодекс нормами об обязанности судов рассматривать по существу заявления прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству правового акта, отмененного в добровольном порядке, а также определяющими в качестве правовых последствий состоявшейся негативной судебной оценки правового акта — невозможность применения со дня издания оспоренного акта;

— возобновление работы над законом о «законе», предусматривающим основные требования к содержанию федеральных законов и указания направлений подзаконного регулирования. В этом случае «закон» стал бы собирательным понятием и позволил нормативно урегулировать всю сферу предусмотренных в нем общественных отношений, не разрешил бы превысить компетенцию правительству, министерствам и ведомствам;

— разработка закона об обмене информацией между всеми контролирующими и правоохранительными органами с использованием компьютерных сетей.

5. Оптимизация надзорной деятельности требует совершенствования конституционного и законодательного регулирования статуса прокуратуры, её роли, задач и полномочий по надзору за исполнением законов и участию в судопроизводстве, среди которых:

— закрепление функций и полномочий органов прокуратуры в Конституции России. В Конституции также необходимо сформулировать определение публичного экономического порядка, как особой охраняемой ценности — основы выполнения социал ь-ных программ, а также задачи прокурора по его защите;

— внесение дополнений в Законы «О Конституционном Суде РФ» и «О прокуратуре РФ» с целью наделения Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов правом обращения с запросами в Конституционный Суд РФ по вопросам проверки конституционности законов, правовых актов субъектов Федерации и договоров;

— корректировка Закона «О прокуратуре РФ» и соответствующего процессуального законодательства, регламентирующего участие прокурора в арбитражном и гражданском процессе по пути закрепления полномочий прокурора по предъявлению исковых требований, возможности вступать в процесс на любой стадии, давать заключение по делу и приносить протест на незаконное решение, если требуется защита интересов государства;

— дополнение Закона «О прокуратуре РФ» нормой, предусматривающей полномочия прокурора по предупреждению принятия незаконных нормативных актов путем более активного участия в правотворческой деятельности.

6. С учетом прогноза криминологов о наращивании негативных тенденций преступности в финансовой сфере должно найти решение управленческих задач по совершенствованию организации работы в органах прокуратуры. Основные проблемы могут быть разрешены за счет:

— реализации Концепции подбора, расстановки, закрепления и воспитания кадров органов прокуратуры, разработанной учеными НИИ укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ;

— использования потенциальных возможностей специализированных подразделений, созданных на основе предметного принципа, включающего в себя все направления финансовой деятельности государства;

— осуществления долгосрочного и краткосрочного планирования на основе анализа истинного, реального состояния законности в государственном и муниципальном финансовом хозяйстве;

— обеспечения научно-методического руководства повседневной Деятельности прокуроров по организации и осуществлению надзора за исполнением финансового законодательства;

— укрепления материально-технического обеспечения, позволяющего использовать новейшие компьютерные, телекоммуникационные и иные технологии.

7. В дальнейшем исследовании и уточнении нуждаются вопросы создания отраслевой частной методики осуществления надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах, которая включила бы в качестве составных частей:

— задачи органов прокуратуры;

— предмет, объект и пределы прокурорского надзора;

— перечень вопросов, которые подлежат выяснению при проверке;

— перечень источников и носителей информации о нарушениях;

— практику прокурорского надзора;

— особенности взаимодействия с прокуратуры с правоохранительными органами, органами финансового контроля, а также структурных подразделений прокуратуры между собой.

Полностью неразработанными и потому нуждающимися в исследовании являются тактические приемы осуществления проверочных действий и применения способов реагирования на выявленные нарушения в сфере финансовой деятельности государства, а также возможности расширения пределов надзора за счет выделения в качестве объектов таможенных органов, федеральной службы безопасности, органов «финансовой разведки» .