Проблемы защиты публичных интересов прокурором в гражданском и арбитражном судопроизводстве

Актуальность темы

исследования обусловлена значительными изменениями правового регулирования общественных отношений, в связи с радикальным преобразованием экономического уклада в России.

Проведенные в 90-ых годах прошлого столетия реформы, восстановившие многообразие форм собственности и обусловившие развитие рыночных отношений, потребовали нового подхода к пониманию соотношения частных и публичных интересов.

При любой рыночной модели возникают вопросы о роли государства в экономике, необходимости его воздействия на деятельность предпринимателей, основаниях и пределах допустимого государственного вмешательства в нее.

Эйфория первого периода перехода к рынку в порыве резкого отрицания планового воздействия на экономику привела к переоценке возможностей рынка, поскольку выяснилось, что многие общественно-значимые задачи невозможно решать без государственного воздействия.

Под флагом демократизации и внедрения идеологии рыночных отношений нарастает процесс разрушения государственных институтов, ослабления государственной власти и роли права, что создает благоприятные условия для криминализации экономики, роста коррупции госаппарата и, как следствие, снижения уровня защищенности прав личности и интересов государства.

Исходя из этого, важнейшей задачей правовых исследований сегодня является определение путей развития нашего общества, обоснование пределов вмешательства государства в экономическую и социальную сферы, его регулирующей роли в распределении собственности, усиления социальной функции государства и его ответственности за создание своим гражданам достойных условий жизни.

Поэтому крайне актуальными являются вопросы соотношения частных и публичных начал в праве, формирования новой концепции взаимоотношений государства и человека, учитывающей как потребности общественного развития в целом, так и гарантированность основных прав и свобод граждан.

Эффективность управления обществом, реформируемым на базе законности, определяется тем, насколько государством учитываются объективные закономерности общественного развития, и насколько законодательство адекватно отражает потребности и возможности общества.

Судебно-правовая реформа, проводимая под патронажем западных экспертов, не привела пока ни к созданию подлинной судебной власти, стоящей на защите прав граждан и интересов общества, ни к укреплению механизмов контроля за соблюдением законов страны.

Функции прокуратуры, традиционно занимавшей значительное место в системе судебной защиты прав граждан, интересов государства и общества, существенно минимизированы новыми Гражданским и Арбитражным процессуальными кодексами РФ. Новые же механизмы, обеспечивающие реальную защиту прав государства и личности, не созданы.

Не прекращающаяся второе десятилетие дискуссия о роли и месте прокуратуры в государственном механизме показала, что в России утвердилась некая презумпция неполноценности отечественной правовой культуры.

Сторонники сокращения полномочий прокуратуры, в том числе в гражданском и арбитражном процессе, не учитывают не только национальные правовые традиции, специфику государственно-правовой ситуации в России, но и напрямую игнорируют тот факт, что в странах, на опыт которых они ссылаются, более сильны саморегуляторы гражданского общества, прежде всего — стабильное законодательство, действуют традиции уважения к закону и ответственности перед нимправовой культурой проникнуты все структуры государственного и социального механизма, существует многоканальная развитая система защиты, как интересов государства, так и прав и законных интересов личности. Именно этим в западных странах объективно обусловлено сужение сферы государственного надзора и контроля, важнейшим звеном которого в России традиционно является прокуратура.

Более, чем трехлетний период, прошедший со времени принятия новых Арбитражного и Гражданского процессуальных кодексов показал, что законодателем допущены серьезные стратегические просчеты в определении роли и места прокуратуры в системе защиты публичных прав. Органы исполнительной власти, наделенные правом защиты в арбитражном суде государственных интересов, рассматривают свои полномочия именно как право, а не обязанность. В результате важнейшие сферы государственной деятельности оставлены без надлежащей защиты.

Неоправданным и преждевременным явилось сокращение полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве. Высокая стоимость судебной процедуры в условиях низкого прожиточного уровня подавляющей части населения привела к снижению уровня защищенности прав личности.

Таким образом, именно актуальность проблемы защиты прокурором общественно значимых интересов, недостаточность теоретических разработок, посвященных данным вопросам, предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. В период проведения государственно-правовой и судебной реформ в России вышло значительное число работ, посвященных правовому статусу Российской прокуратуры, ее исторической роли, месте в системе государственных органов современной России. Данные вопросы рассматривались в научных трудах ведущих специалистов в области прокурорского надзора и арбитражного процесса: А. И. Алексеева, Е. М. Артамоновой, В. И. Баскова, С. Г. Березовской, В. Г. Бессарабова, А. Д. Бойкова, А. А. Власова, А. Звягинцева, С. В. Казанцева, А. Х. Казариной, А. Б. Карлина, А. В. Кряжкова, А. Ф. Козусева, А. Н. Ларькова, Ю. Орлова, В. И. Рохлина, В. П. Рябцева, К. Ф. Скворцова, Ю. И. Скуратова, А. Ф. Смирнова, И. А. Соколовой,.

А.Я.Сухарева.

Вместе с тем, в проведенных исследованиях проблемные вопросы участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве не стояли во главе угла и не могли быть подняты, поскольку действовавшие до 2002;2003 гг. ГПК 1964 г. и АПК РФ 1995 г. наделяли прокурора практически неограниченным правом обращения в суд с любым иском в защиту государственных и общественных интересов, прав и законных интересов граждан.

Предметом диссертационного исследования является особый блок проблем, связанных с определением роли и места прокуратуры в системе защиты публичных прав, а также прав и законных интересов личности, формы участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе, механизм реализации прокурором полномочий в условиях нового процессуального законодательства. К предмету исследования относится также анализ судебной и арбитражной практики по делам, возбужденным по инициативе прокурора и делам, в которые прокурор вступил в целях реализации предоставленных ему полномочий, и ее влияние на эффективность защитных функций прокуратуры.

Объект диссертационного исследования составили объективные процессы и явления, возникающие в ходе реализации прокурором полномочий в гражданском и арбитражном процессе, совокупность правоотношений, возникающих в процессе осуществления данного направления прокурорской деятельности, анализ нормативно-правовой базы, определяющей полномочия и статус прокурора в гражданском и арбитражном суде.

Цель и задачи настоящего исследования предопределены актуальностью, новизной и практической значимостью работы.

Целью работы является комплексное изучение в условиях обновленного процессуального законодательства проблем защиты прокурором в суде и арбитражном суде публичных интересов, прав и законных интересов граждан, которое включает теоретические, правовые и прикладные аспекты.

Теоретические подходы касаются становления и развития полномочий прокурора в суде с учетом традиций, закономерностей и преобладающих тенденций общественно-политического развития, происходящих в России на протяжении сравнительно продолжительного времени. Правовые аспекты относятся к законодательному регулированию роли и места прокуратуры в системе защиты публичных интересов, прав и законных интересов граждан, основанному на реальных потребностях современного исторического периода. Прикладные аспекты связаны с анализом и обобщением практики реализации полномочий в гражданском и арбитражном процессе и выявлением проблем, снижающих эффективность прокурорской деятельности в суде.

В рамках поставленной в диссертационной работе цели решались следующие задачи:

— исследовались теоретические аспекты частнои публично-правового регулирования общественных отношений;

— обосновывалось практическое значение деления права на публичное и частное в целях создания механизма реальной защиты публичных интересов, прав и законных интересов личности;

— определялись тенденции развития публично-правового регулирования в национальных правовых системах западных стран и России в современный период;

— анализировалось законодательство, регулирующее полномочия прокурора в гражданском и арбитражном процессе;

— вырабатывались и обосновывались предложения по совершенствованию действующего законодательства, определяющего статус и полномочия прокурора в суде и арбитражном суде;

— анализировалась практика участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве;

Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. При подготовке диссертации использовались общенаучные методы системного анализа, а также исторический, логический, сравнительно-правовой, аналитический методы, а также метод обобщения научных концепций, нормативного и практического материалов и др.

В процессе диссертационного исследования автор опирался на труды ученых-специалистов в области теории государства и права, конституционного права, римского права, гражданского права, гражданского и арбитражного процессуального права, с использованием работ отечественных ученых: Т. Е. Абовой, С. С. Алексеева, М. В. Баглая, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся,.

В.В.Витрянского, Г. А. Гаджиева, В. П. Грибанова, Р. Е. Гукасяна, М. А. Гурвича, Г. А. Жилина, С. Ф. Кечекьяна, О. А. Красавчикова, М. И. Кулагина, О. Е. Кутафина, Р. З. Лившица, Н. И. Матузова, Г. Н. Манова, В. А. Мусиной, В. С. Нерсесянца, В. М. Савицкого, М. С. Строговича, Е. А. Суханова, Ю. А. Тихомирова, Н. В. Ченцова, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота, В. Ф. Яковлева.

В диссертации были использованы работы дореволюционных российских ученых, таких как М. М. Агаркова, В. И. Веретенникова, Ю. С. Гамбарова, М. Я. Геллера, В. М. Грибовского, Д. Д. Гримма, Н. М. Коркунова, С. А. Корфа, Н. Лазаревского, С. Н. Муравьева, С. А. Муромцева, И. А. Покровского, Е. Н. Трубецкого, Г. Ф. Шершеневича, И. Е. Энгельмана.

Были также проанализированы и труды зарубежных ученых: В. Бергмана, Дж. Вулфенсона, Д. Гарнера, Р. Давида, Р. Драгневой, К. Осакве, Р. Саватье, Ф. Савиньи, Б. Саймонса, Р.Уолкера.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы и законы субъектов РФ, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора РФ.

Эмпирической базой исследования выступают: правоприменительная практика Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, Федеральных арбитражных судов округов, арбитражного суда Красноярского краястатистические данные Генеральной прокуратуры РФ за 2005;2006 гг. о реализации полномочий прокуроров в гражданском и арбитражном процесселичный опыт работы автора: за время работы в должности начальника отдела прокуратуры субъекта РФ проводились анализы и обобщения практики участия прокуроров в суде и арбитражном суде, по результатам которых разработаны ряд методических рекомендаций и указаний подчиненным прокурорам по вопросам организации работыподготовлено множество исков и заявлений в суд и арбитражный суд, по которым обеспечено личное участие в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций.

Научная новизна исследования заключается в комплексном теоретическом подходе к проблеме соотношения публичного и частного в праве, обосновании необходимости формирования в процессуальной науке концепции защиты публичных интересов, а в более широком смысле — концепции публичного порядка, в определении места и роли прокурора в системе защиты прав граждан и государства в условиях осуществляемых экономических реформ, необходимости существенной корректировки его процессуального статуса в гражданском и арбитражном суде.

Положения, выносимые на защиту:

1. Несмотря на многовековую историю теоретических воззрений по проблеме дуализма права, практические вопросы о соотношении публичного и частного в праве, критериях разграничения и пределах применения становятся особенно актуальными в любой стране в эпоху значительных социальных и экономических потрясений. Таковыми в 20−30-х годах прошлого столетия на западе явилась Великая депрессия, а на рубеже 21 века в России радикальные экономические преобразования и связанные с этим значительные изменения в правовом регулировании общественных отношений.

Существенные различия в правовых системах развитых западных стран не стали препятствием для воплощения в них концепций публичного экономического и публичного социального порядка, заключающихся в разумном уравновешивании частных и публичных интересов, с тем чтобы свобода экономической и иной предпринимательской деятельности не подрывала основы правопорядка, нравственности, не ущемляла социальных и иных прав граждан, не стала препятствием на пути развития государства и общества. При высокой степени гарантированности основных гражданских и политических прав, охрана публичного интереса в этих странах обеспечивается наличием необходимых механизмов, обусловленных историческими особенностями и национальными правовыми традициями каждого государства.

2. Правовая наука дореволюционной России, не испытывавшая практической потребности в разграничении частнои публично-правовых начал в правовом регулировании ввиду специфики русского права, заметного удельного веса обычаев и общинного права, восприняла идею дуализма права лишь в XIX веке с началом бурного развития капитализма в России. И уже в то время российские правоведы констатировали, что политика полной индивидуальной хозяйственной свободы и государственного невмешательства привела к расширению пропасти между богатыми и бедными. Получив юридическую свободу и равенство, большая часть населения оказалась в жестокой экономической зависимости от тех, кого мы сегодня называем олигархами, породив огромный социальный вопрос, составивший «основную тему всего XX века»,'и рискующий стать главным социальным вопросом XXI века.

Как показала современная российская действительность «экспансия» гражданского права (частноправовых основ) по отношению к другим структурным частям системы права, его безоговорочное доминирование в регулировании экономических отношений, отказ от любых ограничений, налагаемых во имя публичных интересов, крайне опасны для общественного развития.

Сегодня перед Россией стоит задача построения экономически развитого правового демократического государства, способного обеспечить с одной стороны свободу предпринимательской деятельности, с другой стороны — ее разумное правовое регулирование, с тем, чтобы не были подорваны экономическое основы существования самого государства. В противном случае оно не в состоянии будет обеспечить выполнение своих основных задач — обеспечение достойного уровня жизни граждан, гарантированность их основных конституционных и социальных прав.

При этом, необходимо учитывать положительный исторический опыт России и других стран, традиции российской правовой культуры, а также объективные потребности общества, нуждающегося в установлении разумного ба.

1 См. об этом Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. Серия: Классика российской цивилистики. М. Статут. 2001.С.45. ланса в частнои публично-правовом регулировании общественных отношений.

3. Политическая и правовая идеология каждого исторического периода, безусловно, накладывает отпечаток на статус любого государственного института. Однако каждая национальная правовая система представляет собой сложный, пронизанный многочисленными внутренними связями механизм, нормальное функционирование которого складывается десятилетиями и резкое изменение одной из частей этого механизма способно разбалансировать всю систему правоохраны.

В российской правовой системе со времен Петра 1 функция охранения закона традиционно была присуща специальному государственному органупрокуратуре, деятельность которого во всех проявлениях носила исключительно публичный характер. Таковой она являлась и в гражданском суде, где именно прокурор отстаивал законные права государства или лиц (физических и юридических), нуждающихся в особом государственном попечении в силу своей юридической беспомощности. Судебная реформа 1864 года, так же, как и в настоящий момент, сопровождавшаяся бурной полемикой о роли и месте прокуратуры в системе государственных органов, не повлекла кардинального изменения положения прокурора в гражданском судопроизводстве. Прокурорскому надзору в суде вверялись все дела, рассматриваемые с участием публичных субъектов, независимо от вида иска, а также дела с участием негосударственных предприятий, имеющих большое публичное значение. При этом судебная практика признавала участие прокурора в суде настолько существенным моментом, что отсутствие заключения прокурора вело к безусловной кассации решения.

4. В советский период отсутствовала практическая потребность в специальном закреплении в процессуальном законодательстве публичного статуса прокурора, поскольку публичный характер его деятельности в суде не вызывал л сомнений, а концепции прокурора-истца (материального или процессуального) носили сугубо теоретический характер и не были востребованы практикой правоприменительной деятельности.

В современных условиях сохранение подобного положения неизбежно оборачивается поражением публичных интересов и социальных прав значительной части населения. Существующие противоречия процессуального законодательства, определяющие участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве, усугубляющиеся правоприменительной деятельностью судов, есть не что иное, как отсутствие в процессуальной науке концепции защиты публичных интересов, а в более широком смысле — концепции публичного порядка.

Сокращение полномочий прокурора по защите государственных интересов в экономической сфере резко диссонирует с предпринимаемыми ныне мерами по укреплению законности и правопорядка в стране.

Недопустимым является положение, при котором орган, располагающий наибольшим объемом информации о правонарушениях в важнейших сферах государственной жизни (бюджетной, финансовой, природоохранной и т. д.), лишен возможности принятия реальных мер к их устранению.

5. Акцент на судебную защиту прав граждан не должен повлечь сворачивания усилий прокуратуры в этом направлении. Правосудие сегодня, как во всем мире, так и в России, отличается длительным и сложным ведением дел, непомерной стоимостью судебных расходов, в том числе адвокатских услуг. В условиях обнищания широких слоев населения, оно становится недоступным для большинства российских граждан, особенно пенсионеров, инвалидов, временно не работающих, многодетных, несовершеннолетних и др. В отличие от развитых западных стран, в России альтернативного прокуратуре механизма защиты основных конституционных прав граждан не создано. 2.

Ст. 41 ГПК РСФСР 1964 г. предусматривалось право прокурора на обращение в суд в случае, если этого требует охрана государственных или общественных интересов. Такие же положения закреплялись в ст. 3 АПК РФ 1992 г.

Апробация результатов исследования. По теме диссертационного исследования опубликовано восемь научных статей.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования освещались на научно-практических конференциях и использовались автором в педагогической деятельности при чтении курса «Прокурорский надзор» в Красноярском государственном университете. Кроме того, предложения автора о внесении изменений в действующее процессуальное законодательство использовались прокуратурой Красноярского края при подготовке соответствующих предложений в Генеральную прокуратуру РФ. Автором подготовлены и направлены в подчиненные прокуратуры ряд методических рекомендаций по вопросам организации работы по реализации полномочий прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводстве.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В заключение следует отметить, что правовые системы демократических государств с высокоразвитой рыночной экономикой, несмотря на существенные различия, обусловленные историческими, национальными, правовыми традициями, базируются на необходимости разграничения публичнои частноправовых начал в регулировании общественных отношений, установлении разумного баланса между частными и публичными интересами, создании надежных механизмов защиты как интересов государства, так и основных прав личности.

Основные правовые категории и институты данной сферы отработаны и апробированы правоприменительной практикой этих стран. России, вставшей на путь построения подлинной рыночной экономики и правового демократического государства, требуется осмысление их законодательного и правоприменительного опыта с учетом позитивных национальных традиций собственной правовой культуры и потребностей российского общества.

Практически полный отказ от государственного регулирования экономикой, утрата социальной роли государства привели к тяжелейшим экономическим и социальным последствиям, кризису законности в стране.

Законодательное урегулирование многих направлений не отвечает потребностям общества, не учитываются публичные интересы государства в экономической деятельности, не защищена должным образом публичная собственность и государственная финансовая сфера, отсутствуют реальные механизмы ответственности должностных лиц, что способствует распространению коррупционных процессов, снижается уровень доверия граждан к государственным институтам.

Органы государственной власти и контроля в деле защиты публичных интересов действуют разрозненно, неэффективно, подменяя зачастую публичный интерес интересом чиновника.

Законодатель в период реформирования российской правовой системы в XIX веке, которая так же была обусловлена коренным изменением экономических отношений, обращением к идеям конституционного строя, рассматривал прокурора как надежный механизм защиты государственных интересов, предусмотрев участие прокурора во всех судебных делах, связанных с интересом казны, независимо от лица, инициировавшего иск, а также от предмета спора.

Столь широкие полномочия прокурора правительство рассматривало как необходимую охранительную меру государства против злоупотреблений чиновников, призванную не допускать подмены государственных интересов интересами должностных лиц.

Такой подход законодателя к приоритетам защиты государственных интересов представляется совершенно оправданным, ибо именно государственная финансовая сфера составляет основу существования государства, и она же является главнейшим объектом неправомерного интереса.

Традиционным для российской правовой системы являлись и достаточно широкие полномочия прокурора в деле судебной защиты прав граждан, в первую очередь малообеспеченных и социально-незащищенных. В современных условиях именно эта категория граждан лишена по существу доступа к правосудию, ввиду непомерно высоких судебных расходов и стоимости адвокатских услуг.

При отсутствии в современной российской правовой системе альтернативных правовых механизмов, обеспечивающих защиту публичных интересов, а также прав и законных интересов граждан, сокращение полномочий прокурора в гражданском и арбитражном суде представляется преждевременной мерой, не отвечающей потребностям общества, что явилось следствием отсутствия необходимого баланса публичнои частноправовых начал в механизме правового регулирования общественных отношений. Существующие противоречия процессуального законодательства, определяющего участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве, неопределенность правового статуса прокурора в процессе без указания на исключительно публичный характер его деятельности в суде, ничем не оправданное широкое судейское усмотрение по вопросу объема полномочий прокурора, приводящее на деле к еще большему их сокращению по сравнению с тем как они определены законодателем, есть не что иное, как отсутствие в процессуальной науке концепции защиты публичных интересов, а в более широком смысле — концепции публичного порядка.

Задачи правовой науки в переходный период состоят в удержании общественного порядка при помощи, как «новых», так и «старых» механизмов, обеспечивавших необходимый уровень гарантий основных прав и свобод личности, интересов государства.

Не являясь в материально-правовом смысле субъектом спора о праве, прокурор защищает права и законные интересы других лиц, государства и организаций и имеет лишь процессуальный интерес в решении спорного правоотношения, и интерес этот сосредоточен на реализации одной государственной функции — надзора за соблюдением законности.

В этой связи необходимо внести следующие изменения в действующие Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Гражданский процессуальные кодекс РФ.

1. Наделить прокурора полномочиями по возбуждению в арбитражном суде любых споров, предметом которых является государственное или муниципальное имущество, финансовые средства казны, государственных внебюджетных фондов.

2. Предусмотреть вступление прокурора во все дела, рассматриваемые арбитражным судом с участием публичных субъектов, независимо от того является ли орган государственной власти или местного самоуправления, участвующий в деле, истцом, ответчиком или третьим лицом, привлеченным к участию в деле, поскольку сам факт его участия в суде свидетельствует о том, что предметом спора выступает государственное или муниципальное имущество или финансовые средства казны.

3. Дополнить ст. 52 АПК РФ, наделяющей прокурора правом оспаривания нормативных правовых актов, положением о том, что такие споры возбуждаются прокурором в защиту интересов неопределенного круга лиц.

4. Включить в Арбитражный процессуальный кодекс РФ норму об обязательном участии прокурора в делах об оспаривании нормативных правовых актов.

5. Предусмотреть в Арбитражном процессуальном кодексе РФ право прокурора инициировать иски в защиту физических лиц, неспособных самостоятельно обратиться с иском в суд в силу недееспособности, возраста, состояния здоровья, а также имеющих доходы ниже прожиточного уровня.

6. В Гражданском процессуальном кодексе РФ следует предусмотреть право прокурора по инициированию исков, направленных на защиту основных конституционных прав граждан (трудовых, жилищных, пенсионных, социальных и т. д.), гарантия обеспечения которых является непосредственной обязанностью государства.

7. Этой же категорией споров необходимо дополнить перечень дел, перечисленных в ч. З ст. 45 ГПК РФ, по которым прокурор вправе вступить в процесс в любой стадии.

8. Следует закрепить в ст. 254 ГПК РФ право прокурора инициировать судебную защиту граждан от незаконных правовых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной власти, а также работодателей.

9. В гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве должна найти отражение исключительно публичная роль прокурора в суде, поскольку у прокурора нет и быть не может иных целей и задач в процессе кроме восстановления нарушенных публичных интересов. В связи с чем, требуется основательная корректировка процессуального статуса прокурора, как инициировавшего возбуждение дела в суде, так и вступившего в процесс для дачи заключения, исключающая уравнивание его со стороной в процессе и судейское усмотрение в определении статуса прокурора.

Крайне важно, чтобы в современный период учитывался как положительный исторический правовой опыт России, так и объективные потребности общества, нуждающегося сегодня как никогда в создании наиболее оптимального и эффективного механизма защиты прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций и государства, укреплении правопорядка и законности в стране.

Только в этом случае станет возможным обеспечить реальную защиту прав конкретного человека, неопределенного круга лиц, интересов государства и общества от противоправных деяний со стороны физических и юридических лиц, должностных лиц государственных органов.

Прокурор, не подменяя судебную власть, а также деятельность иных институтов государства, выполняющих правозащитную функцию, только ему присущими средствами обеспечивает соблюдение прав и свобод человека и гражданина во многих сферах жизнедеятельности правового государства.