В настоящее время в обществе сформировалось устойчивое мнение о том, что информация должна быть общедоступной, а потребности в доступе к ней постоянно возрастают. Распространение информационных технологий требует создания соответствующих правовых условий, основу которых составляет обеспечение прав граждан и организаций на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации.
Проблемы, связанные с необходимостью создания системы правового обеспечения доступа к информации, возникли в рамках общей тенденции построения в Российской Федерации демократического государства, и обусловлены, в первую очередь, признанием и соблюдением прав и свобод человека во всех сферах его жизнедеятельности.
Наряду с возрастанием роли информации в жизни общества происходит изменение и переосмысление связанных с ней отношений и понятий, что получает отражение в правовом регулировании и, соответственно, нормотворческой деятельности. Прежде всего, это касается права на доступ к информации.
Соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею отнесено к первой составляющей национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере в соответствии с Доктриной информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации В. В. Путиным 9 сентября 2000 года. Согласно указанной Доктрине именно в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности заключаются интересы личности в информационной сфере. При этом интересы общества в данной сфере заключаются, в первую очередь, в обеспечении интересов личности, а интересы государства — в создании условий для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации.
Доктрина информационной безопасности Российской Федерации устанавливает необходимость обеспечения права человека и гражданина свободно передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, гарантирует свободу массовой информации и запрет цензуры.
В числе угроз этим конституционным правам в Доктрине упоминаются: создание монополий на формирование, получение и распространение информации в Российской Федерации, противоправное применение специальных средств воздействия на индивидуальное, групповое и общественное сознание, манипулирование информацией и другие. Неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, к открытым архивным материалам, к другой открытой социально значимой информации признается Доктриной в качестве существенной угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности.
Доктриной информационной безопасности предусмотрено совершенствование нормативной правовой базы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, включая механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней. Обеспечение доступа к открытой информации является приоритетным для указанной сферы направлением. Государственные информационные ресурсы Российской Федерации в целом определены законом как открытые и общедоступные.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» федеральные органы исполнительной власти должны обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания соответствующих информационных ресурсов и регулярного их размещения в сети Интернет, а также систематически информировать граждан и организации о своей деятельности иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.
Министерство юстиции Российской Федерации и подведомственные ему Федеральные службы также создают государственные информационные ресурсы, к которым должен быть обеспечен открытый доступ. Это государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ведомственный реестр торгово-промышленных палат, общественных объединений и религиозных организаций, единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и многие другие.
Об актуальности вопросов доступа к информации свидетельствует также значительное количество международных документов, затрагивающих различные аспекты указанной сферы.
Важнейшим шагом для развития законодательства как в информационной сфере в целом, так и в области обеспечения права на доступ к информации, было принятие 10 декабря 1948 года Генеральной ассамблеей Организации Объединенных Наций Всеобщей декларации прав человека, которой установлено право каждого человека на свободу убеждений, мысли, совести, право на образование, а также право на свободное выражение этих убеждений и право искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами, независимо от государственных границ.
Положения, закрепляющие информационные права и свободы, получили развитие в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Международном пакте о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 года. В указанных актах установлено, что свобода получения и распространения информации реализуется без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ и распространяется на всякого рода информацию.
В Окинавской Хартии Глобального информационного общества, подписанной Президентом Российской Федерации В. В. Путиным 22 июля 2000 года провозглашается: «Ключевой составляющей нашей стратегии должно стать непрерывное движение в направлении всеобщего доступа для всех». Задача формирования нормативной правовой базы в данной области в Окинавской Хартии глобального информационного общества определена как одна из приоритетных при его построении.
На Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества, прошедшей в Женеве 10 декабря 2003 года, принята Декларация принципов, согласно которой обеспечение каждому возможности иметь доступ к информации, идеям и знаниям и вносить в эти области свой вклад является необходимым элементом открытого для всех информационного общества.
Среди международных документов, призванных оказать существенное влияние на правовое регулирование отношений в данной сфере, следует отметить также рекомендации, принятые Комитетом Министров Совета Европы 28 февраля 2001 года, № 2 и № 3, которыми регламентируются вопросы использования правовых информационных систем, предоставления судами информации и оказанию других правовых услуг гражданам с помощью новых технологий, предусмотрена обязанность государства обеспечить доступ к правовой информации в электронной форме, к электронным регистрам в правовой области, в том числе посредством использования сети Интернет, а также автоматизация судебных технологий. Рекомендацией Комитета Министров Совета Европы от 21 февраля 2002 года 2 о доступе к официальным документам установлен основной принцип доступа к указанным документам, согласно которому государствам следует гарантировать право каждого на доступ к запрашиваемым официальным документам, находящимся у публичных властей.
Поскольку важным аспектом развития международного законодательства в области обеспечения права на доступ к информации является и защита информации от компьютерных преступлений, здесь также следует отметить подписанную Комитетом Министров Совета Европы 23 ноября 2001 года Конвенцию о киберпреступности, нормы которой призваны оказать существенное влияние на различные отрасли права: уголовное, уголовно-процессуальное, авторское, гражданское, информационное. Объектом киберпреступлений в соответствии с указанной Конвенцией является ряд охраняемых нормами права общественных отношений, возникающих при осуществлении производства, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, передачи, распространения и потребления компьютерной информации, а также иные отношения, связанные с использованием компьютера, компьютерных систем и сетей.
Изложенное приводит к выводу об актуальности и необходимости анализа правовых проблем, связанных с обеспечением доступа к открытым информационным ресурсам и организацией их использования физическими и юридическими лицами, в целях определения направлений реализации концептуальных положений вышеперечисленных документов и выполнения международных обязательств Российской Федерации.
В Российской Федерации в 90-е годы осуществлялись меры, направленные на реализацию права на доступ к информации, в частности, через обеспечение свободы массовой информации. Помимо системообразующего для информационной сферы Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» были приняты Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» и федеральные законы «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания».
Сегодня в Российской Федерации действует более ста нормативных правовых актов различного уровня, касающихся вопросов формирования всевозможных видов общедоступных информационных ресурсов и доступа пользователей к открытой информации. Тем не менее, до настоящего времени в законодательстве не получило определения понятие доступа к информации, субъекты и объекты доступа в различных нормативных правовых актах определяются по разному, механизмы доступа к информации и информационным ресурсам также практически не определены, что не позволяет с точностью судить о конкретных правомочиях субъектов того или иного правоотношения, связанного с возможностью доступа к информации. Очевидно, что в целях обеспечения доступности открытой информации, необходимо четко регламентировать порядок ее предоставления.
Несмотря на то, что разработка проекта Закона Российской Федерации «О праве на информацию» была предусмотрена еще Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 года № 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» соответствующий законопроект так и не был принят. Правовую основу для реализации права на доступ к информации (на федеральном уровне) в настоящее время составляют, прежде всего, Федеральный закон от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-УП «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
В 1996;1999 годы осуществлялась разработка проектов федеральных законов «О праве на информацию» и «О праве на доступ к информации», в которых предпринята попытка создания правового механизма для урегулирования отношений, связанных с реализацией права на информацию.
С 2002 года ведется работа над проектом федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Длительность разработки законопроектов носит в определенной степени и объективный характер, что обусловлено наличием пробелов в законодательстве, в частности, отсутствием четких определений основных понятий в информационной сфере и их соотношения.
Среди нерешенных вопросов в этой области необходимо отметить следующие: отсутствие единого нормативного правового акта, закрепляющего основные права граждан и организаций в области доступа к информации, основные принципы предоставления информации и механизм реализации права на доступ к информацииотсутствие четкой регламентации задач и функций органов государственной власти при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним граждан и организацийотсутствие единого порядка информационного обмена органов государственной власти с гражданами и организациями посредством использования информационных систем общего пользования.
Кроме того, на федеральном уровне отсутствует единое понимание приоритетов информационной политики государства, в связи с чем разработка основных законопроектов в данной сфере осуществляется в рамках отдельных федеральных программ, что в значительной степени обуславливает их несогласованность между собой.
Основные правовые нормы, связанные с реализацией установленных Конституцией Российской Федерации информационных прав и свобод, до сих пор в основном содержатся в актах подзаконного характера, что также способствует противоречивости и фрагментарности нормативного правового регулирования общественных отношений в данной сфере. Все это приводит к недостаточной эффективности правовых норм, регламентирующих вопросы обеспечения доступа к открытым информационным ресурсам, отсутствию гарантий обеспечения права на доступ к информации.
Поскольку информационное общество развивается достаточно стремительно, право существенно отстает от его потребностей, и потому многие общественные отношения, уже сегодня действующие в информационной сфере, остаются неурегулированными. В связи с этим в настоящее время проблема обеспечения доступа к открытой информации является актуальной также для развития информационного права и законодательства в целом.
Проведенный в рамках настоящего исследования анализ показывает, что правовое регулирование не покрывает всего сложившегося многообразия отношений между субъектами, реализующими и обеспечивающими реализацию права на доступ к информации (потребителями информации и поставщиками). Для решения указанной задачи практическую значимость имеет исследование содержания права на доступ к информации через комплекс составляющих его правомочий, точное формулирование этих правомочий и анализ их закрепления в нормативных правовых актах. Необходимо отметить, что ряд важнейших правомочий пользователя открытой информации все еще не получает закрепления и регламентации в законодательстве Российской Федерации.
Понятие «доступ к информации» достаточно многогранно и многоаспектно, в связи с чем разработка определения указанного понятия, построение на его основе понятия права на доступ к информации, а также их единообразное восприятие требуют соответствующего изучения и законодательного урегулирования, которое позволит закрепить механизм реализации права на доступ к информации.
Очевидна необходимость системного исследования проблем правового регулирования указанной сферы общественных отношений.
Теоретической основой диссертации послужили труды ведущих ученых в области теории права и в области информационного права: А. Б. Агапова, С. С. Алексеева, Ю. М. Батурина, И. Л. Бачило,.
A.Б. Венгерова, В. А. Копылова, A.B. Морозова, Ю. Г. Просвирнина,.
B.М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, A.A. Фатьянова и других1. При исследовании правовых проблем, связанных с доступом к информации, на теоретическом уровне, важную роль играет решение вопроса о выделении информационного права в качестве самостоятельной отрасли в системе права. Исследованию этой проблемы посвящены работы Ю. М. Батурина, И. Л. Бачило, А. Б. Венгерова, В. А. Копылова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина .
В научных работах, посвященных этой отрасли права, так называемым «информационным правам» уделяется значительное внимание. В частности, В. А. Копылов говорит о том, что указанные права составляют основу данной отрасли, ее юридический базис3.
В целях обеспечения реализации части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым.
См.: Агапов А. Б. Основы федерального информационного права России. — М&bdquo- 1995; Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. — М&bdquo- 1999; Батурин Ю. М. Проблемы компьютерного права. — М., 1991; Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. Л. Информационное право: Учебник/Под. ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина, — СПб., 2001; Венгеров А. Б. Теория государства и права. — М., 1999; Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы/Ин-т государства и права.-М. Наука, 2003. Копылов В. А. Информационное право: вопросы теории и практики. — М.: Юристь, 2003; Морозов A.B. Система правовой информации Минюста России, — М., 1999; Просвирнин Ю. Г. Информационное законодательство: современное состояние и пути совершенствования. — Воронеж, 2000; Сырых В. М. Теория государства и права: УчебникМ., 2001; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — М.: 2001; Фатьянов A.A. Правовое обеспечение безопасности информации в Российской Федерации. Учебное пособие. — М., 2001.
2 См.: Батурин Ю. М. Право и политика в компьютерном круге. — М.: Наука, 1987; Бачило И. Л. Информационное право: основы практической информатики. Учебное пособие. — М.: 2001; Венгеров А. Б. Теория государства и права. М&bdquo- 1999; Копылов В. А. Информационное право: Учебник.-2-е изд., перераб. и доп.- М.: Юристь, 2000; Тихомиров Ю. А. Публичное право. — М.: Изд-во БЕК, 1995; Бачило И. Л., Лопатин B.H., Федотов М. А. Информационное право: Учебник/ Под. ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина, — СПб.: Издательство «Юридический центр «Пресс», 2001.
3 Копылов В. А Информационное право: вопросы теории и практики. — М.: Юристь, 2003.С. 131 законным способом, ученые предлагают действовать по следующим направлениям4: выработка мер, защищающих права индивида свободно искать и получать информацию от незаконных посягательствперевод максимального числа информационных ресурсов в категорию общедоступныхзаконодательное определение категорий информации, доступ к которым может быть ограничен, с выработкой критериев отнесения к ним конкретных сведений и сроков ограничения (при этом особо отмечено, что основанием в таком ограничении может являться только защита охраняемого законом интереса иных лиц, общества и государства) — законодательное определение категорий информации, доступ к которым не может быть ограничен ни по каким основаниям.
В качестве механизмов доступа к открытой информации в научной литературе указываются5: структурирование открытой информации по уровням доступаподлежащей обязательному опубликованию в средствах массовой информации, предоставлению по запросу каждого гражданина, обязательному предоставлению по запросу отдельных категорий гражданструктурирование органов государственной власти и местного самоуправления, чьи должностные лица обязаны предоставлять информациюустановление обязанности должностных лиц на основании документов предоставлять по запросам граждан информацию, доступ к которой не ограничен закономпубликацию в общедоступных изданиях документированной информации, подлежащей обязательному распространению, всех перечней.
4 Фатьянов A.A. Правовое обеспечение безопасности информации в Российской Федерации. Учебное пособие / М.: Издательская группа «Юрист», 2001. С. 33−34.
5 Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учебник/ Под. ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина, — СПб.: Издательство «Юридический центр «Пресс», 2001. С. 245 по установлению ограничений и запретов в информационной сфере, перечня органов государственной власти и местного самоуправления (с указанием их функций и адресов) — создание общедоступных баз данных в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе на общедоступных серверах с указанием в средствах массовой информации их адресов и порядка получения информациипорядок предоставления информации, предусматривающий сроки, объем и форму предоставления информации в зависимости от правового статуса организации, в адрес которой направлен запросустановление источников финансирования и покрытия расходов, связанных с предоставлением информации.
В науке также продолжаются дискуссии по поводу предмета регулирования законодательного акта, который должен регламентировать информационные права граждан и организаций, и его содержания. Так, по мнению И. Л. Бачило, 6 федеральный закон «О праве на информацию» должен включать определение права на информацию в соответствии с конституционной нормой, закрепленной в статье 29 Конституции Российской Федерации, и раскрывать его содержаниеустанавливать виды субъектов права на информацию, принципы реализации указанного права, порядок доступа граждан к информационным ресурсам архивов и библиотек, фондов и других систем публичной информации, порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением (получением) информацииа также регламентировать вопросы обеспечения права на распространение информации, закреплять право органов государственной власти и местного самоуправления на информацию, информационные технологии и информационные системы, право на информацию юридических лиц и общественных объединений в сочетании с обязанностями этих субъектов в.
6 Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учебник / Под. ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2001. С. 239. информационной сфере, регламентировать вопросы распространения информации в глобальных сетях, защиты интеллектуальной собственности в глобальных сетях, ответственности за нарушения права на информацию.
В настоящее время проблемы правового обеспечения доступа к информации не получили однозначного восприятия в теоретических исследованиях в области информационного права. Право на доступ к информации как юридическая категория исследовано недостаточно, его место в системе прав и свобод человека и гражданина и в системе права, состав субъектов и иные характеристики определяется по-разному, проблемы законодательного регулирования общественных отношений, связанных с доступом к открытой информации, проанализированы не в полной мере.
Следует отметить и такую проблему, как неоднозначность восприятия и трактовки в теоретических исследованиях и при практическом применении понятий «право на информацию» и «право на доступ к информации». Часто указанные понятия отождествляются, и в рамках права на информацию рассматриваются правомочия, связанные исключительно с доступом к информации, в то время как они представляют собой различные научные категории и имеют соотношения целого и части. Раскрытию последней из них в настоящей работе будет уделено наибольшее внимание.
В связи с этим целью настоящей работы является, прежде всего, комплексное исследование проблем, связанных с реализацией права на доступ к информации, на основе анализа законодательства, регламентирующего отношения в указанной сфере, и определение направлений его совершенствования.
Объектом данного исследования являются сущность и содержание права на доступ к информации, его субъекты и их правомочия, место указанного права как субъективного права в системе прав и свобод человека и гражданина и как совокупности правовых норм в системе права и в системе законодательства.
Предметом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией права на доступ к открытой информации.
Целью настоящей работы является научное исследование понятия и содержания права на доступ к информации и выработка на их основе конкретных предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в данной сфере.
Для достижения указанной цели в работе решены следующие задачи:
1) проанализированы сущность и содержание права на доступ к информации и выявлены составляющие его правомочия;
2) определено место права на доступ к информации в системе прав и свобод человека и гражданина, в системе права и в системе законодательства;
3) проанализированы понятия открытости и общедоступности информации при их закреплении в законодательстве применительно к конкретным информационным объектам;
4) исследованы состав правомочий различных субъектов права на доступ к информации в зависимости от их правового статуса в конкретных правоотношениях и закрепление правомочий субъектов в нормативных правовых актах;
5) выявлены противоречия и пробелы в законодательном регулировании права на доступ к информации и определены пути их устранения.
Методологическую основу исследования составляют следующие общенаучные методы: анализ, синтез, системный подход, диалектический и дедуктивный методы. В работе также применялись специальные методы исследования правовых явлений: разработка определений, сравнительно-правовой анализ, формально-юридический метод.
Исследование основывается на принципах и теоретических положениях информационного права, теории государства и права, конституционного права, административного права. При подготовке диссертации использовались положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актов, международных правовых актов.
Обоснованность и достоверность результатов исследования базируется на использовании научной логики, широком применении конкретных методов исследования, обширной информационной базе исследования, включающей теоретическую литературу и нормативные правовые акты.
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации впервые проведено комплексное научное исследование понятия и содержания права на доступ к информации и на его основе выработаны конкретные предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в данной сфере.
В ходе исследования получены следующие новые научные результаты: сформулировано определение понятия права на доступ к информации, позволяющее учитывать свойство информации, обозначаемое категорией «содержание" — определено место права на доступ к информации как субъективного права в системе прав и свобод человека и гражданина и как совокупности правовых норм в системе права и в системе законодательствавыявлены правомочия основных субъектов права на доступ к информации, составляющие содержание указанного прававыявлены пробелы в законодательном регулировании права на доступ к информации и предложены пути их устранения.
В работе сформулированы и представлены на защиту следующие выводы.
1. Право на доступ к информации представляет собой обеспеченную возможность воспринять конкретное содержание, или право на ознакомление с информацией, обусловливающее возможность ее использования.
2. В качестве субъективного права в системе прав и свобод человека и гражданина право на доступ к информации является конституционным, личным и относится к группе информационных прав.
3. В качестве совокупности правовых норм в системе права право на доступ к информации представляет собой институт информационного права и в то же время является комплексным межотраслевым институтом системы законодательства.
4. Решение вопроса о доступности информации целесообразно осуществлять посредством закрепления в нормативных правовых актах, регламентирующих создание и использование информационных ресурсов и систем, правовых норм, устанавливающих открытый доступ к конкретным видам информации из состава этих ресурсов при закреплении общего принципа об открытости информации, не отнесенной в соответствии с законом к категории ограниченного доступа, в федеральном законе.
5. Содержание права на доступ к информации составляют следующие правомочия: право доступа к документам, информационным ресурсам, информационным системамправо запрашивать информациюправо получать информациюправо фиксировать информацию, в том числе с помощью технических средствправо на воспроизведение информацииправо на доведение информации до конкретных субъектов посредством ее опубликования, а также направления по сетям передачи данных, передачи через средства массовой информации в режиме регулярных сообщенийправо получать консультационную помощь по вопросам доступа к информации.
6. Содержание права на доступ к информации для конкретного субъекта напрямую связано с его правовым статусом в данном правоотношении, что нельзя признать обоснованным применительно к открытой информации. Право на доступ к открытой информации должно реализовываться через единый состав закрепленных законом правомочий для всех субъектов права.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена, прежде всего тем, что анализ права на доступ к информации как субъективного права и элемента системы права, рассмотрение его закрепления в нормативных правовых актах и выявление пробелов и противоречий в данной сфере нормативного регулирования необходимо для совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности в указанном направлении.
С практической точки зрения исследование правовых проблем доступа к информации представляется важным для дальнейшей работы над законопроектами, направленными на обеспечение доступа к информации, разработки концепций и программ, нацеленных на организацию использования информационных технологий во всех сферах жизни общества, а также для осуществления деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в рамках реализации задач по обеспечению прав и законных интересов личности и государства, координации нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в указанной сфере.
Результаты исследования апробировались в 2002;2005 годах на конференциях, форумах и семинарах по проблемам информатизации, доступа к информационным ресурсам, были опубликованы в сборниках материалов всероссийских конференций «Информационная безопасность России в условиях глобального информационного общества» и «Проблемы законодательства в сфере информатизации». Результаты исследования и выводы использовались при обсуждении правовых вопросов на заседаниях секции «Информационные ресурсы и услуги» Научно-технического совета Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации.
Материалы диссертации были использованы в работе по подготовке при участии автора проектов федеральных законов «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (разработка предусмотрена планами законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на второе полугодие 2002 года, на 2003 год и на 2004 год, а также Планом действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2004 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003;2005 годы)) — «О Государственном регистре населения Российской Федерации» (разрабатывается в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 1999 года № 583-р, также был включен в План подготовки проектов федеральных законов на 2000 год), «Об электронном документе» (в соответствии с Планом подготовки проектов федеральных законов на 2001 год), а также постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» и нормативных правовых актов Министерства юстиции Российской Федерации в области правовой информатизации (приказа Минюста России от 28 мая 2003 года № 125 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» и других).
Основные положения и выводы исследования также были апробированы в ходе проведения занятий по курсам «Информационное право» и «Концепция информатизации Министерства юстиции Российской Федерации» в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Заключение
.
В настоящее время федеральными органами государственной власти реализуются мероприятия по развитию общедоступных информационных ресурсов и организации доступа к ним граждан.
Реализация указанных задач тесно связана с выполнением Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации 28 января 2002 года № 65, которой предусмотрена разработка Концепции обеспечения общедоступности государственных информационных ресурсов, а также проведение инвентаризации и анализа существующих в России государственных информационных систем и информационных ресурсов.
В соответствии с пунктом 1 федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002;2010 годы)» предусмотрена разработка законопроектов и иных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере использования информационных и коммуникационных технологий, включая совершенствование уголовного, административного и процессуального законодательства.
За период, прошедший со времени принятия указанной программы, было принято значительное количество нормативных правовых актов, касающихся использования информационных и коммуникационных технологий в различных сферах общественных отношений. Среди них необходимо отметить системообразующие для данной сферы федеральные законы «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ и «О связи» от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ.
В течение 2002;2004 годов был также принят ряд нормативных правовых актов, касающихся вопросов создания и ведения информационных ресурсов в электронном виде: федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ, «О Государственной автоматизированной системе Российской.
Федерации «Выборы» от 10 января 2003 года № 20-ФЗ, постановления Правительства Российской Федерации от 16 октября 2003 года № 630 «О Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, Правилах хранения в Единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хранение в государственные архивы, а также о внесении изменений и дополнений в постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. № 438 и 439», от 19 сентября 2003 года № 584 «Об утверждении Положения о ведении Реестра адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации», от 15 августа 2003 года № 500 «О Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию» и другие.
Кроме того, были существенно изменены полномочия органов государственной власти, касающиеся регулирования указанной сферы, что получило отражение в таких нормативных правовых актах, как Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 года № 61-ФЗ, указы Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 года № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации», от 14 июля 2003 года № 774 «Вопросы Службы специальной связи и информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации», от 7 августа 2003 года № 759 «Об утверждении Положения о президентской связи», от 11 марта 2003 года № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» и постановление Правительства Российской Федерации от 20 мая 2003 года № 313 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области использования электронной цифровой подписи» и других.
Что касается законопроектов, регламентирующих вопросы доступа к информации, в настоящее время в различных стадиях разработки и рассмотрения находятся законопроекты, направленные на урегулирование правоотношений в данной сфере — «О праве на информацию» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Они должны определять условия и порядок получения гражданами и организациями информации (основные принципы реализации права на доступ к информации, способы обеспечения доступа к информации и формы ее предоставления).
Несмотря на наличие правовых норм, регламентирующих вопросы обеспечения права на доступ к информации, в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, в настоящее время практически отсутствует правовая база, необходимая для его реализации.
Несмотря на то, что в Российской Федерации действует значительное количество нормативных правовых актов различного уровня, касающихся вопросов формирования различных видов общедоступных информационных ресурсов и обеспечения доступа пользователей к открытой информации, понятие доступа к информации, объекты доступа и правомочия субъектов по доступу к информации законодательно не определены.
Проблемы обусловлены как отсутствием единого нормативного правового акта, закрепляющего основные права граждан и организаций в области доступа к информации, основные принципы предоставления информации и механизм реализации права на доступ к информации, так и недостаточной теоретической проработкой отдельных нормативных положений.
В связи с этим необходима разработка определения понятия доступа к информации, построение на его основе понятия права на доступ к информации. В данной работе право на доступ к информации предлагается определить как право на ознакомление с информацией, обуславливающее возможность ее использования (обеспеченную возможность воспринять конкретное содержание).
Достижение поставленных федеральной программой целей требует приоритетного решения вопросов совершенствования законодательства. Следует учитывать, что сегодня необходима разработка как новых федеральных законов «О праве на информацию», «О доступе к информации», «О конфиденциальной информации», а так и общих технических регламентов и иных нормативных правовых актов, направленных на восполнение пробелов в правовом регулировании общественных отношений в информационной сфере, особенно в связи с введением в законодательство новых понятий, применяемых в информационно-телекоммуникационных технологиях, с необходимостью устранения внутренних противоречий федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также возникших в связи с подписанием Российской Федерацией соответствующих международных соглашений.
Концепцией использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 года № 1244-р, определены следующие приоритеты использования информационных технологий применительно к открытой информации: в бюджетной сфере — повышение эффективности предоставления доступа гражданам и организациям к открытой информации о федеральном бюджете в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004;2006 годахв сфере развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках — создание системы информационной поддержки и взаимодействия с субъектами предпринимательской деятельности, их информирования о возможностях использования антимонопольного законодательствав сфере развития финансовой инфраструктурыобеспечение раскрытия информации об акционерах компаний, получение достоверной информации о профессиональных участниках рынка ценных бумаг и их деятельности, развитие инфраструктуры хранения и обработки информации о фондовом рынкев сфере рынка земли и недвижимости — совершенствование системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечение доступа граждан и организаций к единому кадастру объектов недвижимости, а также организация электронного документооборота между всеми участниками процесса регистрации и учета сделок с объектами недвижимостив сфере развития телекоммуникационной инфраструктуры — создание условий для обеспечения доступа хозяйствующих субъектов, федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также широких слоев населения к телекоммуникационным услугам и информационным ресурсам, развитие сети пунктов общественного доступа граждан к государственным информационным ресурсамв сфере развития науки и инноваций — развитие системы научно-технической информации, обеспечение доступа к информации о результатах финансирования науки и инноваций за счет средств федерального бюджетав сфере образования — обеспечение доступности образовательных услуг, в том числе на основе распространения технологий дистанционного обучения и электронных учебниковв сфере культуры — создание сводного каталога библиотек России и перевод библиотечного фонда в электронный вид, развитие информационного сервиса, предоставляемого населению на базе центральных и муниципальных библиотек.
Концепцией предусмотрено также повышение информационной открытости деятельности федеральных органов государственной власти, доступности соответствующей информации для граждан и организаций, а также создание механизмов общественного контроля их деятельности, что будет обеспечиваться путем создания: общегосударственных информационных ресурсов, а также информационных ресурсов, содержащих информацию о деятельности федеральных органов государственной власти, с предоставлением доступа к ним граждан и организаций, в том числе через сеть Интернетединой системы навигации в сети Интернет по общегосударственным информационным ресурсам, а также информационным ресурсам федеральных органов государственной властиинфраструктуры пунктов общественного доступа к информации о деятельности федеральных органов государственной власти и государственным информационным ресурсамсистем учета и обработки запросов граждан о предоставлении информации и контроля их исполнениясистемы публикации и распространения сведений о деятельности федеральных органов государственной властисистемы подтверждения передачи информации в электронном виде, ее подлинности, а также любых действий по ее изменению в процессе межведомственного взаимодействия, а также взаимодействия федеральных органов государственной власти с населением и организациямимеханизмов обучения граждан в области их прав и возможностей использования информационных технологий при взаимодействии с федеральными органами государственной власти.
Особенности информации как объекта доступа в наибольшей степени учитываются при определении понятия «информация» через категорию «содержание», что целесообразно использовать при разработке указанного понятия в теории права и его закреплении в нормативных правовых актах.
В данной работе исследованы следующие основные виды объектов, к которым в целях реализации права на доступ к открытой информации осуществляется свободный доступ: собственно информация, документ, информационный ресурс, информационная продукция, фонд, информационная система, база данных, банк данных, а также регистры, реестры и кадастры и обоснован вывод о необходимости при правовом регулировании отношений, связанных с обеспечением доступа к информации, акцентировать внимание на содержательном аспекте информации и говорить о доступе к информации как возможности воспринять конкретное содержание.
Анализ правовых норм, закрепляющих понятия основных информационных объектов, к которым обеспечивается доступ, приводит также к выводу о необходимости унификации терминологии нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы создания и использования различных информационных ресурсов и систем. В целях обеспечения точности и однозначности определения предмета законодательного регулирования отношений, связанных с доступом к информации, необходимо точное определение таких терминов, как «данные», «документ», «информация». В качестве объекта правоотношений, связанных с доступом к информации, объекты доступа должны получить однозначное определение, что является необходимым условием для координации законопроектных работ в данной сфере.
Поскольку иногда не вся информация, которая согласно нормативным правовым актам должна быть включена в общедоступный информационный ресурс или информационную систему, может находиться в открытом доступе, в целях обеспечения права на доступ к информации необходимо законодательное закрепление правовой нормы о доступности открытой информации, содержащейся в информационных ресурсах.
Однако при этом необходимо учитывать, что разнообразие видов открытой информации, а также форм ее хранения и использования, делает крайне затруднительной выработку общих критериев, на основании которых информация может быть отнесена к общедоступной. В связи с этим в исследовании делается вывод о целесообразности решения вопроса о доступности информации путем закрепления в нормативных правовых актах, регламентирующих создание и использование различных видов информационных ресурсов и систем, правовых норм, устанавливающих открытый доступ к конкретным видам информации из состава этих ресурсов, при закреплении общего принципа об открытости информации, не отнесенной в соответствии с законом к категории ограниченного доступа, в соответствующем федеральном законе.
Кроме того, в законодательстве остается не решенным вопрос о статусе и юридической силе документов, хранимых и обрабатываемых с помощью информационных систем, в частности при их предоставлении по телекоммуникационным каналам связи или при доступе к ним посредствам использования информационных систем общего пользования, в связи с чем необходима разработка нормативного правового акта, регламентирующего порядок использования электронных документов и обмена информацией в электронном виде, включая документы, хранимые, обрабатываемые и передаваемые с помощью автоматизированных информационных систем.
Проведенный в рамках настоящего исследования анализ законодательства показывает, что правовое регулирование не покрывает всего сложившегося многообразия отношений между субъектами, реализующими и обеспечивающими реализацию права на доступ к информации.
Для решения проблем законодательного обеспечения права на доступ к информации важное значение имеет точное формулирование составляющих его правомочий и их закрепление в нормативных правовых актах.
В настоящей работе в содержание права на доступ к информации предлагается включить следующие правомочия: право доступа к документам, информационным ресурсам, информационным системамправо запрашивать информациюправо получать информациюправо фиксировать информацию, в том числе с помощью технических средствправо на воспроизведение информацииправо на доведение информации до конкретных субъектов посредством ее опубликования, а также направления по сетям передачи данных, передачи через средства массовой информации в режиме регулярных сообщенийправо получать консультационную помощь по вопросам доступа к информации.
Данный состав правомочий должен быть законодательно закреплен в качестве единого для всех субъектов права при реализации права на доступ к открытой информации.
В связи с тем, что в целях всестороннего и наиболее эффективного регулирования общественных отношений необходимо учитывать системные свойства права, в работе рассмотрен вопрос о месте правовых норм, регламентирующих право на доступ к информации, в системе законодательства и в системе права. Сделан вывод, что правовые нормы, регламентирующие общественные отношения, связанные с доступом к информации, могут быть выделены в самостоятельный институт в системе права, поскольку соответствующая совокупность правовых норм отвечает критериям обособления правовых норм в институты. В системе права право на доступ к информации представляет собой институт информационного права, и, то же время, является комплексным межотраслевым институтом системы законодательства.
Исходя из понимания права на доступ к информации как обеспеченной возможности ознакомления с информацией, представляется, что в предмет правового регулирования соответствующего института права могут быть включены общественные отношения, связанные с доступом к носителям информации, фиксацией информации на материальных носителях в целях ее дальнейшего использования, и получением информации от конкретных субъектов, в том числе посредством ее обязательного доведения.
Очевидно, что создание большого количества информационных ресурсов и обеспечение возможности доступа к ним отражается на правовом положении различных субъектов общественных отношений. В связи с этим актуализируется проблема развития правового статуса субъектов права.
В настоящем исследовании сделан вывод, что в качестве субъективного права в системе прав и свобод человека и гражданина право на доступ к информации относится к конституционным, личным и информационным правам.
Анализ законодательства показывает, что при законодательном обеспечении права на доступ к информации, в отношении юридических лиц и органов государственной власти приоритет отдается положениям, закрепляющим их обязанности в данной сфере.
В связи с этим необходимо закрепление в законодательстве правомочий по доступу к информации для юридических лиц наравне с остальными субъектами права.
Несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы компетенции органов государственной власти в области создания информационных ресурсов и систем и обеспечения доступа к ним граждан, в законодательстве практически не получают отражения вопросы взаимодействия органов государственной власти и доступа к создаваемым ими ресурсам посредством информационного обмена.
Представляется, что в целях реализации права органов государственной власти на доступ к информации в рамках информационного обмена, соответствующее положение должно быть закреплено на уровне закона.
Правомочия, составляющие содержание права на доступ к информации, могут быть реализованы всеми без исключения субъектами указанного права. В целях создания механизма реализации права на доступ к информации необходимо закрепление указанных правомочий на законодательном уровне.
При этом также следует учитывать, что для некоторых физических лиц законом установлены специальные гарантии по предоставлению информации, что обуславливает целесообразность закрепления в законе гарантий, направленных на обеспечение возможности получать информацию в доступной форме.
Очевидно, что для решения поставленной задачи необходима разработка и принятие федерального закона о доступе к информации, в котором, в первую очередь, должны быть определены основные понятия, закреплены принципы доступности содержащейся в открытых информационных ресурсах и системах информации и основные правомочия субъектов, реализующих право на доступ к информации.
