Совершенствование механизма бюджетного прогнозирования и планирования

Актуальность темы

исследования. Затянувшийся переход России к рыночной экономике, опирающийся на широкое использование принципов политического, экономического и финансового федерализма, поставил во весь рост проблему роли государства в управлении экономикой страны. Мы придерживаемся точки зрения, что органы государственной власти должны существовать, пока государство вынуждено заниматься распределением ограниченных материальных и денежных ресурсов, обеспечивать справедливое перераспределение доходов и поддержание экономического роста, поскольку именно органы государственной власти являются самым мощным инструментом регулирования национальной экономики. В. Российской Федерации при практическом осуществлении перехода от одной системы управления к другой роль государства была неоправданно принижена, что явилось, на наш взгляд, одной из основных причин низкой эффективности проводимых реформ. Пройдя огромный путь проб и ошибок, общество осознало, что без сильного государства, дееспособных органов государственной власти нельзя обеспечить развитие страны в направлении, приоритетом которого выступают общенациональные интересы. У государства для этого имеется целый комплекс инструментов, но основная роль отводится бюджетной системе. Поэтому, в настоящее время создание эффективной бюджетной системы на всех уровнях государственной власти и местных органов самоуправления стало приоритетной задачей. При этом необходимо, чтобы государство, осуществляя свои политические, экономические функции регулятора определенных, свойственных только государству, экономических, финансовых и бюджетных процессов, оставалось, ' с одной стороны, полноправным участником рыночных отношений, а с другой, — не злоупотребляло своим особым положением в системе общественных отношений.

Государство реализует свои функции по укреплению национальной экономики с помощью таких инструментов, как бюджет, налоги, бюджетное прогнозирование и планирование, исполнение доходов и расходов бюджетов разных. уровней, опираясь на развитие предпринимательства в реальном секторе национального хозяйства.

Вопросы сводного финансового и бюджетного планирования и прогнозирования являлись объектом научного исследования многих советских ученых. Их выводы и предложения плодотворно влияли на практику социалистического строительства. Однако, в настоящее время эти достижения имеют объективно ограниченные рамки применения и многие положения нуждаются в кардинальном пересмотре и переориентации с централизованного директивного финансового, бюджетного планирования и прогнозирования на децентрализованное индикативное бюджетное планирование и. прогнозирование с учетом трех уровней бюджетной системы России.

Сложности трансформационного периода, неразработанность проблемы бюджетного прогнозирования и планирования и ее исключительная важность в связи с ежегодной разработкой бюджетов на всех уровнях государственной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации в качественно новых условиях, диктуемых рынком, для формирования фондов денежных средств в объемах, обеспечивающих бездефицитное финансирование государством своих расходных обязательств, направленных на достижение и сохранение в долгосрочной перспективе экономической, финансовой и социальной стабильности, предопределили актуальность настоящего диссертационного исследования.

Цель диссертационной работы — исследовать сущность и раскрыть содержание действующей практики бюджетного прогнозирования и планирования в условиях новых экономических и финансовых отношений между бюджетами и налогоплательщикамивыработать и предложить концептуальные пути повышения качества бюджетного прогнозирования и планирования, как необходимого условия повышения эффективности и результативности бюджетной системы России.

В ходе реализации поставленной цели автор диссертационной работы стремился:

• оценить, опираясь на анализ, уровень проводимой работы в России в области бюджетного прогнозирования и планирования;

• выработать, используя методологические принципы, теоретические основы и основные направления совершенствования бюджетного прогнозирования и планирования в условиях рыночных отношений;

• проанализировать действующую систему бюджетного прогнозирования и планирования;

• определить место и роль бюджетного прогнозирования и планирования в системе государственного регулирования национальной экономики;

• дать более обоснованную классификацию показателей бюджетных прогнозов и планов;

• уточнить и более полно обосновать основные принципы и методы бюджетного прогнозирования и планирования;

• применить и обосновать метод моделирования экономических процессов для целей бюджетного прогнозирования и планирования структуры и пропорций бюджетных поступлений;

• дать развернутый анализ методов прогнозирования и планирования расходов бюджетов;

• разработать и обосновать меры, направленные на достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов в процессе прогнозирования и планирования;

• исследовать зарубежный опыт в области бюджетного прогнозирования и планирования и определить сферы его применения в бюджетной практике в России.

Объект исследования — это система денежных отношений, связанных с поступлением налогов и сборов в бюджеты разных уровней и их расходованием в соответствии с функциями и задачами органов государственной власти и местного самоуправления.

Предмет исследования — совокупность теоретических и практических проблем, обусловленных процессом прогнозирования и планирования отношений по формированию и расходованию бюджетных фондов органов власти всех уровней.

Теоретической основой исследования явились труды российских и зарубежных экономистов, финансистов, а также разработки работников финансовых учреждений по вопросам экономического и финансового строительства, с которыми автор познакомился во время работы над темой своего исследования.

Большую теоретическую помощь диссертанту оказали труды российских и зарубежных ученых: Л. И. Абалкина, Д. А. Аллахвердяна, М. Алле, A.M. Александрова, И.В. Бестужева-Лады, Р. Буайе, Э. А. Вознесенского, Л. А. Дробозиной, Д. Л. Дьяченко, А. Г. Зверева, А. Г. Игудина, В. В. Ильина, Дж. М. Кейнса, A.M. Лаврова, Ю. И. Любимцева, К. Д. Льюиса, B.C. Павлова, В. Г. Панскова, В. Петти, Г. Б. Поляка, И. В. Подпориной, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Б. М. Сабанти, Дж. Ю. Стиглица, С. Г. Струмилина, Н. Г. Сычева, К. И. Таксира, Г. Тейла, Р. Харрода, Фридриха А. Хайека, Д. Н. Хаймана, Г. К. Шеховцова и Эриха Янча, предметом научного исследования которых были вопросы теоретического экономического и финансового анализа, практического сводного финансового планирования, прогнозирования и планирования доходов и расходов бюджетов.

Методологической базой исследования были системный, сравнительный и ситуационный анализ, основополагающие концептуальные положения, которые содержатся в работах отечественных и зарубежных экономистов по вопросам эффективности бюджетных систем в рыночной экономике, совершенствования механизма бюджетного прогнозирования и планирования доходов и расходов бюджетов всех уровней. В работе использовались методологические разработки Министерства финансов Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике по отдельным вопросам бюджетного прогнозирования и планирования.

Информационной базой исследования явились: законодательные акты, нормативные документы Федерального Собрания Российской Федерации и его бюджетных комиссийконтрольные и аналитические отчеты Счетной палаты Российской Федерацииотчеты, нормативные документы Министерства финансов Российской Федерации по вопросам прогнозирования и планирования бюджетных поступлений и расходов, в том числе прогнозирования и планирования объемов финансовой помощи со стороны федерального бюджета нижестоящим бюджетным звеньям бюджетной системы Российской Федерациистатистические материалыиздания и публикации по финансовым и экономическим темам, проблемам и вопросам в периодических изданиях и средствах массовой информацииматериалы. российско-американских, российско-шведских, российско-французских и российско-германских семинаров и проектов по развитию федеральной бюджетной системы России, управлению государственными финансами и совершенствованию межбюджетных отношений.

Научная новизна настоящей работы заключается в развернутом анализе методов и принципов действующего механизма бюджетного прогнозирования и планирования. Исследованием охвачена сфера финансовых отношений между государственным и частным секторами национальной экономики по поводу формирования сбалансированных бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления, имеющих своей императивной задачей — обеспечить стабильный и поступательный рост экономики России.

Проанализированы разные точки зрения, позиции по вопросу определения бюджетного прогнозирования и планирования, имеющиеся в экономической литературе. В диссертации уточнено и предложено новое определение бюджетного прогнозирования и бюджетного прогноза как дискретного процесса определения параметрических характеристик бюджетных доходов и расходов с целью выработки эффективных и действенных путей достижения их сбалансированности.

Проведен комплексный анализ традиционного подхода к прогнозированию и планированию бюджетных поступлений и расходов «от достигнутого» и доказано, что он вызван ежегодным пересмотром закрепленных за разными уровнями государственной власти налоговых полномочий, частым изменением долевых отчислений в разные бюджеты. Показано, что в современных условиях этот метод не дает возможности всем органам государственной власти качественно прогнозировать и планировать доходы и расходы своих бюджетов, обеспечивать их сбалансированность.

Выдвинуты и обоснованы предложения по установке для разных бюджетов своих индивидуальных временных горизонтов прогнозирования и планирования доходов и расходов, которые обеспечивали бы подготовку и утверждение сбалансированных бюджетов в сроки, установленные законодательством Российской Федерации, субъектов Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом показано, что в условиях стабильности горизонт бюджетного прогнозирования и планирования должен составлять для федерального бюджета 15 лет, для региональных бюджетов — 10 лет и для местных бюджетов — 5 лета в условиях нестабильности и непредсказуемости он должен составлять семь, пять лет и 3 года соответственно.

В исследовании дана более развернутая классификация показателей бюджета, как объекта прогнозирования и планирования. Показана зависимость качества бюджетного прогнозирования и планирования от системы стабильных показателей объекта прогнозирования: валового внутреннего продукта, уровня инфляции, процентных ставок, уровня занятости в экономике, налогооблагаемого дохода, государственных минимальных социальных стандартов, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности на душу населения, привязанных к прожиточному минимуму.

Дополнены новыми действующие принципы бюджетного прогнозирования и планирования.

Установлено, что в российских условиях для бюджетного прогнозирования и планирования можно использовать модель пятисекторной национальной экономики (аграрный, сектор предприятий промышленных отраслей, государственный сектор, сектор домохозяйств и некоммерческих организаций, сектор жилищного строительства), которая сегодня эффективно и широко применяется бюджетными властями развитых стран. При этом показано, что модель должна быть адаптирована к российским условиям, отражать её национальные традиции и особенности по регулированию экономических процессов и финансовых отношений.

Показана возможность использования для прогнозирования потенциального валового объема производства модели роста экономики, которая применяет неоклассическую производственную функцию для сектора предприятий промышленных отраслей экономики, без аграрного сектора: log (ВВП) = 0.7 х log (T) + 0.3 х log (K) + log (non) + П, где ВВП — реальный ВВП в секторе предприятий промышленных отраслей экономики;

Т — отработанные часы в этом секторе;

К — затраты капитала в этом секторе в предшествующем году4 ПФП — производительность факторов производства4 П — постоянная величина (приравнивает реальный ВВП к номинальному ВВП базового года). Установлена зависимость качества бюджетного прогнозирования и планирования от введения индикативных показателей планируемых доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, которые должны базироваться на системе четкого распределения — расходных полномочий, жесткого. закрепления налоговых полномочий, долевых отчислений в бюджеты разных уровней, использования всеми бюджетами одной и той же налогооблагаемой базы на стабильной и долговременной основе.

В работе обоснована необходимость обеспечения всеми органами государственной власти и местного самоуправления прозрачности бюджетных процедур и механизма бюджетного прогнозирования и планирования. Показано, что их надлежащая постановка способствует укреплению доверия у субъектов рыночной экономики к экономической, финансовой и бюджетной политике правительства.

Показано, что размер финансовой помощи нижестоящим бюджетным уровням, в рамках межбюджетных отношений, должен находиться в прямой зависимости от уровня собираемых ими собственных налоговых доходов, а также от сбалансированности местных бюджетов.

Сформулированы задачи, стоящие перед бюджетным прогнозированием и планированием в рыночной экономике России, и предложены пути их решения.

Практическая значимость исследования. Результаты, полученные в ходе проведенного исследования существующей практики бюджетного планирования и прогнозирования на всех бюджетных уровнях в России, могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации, администрациями субъектов Федерации, органами местного самоуправления по развитию бюджетного федерализма, реформированию межбюджетных отношений, совершенствованию бюджетного процесса на основе применения единых приемов и методов прозрачного бюджетного прогнозирования и планирования.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения и практические рекомендации по методологическим проблемам бюджетного прогнозирования и планирования обсуждались на семинарах работников центрального аппарата и территориальных органов Министерства финансов Российской Федерации, управлений финансов и налоговой политики администраций более 60 субъектов Федерации в рамках международного проекта «Управление государственным бюджетом».

Материалы диссертационного исследования используются в процессе преподавания учебных дисциплин «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Бюджет и бюджетная система» в Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, на курсах повышения квалификации сотрудников Главного Управления Федерального казначейства и Департамента государственного финансового контроля и аудита Минфина РФ.

Некоторые вопросы, рассмотренные в диссертации, изложены в четырех публикациях автора.

Структура данной работы. Диссертационная работа включает введение, три главы, заключение, список использованной литературы и приложения. Общий объем работы 207 страниц машинописного текста.

Выводы и предложения.

В настоящем исследовании основное внимание уделено некоторым проблемам совершенствования механизма бюджетного прогнозирования и планирования, рассмотрены теоретические основы, методы и принципы. С методологической точки зрения бюджетное прогнозирование и планирование является самостоятельной частью финансовой науки.

В диссертационной работе обоснованы объект и предмет бюджетного прогнозирования и планирования, его роль в финансовом и экономическом регулировании. Предложена система показателей для параметрического анализа достигнутого уровня доходов и расходов бюджетных звеньев, макроэкономических показателей.

Анализ и исследование некоторых методологических проблем бюджетного прогнозирования и планирования проводились методом сравнения и обобщения практического опыта, накопленного в Российской Федерации и ряде зарубежных стран: США, Германия, Швеция, Канада.

Предметом настоящего исследования является прогнозирование и планирование денежных отношений по поводу формирования доходной части консолидированного бюджета страны и финансирования расходных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В исследовании не ставилась задача разработки прогнозирования и планирования какого-либо бюджета (федерального, субъекта Федерации или местного органа власти): приведенные таблицы, цифровой материал отражают современное состояние экономического развития страны, современную практику прогнозирования, утверждения и исполнения бюджетов и служат инструментом представления проблем бюджетного прогнозирования и планирования.

В своем исследовании автор исходил из принципиального положениябюджетное прогнозирование и планирование имеет своей основной функцией превентивное обнаружение отклонений параметрических характеристик консолидированного бюджета страны и макроэкономических показателей от траектории динамичного и устойчивого роста национальной экономики. Эффективное выполнение этой функции возможно только на базе всестороннего анализа внешней и внутренней среды консолидированного бюджета, подготовки различных вариантов и сценариев бюджетной и налоговой политики государства и на этой основе разработки реалистичных проектов бюджетов всех уровней. Фактическое исполнение бюджетных прогнозов и планов следует анализировать на фоне выполнения проектов и планов развития национальной экономики, чтобы идентифицировать факты, выпавшие из внимания при разрабоке бюджетных прогнозов и планов. Это важно для целей разработки вариантов оптимального взаимодействия государственного и частного секторов национальной экономики через механизм закрепления расходных и налоговых полномочий, разграничения ответственности органов государственной власти и субъектов экономики. При этом важным видится горизонт прогнозирования и планирования консолидированного бюджета страны, который, по результатам нашего исследования, должен составлять 10−15 лет, как это и наблюдается в развитых странах. Отдельные или частные прогнозы, прежде всего прогноз народонаселения Российской Федерации, должен составляться на период в 50 лет — главной движущей и производительной силой любой страны были, есть и будут физические лица, устойчивый и динамичный рост национальной экономики напрямую зависит от их числа и качества. Вопросы инвестирования в человеческий капитал стали предметом обсуждения и анализа 56-го конгресса Международного института государственных финансов, состоявшегося в испанском г. Севилье.

Исследование учитывает, что важную роль для прогнозирования и планирования играет система показателей бюджетного прогноза и плана. Важнейшими показателями выступают: валовой внутренний продукт, валовой национальный продукт, национальный располагаемый доход, минимальная почасовая оплата труда, среднедушевой годовой налогооблагаемый доход, уровень инфляции, уровень цен, уровень процентных ставок, курс рубля по отношению к валютам развитых стран мира, уровень потребления, уровень сбережения, уровень инвестирования, объем экспорта и импорта, объемы бюджетных поступлений (налоговых и неналоговых), объемы и направления бюджетных расходов.

В исследовании показано, что практическая разработка бюджетных прогнозов и планов включает этапы:

• сбора количественной и качественной информации о бюджете и экономике за прошлые годы;

• группировки данных по общим признакам;

• анализа собранной информации на предмет выявления тенденций и закономерностей, сопоставления с аналогичными данными по зарубежным странам, близкими Российской Федерации по типу государственного и бюджетного устройства;

• разработки бюджетных проектировок и их рассылки в Министерства и ведомства на предмет согласования;

• уточнения бюджетных проектировок в связи с новыми законами в области налогообложения, совершенствованием механизма межбюджетных отношений посредством перераспределения и закрепления расходных и налоговых полномочий;

• подготовки проектов бюджетов и их анализ законодательными органами Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований;

• утверждения бюджетных проектов как Законов о бюджетных планах на текущий год;

• исполнения и прогноза исполнения Законов о бюджетах касательно их доходной и расходной частей;

• сверки результатов фактического исполнения прогнозируемых и планируемых бюджетных поступлений и расходов;

• корректировки утвержденных бюджетных планов, прежде всего в части касающейся расходов бюджетных звеньев бюджетной системы Российской Федерации.

Исследование показывает, что бюджетное прогнозирование и планирование ^ имеет свою методологию, методы и способы расчета параметрических характеристик и состояний бюджета в будущих периодах. Следующие параметры характеризуют консолидированный бюджет Российской Федерации, федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местных органов власти:

• размеры налогооблагаемых баз для каждого конкретного бюджета,.

• объемы расходных полномочий органов государственной власти Федерации, субъектов Федерации и местных органов самоуправления;

• объемы бюджетных поступлений обусловленные объемами налоговых полномочий, размерами долевых отчислений из фондов финансовой помощи регионам и муниципалитетам;

• объем заимствований, необходимых Федеральному правительству покрытия дефицита федерального бюджета, обслуживания и управления государственным долгом.

К основным принципам бюджетного прогнозирования и планирования исследование относит принципы: научности, непрерывности, последовательности, комплексности, неопределенности, прозрачности и стабильности.

Наиболее пригодными с практической и теоретической сторон методами бюджетного прогнозирования и планирования, как установлено диссертационным исследованием, являются методы прогнозирования и планирования от достигнутого, методы экспертных оценок, экстраполяции и моделирования.

Исследованием предлагается использовать для целей моделирования экономики модель пятисекторной национальной экономики: аграрный сектор (использующий факторы труда и капитала для производства сельскохозяйственной продукции), сектор предприятий за исключением жилищного строительства (использующий факторы труда и капитала для производства товаров и услуг), государственный сектор (использующий общественный капитал и труд государственных служащих для оказания общественных благ), сектор физических лиц (работающих на некоммерческие организации), использующих только фактор труда для производства услуг и сектор жилищного строительства (использующий жилищный фонд для оказания жилищных услуг). Это продиктовано тем, что аналогичная модель успешно применятся бюджетными властями многих стран мира, особенно развитых стран для целей моделирования экономических процессов и их использования для целей бюджетного прогнозирования и планирования.

В исследовании показано, что на совершенствование и повышение качества бюджетного прогнозирования и планирования в положительном плане оказывают такие меры как закрепление расходных и налоговых полномочий за разными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления на стабильной и долговременной основе, на принципах:

• экономической эффективности:

• бюджетного соответствия;

• «нижнего уровня»;

• эффекта масштаба и диверсификации;

• учета мобильности факторов производства.

В работе установлено, что за федеральным правительством следует закреплять наиболее динамичные и продуктивные налоги, такие как подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий, НДС, акцизы и импортные пошлины, при использовании устойчивых и долговременных долевых отчислений в нижестоящие бюджетные уровни. Это не только укрепит федеральный бюджет, это не только стабилизирует систему межбюджетных отношений, но это, главным образом, послужит повышению качества прогнозирования и планирования всех бюджетов в нашей стране. В таких условиях будет легче определять количественные параметры бюджетных проектировок, они будут более прозрачными, в результате бюджетные планы, вносимые исполнительными ветвями властей на разных уровнях будут действительно отражать реальную картину их налоговых потенциалов, содействовать правильному финансовому расчету объемов требуемой финансовой помощи. Повышается и эффективность таких методов бюджетного прогнозирования и планирования как метода экспертных оценок, метода экстраполяции и метода моделирования бюджетных поступлений и нормативно-долевого метода прогнозирования расходов.

В исследовании показано, что целесообразно перевести бюджетный процесс с 12 месячного цикла на 18 месячный и представлять проект бюджета на очередной финансовый год на рассмотрение Государственной Думы за шесть месяцев до его начала. Это позволит более точно учесть огромные финансовые различия регионов по генерации налоговых и неналоговых доходов, различия расходных потребностей. Кроме этого такой подход позволит федеральному правительству своевременно информировать нижестоящие органы власти о системе межбюджетных отношений на предстоящий период. В результате, субъекты Федерации и муниципальные образования смогут своевременно принимать сбалансированные бюджеты, с учетом финансовой помощи из вышестоящих бюджетных уровней.

Автором исследования предлагается создать матрицу внутренней стабильности бюджетной сферы, основу которой составят: минимальная почасовая оплата труда, страхование частных вкладов, безналичная форма расчетов между всеми юридическими и физическими лицами, бюджетное прогнозирование и планирование на базе долгосрочного финансового полного планирования всех доходов и расходов, закрепление налоговых и расходных полномочий за каждым уровнем власти на долгосрочной основе, привязка расходных потребностей к прожиточному минимуму.

В настоящем исследовании рассмотрены некоторые проблемы бюджетного прогнозирования и планирования, их число будет увеличиваться и, соответственно, решаться по мере реализации реформ трансформации, развития многовариантного прогнозирования и планирования общих и частных прогнозов, подключения к этому, важнейшему на современном этапе экономического развития, виду организационно-управленческой деятельности органов Законодательной ветви власти, независимых коммерческих фирм. Все это должно базироваться на принципе прозрачности всех бюджетных операций, особенно методы и методика бюджетного прогнозирования и планирования, что позволит всем заинтересованным сторонам проводить своевременный, качественный и полный контроль исполнения бюджетов как по доходам, так и по расходам. На сегодня проблема взаимодействия правительства Российской Федерации с субъектами Российской Федерации в области экономики, финансов и бюджета остается проблемой проблем, и её решение во многом зависит от качества и уровня разработки методологии и методики бюджетного прогнозирования и планирования.