Совершенствование управления автотранспортным комплексом на основе развития ассоциаций субъектов автотранспортного бизнеса

Автодорожный комплекс — важнейшая структурная составляющая национальной экономики России, которая в период социально-экономических реформ претерпела коренные изменения.

Автомобильный транспорт и автомобильные дороги — отрасли, формирующие автодорожный комплекс — стали одним из главных движущих факторов стабилизации и развития российской экономики в новых условиях. Становление внутренних товарных рынков, развитие международной торговли, обеспечение хозяйственной и социальной подвижности населения — все эти процессы во все большей степени зависят от автодорожного комплекса.

Либерализация экономических отношений и демократизация общества не только открывают большие возможности перед автодорожным комплексом как народнохозяйственной ме-гаотраслью. Одновременно возникают и решаются важнейшие задачи реструктуризации автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, а также создания новой системы государственного управления в этих отраслях.

Совершенствование системы управления представляется задачей особенно актуальной.

В настоящее время в отечественной экономике вместо системы жесткого централизованного управления создается новая система, отвечающая требованиям рынка экономики, основанная на новой правовой базе, использующая механизмы лицензирования, сертификации, сочетающая административные и экономические рычаги управления. Это — объективный процесс, который развивается в русле общей структурной перестройки социально-экономического комплекса.

Мировой опыт свидетельствует о том, что в условиях рыночной экономики стабильная деятельность транспорта, как и любой другой отрасли, обеспечивается при условии существования ряда структур, которые, взаимодействуя, обеспечивают необходимый баланс интересов. Их совместная деятельность позитивно влияет на развитие данного сектора. К числу таких структур в автодорожном комплексе относятся органы государственного управления, профессиональные союзы, общества потребителей и союзы производителей товаров и услуг.

Органы государственного управления контролируют и обеспечивают выполнение соответствующего законодательства, разрабатывают предусмотренные законом подзаконные акты, а также осуществляют предписанные им законом функции по обеспечению нормальной рыночной деятельности ¦— допуск к профессии и допуск на рынок, контроль соответствия установленным требованиям применяемого подвижного состава и оборудования, целевая государственная поддержка, регулирование конкуренции, обеспечение общегосударственных интересов и т. д.

Профессиональные союзы представляют и защищают перед государством и нанимателями социально-профессиональные интересы работников отрасли и отдельных их групп как лиц, продающих свой труд нанимателям. Деятельность профсоюзов двояка. Она направлена, с одной стороны, на улучшение условий для работающих, предусмотренных законодательством (взаимодействие с государством), а с другой — на достижение определенных целей во взаимодействии с конкретными предприятиями, где работают члены профессиональных союзов (взаимодействие с нанимателями).

Союзы потребителей представляют и защищают интересы пользователей транспортных услуг. Союзы и общества потребителей более характерны, вообще говоря, для рынков товаров массового потребления, когда для обеспечения профессиональной защиты своих интересов объединяются потребители-индивидуалы. Вместе с тем, мировая практика знает случаи создания союзов предприятий — пользователей транспортных услуг. Первоначально основной целью создания таких союзов была борьба за улучшение качества обслуживания, за разумный уровень тарифов, против проявлений монополизма со стороны поставщиков транспортных услуг. Деятельность таких союзов была направлена как на взаимодействие с государством (совершенствование законодательства и практики государственного регулирования), так и на взаимодействие с конкретными поставщиками транспортных услуг. В настоящее время деятельность союзов потребителей-профессионалов носит менее конфликтный характер и направлена, главным образом, на совместную с перевозчиками выработку взаимовыгодных условий выполнения перевозок и сопутствующих услуг, распространение полезной информации и т. д.

Ассоциации предприятий и предпринимателей — поставщиков услуг. Они выражают и защищают интересы транспортных компаний и других производителей услуг в автодорожном комплексе как хозяйствующих субъектов. В своей деятельности они взаимодействуют со всеми вышеуказанными структурами.

Не вызывает сомнений, что по мере развития экономики России будет происходить параллельное формирование всех перечисленных структур.

Органы государственного управления автодорожным комплексом в настоящее время уже в значительной степени сформированы. Профессиональные союзы, имеющие огромный опыт деятельности в период до реформ, также успешно адаптируются к новым условиям. Созданы и действуют общества защиты прав потребителей различных видов услуг.

Вместе с тем, опыт создания ассоциаций и союзов предприятий и предпринимателей в автодорожном комплексе, в первую очередь — в транспортном секторе, за последние десятилетия в России утрачен, поскольку на этапе административно-плановой экономики необходимости в самоорганизации субъектов подотрасли не было. Все возникающие вопросы решались в рамках соответствующих производственных структур (в случае автомобильного транспорта общего пользования, например — через систему территориальных производственных объединений, региональных управлений и, наконец, через центральный аппарат республиканского Министерства автомобильного транспорта).

В настоящее время активно идет формирование в регионах России ассоциаций и союзов автотранспортных предприятий и предпринимателей. Тем самым реализуется объективный процесс самоорганизация субъектов отрасли.

Мировой опыт показывает, что ассоциации предприятий и предпринимателей, работающих в различных отраслях экономики, в том числе на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве, могут играть значительную роль в развитии системы отраслевого управления, в регулировании конкуренции, в реализации отраслевых программ, в профессиональном обучении и во многих других аспектах.

Данная монография посвящена исследованию роли ассоциаций на автомобильном транспорте и, в частности, возможным формам их взаимодействия с органами государственного управления.

Понятия «ассоциация» и «союз», тождественные с точки зрения действующего законодательства, используются автором как синонимы. Вместе с тем, существуют определенные различия в особенности применения обоих терминов, которые рассматриваются в соответствующих параграфах. Применительно к объединениям предпринимателей (в отличие, скажем, от религиозных объединений) понятия «ассоциация» и «союз» соответствуют термину «trade assosiations», который используется в англоязычных источниках.

Термин «оператор» применяется автором для обозначения хозяйствующих субъектов автодорожного комплекса — транспортных организаций, других юридических лиц, а также граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Этот термин, широко распространенный за рубежом («operator» означает обычно действующее в том или ином бизнесе на законных основаниях предприятие или предпринимателя), постепенно входит и в нашу профессиональную лексику, и в тексты нормативных документов.

Автор убежден в том, что было бы непростительной ошибкой недооценивать роль союзов операторов в отрасли и изолировать их от системы отраслевого управления. И зарубежный опыт, и первые годы практической деятельности ассоциаций и союзов операторов в нашей стране в рыночных условиях убедительно свидетельствуют о том, что разумное использование их возможностей при формировании системы государственного управления способно значительно повысить эффективность автодорожного комплекса.

Необходимо отметить, что условия и направления формирования новой системы управления на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве Российской Федерации существенно различаются.

Дорожное хозяйство, будучи одной из ключевых инфраструктурных отраслей, по объективным причинам остается в значительной степени под контролем государства и сохраняет непосредственное государственное управление производственными функциями. Благодаря решению о создании федерального и территориальных дорожных фондов удалось сохранить и развить эффективные структуры управления дорожным хозяйством на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Идет процесс разграничения полномочий между Федеральной дорожной службой России (ФДС) и территориальными органами управления дорожным хозяйством. Одновременно создается система базовых эксплуатационных организаций службы содержания на автомобильных магистралях и единая система управления эксплуатацией федеральных дорог. Формируются региональные дирекции — органы управления, которые должны осуществлять на территориях функции центрального аппарата ФДС. За федеральными органами управления сохраняется исполнение функций заказчика на основных объектах строительства магистральных федеральных дорог на территории тех субъектов Федерации, которые не готовы пока осуществлять размещение заказа на основе конкурсных процедур и эффективное управление реализацией проектов, а также при выполнении работ по содержанию федеральных дорог.

На уровне субъектов Российской Федерации последовательно проводится политика разделения функций государственного и хозяйственного управления при сохранении полного контроля за реализацией дорожных программ и использованием средств дорожных фондов за органами государственного управления.

Таким образом, в дорожном хозяйстве система государственного управления в ходе реформ была не только сохранена, но укреплена, усовершенствована и в значительной степени адаптирована к новым экономическим условиям.

Вместе с тем, именно в дорожной отрасли были созданы и органично «вписаны» в систему отраслевого управления разнообразные ассоциации — ассоциация органов управления автомобильными дорогами территорий, ассоциация подрядных организаций, выполняющих дорожные работы, ассоциации проектных и научных организаций. Эти ассоциации, а также сотрудничающие с ними органы государственного управления уже накопили конкретный опыт совместного решения задач отраслевого управления и регулирования. Нет сомнения, что перспективы ассоциаций в дорожной отрасли являются сегодня вполне определенными и дальнейшая эволюция системы отраслевого управления уже не мыслится без участия этих ассоциаций.

Что же касается автомобильного транспорта, то здесь процесс перестройки системы управления происходил менее однозначно. Приватизация в отрасли привела к тому, что практически все ее субъекты вышли из сферы государственного предпринимательства и прямого производственного управления. Таким образом, вопрос о создании новой системы централизованного хозяйственного управления был снят с повестки дня.

Система управления автомобильным транспортом на федеральном уровне за сравнительно короткий срок существования единого транспортного министерства претерпевала постоянные организационные изменения.

Неоднократно менялись организационный статус и название федеральной структуры в составе Минтранса, ответственной за управление автомобильным транспортом. Одновременно в системе Минтранса России был создан другой орган управления федерального уровня — Российская транспортная инспекция (РТИ), которая осуществляет лицензирование, инспектирование и контроль в автотранспортной отрасли. Вплоть до настоящего времени не удалось найти оптимальный баланс полномочий и выработать механизмы эффективного взаимодействия между органами управления автотранспортом федерального уровня.

Остается открытым и вопрос об организации системы управления автомобильным транспортом в регионах. В ряде случаев местные органы исполнительной власти делегируют свои полномочия по регулированию автотранспортной деятельности органу федерального уровня в лице территориальных отделений РТИ. В других регионах, создаются территориальные органы государственного управления автомобильным транспортом, которые взаимодействуют с отделениями РТИ. В ряде случаев организационной основой этих органов являются бывшие территориальные объединения автомобильного транспорта общего пользования.

Помимо указанных органов, деятельность автомобильного транспорта регулируют также в пределах своей компетенции органы сертификации продукции и услуг, ГАИ МВД, органы санитарного надзора, другие структуры.

Таким образом, на автомобильном транспорте идет сложный процесс формирования многоуровневой системы отраслевого управления. Частью этого процесса является и становление ассоциаций в отрасли.

Вскоре после ликвидации структур управления бывшего АТОП возникла идея создания ассоциаций (союзов) как новой формы производственной иерархии. После известного запрета на создание государственных холдингов формирование ассоциаций стало казаться особенно привлекательной формой организации государственного управления.

Большинство созданных в этот период структур либо переориентировалось на чисто коммерческую деятельность, либо по тем или иным причинам прекратили свое существование. Тем не менее, в ряде случаев удалось создать жизнеспособные ассоциации, не отступившие от первоначально провозглашенных целей.

Примерно с середины девяностых годов в короткой истории создания ассоциаций на автомобильном транспорте начался новый этап — этап самоорганизации независимых предприятий и предпринимателей. Вполне естественно, что «центрами кристаллизации» и здесь стали наиболее авторитетные руководители, которые, однако, выступали с позиций защиты общих предпринимательских и профессиональных интересов.

Сейчас процесс создания ассоциаций на автомобильном транспорте протекает быстрыми темпами. Создаваемые в регионах ассоциации сильно различаются по направленности своей деятельности, по составу участников, по перечню уставных задач, по источникам доходов. Особенно серьезные разногласия вызывает вопрос как о самой возможности участия ассоциаций операторов в процессе управления отраслью, так и о наиболее эффективных формах такого участия.

Диапазон высказываемых при этом мнений чрезвычайно широк. Одни специалисты утверждают, что ассоциации ни в коем случае не могут рассматриваться как элемент системы управления, и что их место — в «официальной оппозиции» государству. Другие, напротив, полагают, что в условиях явного ослабления государственного управления ассоциации должны стать, фактически, продолжением министерства и его структур на местах.

Дискуссия эта носит далеко не академический характер, поскольку происходит на фоне процесса активного создания союзов операторов в регионах. Каждый вновь созданный союз решает на практике вопрос своего существования по-своему. При этом реальные людские и финансовые ресурсы, которыми располагают ассоциации, используются далеко не всегда с наибольшей результативностью.

Профессиональный опыт автора и собранные им материалы позволяют говорить о том, что вопрос о характере и формах эффективного включения союзов операторов в систему отраслевого управления автомобильным транспортом представляет собой в настоящее время самостоятельную проблему.

Именно в силу остроты и дискуссионности проблемы формирования ассоциаций операторов автомобильного транспорта и их участия в управлении отраслью, автор сконцентрировал свое внимание, прежде всего, на автотранспортной подотрасли автодорожного комплекса России.

Особенность указанной проблемы заключается в том, что для ее сбалансированного решения необходимо, фактически, рассматривать три взаимосвязанных процесса: развитие автомобильного транспорта как экономической отрасли, формирование новой системы государственного управления автомобильным транспортомстановление ассоциаций и определение их места в отрасли как проявление социально-экономической перестройки всего общества.

К сожалению, комплекс этих вопросов не был до настоящего времени предметом специального рассмотрения исследователями, работающими в области управления автомобильным транспортом.

Очевидно, что и обширный зарубежный опыт деятельности ассоциаций и их участия в реализации отдельных функций управления не может быть механически воспроизведен в непростых условиях становления российской рыночной экономики.

Не претендуя на исчерпывающее решение указанной проблемы, автор, тем не менее, надеется внести своей работой определенный вклад в решение ряда важных связанных с нею вопросов.

Во-первых, была предпринята попытка показать наличие неких общих объективных предпосылок к участию союзов операторов в управлении отраслью. Каким образом могут быть логически увязаны в едином комплексе функции структур государственного управления и органов типа ассоциаций и союзов с учетом того обстоятельства, что их интересы во многом противоречивые? Для ответа на этот вопрос автором был проанализирован опыт деятельности ассоциаций операторов за рубежом и выявлены общие предпосылки и особенности их взаимодействия с органами государственного управления.

Во-вторых, анализируя конкретную ситуацию в автотранспортной отрасли, важно было убедиться в том, что уже сейчас, на начальном этапе формирования рыночной экономики в России, существуют необходимые условия для того, чтобы вновь создаваемые ассоциации включались в систему отраслевого управления, которая сама еще находится в стадии формирования. Для ответа на этот вопрос было рассмотрено современное состояние автотранспортной отрасли, а также имеющийся отечественный опыт создания и деятельности ассоциаций операторов на автомобильном транспорте и в других отраслях экономики.

Третьей задачей было рассмотрение правовых условий, в которых создаются и функционируют союзы операторов в Российской Федерации. Эта задача весьма актуальна, поскольку практическая деятельность ассоциаций, тем более, связанная с решением определенных задач управления, не может осуществляться без учета конкретных положений действующего законодательства.

Союзы операторов являются самостоятельными независимыми организациями, и потому чрезвычайно вопросом является также обеспечение из безубыточной экономической деятельности. Автором предложена интегрированная модель экономической деятельности ассоциации и проанализированы возможные стратегии, связанные с планированием этой деятельности.

Наконец, наиболее существенным представляется вопрос о конкретном участии союзов операторов в осуществлении тех или иных функций управления. В каких практических сферах могут взаимодействовать органы государственного управления и ассоциации? Какими могут быть организационные формы такого взаимодействия в принципе и какие из них представляются наиболее реальными на сегодняшний день? Этот комплекс задач рассмотрен в монографии применительно к набору функций управления, предусмотренному действующим положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, применительно к каждой из этих функций в отдельности.

Помимо перечисленных основных задач, в работе затронут также ряд специальных вопросов, имеющих отношение с предмету исследования — в частности, вопрос о формировании и роли общероссийского союза автотранспортников, о предполагаемых перспективах развития автотранспортной отрасли и т. д.

В качестве информационной основы исследования использованы опубликованные данные о действующих ассоциациях в России и за рубежом, статистические данные, а также различные материалы, которые изучались и обрабатывались автором в рамках его практической работы в органах управления автодорожного комплекса.

Автор надеется, что результаты его работы будут способствовать дальнейшему совершенствованию системы отраслевого управления в автодорожном комплексе России, помогут ассоциациям и органам управления совместно принимать взвешенные взаимовыгодные решения, а также смогут стимулировать интерес к развитию союзов операторов не только на автомобильном транспорте, но и в других отраслях экономики.

Заключение

.

Проблема включения союзов операторов в систему управления автодорожным комплексом является в настоящее время весьма актуальной как в теоретическим, так и в прикладном аспектах. Наибольшая острота и дискуссионность этой проблемы характерны для автотранспортной подотрасли автодорожного комплекса России.

Проведенный автором анализ позволяет сформулировать следующие основные выводы, касающиеся указанной проблемы.

1. Ликвидация системы управления, свойственной административно-плановой экономике, не завершила сама по себе перехода в новое качественное состояние системы управления. Она лишь ознаменовала начало сложного и длительного переходного периода к этой новой системе.

После ликвидации отраслевых производственных министерств масштабы автотранспортного сектора экономики, контролируемого федеральным министерством транспорта, резко возросли. Существенно изменился качественный состав субъектов автотранспортной отрасли. Снизился уровень квалификации и профессиональной культуры автотранспортников. Формирование современной нормативной правовой базы автомобильного транспорта встречается с определенными трудностями, отстает от развития экономической практики и, видимо, потребует длительного времени.

Возник очевидный разрыв между органами федерального управления автотранспортом и автотранспортными организациями, затрудняющий контроль состояния и реальное управление автомобильным транспортом.

Все это свидетельствует о том, что задача создания новых структур и механизмов управления не может решаться только усилиями органов государственного управления. Исключительно важным стало бы участие в этом процессе общественных объединений предприятий и предпринимателей.

2. Сопоставление ситуации в автотранспортном комплексе России с процессами, проиходившими в аналогичных условиях в развитых странах рыночной экономики, позволило выявить ряд факторов, стимулирующих объединение операторов в союзы. К этим факторам относятся: наличие у операторов общих интересов, которые нуждаются в квалифицированной защитеограниченность возможностей государства по управлению и регулированию в рыночных условиях (что предполагает наличие механизмов самоорганизации и саморегулирования рынка) — исторически присущее развитой рыночной экономике «обязательное» некоммерческое объединение хозяйствующих субъектов.

Указанные причины носят общий характер. Наряду с ними действуют и факторы, которые характерны, в значительной степени, именно для России на современном этапе развития ее экономики. К ним можно отнести следующие: стремление участников рынка к формированию условий для справедливой конкуренции в сфере транспортных услуготносительно низкий уровень правовой организации отрасли и законодательной защиты интересов предпринимателей, что заставляет их искать поддержки, скорее, в организационных структурах, нежели в нормативных правовых актахнеобходимость внедрения новых технологий и новой техники, повышающих конкурентоспособность операторов, и т. д.

3. Анализ зарубежного опыта деятельности ассоциаций операторов автомобильного транспорта показал, что они занимают важное самостоятельное место в системе управления отраслью. Их деятельность можно свести к трем основным направлениям: представление и защита интересов предприятий и предпринимателей во взаимоотношениях с органами государственного управления, законодательными органами, профсоюзами, аналогичными организациями других отраслей, потребителями транспортных услуг, средствами массовой информации и т. д.- предоставление членам ассоциаций и другим лицам различных платных услугучастие в реализации механизмов государственного управления в отрасли.

4. Изучение опыта начального этапа создания ассоциаций автотранспортников в Российской Федерации позволил выделить общие тенденции этого процесса.

В России, как и за рубежом, создаются ассоциации операторов различной профессиональной ориентации и специализации. Эта тенденция объективна и, видимо, сохранится и в дальнейшем. При этом создание ассоциаций происходит на различной «идеологической» основе. Если одни ассоциации главной своей задачей считают защиту интересов независимых автотранспортных предпринимателей, то другие создаются, прежде всего, в целях сохранения в той или иной форме функций централизованного управления.

Эти различия связаны с действием двух объективных встречных тенденций — создания ассоциаций «снизу» по инициативе операторов и стмулирования их формирования «сверху» при поддержке органов государственного управления транспортом. Наличие последней тенденции не должно рассматриваться как нечто негативное. Органы государственного управления могут и должны содействовать обобщению и распространению опыта уже действующих ассоциаций, изучению зарубежного опыта, оказывать организационную поддержку ассоциациям на первом этапе их развития.

Масштаб транспортной системы России, количество регионов и, следовательно, потенциальное количество ассоциаций операторов, объективная необходимость поддержки процессов создания и развития ассоциаций операторов на местах, а также зарубежный опыт —все это указывает на объективную необходимость создания в ближайшем будущем Общероссийской ассоциации автотранспортников.

5. Важнейшим вопросом, от которого зависит существование и возможность нормальной деятельности ассоциации, в том числе — и при осуществлении функций управления, является обеспечение ее безубыточного функционирования. Автором разработана агрегированная экономическая модель, которая позволяет оценивать количественные значения параметров, определяющих условия безубыточности ассоциации.

С точки зрения подхода к обеспечению безубыточности можно говорить о возможности существования трех типов ассоциаций: одни уделяют основное внимание получению доходов от платных услуг, другие — объемам членских взносов, третьи занимают промежуточное положение, уделяя примерно одинаковое внимание обоим источникам доходов.

Показано, что ассоциации, делающие акцент на развитие платных услуг, имеют наибольшие возможности влиять на свое экономическое положение, изменяя рентабельность деятельности, связанной с предоставлением этих услуг. Напротив, ассоциации, ориентирующиеся, прежде всего, на членские взносы, такой возможности практически лишены.

Этот важный для вновь создаваемых отечественных ассоциаций вывод подтверждается анализом практики зарубежных ассоциаций, которые стремятся к развитию, прежде всего, платных услуг.

6. Союзы операторов имеют все необходимые предпосылки к тому, чтобы занять постоянное место в системе управления автотранспортной отраслью. Теоретически представляются возможными три различные модели системы управления автомобильным транспортом с участием ассоциаций операторов. Эти модели различаются по степени вовлечения ассоциаций в процесс управления автотранспортной деятельностью и условно именуются «закрытой», «полуоткрытой» и «открытой».

При реализации «закрытой» модели ассоциации операторов в процессе отраслевого управления формально участия не принимают. Никакие регулярные взаимодействия между органами государственного управления и ассоциациями операторов не предусматриваются.

В «полуоткрытой» модели, при сохранении всех функций государственного управления в компетенции государственных структур, предусматривается определенное регулярное взаимодействие между органами государственного управления и ассоциациями операторов.

Открытая" модель, наряду с существованием указанного взаимодействия, предусматривает также делегирование ассоциациям определенных функций управления.

Автором подробно проанализированы возможности союзов операторов при реализации каждой из моделей применительно к перечню функций управления отраслью.

Показано, что подход на основе «закрытой» модели в современных условиях нецелесообразен, ведет к нерациональному расходованию средств, может создать определенные проблемы во взаимоотношениях операторов с органами государственного управления, оставляет невостребованным значительный потенциал ассоциаций.

В настоящее время практически по всем функциям государственного управления может быть применена «полуоткрытая» модель управления, а в ряде случаев можно ставить вопрос и о делегировании ассоциациям определенных функций в рамках «открытой» модели.

Федеральный союз автотранспортников мог бы сыграть важнейшую организационную и методическую роль при реализации всех функций управления.

7. В качестве основных факторов эффективности включения союзов операторов в систему отраслевого управления следует рассматривать экономию бюджетных средств на содержание органов управления, значительное расширение реального охвата органами управления субъектов рынка, повышение эффективности контрольно-проверочной деятельности, а также воссоздание на новой основе механизмов внедрения научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок в отрасли.