Повышение эффективности бюджетных методов управления социально-экономическим развитием регионов в Российской Федерации

С" .

Актуальность темы

исследования. Проведение радикальных экономических реформ в стране в корне изменило экономические отношения между всеми уровнями власти. На смену директивным указаниям Центра по развитию социально-экономического потенциала территорий, а также жесткому контролю за формированием и использованием территориальных финансовых ресурсов, на первый план были выдвинуты принципы самостоятельности субъектов РФ и органов местного самоуправления в составлении и реализации прогнозов своего развития, заявлен приоритет в использовании экономических, а не административных рычагов воздействия на регионы.

Однако, полная децентрализация государственного управления и государственных финансов — невозможна. Среди задач центральных органов государственной власти всегда будут такие, как: согласование и приведение к общему знаменателю общефедеральных, региональных и межрегиональных экономических интересовустранение диспропорций или наоборот приоритетная поддержка отдельных отраслей народного хозяйстваобеспечение равного уровня социальной защищенности граждан различных территорий страны и другие.

Несмотря на прошедшие девять лет реформирования, процесс построения в России бюджетно-налоговой системы, эффективно сочетающей в себе элементы централизации и децентрализации государственных финансов, нельзя признать завершенным -— большинство региональных и местных органов власти не имеют реальной бюджетной самостоятельности, а значит, не располагают возможностями действенно осуществлять свои полномочия. В свою очередь, применение бюджетных методов управления территориальным развитием в основном нацелено на решение краткосрочных кризисных ситуаций и слабо подкреплено объективными методиками распределения и перераспределения средств.

Недостатки в бюджетно-налоговом устройстве негативно влияют на социально-экономическое положение субъектов РФ, в том числе замедляют рост в них ВРП, обуславливают снижение инвестиционной привлекательности и социального качества жизни.

Соответственно, одной из важнейших задач на сегодняшний день, становится построение в стране разумно децентрализованной бюджетно-налоговой системы, основанной на принципах бюджетного федерализма, и оптимизация применения экономических (бюджетных) методов управления развитием территорий. Это и определило выбор темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Изучению механизмов управления региональным развитием, вопросам построения бюджетно-налоговых систем, теории бюджетного федерализма, специфики развития регионов Севера и использования нормативного подхода в межбюджетных отношениях посвящены труды ряда отечественных и зарубежных экономистов: Богачевой О. В., Болтенковой Л. Ф., Юткиной Т. Ф., Игудина А. Г., Князевой Г. А., Лаврова A.M., Лексина В. А., Лаженцева В. Н., Панскова В. Г., Подпориной И. В., Родиновой В. М., Христенко В. Б., Хурсевича С. Н., Юила Д и др.

Однако специфика видения проблем в межбюджетных отношениях на региональном уровне и их актуальность предполагает дополнительный анализ возможностей повышения эффективности бюджетных методов управления социально-экономическим развитием российских территорий.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является разработка системы бюджетных методов управления социально-экономическим развитием региона на принципах наделения каждого из уровней государственного управления собственными источниками доходов и возможности перераспределения финансовых ресурсов между административно-территориальными единицами для их текущей и инвестиционной поддержки.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

• рассмотреть теоретические подходы к определению сущности, классификации и роли бюджетных методов управления территориальным развитием;

• исследовать существующую систему межбюджетных отношений в Российской Федерации, ее особенности и недостатки;

• проанализировать законодательную базу разграничения расходов и сложившиеся пропорции в разделении доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

• оценить эффективность применения нормативного подхода для целей регулирования текущей бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

• проанализировать эффективность бюджетных методов инвестиционной поддержки территорий, используемых на федеральном и региональном уровнях управления.

Объектом исследования явились бюджетные отношения на территории субъектов Федерации.

Предметом исследования — бюджетные методы воздействия на социально-экономическое развитие территорий.

Методология и методы исследования. В основе исследования лежит метод системного подхода, который позволяет изучить особенности управления территориальным развитием в условиях рыночной экономики. В качестве основных методов исследования были использованы сравнительный анализ, нормативный, коэффициентный, расчетно-аналитический, позволяющие комплексно оценить необходимые и достаточные объемы перераспределения ресурсов между уровнями бюджетов, соотнести уровень обеспеченности функций различных уровней государственного управления необходимыми доходными источниками.

В процессе работы над диссертацией использованы законодательные и нормативные документы, регламентирующие построение действующего бюджетно-налогового устройства Российской Федерации.

При изучении возможностей использования нормативного подхода в процессе предоставления текущей финансовой поддержки регионам и муниципальным образованиям, детально изучался практический опыт стандартизации государственных расходов в ряде регионов Российской Федерации и, в первую очередь, в Свердловской, Ленинградской, Вологодской и Ярославской областях, а также предложения Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации.

Информационно-аналитической базой диссертационного исследования послужили материалы статистических отчетов Государственных комитетов по статистике Российской Федерации и Республики Коми, отчетные данные и документы Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Республики Коми, Министерства экономики Российской Федерации и Министерства экономики Республики Коми, Управления Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Республике Коми, Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Коми, Счетной палаты Российской Федерации.

Научная новизна исследования определяется следующими положениями:

• предложена методика распределения трансфертов субъектам РФ и муниципальным образованиям, основанная на доведении доходов их бюджетов до уровня, при котором обеспечивается реализация установленных Конституцией и федеральным законодательством государственных минимальных социальных стандартов. При этом предложены подходы к формированию перечня социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

• теоретически обоснованы условия повышения в России результативности бюджетных методов управления территориальным развитием, состоящие в устранении отклонений в системе межбюджетных отношений от принципов бюджетного федерализма, но в максимальной привязке к специфическим особенностям российской экономики и государственности;

• предложены изменения в действующее федеральное законодательство, направленные на детализацию разграничения государственных функций между уровнями управления в РФ, в том числе на основе обеспечения единства и целостности российского правового пространства, отказа от индивидуализации и асимметричности межбюджетных отношений, соблюдений принципов территориального масштаба и экономичности расходования средств, а также посредством количественного выражения конституционных прав российских граждан на обеспеченность социально-культурными и жилищно-бытовыми услугами;

• определены меры, реализация которых в процессе реформирования бюджетно-налоговой системы Российской Федерации, позволит обеспечить повышение удельного веса собственных (закрепленных) доходов в общем объеме поступлений в региональные и местные бюджеты;

• внесены предложения по совершенствованию федерального законодательства, у станав л и ваю щего процедуру и критерии распределения регулирующих доходов между звеньями бюджетной системы Российской Федерации;

• выявлены возможности повышения эффективности федеральных и региональных целевых программ, как бюджетного метода инвестиционной поддержки территорий, на основе совершенствования процедур их разработки и реализации.

Практическая значимость связана с возможностью использования основных выводов и положений проведенного исследования, в качестве научной основы при реформировании межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях, в том числе наибольшую ценность представляют предложения:

• по повышению собственных доходов региональных и местных бюджетов и оптимизации распределения регулирующих доходов между звеньями бюджетной системы в Российской Федерации;

• по изменению бюджетного и налогового законодательства на предмет совершенствования разграничения государственных полномочий между уровнями государственного управления в Российской Федерации;

• по совершенствованию подходов к формированию и распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на общефедеральном уровне и распределению нормативно-долевых дотаций между муниципальными образованиями на внутрирегиональном уровне;

• по определению нормативной потребности региональных и местных бюджетов в средствах необходимых им для реализации закрепленных в Конституции и федеральном законодательстве минимальных социальных гарантий населению;

• по изменению процедур разработки, принятия и реализации федеральных и региональных целевых программ социально-экономического развития.

Выводы автора учитываются при разработке проектов Законов Республики Коми «О финансовых основах местного самоуправления в Республике Коми» и «О социальных нормах и нормативах минимальной бюджетной обеспеченности в Республике Коми», которые Минфину и Минэкономики Республики Коми поручено внести в Государственный Совет Республики Коми в 4 квартале 2000 г. (в соответствии с распоряжением Главы Республики Коми № 101-р от 2.02.2000 г.).

Материалы исследования могут быть использованы при подготовке курсов «Государственные и муниципальные финансы в Российской Федерации», «Бюджетная система в Российской Федерации, «Межбюджетные отношения в Российской Федерации» .

По теме диссертации опубликованы три работы.

Структура и краткое содержание работы. Структура диссертационной работы обусловлена поставленной целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы. Основной текст диссертации изложен на 167 листах машинописного текста, включает 17 таблиц и 3 рисунка.

Список литературы

включает 128 наименований.

Заключение

.

В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1. Условия повышения в Российской Федерации результативности бюджетных методов управления территориальным развитием.

В России высокой эффективности бюджетных методов управления территориальным развитием препятствует ряд факторов, наличие которых во многом обусловлено отклонениями от основополагающих принципов бюджетного федерализма в действующем бюджетно-налоговом устройстве и при организации системы межбюджетных отношений. В целях их устранения, на взгляд автора, требуется решить следующие основные задачи:

• обеспечить стабильное, предельно конкретное и опирающееся на единое федеральное законодательство разграничение государственных функций, а соответственно, расходных бюджетных полномочий, между уровнями государственного управления;

• повысить уровень собственных (закрепленных) доходов региональных и местных бюджетов, тем самым, укрепив их реальную экономическую самостоятельность;

• обеспечить распределение регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы на долговременной основе и с учетом применения формальных критериев определения объемов перераспределяемых бюджетных ресурсов;

• внести изменения в порядок предоставления средств текущей и инвестиционной поддержки регионам и муниципальным образованиям.

2. Предложения по совершенствованию разграничения государственных функций между уровнями управления в РФ.

Одной из самых актуальных задач сегодняшнего дня является разработка и принятие федеральных законов, детализирующих разграничение предметов ведения между всеми уровнями государственного управления. При этом процесс наработки правовой базы, регламентирующей разделение предметов ведения между уровнями власти в Российской Федерации по нашему мнению, в первую очередь, должен быть направлен на: устранение асимметрии в распределении государственных функций между регионами и муниципальными образованиямисужение до минимума сферы совместных государственных полномочийсоблюдение принципов территориального масштаба финансируемых бюджетных услуг и экономичности (эффективности) расходования средств.

К числу же конкретных мер, требующих безотлагательной реализации в рамках решения проблемы разграничения государственных функций между уровнями власти в РФ, следует отнести:

Во-первых, включение в перечень полномочий федерального бюджета, установленного Бюджетным кодексом РФ, пункта следующего содержания: «предоставление субъектам РФ, при недостаточности у них по объективным причинам доходов, финансовой поддержки из федерального бюджета, в целях обеспечения реализации на их территории минимальных государственных социальных стандартов, предусмотренных действующей Конституцией и федеральным законодательством». Аналогичные изменения необходимо внести и в перечень бюджетных полномочий субъектов РФ.

Во-вторых, права граждан на обеспеченность услугами социально-культурной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, закрепленные в Конституции РФ, должны получить количественное выражение. При этом государственные минимальные социальные стандарты должны быть утверждены в форме федерального закона.

В третьих, требуется инвентаризация «нефинансируемых федеральных мандатов» — по результатам таковой инвентаризации должны быть приняты решения либо об отмене (приостановлении) обязательств по их финансированию, либо о выделении из федерального бюджета целевых субвенций территориям для обеспечения возможности реализации каждого из них.

3. Повышение уровня собственных доходов территорий.

По степени самостоятельности территориальных бюджетов Россия занимает одно из последних мест среди федеративных государств. В свою очередь, низкий уровень собственных доходов региональных и местных бюджетов приводит к тому, что действия соответствующих органов власти становятся в большей мере направленными на получение дополнительных объемов финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов, а не на развитие собственной доходной базыснижается и их ответственность за исполнение своих обязанностей перед проживающим на подведомственной территории населением.

Для повышения собственных бюджетных доходов наиболее целесообразными видятся следующие действия:

• расширение перечня региональных и местных налогов, а также прав соответствующих органов власти в вопросах определения порядка их исчисления и уплаты;

• отказ от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящих бюджетах (в первую очередь, это касается земельного налога и подоходного налога с физических лиц);

• предоставление права представительным органам власти субъектов РФ и муниципальных образований достраивать (в определенных, но существенных размерах) ставку прямых федеральных регулирующих налогов, а именно, налога на прибыль и подоходного налога с физических лиц, сверх установленной для них в законодательстве базовой федеральной ставки. При этом дополнительно получаемые территориями средства не должны учитываться при расчете причитающихся им объемов финансовой поддержки.

4. Совершенствование федерального законодательства, устанавливающего процедуру и критерии распределения регулирующих доходов между звеньями бюджетной системы.

Приведение федеративного устройства РФ в соответствии с требованиями корпоративности обуславливает необходимость закрепления долговременных нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов за каждым из уровней бюджетной системы, а также предполагает наличие утвержденной (строгой) процедуры их пересмотра. Соответственно, в рамках реализации данной задачи целесообразными представляются следующие действия:

• внести изменения в федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», утвердив в нем стабильные, долговременные, минимальные (ниже которых субъекты РФ не могли бы их утверждать) размеры нормативов отчислений в местные бюджеты по каждому из видов федеральных регулирующих налогов для каждого из местных бюджетов в том или ином субъекте РФ.

• внести изменения в Бюджетный кодекс РФ предусматривающие, что нормативы и ставки зачисления федеральных регулирующих налогов в бюджет любого уровня устанавливаются специальным федеральным законом (составной его частью будет и Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»), в т. ч. пересматривать который до истечения трех лет с даты последнего его уточнения возможно только в специально оговоренных случаях. Кроме того, определить в качестве критериев, согласно которых должно производиться разделение регулирующих налогов между уровнями бюджетной системы такие, как: минимизация числа регионов, нуждающихся в текущей финансовой поддержке и фиксированное соотношение распределения совокупных налоговых доходов между всеми уровнями бюджетной системы (т.е. видоизменение установленной в Бюджетном кодексе РФ пропорции 50:50 распределения совокупных налоговых доходов между федеральным и территориальными бюджетами до трех составных частей).

5. Изменение порядка формирования и распределения средств текущей финансовой поддержки регионов и муниципальных образований в Российской Федерации.

К числу ключевых принципов формирования и распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР) и фондов финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО) должны быть отнесены следующие:

• положения о формировании и распределении фондов, а также перечень государственных социальных стандартов, применяемых для определения минимальной потребности в расходах региональных и местных бюджетов, должны быть официально утверждены;

• главным критерием предоставления трансфертов следует определить — наличие разницы между расчетными базовыми бюджетными доходами и расходами территорий. Перечень доходов, учитываемых при расчете базовых доходов субъектов РФ должен быть ограничен — федеральными, а муниципальных образованийфедеральными и региональными налогами. Определение базовых расходов территориальных бюджетов должно быть нацелено на определение нормативной потребности в средствах по отраслям социально-культурной сферы и ЖКХ;

• объем фондов выравнивания должен определяться как совокупность средств, недостающих территориальным бюджетам для реализации установленных социальных гарантий, а в качестве источников их формирования — рассматриваться общая сумма поступлений по платежам, учитываемым при определении базовых доходов бюджетов территорий;

• своевременность перечисления трансфертов, в том числе исполнение ФФПР и ФФПМО на казначейской основе, и введение ограничительных норм в законы о бюджетах соответствующего уровня, не допускающих значительную дифференциацию исполнения трансфертов в течение года в территориальном разрезе.

Определение базовых расходов региональных и местных бюджетов по отрасли ЖКХ целесообразно производить на основе действующих (утвержденных Указом Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в РФ») федеральных стандартов по отрасли ЖКХ, а также посредством применения формулы уже используемой при расчете трансфертов субъектам РФ. Однако, по мнению автора, действующую процедуру определения потребности в финансировании отрасли ЖКХ целесообразно доработать с учетом следующих предложений: а) Помимо потребности в прямых бюджетных дотациях предприятиям ЖКХ (которые и позволяет определить федеральная формула) в расчетах должна быть учтена потребность субъектов РФ и муниципальных образований в расходах, связанных с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям работников и граждан, установленных по федеральному законодательству, и расходах, связанных с предоставлением субсидий гражданам у которых расходы на оплату жилья и коммунальных услуг превышают установленные федеральные стандарты. Определение потребности в средствах по этим направлениям, возможно проводить в порядке действовавшем до 1999 г. б) В федеральной формуле значения численности населения и федерального стандарта стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв.м. общей площади жилья никаким образом не корректируются, соответственно, расчетное значение нормативных затрат бюджета территории на ЖКХ получаемое при ее использовании таково, как если бы все жители территории проживали в домах, снабженных всеми видами коммунальных услуг. На наш взгляд, следует внести изменения в формулу, предусматривающие дифференциацию применяемых значений федерального стандарта стоимости жилищно-коммуналь-ных услуг в зависимости от численности населения региона реально ими пользующихсяв) Требуются коррективы в порядке расчета значения самого федерального стандарта стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг. В настоящее время, его расчет базируется на анализе фактически сложившихся расходов в предшествующие годы, в частности, на использовании данных статистической отчетности о средней сложившейся стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг в региональном разрезе (ф. № 22-ЖКХ). По нашему мнению, алгоритм расчета федерального стандарта стоимости ЖКУ должен быть основан на перемножении:

• годовых нормативов потребления коммунальных услуг по их видам одним человеком (или на метр общей площади жилья) в натуральных показателях;

• нормативов стоимости предоставления единицы объема жилищно-коммунальных услуг, рассчитанных для всех регионов по единому алгоритму, предполагающему калькулирование объективно необходимых расходов ресурсов (трудовых, материальных, энергетических и.т.д), в т. ч. с учетом предполагаемого уровня инфляции и реализации ресурсосберегающих мероприятий в прогнозируемом периоде.

За основу при утверждении социальных стандартов по отраслям социально-культурной сферы также должны быть приняты уже действующие федеральные нормативные документы (например, распоряжение Правительства РФ от 3.07.1996 г. № 1063-р, Постановление Правительства РФ «О программе государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью» и др.). В свою очередь, определение базовых расходов региональных и местных бюджетов в средствах на реализацию социальных стандартов в разрезе отраслей социально-культурной сферы целесообразно производить в несколько этапов.

На первом этапе финансовые нормативы следует определить по базовым видам отраслевых учреждений, то есть по тем расходы на содержание которых составляют наибольший удельный вес в общеотраслевых бюджетных расходах.

Указанные расчеты имеет смысл осуществлять посредством оценки нормативных затрат в разрезе каждой из статей сметы расходов, на основе установленных нормативов численности различных категорий персонала, натуральных норм потребления продуктов питания, медикаментов, мягкого инвентаря и оборудования, лимитов потребления теплои электроэнергии и коммунальных услуг на единицу площади зданий и сооружений, дифференцированных нормативов затрат на текущий и капитальный ремонт в зависимости от степени износа основных фондов и.т.д Особое внимание при этом следует обратить на определение нормативной потребности в средствах на оплату труда. В расчетах по ней важно учитывать не фактическую численность категорий персонала занятую в фактической сети учреждений, а — нормативную, рассчитанную в условиях нормативной сети (т. е. «зафиксированную» в типовых штатах, либо в установленных нормах обеспеченности ставками персонала единицы обслуживаемого контингента).

По мнению автора, целесообразно снятие с территориальных Фондов обязательного медицинского страхования функций главных распорядителей кредитов, что необходимо для устранения имеющихся у них противоречий с территориальными бюджетами, как основными источниками финансирования отрасли здравоохранение". Соответственно, при определении базовых доходов регионов (муниципальных образований) следует учитывать — страховые взносы предприятий на обязательное медицинское страхование, а в целях стандартизации расходов по отрасли — устанавливать социальные нормы и финансовые нормативы и по тем видам и статьям затрат, которые в настоящее время не учитываются в расчетах стоимости Базовых программ обязательного медицинского страхования.

На втором этапе должны быть определены нормативные расходы на содержание прочих (не базовых) видов отраслевых учреждений и мероприятий. Рациональным подходом к их нормированию представляется — оценка в процентном соотношении к расходам на содержание базовых видов отраслевых учреждений.

На третьем этапе следует провести оценку дифференциации стоимости единицы бюджетных услуг (нормативов бюджетной обеспеченности), в соответствии с природно-климатическими, географическими, транспортными и иными особенностями различных субъектов РФ или муниципальных образований. Указанную оценку видится целесообразным осуществлять посредством расчета значений корректирующих коэффициентов стоимости условной единицы бюджетной услуги. При этом может быть применена формула, использованная в методике расчета трансфертов субъектам РФ на 2000 г. (в т. ч. для расчета коэффициентов и на внутрирегиональном уровне):

Выполненные автором оценочные расчеты (на примере Республики Коми) показывают, что внедрение нормативного подхода в практику расчета трансфертов не привело бы к заметному изменению существующих объемов территориального перераспределения средств. Соответственно, внедрение «нормативного подхода» в практику межбюджетных отношений целесообразно и оправданно. При сохранении масштабов территориального перераспределения средств, обеспечивается соответствие бюджетного процесса в России принципам бюджетного федерализма, что, в свою очередь, является важнейшим условием обеспечения эффективности бюджетных методов управления региональным развитием.

6. Направления повышения эффективности федеральных и региональных целевых программ, как бюджетного метода осуществления инвестиций в региональную экономику.

На сегодняшний день коэффициент полезного действия федеральных и региональных целевых программ, как бюджетного метода управления развитием территорий, существенно снижен. Для устранения данного недостатка необходимо совершенствование процедур их разработки и реализации.

В частности, процедура определения необходимости разработки целевых программ должна основываться на таких критериях как: экономически обоснованное отсутствие у территорий возможности самостоятельного решения имеющихся социально-экономических проблемярко выраженный селективный характер программных мероприятийконкретность целей, условий, механизмов и сроков реализации программобязательное наличие системы отчета и контроля за целевым использованием финансовых средств и достижением запланированных результатов.

В рамках изменения порядка реализации целевых программ целесообразно: расширение полномочий нижестоящих уровней управления в решении вопросов текущего расходования финансовых средств, выделяемых на реализацию программных мероприятийреальное обеспечение на практике принципа «совместного участия» федерального центра, регионов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов в реализации целевых программконечная направленность программных мероприятий на увеличение доходной базы бюджетов всех уровней и преимущественно конкурсное размещение государственных инвестиционных ресурсов.