Актуальность темы
диссертационного исследования.
Существенные экономические и социально-политические преобразования в Российской Федерации неизбежно приводят к необходимости постоянного совершенствования различных составляющих ее правовой системы, в том числе правового регулирования оборота оружия.
Процессы демократизации общества и государства, равенство различных форм собственности стали основанием для предпринимательской активности юридических и физических лиц, осуществления отдельных видов деятельности, производств, работ и оказания услуг, в том числе связанных с использованием потенциально опасных технологий, веществ и предметов.
Долгосрочные перспективы развития сферы негосударственных услуг безопасности неразрывно связаны с административной реформой, совершенствованием государственного регулирования, экономическими процессами. Как отметил Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г., необходимо совершенствовать систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия, повысить эффективность государственного управления, в том числе усовершенствовать формы и методы административного воздействия государственных органов на социально-экономические процессы, исключающие или сводящие к минимуму вероятность возникновения негативных явлений, так или иначе способствующих развитию криминальных процессов. 1.
В этой сфере должна быть сформирована принципиально новая модель общественных отношений, основанная на принципах равноправного партнерства государственных и негосударственных субъектов, постоянного.
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральном Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г.// Российская газета. 2009. № 214. 12 нояб. развития форм и методов взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов и негосударственных структур безопасности.
Рынок негосударственных услуг безопасности, оказываемых малыми и средними негосударственными охранными предприятиями и службами безопасности, свыше 15 лет является реальностью. Он динамично развивается и имеет устойчивую тенденцию к расширению. Ежегодно на рынке частных охранных услуг появляется около 1,5 — 2 тыс. новых предприятий1. В то же время важной задачей государственного управления в данной сфере является обеспечение эффективного государственного контроля за рынком частных охранных услуг, сведение к минимуму негативного влияния частной охранной деятельности на политические и социально-экономические процессы в обществе.
По данным МВД России, на конец 2009 г. в пользовании частных охранников и служб безопасности, которых насчитывалось около тридцати тысяч, находилось около 119 тысяч единиц огнестрельного оружия. Причем количество оружия в частных предприятиях постоянно увеличивается в среднем на два процента в год. Такое количество огнестрельного оружия, находящегося в частном владении, является потенциальным фактором, могущим оказать серьезное влияние на состояние криминальной обстановки в стране.
Одним из важнейших элементов государственного контроля за рынком частных охранных структур является контроль, осуществляемый органами внутренних дел за соблюдением установленных требований и правил оборота гражданского и служебного оружия в деятельности частных охранных предприятий. Учитывая, что неправомерный оборот оружия является одним из существенных факторов, влияющих на состояние охраны прав и законных интересов граждан, правопорядка в стране, проблемы.
См.: Кочин А. А. Современные проблемы организации контроля органов внутренних дел за частной охранной деятельностью. М.:ВНИИ МВД России, 2006. С.16−17. совершенствования форм и методов указанного контроля приобретают особое значение.
Анализ содержания законодательства, регулирующего оборот оружия и результаты проверок соблюдения требований и правил оборота оружия в частных охранных предприятиях, осуществляемых органами внутренних дел, показывают, что в данной сфере имеются существенные проблемы нормативного, административно-правового и организационного характера, требующие теоретического изучения и разработки соответствующих практических рекомендаций в целях ее дальнейшего совершенствования.
Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности» подчеркнул важность проблемы и внес ряд принципиальных изменений и дополнений в правоотношения в указанной сфере. В этой связи необходимо научное осмысление места и значения новелл, предусмотренных этим законодательным актом.
Степень научной разработанности проблемы. В отечественной юридической науке теоретическому исследованию проблем осуществления контроля за оборотом служебного оружия в деятельности негосударственных (частных) охранных структур на сегодняшний день уделено недостаточно внимания.
Общетеоретические проблемы административно-правовых режимов рассматривались в работах Бахраха Д. Н., Болтовского А. А., Гущина В. В., Долгополова А. А., Маиляна С. С., Мелехина А. В., Козлова Ю. М., Рушайло В. Б., Тихомирова Ю.А.
Вопросы правового регулирования лицензионно-разрешительной работы, осуществляемой органами внутренних дел, исследовались в работах Бакаева А. А., Гливинского А. З., Орлова А. Н., Савелия М. Ф., Шелковниковой Е.Д.
Отдельные вопросы административно-правовых режимов оборота оружия освещались в работах Белоконя А. В., Благова А. Д., Делягина И. В., Дубровина А. К., Каплунова А.И.
Проблемами организации и осуществления контроля органов внутренних дел за частной охранной деятельностью занимались такие авторы, как Иванов В. И., Калмыков Г. И., Кочин А. А., Шестаков В.И.
Вместе с тем комплексного исследования проблем организации и осуществления контроля органов внутренних дел за оборотом оружия в частной охранной деятельности не проводилось.
Целью диссертационного исследования является расширение теоретической и административно-правовой основы контроля за оборотом оружия в частной охранной деятельности путем комплексного анализа нормативных предписаний, регулирующих требования и правила оборота служебного оружия и порядок осуществления органами внутренних дел контроля за ним, их рассмотрение в контексте функционирования подразделений лицензионно-разрешительной работы, а также выработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию контрольной деятельности органов внутренних дел за оборотом оружия в частных охранных предприятиях.
Основные задачи исследования. Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены следующие задачи: изучить нормативно-правовую базу, регулирующую оборот гражданского и служебного оружия в целом и в частной охранной деятельностисистематизировать комплекс нормативных предписаний, определяющих оборот гражданского и служебного оружия, порядок и содержание контроля за его оборотом в частных охранных предприятиях;
— дать характеристику основным элементам деятельности органов внутренних дел по осуществлению данного контроля;
— определить цель, задачи и основные направления контроля органов внутренних дел за оборотом оружия, в том числе в частной охранной деятельностиизучить практику и закономерности функционирования подразделений лицензионно-разрешительной работы по осуществлению контроля за оборотом служебного оружия в частной охранной деятельностиразработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и деятельности органов внутренних дел в сфере контроля за оборотом гражданского и служебного оружия в деятельности частных охранных предприятий.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере оборота оружия, теория и практика применения административно-правовых режимов оборота служебного и гражданского оружия в деятельности негосударственных (частных) охранных структур.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие деятельность органов внутренних дел по осуществлению контроля за оборотом гражданского и служебного оружия в негосударственных (частных) охранных структурах, и практика их применениязакономерности и взаимосвязи правового, организационного и методического характера в процессе осуществления данного контролясовокупность факторов и условий, влияющих на его эффективность.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является диалектический метод познания социальных явлений и процессов реальной действительности, предполагающий их изучение в постоянном развитии, тесной взаимосвязи и взаимозависимости.
В процессе исследования использовалась совокупность таких общенаучных методов исследования, как анализ и синтез, формальнологический, сравнительно-правовой, а также частно-научные, включающие статистический, конкретно-социологический и иные методы.
В качестве нормативной базы выступают Конституция Российской Федерации, действующее уголовное, административное и иное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование в рассматриваемой сфере.
Теоретической основой исследования стали труды ученых и специалистов в области конституционного, уголовного и административного права, криминологии, организации профилактики преступлений и иных правонарушений, деятельности органов внутренних дел, а также материалы судебной практики, раскрывающие теоретическую и практическую сущность вопроса.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные и материалы МВД России, Главного управления МВД по ЦФО, УВД по Орловской области о состоянии и результативности работы по контролю за оборотом оружия в частной охранной деятельности, материалы контрольных проверок, дела об административных правонарушениях всфере частной охранной деятельности.
Научная новизна исследования определяется тем, что предметом самостоятельного монографического исследования впервые стало специальное комплексное изучение правовых, организационных, методических, ресурсных и т. д. проблем, связанных с закономерностями и особенностями осуществления органами внутренних дел контроля за оборотом гражданского и служебного оружия в частной охранной деятельности.
Новой является и научная оценка модели взаимоотношений органов внутренних дел и частных охранных предприятий в сфере оборота огнестрельного оружия, получившей нормативное закрепление в Федеральном законе от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ.
Новизна работы состоит и в том, что диссертант на основе концептуальных положений государственного контроля за оборотом оружия, опираясь на результаты собственного эмпирического исследования, разработал предложения и рекомендации, направленные на совершенствование и повышение эффективности форм и методов деятельности органов внутренних дел по осуществлению указанного контроля.
Основные положения, выносимые на защиту:
1 .Предоставляя частным охранным структурам значительные полномочия в сфере правоохраны, государство оставляет за собой право контроля за их деятельностью. Цель такого контроля — обеспечить соблюдение этими негосударственными структурами действующего законодательства, соответствующих режимных требований, предупреждение и пресечение правонарушений частными охранными организациями и частными охранниками.
2. Основанный на проведенном анализе вывод о том, что контроль органов внутренних дел за оборотом оружия в негосударственных (частных) охранных структурах является составной частью государственного контроля за частной охранной деятельностью. В этой связи представляется целесообразным рассматривать теоретические и практические проблемы их совершенствования во взаимосвязи и взаимообусловленности.
3. Авторские определения:
— частной охранной деятельности, под которой понимается «основанная на законодательстве деятельность негосударственных организаций или предприятий по возмездной защите и охране, в том числе с использованием огнестрельного оружия и специальных средств, на договорной основе жизни и здоровья граждан, принадлежащего им имущества, обеспечению порядка в местах проведения массовых мероприятий и осуществлению технических и иных мероприятий по обеспечению охраны различных объектов от противоправных посягательств»;
— понятия оборота служебного оружия в деятельности частных охранных организаций. Это процесс, включающий нормативно урегулированные и контролируемые действия по приобретению, хранению, транспортировке, использованию, применению и возврату служебного оружия (списанию);
— понятия контроля за оборотом оружия в частных охранных предприятиях как «деятельности органов внутренних дел, осуществляемой на основе предоставленных им полномочий по проверке соответствия условий оборота гражданского и служебного оружия в частных охранных предприятиях требованиям и правилам, установленным законодательством и иными нормативными правовыми актами, правовой оценке такого соответствия, документальной фиксации выявленных нарушений с последующим их устранением, регламентированной по порядку, формам и срокам».
4. Предложение о дополнении статьи 16 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» новым абзацем следующего содержания: «Частные охранные организации обязаны соблюдать установленные законодательством Российской Федерации правила оборота оружия и не допускать его утраты, хищения либо использования в противоправных целях, а также целях, не связанных с оказанием охранных услуг».
5. Вывод о том, что в целях обеспечения единой государственной политики в сфере охранной деятельности необходимо разработать и принять Федеральный закон общего уровня «Об охранной деятельности в Российской Федерации», который будет определять единые принципы, цели и задачи, терминологию, формы охранной деятельности и т. д. для всех субъектов, осуществляющих охранную деятельность, как государственных, так и частных.
6. Предложение о дополнении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях новой статьей 20.16.1. следующего содержания:
Статья 20.16.1. Нарушение законодательства о частной охранной деятельности.
1. Нарушение в частной охранной деятельности порядка хранения, использования, выдачи оружия, установленных законодательством Российской Федерации, если такое нарушение не образует уголовно наказуемого деяния влечет наложение .
2. Оказание частной охранной организацией охранных услуг в виде вооруженной охраны имущества без заключения соответствующего договора либо без уведомления органов внутренних дел о начале оказания охранных услуг, а также оказание охранных услуг с использованием специальных средств без заключения соответствующего договора и без уведомления органов внутренних дел о начале оказания таких охранных услуг влечет наложение .
3. Необеспечение доступа должностных лиц органа внутренних дел в ходе проведения ими проверочных мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации о частной детективной и охранной деятельности в места хранения оружия, специальных средств и (или) служебной документации, отражающей учет и использование оружия и (или) специальных средств, либо воспрепятствование такому доступу — влечет наложение .
7. Вывод о том, что совершенствование качества и эффективности контроля за оборотом оружия в целом должно осуществляться по следующим направлениям:
— нормативное, предусматривающее разработку и внесение в законодательные акты и другие нормативные документы соответствующих изменений и дополнений, направленных на изменение оснований и пределов уголовной и административной ответственности, установление дополнительных правил и требований режима оборота оружия, расширение полномочий контролирующих органов, введение дополнительных обязанностей для субъектов частной охранной деятельности и т. д.;
— организационное, связанное с формами и методами контрольной работы, регламентами отдельных составляющих ее действий, профессиональной специализацией, участием конкретных экспертов, специалистов и т. д.;
— методическое, включающее профессиональную подготовку и обязательную периодическую переподготовку кадров, осуществляющих контрольную деятельность, разработку соответствующих пособий и инструкций, как печатных, так и видео, аудио записей.
— ресурсное, предполагающее соответствующее кадровое, финансовое, техническое, материальное и иное обеспечение контрольной деятельности и подразделений, ее осуществляющих.
8. Вывод о том, что одним из перспективных направлений совершенствования деятельности частных охранных предприятий, связанных с оборотом служебного оружия, по нашему мнению, является определение и установление дополнительных лицензионных условий для осуществления охранной деятельности, связанной с вооруженной охраной объектов и (или) имущества.
Такими обязательными условиями должны быть:
— обязательное наличие в частной охранной организации специального помещения для хранения оружия и боеприпасов к нему;
— наличие в штате частной охранной организации лиц и (или) лица, ответственного за оборот оружия, его сохранность, техническое состояние, огневую подготовку, обучение действиям, связанным с использованием оружия;
— наличие дежурной части с круглосуточным режимом работы, в обязанности работников которой должен входить постоянный и текущий контроль за оборотом оружия, в том числе на объектах охраны;
— наличие средств связи у частных охранников, выполняющих свои функциональные обязанности с оружием.
9. Вывод о том, что в сфере контроля за оборотом оружия обязательной является соответствующая психологическая подготовка сотрудников, его осуществляющих, формирующая у них навыки коммуникативного общения, дающая представление о возможных ситуациях в осуществлении контрольной деятельности и путях компромиссного выхода из них, и т. д.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены применением научно обоснованной методики исследования, основное содержание которой изложено в соответствующем разделе введения. Для обеспечения научной обоснованности использован достаточно широкий круг источников специальной литературы, нормативно-правовых актов российского административного и иного законодательства, других нормативных материалов, результатов конкретных социологических исследований.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение стоящих перед органами внутренних дел задач по организации и осуществлению эффективного контроля за установленными правилами оборота оружия в деятельности частных охранных предприятий, прежде всего, путем исследования и разработки актуальных вопросов регламентации и применения отдельных структурных элементов и положений указанного контроля. Теоретическое значение диссертации выражается и в углубленном комплексном исследовании данной проблемы, что дает возможность рассмотреть ее во взаимосвязи с положениями, ранее выработанными в административно-правовой науке, и в определенной мере восполнить имеющиеся теоретические и прикладные пробелы.
Научно-прикладная составляющая настоящей работы заключается и в том, что основные положения, выводы и предложения могут быть использованы как при разработке теоретических положений административно-правовых режимов оборота оружия, в законотворческой деятельности по совершенствованию административного и иного законодательства, так и в практической деятельности органов внутренних дел и должностных лиц, осуществляющих контроль за оборотом оружия в частных охранных предприятиях.
Некоторые положения диссертации могут быть также использованы в учебном процессе высших учебных заведений, прежде всего системы МВД России, при преподавании дисциплин административно-правового цикла, специальных курсов по административной деятельности органов внутренних дел, а также при подготовке и повышении квалификации частных охранников.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и одобрена на заседании НИЦ-7 ВНИИ МВД России.
Сформулированные в диссертации наиболее важные теоретические положения, практические выводы и рекомендации были использованы при подготовке пяти статей, в том числе двух — в журналах, рекомендованных перечнем ВАК, общим объемом 2 п.л.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Орловского юридического института МВД России, Воронежского института МВД России.
Разработанные в процессе диссертационного исследования методические рекомендации по совершенствованию контроля за оборотом оружия в частной охранной деятельности используются в практической деятельности УВД по Орловской области и научно-исследовательской работе ВНИИ МВД России.
Основные теоретические выводы, рекомендации и положения диссертационного исследования изложены автором в форме докладов и выступлений на двух научно-практических конференциях.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Заключение
.
1. Процессы демократизации общества и государства, равенство различных форм собственности стали основанием для предпринимательской активности юридических и физических лиц, осуществления отдельных видов деятельности, производств, работ и оказания услуг, в том числе связанных с использованием потенциально опасных технологий, веществ и предметов.
Рынок негосударственных услуг безопасности, оказываемых малыми и средними негосударственными охранными предприятиями и службами безопасности свыше 15 лет является реальностью. Он динамично развивается и имеет устойчивую тенденцию к расширению. Ежегодно на рынке частных охранных услуг появляется около 1,5 — 2 тыс. новых предприятий. Оптимально соотнести деятельность частных охранных предприятий с задачами развития государственных и общественных институтов, свести к минимуму негативное влияние указанной деятельности на политические и социально-экономические процессы, обеспечить эффективный государственный контроль за рынком частных охранных услуг — основные цели, которые характеризуют содержание государственного управления в данной сфере.
2. Оружие, которое имеет определенные полезные общественные свойства, необходимо для жизнедеятельности государства и обеспечения исполнения его некоторых специальных функций, обеспечения нормального функционирования его отдельных структур, деятельности ряда негосударственных и коммерческих предприятий и организаций, общественных объединений (спортивных, охотничьих и т. д.). С 1991 г. государство предоставило гражданам право выполнения определенных услуг в сфере сыска и охраны, что нашло свое воплощение в активном развитии частной детективной и охранной деятельности.
Иными словами, государство предоставило часть своих правоохранительных функций специально созданным коммерческим структурам, которые оказывают названные охранные услуги на платной основе. Оказание таких услуг сопровождается возможностью применения частными охранниками огнестрельного оружия и специальных средств, правом на применение которых государство одновременно законодательно наделило частные охранные структуры.
Однако данный фактор обусловил и необходимость осуществления постоянного и эффективного контроля за деятельностью частных охранных предприятий, в том числе и за оборотом оружия в указанных структурах, поскольку опыт функционирования частных охранных структур в 90-е годы показал, что решение о наделении их полномочиями по применению оружия и специальных средств в ряде случаев повлекло возникновение определенных криминогенных ситуаций и использование оружия в иных, зачастую в противоправных целях.
Неправильное, бесконтрольное обращение с оружием может создать угрозу безопасности личности, общества и государства как при умышленных действиях человека, так и в случае неосторожного обращения с ним. Кроме того, правоохранительная деятельность, в том числе осуществляемая частными охранными структурами с использованием огнестрельного оружия, имеет определенный публично-властный характер и в этой связи нуждается в жестком контроле со стороны государства.
Оружие относится к той категории материальных предметов, свободный и неконтролируемый оборот которых в обществе, как представляется, совершенно недопустим, в первую очередь из-за повышенной общественной опасности их использования. Поэтому построение системы нормативных предписаний, определяющих и регулирующих рассматриваемую сферу отношений, возможно только в форме соответствующего административно-правового режима, ориентированного на достижение главной цели — обеспечения общественной безопасности в сфере оборота оружия и позволяющего достаточно эффективно достичь данную цель.
3. В самом общем виде правовой режим оборота оружия можно определить как совокупный порядок регулирования, определенный комплексом соответствующих нормативных правовых актов и представляющий собой особое сочетание взаимодействующих и взаимосвязанных между собой дозволений и запретов (а также позитивных обязываний) и создающий особую направленность регулирования.
Понятия разрешительной системы и административно-правовых режимов оборота оружия, как представляется, не конкурируют друг с другом, а соотносятся как общее и частное. Разрешительная система в обществе направлена на достижение стратегических, долгосрочных целей, в то время как административно-правовой режим решает оперативные, обслуживающие или обеспечивающие эти цели задачи. Содержание административно-правового режима определяется и подчиняется тем структурным составляющим и закономерностям, которые определяют сущность разрешительной системы.
Разрешительная система — административно-правовая категория, определенный правовой режим, непосредственно связанный с обеспечением охраны общественного порядка и безопасности на основе установления и реализации совокупности правил осуществления ограниченных законодательством видов социальной деятельности. Центральным звеном разрешительной системы, правовым инструментом ее осуществления является лицензирование, представляющее собой специфический метод государственно-управленческой деятельности и государственного регулирования.
4. Правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», постановления Правительства Российской Федерации, изданные во исполнение норм и положений названного федерального закона, и на его основе другие нормативные правовые акты, которыми формируются соответствующие административно-правовые режимы различных стадий оборота оружия.
Таким образом, под оборотом оружия следует понимать совокупность нормативно определенных действий, осуществляемых с оружием его владельцем либо иным лицом, в чьем временном хранении или законном распоряжении находится оружие, в рамках технических, обеспечивающих или иных эксплуатационных операций для достижения целей, предназначаемых для оружия как определенного технического устройства.
Соблюдение нормального и точного выполнения всех обязательных правил и требований названных действий обеспечивается постоянным контролем за ними со стороны органов внутренних дел.
5. Задачи органов внутренних дел в сфере оборота оружия вытекают из общих задач милиции. Это предупреждение случаев утери оружия и предупреждение возможностей его использования при совершении преступлений и иных правонарушений либо не по прямому назначению, пресечение нарушения правил оборота оружия, принятие к нарушителям мер, предусмотренных законодательством, и т. д.
Контроль за оборотом оружия в частных охранных предприятиях можно определить как «деятельность органов внутренних дел, осуществляемую на основе предоставленных государством полномочий по проверке соответствия условий оборота гражданского и служебного оружия в частных охранных предприятиях требованиям и правилам, установленным законодательством и иными нормативными правовыми актами, правовой оценке такого соответствия, документальной фиксации выявленных нарушений с последующим их устранением, регламентированная по порядку, формам и срокам».
6. Важное место в обеспечении эффективности контроля за оборотом оружия занимают нормы административного и уголовного законодательства, предусматривающие ответственность за несоблюдение установленных правил оборота оружия или нецелевое использование оружия, например, в целях, не предусмотренных или прямо запрещенных законом. Данные нормы, естественно, не могут рассматриваться как составной элемент соответствующих административно-правовых режимов, они достаточно самостоятельны. Однако их наличие находится во взаимосвязи и взаимообусловленности с названными режимами и, по нашему мнению, такая связка является обязательной, иначе эффективность оборота оружия будет минимальной.
7. Как показал анализ статистических данных о результатах работы в этой сфере, материалов судебной практики, специальной литературы, не соблюдаются практически все нормативные требования и правила, предусмотренные в отношении оборота оружия, хотя интенсивность некоторых из них все же позволяет отделить их от остальных нарушений и каким-то образом ранжировать.
В числе данных нарушений правил оборота оружия следует назвать:
— в охранном предприятии не проводится ежемесячная проверка наличия, организации хранения, сбережения и учета оружия, патронов, спецсредств;
— не обеспечиваются установленные правила использования оружия: отсутствуют документы, подтверждающие приобретение оружия, нет приказа о назначении ответственного за сохранность оружия и патронов, оружие выдается лицам, не внесенным в список лиц, допущенных к производству работ с оружием и патронами, отсутствуют книги номерного учета и персонального закрепления оружия за работниками данного предприятия, оружие, не закрепленное за конкретным работником, выдается без письменного распоряжения руководителя юридического лица;
— не соблюдаются технические и иные требования, предъявляемые к местам хранения оружия, в частности, оружие, принадлежащее частному охранному предприятию, хранится в условиях, которые не исключают доступ к нему посторонних лиц, в комнате хранения оружия находятся посторонние предметы, не ведутся или ведутся неправильно соответствующие учетные документы и записи;
— руководители охранных предприятий и охранники отказываются предоставлять проверяющим должностным лицам необходимые объяснения, документы, справки и копии с них, препятствуют или не выполняют.
• законные требования проверяющих;
— охранники плохо знают правовые основы применения закрепленного оружия или спецсредств.
8. Имеются все основания утверждать, что проблемы законодательного регулирования частной охранной деятельности являются составной частью общей проблемы нормативно-правового регулирования охранной деятельности в целом. Наряду с рассматриваемой деятельностью, имеются государственная охрана, которой фактически занимаются все государственные военизированные организации (начиная с ФСО, МО и МВД России и заканчивая подразделениями физической защиты различных федеральных органов власти), ведомственная и вневедомственная охрана.
Можно говорить о формировании новой отрасли юридической науки — охранном праве, как межотраслевом комплексном институте системы российского права, включающем в себя нормы различных отраслей права — конституционного, гражданского, уголовного, административного, регулирующем весь спектр правоотношений, реально складывающихся в сфере охраны в целом, независимо от ее отраслевой, ведомственной и иной принадлежности. Законодательную основу института охранного права составляют федеральные законы: «О государственной охране», «О ведомственной охране», Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», многие положения которых распространяются на вневедомственную охрану впредь до принятия отдельного закона или иного нормативного правового акта и завершения реорганизации системы соответствующих подразделений МВД России. Названные законодательные акты, как представляется, имеют сходные понятия, задачи, цели, принципы, виды охранной деятельности, что усиливает потенциальную необходимость унификации используемой в них терминологии.
9. Совершенствование качества и эффективности контроля за оборотом оружия в целом, по нашему мнению, должно включать по следующие направления: нормативное, предусматривающее разработку и внесение в законодательные акты и другие нормативные документы соответствующих изменений и дополнений, направленных на изменение оснований и пределов уголовной и административной ответственности, установление дополнительных правил и требований режима оборота оружия, расширение полномочий контролирующих органов, введение дополнительных обязанностей для субъектов частной охранной деятельности и т. д.;
— организационное, связанное с формами и методами контрольной работы, регламентами отдельных составляющих ее действий, профессиональной специализацией, участием конкретных экспертов, специалистов и т. д.;
— методическое, включающее профессиональную подготовку и обязательную периодическую переподготовку кадров, осуществляющих контрольную деятельность, разработку соответствующих пособий и инструкций как печатных, так и видео-, аудиозаписей. Обязательной является, по нашему мнению, соответствующая психологическая подготовка сотрудников, формирующая у них навыки коммуникативного общения, дающая представление о возможных ситуациях в осуществлении контрольной деятельности и путях компромиссного выхода из них, и т. д.;
— ресурсное, предполагающее соответствующее кадровое, финансовое, техническое, материальное и иное обеспечение контрольной деятельности.
10. Рассматривая правовые проблемы совершенствования государственного контроля за частной охранной деятельностью, следует отметить, что понятие частной охранной деятельности, содержащееся в.
Законе Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и используемое в лицензионно-разрешительной работе значительно уже фактического содержания указанной деятельности, данной в статье 3 указанного Закона. По нашему мнению, ее необходимо привести в соответствие с реальным содержанием. Представляется, что названное понятие можно сформулировать следующим образом: «Основанная на законодательстве деятельность негосударственных организаций или предприятий по возмездной защите и охране, в том числе с использованием огнестрельного оружия и специальных средств, на договорной основе жизни и здоровья граждан, принадлежащего им имущества, обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий и осуществление технических и иных мероприятий по обеспечению охраны различных объектов от противоправных посягательств».
11. Как показали результаты нашего исследования, в практической деятельности органов внутренних дел наблюдается стабильно увеличивающийся разрыв между необходимостью организации реального и эффективного взаимодействия региональных правоохранительных органов и частных охранных структур и фактически принимаемыми в данном направлении организационно-практическими мерами, которые во многом носят формальный и декларативный характер.
Одним из перспективных направлений совершенствования деятельности частных охранных предприятий, связанной с оборотом служебного оружия, по нашему мнению, является определение и установление дополнительных лицензионных условий для осуществления охранной деятельности, прежде всего, связанной с вооруженной охраной объектов и (или) имущества. Определенные позитивные мнения на этот счет, которые нами полностью разделяются и поддерживаются, уже высказывались в специальной литературе.
Такими обязательными условиями могут быть:
— наличие в штате частной охранной организации лиц и (или) лица, ответственного за оборот оружия, его сохранность, техническое состояние, огневую подготовку, обучение действиям, связанным с использованием оружия;
— наличие дежурной части с круглосуточным режимом работы, в обязанности работников которой должен входить постоянный и текущий контроль за оборотом оружия, в том числе на объектах охраны;
— наличие средств связи у частных охранников, выполняющих свои функциональные обязанности с оружием.
12. Полагаем, что сфера государственного контроля за оборотом оружия в частной охранной деятельности нуждается в дополнительном инструменте административного воздействия на отношения, складывающиеся при осуществлении указанной деятельности. Учитывая, что в Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» внесены новые положения, определяющие перечень и содержание грубых нарушений осуществления частной охранной деятельности, влекущих приостановление соответствующей лицензии, но которые не влекут наступления административной ответственности. В этой связи целесообразно дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях новой статьей 20.16.1 «Нарушение законодательства о частной охранной деятельности», предусматривающей административную ответственность за данные деяния, в случае если они не образуют состав уголовно наказуемого деяния.
13. Законодательство Российской Федерации, регулирующее осуществление частной охранной деятельности, не содержит специальной нормы, обязывающей указанные охранные предприятия соответствующим образом относиться к правилам и порядку оборота служебного оружия. В этой связи полагаем целесообразным дополнить статью 16 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности» новым абзацем, вторым, следующего содержания: «Частные охранные организации обязаны соблюдать установленные законодательством Российской Федерации правила оборота оружия и не допускать его утраты, хищения либо использования в преступных целях, а также в целях, не. связанных с оказанием охранных услуг».
14. Специфика оказания частных охранных услуг предъявляет постоянно растущие требования к профессиональному уровню частных охранников. В этой части представляется необходимым нормативно закрепить квалификационные требования к частным охранникам, разработать единые учебные программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации частных охранников.
