Актуальность темы
исследования обусловливается процессами стабилизации достигнутых результатов реформирования уголовно-исполнительной системы (УИС), упрочением позиций функционирования ее структурных подразделений горизонтального и вертикального построения различного уровня, продиктованных качественно новыми условиями деятельности, вызванных пересмотром стратегических целей и задач работы Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России), изменениями механизмов административно-управленческого строительства, приоритетов отечественной уголовно-исполнительной политики, поиском эффективных моделей разработки, принятия и организации исполнения адекватных управленческих решений, оптимизацией деятельности по основным и обеспечивающим направлениям, а также ликвидацией избыточных и дублируемых функций.
Одним из содержательных компонентов такого ключевого признака уголовно-исполнительной системы, как полифункциональность, на что обращается внимание как общей теорией управления и организации правоохранительной деятельности, так и нормативно-правовыми актами1, является возможность решения значительного количества разнопрофильных задач и функций ради достижения целей УИС — исправление осужденных и обеспечение условий для общей и частной превенции.
Ввиду данного обстоятельства в структуре уголовно-исполнительной системы функционируют соответствующие подразделения различной спецификации, выполняющие задачи и функции общей, основной и вспомогательной направленности, одним из которых является юридическая служба УИС, призванная организовывать и осуществлять надлежащее правовое обеспечение Федеральной службы исполнения наказаний, ее органов, учреждений и иных организаций и предприятий, законодательно включенных в ее состав.
1 См., например: Концепция. реформирования УИС на период до 200 года.
В настоящее время правовое обеспечение деятельности УИС осуществляет свыше 1100 юристов1. Основные направления их работы в течение последних лет остаются неизменными. Это участие в подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных и индивидуальных правовых актов, юридическое сопровождение производственно-хозяйственной деятельности, защита в судах интересов УИС в целом и нарушенных прав отдельных работников, охрана законных прав и интересов осужденных, работа с поступающими обращениями, жалобами и заявлениями.
Вместе с тем на работу по правовому обеспечению деятельности УИС начиная с марта 2004 года оказывает существенное влияние проводимая в стране административная реформа. Создание на базе бывшего ГУИН Мин> юста России нового федерального органа исполнительной власти — Федеральной службы исполнения наказаний, по существу, ознаменовало собой начало нового этапа реформирования учреждений и органов УИС. В свою очередь, это потребовало полной модернизации правовых основ организации их деятельности в современных условиях.
За относительно короткие сроки федеральным органом УИС были подготовлены и представлены в установленном порядке предложения по внесению необходимых изменений и дополнений в действующие федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, проекты Положения о Федеральной службе исполнения наказаний и других норма-I тивных правовых актов. Разрабатывались проекты правовых актов, связанных с возложением на ФСИН России новых задач, например, по принятию бывших следственных изоляторов ФСБ России, под ее юрисдикцию.
Масштабы проведенной в этом направлении работы могут быть проиллюстрированы следующими статистическими данными. В связи с созданием.
1 Здесь и далее приводятся статистические данные сводного отчета ФСИН России по форме 1-ЮС «Отчет о результатах работы юридических служб по защите интересов ФСИН России в судах и исполнении договорных обязательств учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы» за 2004;2006 годы.
ФСИН России подготовлены изменения и дополнения в 31 федеральный закон, 7 указов Президента Российской Федерации, 52 постановления Правительства Российской Федерации. Переработано и утверждено в установленном порядке 142 приказа Минюста России и ФСИН России, в том числе утвердившие новые Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений и следственных изоляторов, новые нормы питания и материально-бытового обеспечения осужденных и лиц, содержащихся под стражей, на мирное время, дополнительные меры по усилению социальной защиты начальников отрядов и воспитателей исправительных учреждений и др. Еще 130 проектов подготовлено и находятся на стадии согласования в Минюсте России и с другими заинтересованными министерствами и ведомствами.
В 2005;2006 годах осуществлялась регистрация, обобщение и систематизация ведомственных нормативных правовых актов, издаваемых по вопросам деятельности уголовно-исполнительной системы. Совместно с НИИИ-иПТ осуществлялась работа по внедрению программно-технического комплекса «Федеральный регистр». В настоящее время банк данных автоматизированной базы ведомственных нормативных правовых актов содержит 1862 документа.
Наряду с подготовкой ведомственных нормативных правовых актов Минюста и ФСИН России продолжалась работа по совершенствованию законодательства в сфере исполнения наказаний. В минувшем году Правовое управление ФСИН России участвовало в подготовке новой редакции Европейских пенитенциарных правил, утвержденных Комитетом Министров Совета Европы 12 января 2006 года, а также разработке законопроектов о внесении изменений и дополнений в уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации. В период с декабря 2004 г. по апрель 2006 г. принято и вступило в силу 8 федеральных законов, которыми внесены те или иные изменения в УИК РФ.
Несмотря на важность нормотворческой деятельности, в работе по правовому обеспечению деятельности УИС в целом наибольший удельный вес занимает исполнение требований, содержащихся в нормах гражданского и арбитражного законодательства, судебно-претензионная работа. В этом направлении в 2005;2006 годах также достигнуты определенные результаты, в частности, связанные с созданием ФСИН России. Правовым управлением подготовлены и представлены на утверждение директора ФСИН России 80 положений о территориальных органах, а также дополнения к ним, которые впоследствии прошли государственную регистрацию в установленном порядке. Проведена работа по согласованию и утверждению положений об учреждениях, подведомственных территориальным органам ФСИН России (утверждено свыше 1300 положений).
За рассматриваемый период (2000;2006 годы) проведена юридическая экспертиза свыше 700 договоров и государственных контрактов, зарегистрировано свыше 500 договоров, подготовлено свыше 160 отзывов на исковые заявления и 90 кассационных жалоб по делам с участием ФСИН России. Принято участие в судебных разбирательствах более 400 дел, рассматриваемых в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, затрагивающих имущественные интересы УИС. Из предъявленных исковых требований на общую сумму свыше 265 млн. рублей в судебных процессах с участием сотрудников Правового управления в результате правильно организованной работы в 2005 году судами отказано в удовлетворении требований истцов на сумму 71 млн рублей.
Анализ приведенных данных показывает, что в 2006 году юридическими подразделениями проведена экспертиза свыше 40 тысяч договоров, заключенных учреждениями и органами УИС. В результате стабильного финансирования УИС, повышения уровня договорной дисциплины количество обращений в судебные инстанции поставщиков товаров, работ и услуг для нужд УИС о взыскании стоимости поставленной продукции сократилось.
В целях профилактики и устранения недостатков, связанных с соблюдением законности и прав человека в уголовно-исполнительной системе, выявленных Европейским судом по правам человека, принимаются меры по приведению деятельности учреждений УИС в соответствие с требованиями международных правовых документов по соблюдению прав, свобод и законных интересов осужденных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. В частности, на оперативном совещании при директоре ФСИН России 5 апреля 2005 года рассмотрен вопрос о совершенствовании работы по устранению нарушений прав человека в УИС, выявленных в связи с рассмотрением жалоб, поступающих из Европейского Суда по правам человека. В целях стабилизации процесса направления жалоб в ЕСПЧ по указанию директора ФСИН России Ю. И. Калинина от 3 ноября 2005 года № 10/1−3332 выработан ряд конкретных мер по устранению имеющихся недостатков в этой работе.
Однако несмотря на отмеченные положительные моменты, обращают на себя внимание и объективно существующие трудности в правовом обеспечении деятельности УИС, выявленные путем перлюстрации статистического материала, анализа периодических изданий преимущественно ведомственной направленности, проведенных социологических исследований и личного опыта работы.
Так, темпы проведения работы по обновлению правовой базы и правовому обеспечению деятельности УИС в целом в 2005;2006 годах сдерживались рядом причин объективного характера. Одна из нихдлительное согласование проектов в уполномоченных департаментах Минюста России. Прежде всего по этой причине утвержденный директором ФСИН России 29 декабря 2004 года План-график переработки ведомственной нормативно-правовой базы на 2005 год остается невыполненным. В настоящее время, из числа вышеупомянутых 130 проектов приказов более 60 (т. е. около 50% от общего их числа) находятся на согласовании и решении вопроса о необходимости государственной регистрации в Минюсте России. По нескольку месяцев не согласовываются проекты приказов Минюста России об открытии готовых к эксплуатации следственных изоляторов и ПФРСИ, длительное время лежат без движения документы по кадровым вопросам. Ответственные работники.
Минюста России объясняют сложившуюся ситуацию значительной перегруженностью профильных департаментов в связи с реформированием как самого аппарата министерства, так и находящихся в его ведении федеральных служб. Действительно, в последнее время министерству и прежде всего Департаменту правового регулирования анализа и контроля деятельности подведомственных федеральных служб приходится нелегко. Тем не менее есть все предпосылки максимально ускорить процесс согласования проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов за счет более тесного взаимодействия, выполняя некоторые поручения совместно.
Следует отметить, что, несмотря на кажущееся обилие законопроектов, практика исполнения наказаний показывает, что многие вопросы еще не в полной мере урегулированы действующим законодательством. Об этом сообщается в ряде письменных и устных обращений, поступающих от руководителей территориальных органов и образовательных учреждений, а также от юристов, работающих в учреждениях и органах УИС.
Не просто обстоит дело с разъяснением законодательных актов на местах, имеют место случаи отказов некоторых должностных лиц в своевременном реагировании на поступающие жалобы и обращения, не на должном уровне в ряде территориальных органов организована консультативная правовая помощь, претензионная и договорная работа.
Проведенное нами анкетирование среди руководителей структурных подразделений центрального аппарата ФСИН России, территориальных органов УИС, исправительных учреждений и сотрудников юридических служб уголовно-исполнительной системы (300 человек) позволило выявить следующие проблемы в сфере правового обеспечения ФСИН России. В частности, на вопрос о том, что затрудняет организацию взаимодействия юридической службы УИС с территориальными органами УИС, иными правоохранительными органами, органами власти и управления, а также со СМИ и общественными объединениями, полученные ответы распределились следующим образом:
— недостаток информационно-аналитического обеспечения (12,4%);
— несовершенство нормативно-правовой базы, регламентирующей указанную деятельность (14,4%);
— недостаток материального и технического обеспечения (в частности, недостаток современных средств связи, транспортных средств и т. п.) (18,6%);
— недостаток кадрового обеспечения (43%);
— низкий уровень профессиональной подготовки сотрудников юридических служб (10%);
— несовершенство существующей структуры государственного управления (11,6) %.
Имеет смысл обосновать также соответствие заявленной проблематики именно в русле научной специальности 12.00.11 — судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура.
Находясь в условиях строгой изоляции, осужденные лишены полноценного общения с внешним миром, в связи с-чем, по сравнению с гражданами, находящимися на свободе, они существенно ограничены в возможности выбора по своему усмотрению субъектов для получения юридической помощи. Уголовно-исполнительный кодекс РФ закрепляет право осужденных получать юридическую помощь не только от адвокатов, но и от иных лиц, имеющих право на оказание такой помощи (ч. 8 ст. 12), однако законом не предусмотрено, какие именно лица, кроме адвокатов, имеют право на оказание такой помощи. Проблема осложняется еще и тем, что бесконтрольный допуск к оказанию юридической помощи всех желающих или приглашенных самим осужденным противоречит требованиям Конституции России и Закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» о праве не просто на юридическую помощь, а на квалифицированную (профессиональную) юридическую помощь.
Исходя из того, что оказание юридической помощи, в частности осужденным, является одной из функций правоохранительной деятельности государства, логично, на наш взгляд, предположить, что УИК РФ под иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи, прежде всего подразумевает представителей правоохранительных органов, так как на всех них лежит обязанность не только по защите прав личности, но и по оказанию юридической помощи путем разъяснения прав и способов их обеспечения как в рамках различных видов судопроизводства, так и при организации и проведении приема посетителей. К названным из них, естественно, можно отнести прокуратуру в контексте осуществления надзора за деятельностью уголовно-исполнительной системы. Однако немаловажное место в данном случае занимают ведомственные структурные подразделения ФСИН России, в частности, аппараты по соблюдению прав человека в УИС и собственно юридические службы всех уровней ее организационной структуры.
Применительно к деятельности последних с уверенностью можно констатировать, что те же самые аспекты природы правоохранительной деятельности и степень участия в ней этих подразделений в полной мере соотносятся со всеми именными направлениями правового обеспечения деятельности ФСИН России, как-то: оказание юридической помощи персоналу, представительство интересов УИС в судебно-арбитражных инстанциях, сопровождение договорно-претензионной работы учреждений и органов УИС, являющихся полноправными хозяйствующими субъектами, и т. п.
Вышеизложенное предопределило выбор темы диссертационного исследования в обозначенной редакции.
Степень разработанности темы исследования. Как уже было отмечено, данная работа является одним первых исследований в указанной сфере организации правоохранительной деятельности применительно к функционированию структурных подразделений ФСИН России. Проведенный анализ научной литературы по смежным вопросам позволяет сделать вывод, что рассмотрение данного вопроса происходило в большей степени через призму источников, объектом исследования которых являлись:
— организация исполнения наказаний в виде лишения свободы;
— ключевые вопросы теории управления УИС (построение системы управления, включая обоснование самой системы исправительных учрежденийособенности управленческой деятельности на разных уровнях управленияорганизация управления процессом исправления осужденныхорганизация работы с кадрами в УИСорганизация взаимодействия с другими государственными и общественными организациямиоценка эффективности функционирования учреждений, исполняющих наказанияконтроль и документооборот);
— организация оперативно-розыскной деятельности в учреждениях и органах УИС;
— обеспечение безопасности осужденных и персонала, охрана их имущественных и неимущественных прав и свобод;
— организация производственно-хозяйственной деятельности в учреждениях и органах УИС.
Указанные позиции нашли свое отражение в многочисленных работах специалистов в области уголовно-исполнительного права, управления, циви-листической науки, организации правоохранительной деятельности и т. п. К числу наиболее значимых и существенных исследований, затронувших базовые моменты рассматриваемой нами проблемы, можно отнести работы: Г. А. Аванесова, Ю. Е. Аврутина, A.A. Аксенова, В. М. Анисимкова, Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, В. М. Бурмистрова, В. З. Веселого, С. Е. Вицина, А. Я. Гришко, А. И. Зубкова, Г. Г. Зуйкова, А. П. Ипакяна, Б. Б. Казака, С. М. Крылова, М. П. Лебедева, А. Ф. Майдыкова, В.Д. Малко-ва, A.C. Михлина, М. П. Мелентьева, В. В. Рыбакова, В. И. Селиверстова, В. И. Терехина, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова, О. Г. Филимонова и других ученых, в которых рассматривались проблемы ресурсного обеспечения УИС, в том числе с точки зрения функционирования специализированных аппаратов, призванных заниматься организацией и ведением юридической работы в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы различного управленческого уровня.
Отдельные аспекты интересующей нас области знания нашли свое отражение в диссертационных исследованиях Е. И. Курлаевой, A.B. Паршкова, Д. А. Панарина, В. И. Рожкова, а также источниках периодической печати ведомственной принадлежности, выступлениях руководителей управлений и служб федерального органа уголовно-исполнительной системы, отчетных докладах по итогам и направлениям работы.
С учетом изложенного можно определить наличие, с одной стороны, значительного массива научной литературы, имеющей отношение к представленному нами исследованию, а с другой — отсутствие фундаментальных трудов прикладного характера базовой направленности по нашей проблематике, что подчеркивает значимость данного исследования в современных условиях.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере правового обеспечения деятельности структурных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний.
Предметом исследования являются теоретические, организационно-управленческие и научно-прикладные вопросы организации и осуществления правового обеспечения функционирования органов и учреждений Федеральной службы исполнения наказаний.
Целью диссертации является разработка наиболее приемлемых и целесообразных подходов, направленных на совершенствование организации и осуществления правового обеспечения деятельности ФСИН России, а также выработка комплекса организационно-правовых средств, необходимых для ликвидации имеющихся пробелов и преодоления барьеров в практике работы юридических подразделений ФСИН России.
Достижение намеченной цели осуществлялось через решение следующих задач:
— проследить особенности генезиса становления и развития юридической службы в уголовно-исполнительной системе России;
— исследовать и систематизировать нормативно-правовые основы юридического обеспечения деятельности учреждений и органов ФСИН России;
— определить и представить сущность, цели, задачи и организационную структуру юридических подразделений уголовно-исполнительной системы;
— проанализировать организационные процедуры реализации общих функций управления в деятельности юридических подразделений уголовно-исполнительной системы;
— рассмотреть основные направления деятельности юридических подразделений ФСИН России, показать особенности их практического воплощения в условиях закрепления достигнутых результатов реформирования УИС;
— выявить особенности правового обеспечения деятельности образовательных учреждений ФСИН России в их статике и динамике;
— разработать и представить научно обоснованные и апробированные предложения, направленные на повышение эффективности функционирования правового обеспечения ФСИН России.
Нормативную основу диссертационного исследования составили отправные положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, нормативные правовые акты МВД РФ и Минюста России, Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, нормативные правовые акты и другие документы ФСИН России, касающиеся темы диссертационного исследования.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод научного познания, методы исторического, системного и сравнительного анализа, конкретно-социологических исследований, статистический метод.
При формировании теоретических положений и практических выводов диссертант опирался на труды ведущих ученых в области теории права, уголовно-исполнительного и гражданского права, социологии, экономической науки, науки социального и государственного управления, теории организации правоохранительной деятельности.
Изучение проблем велось с позиции принципа историзма, сравнительно-исторического анализа, выражающихся в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой, с применением анализа статистических данных и нормативных правовых актов.
Научная новизна диссертационного исследования определяется не только его объектом и предметом, но и тем, что автором с концептуально новых позиций, обусловленных реализацией основополагающих положений административной реформы в сфере юридического обеспечения функционирования органов исполнительной власти правоохранительной направленности, проанализированы организационно-правовые основы деятельности юридической службы УИС по правовому обеспечению ФСИН России. В такой постановке исследуемая автором проблема ранее не изучалась. Это в определенной мере восполняет имеющиеся пробелы в теоретической разработке вопросов, возникающих в интересующей автора сфере.
Диссертация выполнена в условиях принятия новых Европейских пенитенциарных правил, ряда концепций и федеральных целевых программ по основным и обеспечивающим направлениям деятельности ФСИН России (как-то: Концепция правового обеспечения УИС Минюста России, утвержденная приказом ГУИН Минюста России от 25 июня 2001 года № 113, Концепция Федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007;2016 годы)»), а также подзаконных актов федерального уровня (Постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2006 года № 676 «О продлении на 2007 год срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам»).
В реализации указанных правил и решений значительное место принадлежит организации и осуществлению правового обеспечения структурных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний. О проведении аналогичных исследований в указанных условиях и постановке новых задач по обеспечению прав осужденных, персонала и интересов уголовно-исполнительной системы в целом соискателю неизвестно.
Эмпирической базой исследования явились материалы, характеризующие состояние деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (отчеты управлений, отделов и служб территориальных органов и центрального аппарата ФСИН России, доклады руководителей, информационные обзоры, материалы передового опыта), результаты проведенных опросов сотрудников УИС, представителей основных уровней ее организационной и функциональной структур семи федеральных округов, сведения, полученные в результате анализа отечественных источников по исследуемой проблеме, монографии, учебные пособия, авторефераты и диссертации, а также научные статьи, опубликованные в изданиях периодической печати.
Кроме того, при написании диссертации был использован личный опыт автора по организации и осуществлению работы по обозначенному направлению, приобретенный за период службы в органах прокуратуры и ведомственных юридических подразделениях ФСИН России.
Положения, выносимые на защиту.
С учетом новизны и значимости результатов исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Обоснование места юридической службы среди структурных подразделений органов и учреждений уголовно-исполнительной системы и перспектив ее деятельности с учетом анализа и обобщения исторического опыта становления и развития данного аппарата.
2. Определение понятий «юридическая служба в уголовно-исполнительной системе», «правовое обеспечение ФСИН России» и обоснование необходимости их закрепления на ведомственном нормативно-правовом уровне.
3. Научно обоснованные предложения по ликвидации избыточных и дублирующих функций Федеральной службы исполнения наказаний с возможностью перехода на аутсорсинговый режим, обусловленные достигнутыми результатами правового обеспечения ее деятельности в рамках организационного компонента.
4. Разработанный проект модели ведомственного специалиста-юрисконсульта.
5. Обоснование необходимости повсеместного внедрения системы оказания правовой помощи малоимущим гражданам, освободившимся из исправительных учреждений, юридическими подразделениями. ФСИН России в целях более эффективной их социальной адаптации (на основе использования опыта работы юридической клиники Академии ФСИН России).
6. Предложения по решению существующих проблем на этапе закрепления достигнутых результатов реформирования уголовно-исполнительной системы правовыми и организационными средствами.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется результатами последнего, которые дополняют и расширяют имеющееся в науке государственного и социального управления представление о направлениях организации деятельности структурных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний.
Теоретические положения диссертации могут послужить базой для дальнейшего изучения организационно-правовых аспектов функционирования Федеральной службы исполнения наказаний.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автор рассмотрел организацию правового обеспечения ФСИН России как одно из условий повышения эффективности ее функционирования в долгосрочной перспективе. В результате исследования диссертантом предложен ряд новых понятий и научных категорий: «юридическая служба УИС», «правовое обеспечение ФСИН России», «специалист-юрисконсульт ведомственной принадлежности», «основные направления деятельности юридической службы УИС», «юридическая клиника УИС» и др.
Практическая значимость исследования выражается в различных формах.
Во-первых, в работе на основе критического анализа правового обеспечения в системе ФСИН России разработаны меры по его совершенствованию, которые должны обеспечить повышение эффективности функционирования уголовно-исполнительной системы в долгосрочной перспективе.
Во-вторых, результаты исследования могут быть использованы при разработке нормативных актов, касающихся не только организации функционирования юридических служб ФСИН России, но и иных структурных подразделений УИС,. в учебном процессе ведомственных образовательных учреждений, а также деятельности сотрудников, органов и учреждений, исполняющих наказания.
В-третьих, по результатам проведенного исследования нами выработаны и предложены научно обоснованные рекомендации по ликвидации избыточных и дублирующих функций Федеральной службы исполнения наказаний с возможностью перехода на аутсорсинговый режим, обусловленные достигнутыми результатами правового Обеспечения ее деятельности в рамках организационного компонента, а также проект модели ведомственного специалиста-юрисконсульта, которые, как мы надеемся, будут являться существенным подспорьем для практических работников соответствующих управлений, отделов и служб органов и учреждений УИС в организации и осуществлении работы в данном направлении, а равно окажут методическую помощь обучающимся в образовательных учреждениях ФСИН России и других учебных заведениях правоохранительной направленности.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечена широким изучением практики деятельности структурных подразделений органов и учреждений УИС, имеющих непосредственное отношение к исследуемому направлению деятельности (юридические подразделения, оперативные аппараты, подразделения спецучета, производственные и тыловые службы), использованием последних достижений и рекомендаций теории и практики организации правоохранительной деятельности, уголовно-исполнительного права, социального управления в сфере функционирования уголовно-исполнительной системы, положений других смежных отраслей науки, в частности теории права и социальных наукприменением комплексной методики изучения исследуемой проблемы, положительными результатами экспериментальной работы и апробацией основных выводов в Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, ее Кировском филиале, Самарском, Псковском и Владимирском юридических институтах, в заинтересованных службах центрального аппарата ФСИН, ее территориальных органах, которые получили положительную оценку, что документально подтверждено отзывами и актами о внедрении.
В ходе исследования изучено и проанализировано около 150 научных публикаций в сфере организации правоохранительной деятельности, теории управления и права, криминологии, уголовного и уголовно-исполнительного праваболее 160 документов: личных дел осужденных, заключений служебных проверок по фактам допущенных нарушений, планов работы отделов и служб, справок, приказов, жалоб, исковых заявлений, договоров и иной документации органов и учреждений УИС.
Кроме того, проводились индивидуальные и групповые беседы с руководителями и преподавателями кафедр, имеющих отношение к рассматриваемой проблеме, а также практическими работниками органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, прокуратуры, адвокатуры и суда.
Изучено и обработано 300 анкет, предложенных сотрудникам УИС, представителям различных подразделений управленческого звена, а также сотрудникам юридических подразделений ФСИН России.
По материалам диссертации опубликовано 5 статей общим объемом 1,97 печатного листа.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры управления органами и учреждениями УИС Академии ФСИН России, находили свое отражение в опубликованных научных статьях, а также обсуждались с практическими работниками учреждений и органов УИС различных регионов в процессе выездов на места и проведении занятий на Высших академических курсах (ВАК) Академии ФСИН России и факультете управления, имеющих отношение к осуществлению работы в рассматриваемом направлении.
Результаты исследования внедрены на уровне федерального органа УИС (Правовое управление ФСИН России) и территориальных органов УИС. Отдельные положения и выводы диссертации апробированы в процессе организации деятельности юридической клиники Академии ФСИН России. Ряд положений диссертации используется в учебном процессе Академии ФСИН России, в частности, при преподавании таких дисциплин, как: «Управление в УИС», «Актуальные проблемы реформирования УИС», «Организация производственно-хозяйственной деятельности УИС», а также при подготовке выпускных квалификационных (дипломных) работ и проектов слушателями.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
тивные результаты работы ее учреждений и органов по отдельным направлениям, где немаловажная роль принадлежит работе Правового управления, в частности, по разработке проектов нормативно-правовых актов, оказанию правовой помощи физическим и юридическим лицам и стабилизации претен-зионно-исковой работы в УИС. Однако многое еще предстоит сделать, разработать и воплотить в жизнь в целом по деятельности управлений, отделов и служб уголовно-исполнительной системы, где особое место отводится реализации такой неотъемлемой обеспечительной функции, как правовая.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Подводя итог проведенному исследованию, считаем целесообразным остановиться на наиболее существенных положениях, отражающих содержательное наполнение достигнутых результатов, характеризующих степень и объем решения стоящих перед нами задач.
1. В своем становлении и развитии юридическая служба уголовно-исполнительной системы прошла сложную и неоднозначную историю, связанную с трудностями, административными барьерами развития, упрочением статуса и борьбой за обоснование ее необходимости и авторитета. Генезис этих подразделений характеризуется прежде всего значительными изменениями, коснувшимися ее организационной структуры, системы нормативно-правового регулирования, объема полномочий, ресурсного обеспечения и прочих вспомогательных элементов.
Исследование организации правового обеспечения функционирования структурных подразделений уголовно-исполнительной системы в контексте анализа исторического аспекта стало результатом разработки действенных предложений, направленных на дальнейшую оптимизацию работы ФСИН России в интересующем нас направлении.
Так, в частности, очевидным видится целесообразность принятия на правительственном уровне нормативного документа, своеобразного Кодекса профессиональной этики юриста, по аналогии с существующим Кодексом профессиональной этики адвоката, нормы которого удерживали бы самого юриста в правовом поле совместно с единственным стержнем любого профессионала — совестью, а также желанием и умением доказать свою правоту.
Естественно, функции, которые ранее были закреплены в Общем положении о юридической службе, разработанном в 70−80-е годы, не могут быть механически перенесены на хозяйствующие субъекты, действующие в иных исторических условиях. Однако, как нам кажется, не следует пренебрегать накопленным опытом работы юридических служб, независимо от того, в какой период истории он был накоплен. Слова «юрисконсульт», «правовед» неотделимы от значений слов «право», «правоведение». А ведь именно правоуниверсальный регулятор экономических отношений в современном обществе. Порой в нынешних условиях деятельность юриста сводится лишь к взысканию долгов, а конкретные задачи его работы в стратегическом смысле чаще всего определяются его руководителем. Нередко оказывается забытым и невостребованным во многих организациях опыт работы юридических служб по визированию приказов (распоряжений) руководителей этих организаций, систематизации локальных актов, участию в разработке положений о структурных подразделениях организации и т. п.
В нынешних условиях, обращаясь, к историческому опыту, более важным и первоочередным является создание таких условий, при которых руководители хозяйствующих субъектов были бы заинтересованы в том, чтобы проводимые от их имени сделки не попадали «в тень», и все хозяйственные операции строго соответствовали закону.
Теперь редко используется накопленный еще в дореволюционной России опыт заключения торговых сделок институтом приказчиков, действовавших по поручению хозяина и сообразовывавших свою деятельность с нормативными актами, существовавшими в тот период. Разумеется, в наших условиях речь не идет о восстановлении этого спорного института, а о необходимости юридического сопровождения и юридического обеспечения заключаемых договоров. При этом юрист, действующий в интересах юридического лица, должен обладать определенной самостоятельностью. Его слово как специалиста по праву должно быть решающим в вопросах правовой оценки заключаемых договоров, и в этом случае он должен нести ответственность за соответствие законодательству заключаемых и визируемых им договоров.
Поскольку в настоящее время юридическое лицо по собственной инициативе может принимать любые решения, не противоречащие законодательству, расширяется и его правовая сфера деятельности, в связи с чем важное значение приобретает такое понятие, как презумпция компетентности, которое в юридической литературе понимается как «правовое выражение саморегулирования субъекта в условиях рыночной экономики, означающее юридическое дозволение законом (а не подзаконным актом) действовать для осуществления своих задач и полномочий, а также недопущение действий, запрещенных законодательством, и свободное усмотрение в принятии решений и заключении договоров без прямого указания на их конкретное основание в законе или акте вышестоящего органа"1.
По нашему мнению, презумпция компетентности юридического лица объективно способствует повышению роли юриста как специалиста по праву, способного предложить наиболее оптимальный путь решения хозяйственных вопросов в рамках действующего законодательства и судебно-арбитражной практики.
Следует иметь в виду, что при всей важности создания в нынешних условиях полноценной правовой базы, регламентирующей предпринимательство, необходимо особое внимание обратить на соблюдение принципов реализации законов. Можно не сомневаться, что создание заинтересованности руководителей хозяйствующих субъектов, в том числе в рамках ФСИН России, и предпринимателей, постоянно работающих с уголовно-исполнительной системой, в соблюдении законодательства будет являться мощным стимулом для развития ведомственной юридической службы, и хотелось бы надеяться, что Министерство юстиции Российской Федерации не останется в стороне от этого процесса в контексте реализации функции методического руководства правовой работы структурных подразделений ФСИН России.
2. В отношении нормативно-правового регулирования юридического обеспечения деятельности ФСИН России нами выявлена существенная особенность, носящая некий двойственный характер. С одной стороны, имеет место система нормативно-правовых актов (включая и ратифицированные Российской Федерацией международные договоры), тем или иным образом.
1 См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2000. С. 275- 276. регламентирующих отдельные стороны функционирования юридических подразделений уголовно-исполнительной системы. В то же время, с другой стороны, данный вопрос предстает в контексте одного из направлений деятельности юридической службы ФСИН России, в частности Правового управления, в рамках разработки и содействия принятию ряда ключевых нормативно-правовых документов, непосредственно затрагивающих деятельность уголовно-исполнительной системы.
За относительно короткие сроки федеральным органом УИС были подготовлены и представлены в установленном порядке предложения по внесению необходимых изменений и дополнений в действующие федеральные законы, указы президента и постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, связанные с возложением на ФСИН России новых задач, например, по принятию бывших следственных изоляторов ФСБ России, под ее юрисдикцию.
В связи с созданием ФСИН России подготовлены изменения и дополнения в 31 федеральный закон, 7 указов Президента Российской Федерации, 52 постановления Правительства Российской Федерации. Переработано и утверждено в установленном порядке 142 приказа Министерства юстиции России и ФСИН России, в том числе утвердившие новые Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений и следственных изоляторов, новые нормы питания и материально-бытового обеспечения осужденных и лиц, содержащихся под стражей, на мирное время, дополнительные меры по усилению социальной защиты начальников отрядов и воспитателей исправительных учреждений и др.
Еще 130 проектов подготовлено и находится на стадии согласования в Минюсте России и с другими заинтересованными министерствами и ведомствами.
В 2005 году осуществлялась регистрация, обобщение и систематизация ведомственных нормативных правовых актов, издаваемых по вопросам деятельности уголовно-исполнительной системы. Совместно с НИИИиПТ осуществлялась работа по внедрению программно-технического комплекса «Федеральный регистр». В настоящее время банк данных автоматизированной базы содержит 1862 документа.
Наряду с подготовкой ведомственных нормативных правовых актов Минюста и ФСИН России продолжалась работа по совершенствованию законодательства в сфере исполнения наказаний. В 2005 году Правовое управление ФСИН России участвовало в подготовке новой редакции Европейских пенитенциарных правил, утвержденных Комитетом Министров Совета Европы 12 января текущего года, а также разработкеке законопроектов и внесении изменений и дополнений в уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации.
В период с декабря 2004 года по апрель 2006 года принято и вступило в силу 8 федеральных законов, которыми внесены те или иные изменения в Уголовно-исполнительный кодекс России.
В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находится еще 8 законопроектов, затрагивающих деятельность УИС, в том числе проект федерального закона № 241 727−4 об исключении из норм действующего законодательства Российской Федерации положений о наказании в виде ареста, принятый Государственной Думой в первом чтении 10 марта 2006 года.
15 апреля 2006 года Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон № 50-ФЗ «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» и в статьи 7 и 8 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Законопроектом предусматривается законодательное обеспечение передачи следственных изоляторов органов федеральной службы безопасности в состав УИС.
20 марта 2006 года на заседании Комиссии по законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации одобрен проект федерального закона о введении в действие наказания в виде ограничения свободы, который может быть принят до конца текущего года.
19 апреля 2006 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации было принято Постановление № 3046-IV ГД «Об объявлении амнистии в связи с 100-летием учреждения Государственной Думы в России». В связи с этим предстояла значительная работа по рассмотрению документов на лиц, подпадающих под действие амнистии.
Несмотря на важность нормотворческой деятельности, в работе по правовому обеспечению деятельности УИС наибольший удельный вес занимает исполнение требований, содержащихся в нормах гражданского и арбитражного законодательства, судебно-претензионная работа. В этом направлении также достигнуты определенные результаты, в частности, анализ полученных данных свидетельствует о том, что в 2005 году юридическими подразделениями проведена экспертиза свыше 30 тысяч договоров, заключенных учреждениями и органами УИС. В результате стабильного финансирования УИС, повышения уровня договорной дисциплины количество обращений в судебные инстанции поставщиков товаров, работ и услуг для нужд УИС о взыскании стоимости поставленной продукции сократилось.
Наибольшее число исковых заявлений со стороны сотрудников связано с требованиями о дополнительных выплатах за участие в боевых действиях при проведении контртеррористических операций. Например, наибольшее число таких исков подано сотрудниками УФСИН России по Ульяновской области. Основной причиной возникающих по этому поводу конфликтов до недавнего времени являлось несовершенство правового регулирования вопросов, связанных с оформлением необходимых документов и порядком осуществления выплат. Данная проблема касается не только ФСИН России, и в настоящее время Правительством Российской Федерации принят ряд мер по решению этой проблемы. В результате число судебных исков сокращается.
Второе место по числу поданных исков занимают претензии о взыскании надбавки к должностному окладу за превышение численности спецконтингента сверх лимита. Типичным примером такого рода являются процессы, проходящие в Омской области и других регионах России.
Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ указанная надбавка отменена. Поэтому можно рассчитывать на сокращение числа и таких исковых заявлений. Ряд исковых требований лиц, содержащихся под стражей и отбывающих наказание в местах лишения свободы, предъявлен в Верховный Суд Российской Федерации и в Европейский Суд по правам человека.
В 2005 году Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел 6 исковых заявлений о признании незаконными положений ведомственных нормативных правовых актов Минюста России, главным образом, Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений. Защиту интересов Минюста России по этим делам осуществляло Правовое управление ФСИН России. В результате в удовлетворении исковых требований по двум делам отказано, по двум делам требования частично удовлетворены, два дела находятся на стадии рассмотрения. Необходимо отметить, что в случаях полного или частичного удовлетворения требований заявителей такого рода решения не являлись принципиальными для деятельности УИС.
Несколько сложнее обстоят дела с жалобами, поданными в Европейский Суд по правам человека.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1998 года № 310 (ред. от 22 декабря 1999 года) «Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека» ФСИН России рассматривает запросы Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека и представляет ему информацию о фактической и юридической стороне дел, рассматриваемых указанным Судом, с приложением копий всех относящихся к делу документов. Проведение служебных расследований по этим вопросам организуются отделом по соблюдению прав человека в УИС, который в настоящее время включен в состав Организационно-инспекторского управления ФСИН России. Однако по линии Европейского Суда по правам человека руководство данными расследованиями поручено Правовому управлению.
Изучение доводов заявителей и подготовку документов на местах осуществляют помощники начальников территориальных органов ФСИН России по соблюдению прав человека в УИС, а также сотрудники администрации следственных изоляторов и исправительных учреждений, в которых содержатся граждане, предъявившие претензии.
С 2000 года по запросам Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека П. А. Лаптевым организовано проведение расследований по 140 делам Европейского Суда по правам человека, из которых 55 дел (43,3% от всех дел, поступивших рас в УИС за 6 лет) рассмотрены ФСИН России в 2005 году. В 2006 году рассмотрено 13 дел.
В настоящее время Европейский Суд по правам человека частично удовлетворил претензии 10 заявителей и отклонил претензии 11 заявителей как необоснованные. Остальные 119 жалоб продолжают находиться на рассмотрении, и мы продолжаем с ними работать.
Вместе с тем в обращении П. А. Лаптева к директору ФСИН России Ю. И. Калинину от 6 марта 2006 года отмечается, что в текущем году наметился дальнейший рост числа жалоб по линии УИС от российских граждан, принятых Европейским Судом по правам человека к рассмотрению. В связи с этим вносится ряд предложений по дальнейшему правовому и организационному совершенствованию работы с такими жалобами, привлечении научного потенциала подведомственных ФСИН научных и учебных заведений для проработки предложений по так называемым мерам общего характера, вытекающим из постановлений Европейского Суда по правам человека, а также для информирования и переподготовки кадров УИС по соответствующим учебным спецкурсам.
Директором ФСИН России эти предложения в принципе поддержаны и дано поручение о дополнительной проработке вопросов и подготовке соответствующих предложений.
В целях профилактики и устранения недостатков, связанных с соблюдением законности и прав человека в УИС ФСИН России, выявленных Европейским Судом по правам человека, принимаются меры по приведению деятельности учреждений УИС в соответствие с требованиями международных правовых документов по соблюдению прав, свобод и законных интересов осужденных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.
На оперативном совещании при директоре ФСИН России 5 апреля 2005 года рассмотрен вопрос о совершенствовании работы по устранению нарушений прав человека в УИС, выявленных в связи с рассмотрением жалоб, поступающих из Европейского Суда по правам человека. В целях стабилизации процесса направления жалоб в ЕСПЧ по указанию директора ФСИН Ю. И. Калинина от 3 ноября 2005 года № 10/1−3332 выработан ряд конкретных мер по устранению имеющихся недостатков в этой работе.
В контексте реформирования пенитенциарной системы Российской Федерации ведется активная законопроектная деятельность, направленная на гуманизацию процесса исполнения наказаний, обеспечение прав и свобод лиц, содержащихся в учреждениях УИС, повышения уровня их социальной реабилитации.
В настоящее время дорабатывается проект федерального закона о введении нового вида альтернативного наказания в виде ограничения свободы, которое будет заключаться в исполнении осужденными установленных судом обязанностей и соблюдении определенных ограничений.
Кроме того, на стадии доработки находятся проекты федеральных законов об оказании социальной помощи лицам, освободившимся из мест лишения свободы, об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности.
В 2005 году Правовым управлением ФСИН России обеспечивалась в пределах своей компетенции работа с жалобами, обращениями и заявлениями осужденных, лиц, содержащихся под стражей, сотрудников УИС, других граждан и организаций.
Необходимо отметить, что по сравнению с 2004 годом общее число жалоб на нарушения закона в деятельности УИС в 2005 году снизилось на.
37%. В их числе почти вдвое сократилось количество жалоб от осужденных (соответственно 118 и 57). В то же время количество жалоб от сотрудников возросло на 42%.
Наряду с жалобами обращает на себя внимание значительный рост обращений начальников территориальных органов и учреждений ФСИН России по разъяснению норм действующего законодательства, ведомственных нормативных правовых актов и общего консультирования по правовым вопросам. Так, в 2005 году по сравнению с 2004 годом число таких обращений возросло более чем на четверть (соответственно 250 и 315), а за три месяца 2006 года на 73% (170 обращений в первом квартале 2006 года и 45 обращений за такой же период 2005 года).
В целях повышения уровня правового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС распоряжением директора ФСИН России от 24 марта 2006 года № 43р было принято решение о проведении Всероссийского совещания сотрудников юридических служб уголовно-исполнительной системы.
Важно отметить, что указанное совещание в третий раз проводилось на базе Академии ФСИН России г. Рязань (ранее проводилось в 2001, 2003 гг.). В 2006 году совещание было проведено в период с 18 по 21 апреля.
В работе совещания принимали участие: советник Государственно-правового управления Президента Российской Федерации А. О. Сапрыкина, Главный Федеральный инспектор аппарата Полномочного Представителя Президента РФ в ЦФО В. А. Кожемякин, начальник Правового управления ФСИН России доктор юридических наук, профессор генерал-майор внутренней службы О. В. Филимонов, заместитель начальника Правового управления генерал-майор внутренней службы Л. П. Дубровицкий, заместитель начальника Правового управления, кандидат юридических наук полковник внутренней службы A.A. Семенов, начальник Академии ФСИН России доктор юридических наук, профессор полковник внутренней службы А. Я. Гришко,.
В работе совещания принимали участие сотрудники УИС из 81 субъекта Российской Федерации. В ходе выступлений был проанализирован как положительный опыт в ряде регионов России, так и те недостатки и пробелы в действующем законодательстве Российской Федерации, над которыми предстоит кропотливая, трудная, но интересная работа.
Ключевым в работе совещания был вопрос о значимости юридических подразделений УИС. Принципиальная и твердая позиция юристов в вопросах соблюдения законности во многом может способствовать их решению.
3. Структурные подразделения уголовно-исполнительной системы, занимающиеся осуществлением правового обеспечения ее деятельности, имеют развлетвленную организационно-функциональную структуру, сложное наполнение целей и основных направлений деятельности. Тем не менее все они в рамках правового обеспечения деятельности УИС нацелены на выполнение неизменной стратегической задачи — непосредственное участие в работе по укреплению законности функционирования конкретного физического и юридического лица посредством защиты имущественных и личных неимущественных интересов, разрешение хозяйственных и трудовых споров доступными средствами и дальнейшее совершенствование процедурных основ организации и ведения правовой работы в ведомственном учреждении.
4. Характеризуя сущность и природу подразделений ФСИН России, занимающихся правовыми вопросами обеспечения работы ее органов и учреждений, нам представляется, что юридическая служба уголовно-исполнительной системы — это ее особое структурное подразделение, созданное в целях осуществления специальных вспомогательных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний, имеющее собственную организационную структуру построения, характеризуемое наличием линейно-функционального типа субординационных связей между работниками и руководителями и призванное решать следующие задачи: участие в разработке и проведении юридической экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся деятельности уголовно-исполнительной системы, по поручению Минюста Россииподготовка проектов нормативных правовых актов и предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН Россииподготовка проектов индивидуальных правовых актов ФСИН Россииинформационно-правовое обеспечение учреждений и органов уголовно-исполнительной системыведение единого банка данных правовых документов по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН Россиикоординация исполнения подразделениями ФСИН России государственных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и непосредственное ведение договорной и претензионной работы в интересах УИС.
Следовательно, правовое обеспечение Федеральной службы исполнения наказаний есть не что иное как с одной стороны, вспомогательная управленческая функция, реализуемая специально созданными ведомственными подразделениями, а с другой — целенаправленная многоплановая деятельность юридических подразделений ФСИН России по решению стоящих перед ними задач в строго регламентированных на нормативно-правовом уровне направлениях.
5. В настоящее время существуют еще ряд не решенных проблем в сфере юридического обеспечения органов и учреждений ФСИН России. Как показывают результаты проведенных нами исследований, круг наиболее «болезненных» проблем можно очертить по следующим направлениям: организация профессионального обучения специалистов, вопросы организации кадровой работы, уровень информационно-аналитического и ресурсного обеспечения, сложности во внутреннем и внешнем взаимодействии, процедуре прохождения документов, организации контроля и т. п.
Анализ сложившейся в УИС ситуации в рамках закрепления достигнутых результатов реформирования УИС обусловил право на существование и последующую практическую реализацию сформулированных нами предложений научно-теоретического и методико-прикладного характера по основным «оголенным» направлениям работы, рассматриваемым в главе третьей диссертационного исследования. Нам представляется, что разработанные научно обоснованные предложения по ликвидации избыточных и дублирующих функций Федеральной службы исполнения наказаний с возможностью перехода на аутсорсинговый режим, обусловленные достигнутыми результатами правового обеспечения ее деятельности в рамках организационного компонента (приложение 3), проект модели ведомственного специалиста-юрисконсульта (приложение 2), а также обоснование необходимости повсеместного внедрения системы оказания правовой помощи малоимущим гражданам, освободившимся из исправительных учреждений, юридическими подразделениями ФСИН России в целях более эффективной их социальной адаптации (на основе использования опыта работы юридической клиники Академии ФСИН России) смогут максимально оптимизировать организацию функционирования органов и учреждений уголовно-исполнительной системы в сфере правового обеспечения ФСИН России в интересующем нас направлении и нейтрализовать существующие барьеры, что будет способствовать достижению максимальной эффективности решения стоящих перед Федеральной службой исполнения наказаний целей.. • .178.
