Актуальность темы
исследования обусловлена необходимостью формирования в современных условиях банковской системы, адекватной рыночным отношениям, складывающимся в России на современном этапе.
Стратегической задачей кардинальных преобразований всех сфер общественной жизни в нашей стране в начале девяностых годов прошлого века стало создание рыночной экономики как фундамента развития демократического общества в целом. Решение поставленной задачи потребовало последовательного решения многих проблем в различных сферах. Вместе с тем, российский дореволюционный опыт, опыт современных зарубежных государств по построению рыночных основ доказывал необходимость начала преобразований с банковской сферы как важнейшей составляющей рыночной экономики. Это потребовало от государства отказа от государственной монополии на банковское дело, создания правовой базы, позволившей приступить к формированию банковской системы, функционирующей на принципиально иных основах, имеющей своей целью, в первую очередь, обеспечение эффективной и стабильной денежно-кредитной политики. Успешно функционирующая банковская система, конкурирующая с зарубежными кредитными организациями на внутреннем и внешнем рынках, выступает непременным условием достижения стоящих перед государством общесоциальных целей и задач, что соответствует закрепленным в Конституции Российской Федерации требованиям к его политике как социальному демократическому правовому государству. Этим обусловлена необходимость и особая значимость деятельности государства по созданию не только банковской системы, строящейся в соответствии с законами рынка, но и осуществление повседневного регулирования, контроля за ее функционированием.
Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной и высокопрофессиональной деятельности системы государственного управления.
Коренные изменения в экономической и социально-политической жизни российского общества, начавшиеся в 90-х годах, обусловили не только возросшую роль государственного управления, но и права как регулятора общественных отношений, включая создание правовой системы, соответствующей новым рыночным условиям, являющейся основой для эффективно функционирующего государственного аппарата.
Начало реформ в России, связанное с переходом от плановой к рыночной экономике, неизбежно потребовало развития предпринимательской инициативы, предоставления определенной степени экономической свободы для реализации коммерческих интересов и проектов хозяйствующим субъектам. Используемые в прежней системе административные методы управления экономической сферой отношений оказались в условиях рынка не эффективными, поэтому ведущее место в управлении делами общества заняли экономико-правовые методы регулирования.
В современной экономической и юридической литературе в последнее время нередко высказываются мнения, согласно которым государственное управление экономикой, его вмешательство в названные отношения в ходе проводимой в стране экономической реформы, теряет свое значение, становится тормозом на пути формирования рыночно ориентированной экономики.
Такой вывод представляется необоснованным. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что саморегулирующаяся рыночная система требует государственного организующего воздействия. Это позволяет государству обеспечивать решение социальных задач, стоящих перед обществом, а в период реформ требующих особенно пристального внимания со стороны государства и создания системы гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Следует согласиться с теми учеными, которые полагают, что роль государственного управления существенно возрастает в переходные и кризисные периоды общественного развития. Это объясняется тем, что в это время идут бурные процессы перестройки существующих моделей общественных отношений, процесс поиска и создания их новых форм. Не являются исключением и экономические преобразования. Переход от плановой экономики к рыночным отношениям, основанным на инициативе хозяйствующих субъектов, равноправии сторон и конкуренции не может и не должен проходить стихийно и бесконтрольно. Пока в России не сформированы стабильно функционирующие основные рыночные институты. Резкий переход к «саморегулирующемуся свободному рынку», ослабление государственного воздействия неизбежно повлекли за собой обострение социальных проблем, вызванных отсутствием социальной защищенности большей части населения. Именно в этом аспекте значительно возрастает роль государственного управления различными сферами общества, включая экономику.
Отсутствие эффективного государственного управления в процессе формирования рыночных отношений с целью обеспечения максимально плавного перехода, с наименьшими социальными потерями для населения к саморегулирующемуся рынку, могут повлечь за собой разочарование в реформах и отказ от них, что в свою очередь, может породить негативные последствия общественного развития в целом.
Помимо сказанного доказательством практической и теоретической значимости и актуальности исследования процессов правового регулирования государственного управления в банковской сфере являются следующие обстоятельства.
1. Определение экономической, социальной и правовой политики всегда признавались неотъемлемыми составляющими внутренней функции государства. Их содержание меняется с течением времени и с естественным изменением в приоритетах, задачах и целях, стоящих перед государством на современном этапе, но можно с уверенностью сказать, что эти функции уже на протяжении многих лет являются одними из основных.
2. Значимость государства в экономической, социально-культурной и правовой сферах подтверждена историческим отечественным и зарубежным опытом, а именно: в кризисной ситуации государственное управление должно усиливаться. Одной из мер реанимации экономики в Германии и Японии после Второй мировой войны было усиление централизованного государственного управления названными процессами. Аналогичная мера, как известно, была осуществлена при проведении реформ Ф. Рузвельтом в США.
3. Рыночная саморегуляция порождает стихийные процессы. Нередко забывают, что стихийность — одна из характеристик рыночного уклада и смягчение ее разрушительной силы обеспечивается государством. Кроме того, рынок сам по себе еще мало что значит. Так называемое рыночное саморегулирование может привести к анархии и хаосу. Необходимы правильные пропорции, сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного правового регулирования, которые не могут сложиться автоматически. Обеспечить их способна только активная деятельность государства.
4. Государство не противостоит рыночной экономике, оно располагает значительными потенциальными ресурсами для стимулирования ее эффективного развития и функционирования, в том числе и правовыми средствами.
5. Именно государство призвано не допустить негативные последствия деятельности организаций, являющихся естественными монополистами (транспорт, связь, энергетика и т. п.), а в необходимых случаях вводить те или иные правовые ограничения такой деятельности.
6. Государство является гарантом стабильности внутреннего рынка и обеспечения национальных интересов в условиях конкуренции на международных рынках.
Дискриминация государственного управления вредна для общества. Период начала реформ характеризовался потерей управляемости обществом, слабостью государственного управления, что привело к негативным последствиям, связанным с падением производства, отсутствием инвестиций, ростом экономической преступности, что с неизбежностью повлекло снижение уровня жизни населения.
В то же время, государственное управление, характерное для советского периода, во многом принципиально отторгается изменившимися условиями жизни общества. Требуются коренные изменения как в характере управления, так и в его масштабах и методах. Современное управление экономикой нельзя сводить лишь к прямому управлению деятельностью конкретных предприятий и учреждений вышестоящими органами на основе отношений по принципу «власть-подчинение», особенно учитывая предоставленную самостоятельность в проведении хозяйственной деятельности всем субъектам гражданских правоотношений. В этой связи принципиально важным представляется вывод о том, что совершенствование государственного управления, его правовой основы в условиях рынка не означает возрождения советской системы государственного управления с ее административными методами и тотальным проникновением в регулирование всех сфер жизни общества.
Безусловно, всегда существуют сферы общественных отношений, в которых необходимо применение «жесткого», императивного государственного управления. К таким отраслям можно отнести оборонную промышленность, атомную энергетику, которые напрямую связанны с национальной безопасностью, а также те отрасли, бюджетное финансирование которых обусловлено высокой социальной значимостью здравоохранение, народное образование, в науке — фундаментальные исследования). В то же время существуют такие отрасли (в основном в области частного сектора экономики), эффективность функционирования которых требует значительно меньшей доли «жесткого» регулирования, что связано с действием в этой сфере объективных экономических законов и способности к саморегуляции системы в условиях рынка. Здесь необходимо применять меры так называемого косвенного воздействия (экономические методы).
Кроме того, существуют такие сферы, управление которыми строится на комплексном сочетании обоих названных выше методов государственного управления. К таковым можно отнести некоторые элементы денежно-кредитной системы. Примером могут служить банки, деятельность которых в отношении частных лиц по приему вкладов регулируется более жестко в сравнении с другими банковскими операциями, что объясняется необходимостью защиты «слабой стороны» такого рода отношений, каким является вкладчик.
Таким образом, в сложившейся в России ситуации необходимо исследование сочетания как прямого, так и косвенного методов государственного управления.
Разнообразные приемы воздействия субъекта управления на объект управления должны быть не разрозненными, а использоваться в единстве и взаимообусловленности.
С повышением роли и усложнением задач государственного управления становится все более очевидным его совершенствование, особенно его правовой основы, которое может быть достигнуто только на основе всестороннего использования научных знаний и создания теоретически обоснованной концепции совершенствования всей системы государственного управления. Это требует разработки нового понятийного аппарата, уяснения содержания, целей, задач, методов как особого вида деятельности в целях более четкого правового регулирования указанных процессов.
Банковская система, будучи одним из важнейших звеньев рыночной экономики, оказывает разностороннее воздействие на жизнедеятельность общества в целом. Она не только обеспечивает механизм межотраслевого и межрегионального перераспределения денежного капитала, но и является ключевым элементом расчетного и платежного механизмов хозяйственной системы страны. Банковская деятельность в силу своей специфики затрагивает интересы широкого круга лиц.
Последствием недостаточно продуманного и последовательного правового регулирования государственного управления банковской системой в первой половине девяностых годов стали значительные социальные потрясения, связанные с незаконной деятельностью «финансовых пирамид», мошенничеством со стороны банков, что нанесло значительный ущерб не только населению, но и банковской системе в целом, потере доверия к государственной политике реформ.
Таким образом, банковская деятельность, во-первых, затрагивает имущественные интересы неограниченного круга субъектов, а во-вторых, в силу своей специфики способна оказывать влияние на экономические процессы в стране в целом. Указанные обстоятельства являются вполне закономерной предпосылкой для установления в отношении банков более «жестких» методов правового регулирования государственного управления в целях обеспечения общественной безопасности по сравнению с другими субъектами предпринимательской деятельности.
От состояния банковской системы государства существенным образом зависит защищенность и устойчивость национальной валюты, в том числе ее покупательная способность и курс по отношению к иностранным валютам, что имеет первостепенное значение для государственного суверенитета.
Бесперебойное и эффективное функционирование государственных органов и учреждений, развитие суверенного государства в целом напрямую зависят от состояния банковской системы страны, от ее устойчивости и надежности. Без такой системы невозможно успешно осуществлять государственные экономические, социальные, политико-правовые, экологические и другие программы и проекты.
Для любого подлинно суверенного государства вопросы обеспечения устойчивости национальной банковской системы имеют стратегическое значение и всегда актуальны, составляя часть содержания понятия «экономическая безопасность государства».
Решить все перечисленные задачи возможно только при условии осуществления государственного управления банковской системой. В этой связи большой научный и практический интерес представляют полномочия Центрального банка Российской Федерации как единственного субъекта, наделенного специальной компетенцией по управлению банковской системой России, а также весьма полезен опыт иностранных государств в области организации правового регулирования государственного управления кредитной системой страны. Изучение и возможное заимствование опыта управления кредитными учреждениями стран с развитой рыночной экономикой могли бы эффективно воздействовать на процессы структурной перестройки кредитной системы России и совершенствование законодательства в этой области.
Для сравнительного анализа правового регулирования построения государственного управления банковской деятельностью диссертант выбрал три европейских государства: Францию, Испанию и Италию. Это обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, законодательство этих стран принадлежат к романо-германской правовой системе (семье), которая с точки зрения диссертанта наиболее близка российской правовой системе. Во-вторых, организация государственного управления банковской системой именно в этих странах наиболее ярко и иллюстративно отражает три существующие модели государственного управления банковской сферой. В-третьих, правовые институты Франции чрезвычайно близки их российским аналогамИспания — европейское государство относительно недавно после освобождения от диктатуры встало на путь построения рыночной экономики и формирования конкурентоспособной банковской системыа банковская система Италии очень разнообразна и в нее входит огромное число всевозможных банков, поэтому опыт организации государственного управления такой громоздкой и сложной банковской системой может быть весьма полезен для России.
Состояние разработки проблемы. Тематика настоящего исследования и вопросы, в нем рассматриваемые, привлекают внимание многих ученых и практиков, причем как юристов, так и финансистов, экономистов, социологов, политологов.
Теоретической основой диссертации в первую очередь послужили труды по общей теории права Алексеева С. С., Васильева A.M., Коркунова Н. М., Лазарева В. В., Марченко М. Н., Матузова Н. И., Малько А. В., Нерсесянца B.C., Топорнина Б. Н. и др.
Значительный вклад в развитие теории управления в целом, а также в банковской сфере, внесли такие видные ученые и практики, как: Агарков М. М., Алехин А. П., Афанасьев В. Г., Гвишиани Д. М., Баглай М. В., Бахрах Д. Н., Бачило И. Л., Веремеенко И. И., Козлов Ю. М., Кутафин О. Е., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н., Халфина P.O. и другие.
Особую роль в развитии теории государственного управления сыграли фундаментальные исследования Атаманчука Г. В., Тихомирова Ю. А., Туманова Г. А. и Чиркина В.Е.
Существенный вклад в понимание правового регулирования государственного управления банковской системой внесли специалисты в области финансового права: Артемов Н. М., Бельский К. С., Воронова Л. К., Горбунова О. Н., Грачева Е. Ю., Карасева М. В., Пискотин М. И., Ровинский Е. А., Химичева Н. И., Шохин С. О., Цыпкин С.Д.
В последнее время активизировались научные изыскания в сфере правового регулирования банковского дела, функционирования банковской системы, исследования статуса Центрального банка Российской Федерации. Вместе с тем, работы последнего времени посвящены, как правило, анализу и освещению отдельных направлений государственного управления названной сферой. Наиболее подробно эти вопросы рассматривались в работах Баренбойма П. Д., Братко А. Г., Викулина А. Ю., Гейвандова Я. А., Егорова С. Е., Егорова В., Ерпылевой Н. Ю., Ефимовой Л. Г., Лаврушина О. И., Олейник О. М., Садикова О. Н., Суханова Е. А., Тосуняна Г. А., Турбанова А. В., Хандруева А.А.
Среди зарубежных авторов, занимающихся названными проблемами можно назвать: Брайолт К., Гарнер Д., Годме. П.М., Гурней Б., Долан Э. Дж., Жайе П., Кэмпбелл Х. Д., Кэмпбелл Р. Дж., Леворн С., Локк Дж., Матук Ж., Маркс К., Мюллер Х. И., Поллард A.M., Пассейк Ж. Г., Рид Э., Коттер Р., Смит Р., Гилл Э., Симон К., Стерн Г., Энгельс Ф., Эллис К. Х., A.Alesina., Bianc J., Eijffinger S.C.W., Effros R.C., Faugere I., Forder., Haan J., Hoeberichts M., Jordan TJ., Ishigaki Kenichi, Virieux F.-M., Vaguet Ph., Downes Patric, Mangano G., Miller G. P., Martin-Retortillo, Muscatelli V.A., Sebastian, Paprotzki M., Posen A., Pieper D., Santiago Javier, Sikken B.J., Schroder K., Fernandez Valbuena, Seifert E., Wintenberg J.M., Zdrachal P. и другие.
Несмотря на постоянно повышающийся интерес к проблемам правового статуса Центрального банка России, вопросы его полномочий в сфере банковского регулирования незаслуженно остались неисследованными. Большинство работ в этой области посвящены анализу его правового статуса как органа государственной власти, как эмиссионного центра, как органа, обеспечивающего устойчивость национальной валюты. Кроме того, в научных кругах постоянно ведутся споры относительно места Банка России в государственном аппарате и в системе разделения властей.
Исследование этих, безусловно, актуальных и интересных проблем не коснулось тем не менее многих важных аспектов назначения и функционирования Банка России — развитие и укрепление банковской системы России и ее правовых основ. Нельзя забывать о двойственной правовой природе Банка России, заключающейся в том, что согласно действующему законодательству он не только наделен властными полномочиями по отношению к кредитным организациям, обладает монопольным правом эмиссии денег в России, обеспечивает защиту и устойчивость национальной валюты и т. п., но и является неотъемлемой частью банковской системы России, возглавляя ее и управляя ею. Именно в осуществлении государственного управления банковской системой проявляются государственно-властные полномочия Банка России.
Это обусловило выбор темы, связанный с исследованием правового статуса Центрального банка России как органа государственного управления банковской системой страны, сравнением его с правовым статусом иностранных центральных банков в области управления банковской системой, и сопоставлением организации государственного управления банковской системой России, Франции, Испании и Италии.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования осуществления Банком России своих властных полномочий как субъекта государственного управления банковской системой России, а также организация этого управления, включая систему и полномочия государственных органов, наделенных специальной компетенцией в сфере банковского регулирования и надзора.
Предмет настоящего исследования составляют правовые основы государственного управления банковской системой России, состояние и перспективы их развития, включая нормативные анты Центрального Банка Российской Федерации, регулирующие его полномочия в области государственного управления банковской системой России, а также деятельность кредитных организаций. При написании работы использовались материалы судебной практики и деятельности банковской системы в целом, а также Банка России в частности. Наряду с названными изучались нормативно-правовые акты Франции, Испании и Италии, закрепляющие полномочия органов управления банковской системой и регламентирующие банковскую деятельность и правовое положение кредитных организаций в этих государствах.
Цель исследования состоит в том, чтобы, на основе анализа теоретических положений, действующего российского финансового, гражданского, банковского законодательства, исторического, зарубежного опыта обосновать и сформулировать концепцию необходимости и значимости государственного управления банковской системой в России, включая его цели, задачи, направления, систему органов, их полномочия в этой области, конкретные организационно-правовые формы повышения эффективности управления кредитными организациями, в которых находит свое выражение деятельность государственных органов по развитию и укреплению банковской системы России.
Эта цель достигается решением следующих задач:
• на основе анализа работ отечественных и зарубежных ученых уточнить понятие «социальное управление», из которого вывести видовое понятие «государственное управление», после чего выделить наиболее существенные признаки, отличающие государственное управление от всех других видов социального управления в целях выявления специфики государственного управления в сфере осуществления финансовой деятельности;
• рассмотреть особенности форм и методов государственного управления, их правового регулирования в зависимости от политического режима, выявив наиболее характерные их черты для демократического правового государства и на основе проведенного исследования определить разумное сочетание административных и экономико-правовых методов государственного управления в сфере финансов в целом и в банковской системе в частности;
• проанализировав различные точки зрения на понятие «орган государственного управления», уточнить его определение и выделить существенные признаки органа государственного управления, включая правовую составляющую в рыночных условиях;
• на основе различных подходов к определению элементного состава банковской системы и связей между этими отдельными элементами сформулировать юридическое понятие «банковская система», выделив среди ее элементов системообразующие;
• в соответствии с действующим законодательством иностранных государств рассмотреть организационно-правовые основы государственного управления банковской системой во Франции, Испании, Италии и полномочия органов государственного управления банковской деятельностью специальной компетенции в перечисленных государствах в целях возможного использования положительного опыта построения банковской системы в России;
• выделить основные модели построения системы государственного управления банковской системой;
• основываясь на действующем законодательстве рассмотреть полномочия Банка России по управлению банковской системой с точки зрения применения им различных форм государственного управления;
• сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования государственного управления банковской системой России Центральным банком России.
Методологической основой исследования является общенаучный метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно — социологический, технико-юридический, лингвистический, исторический, сравнительного правоведения. При написании работы был использован системный подход, предполагающий исследование элементов банковской системы в их взаимосвязи, взаимодействии с учетом прямых и обратных связей. Их применение позволило диссертанту проанализировать правовой статус Центрального банка Российской Федерации как неотъемлемой части банковской системы России с точки зрения его взаимосвязей с другими элементами этой системы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые в науке финансового и административного права с позиций теории государственного управления комплексно рассмотрен институт Центрального банка как субъекта, наделенного властными полномочиями по управлению банковской системой и как неотъемлемого элемента банковской системы России, разработана современная концепция правового регулирования государственного управления банковской системой применительно к современному этапу развития общества и государства в условиях формирования рынка в России, а также намечены пути дальнейшего совершенствования банковского законодательства в этой области.
Научная новизна диссертационного исследования раскрывается в следующих сформулированных автором теоретических положениях и практических выводах, выносимых на защиту:
1. Понятие государственного управления банковской системой, как деятельности уполномоченных государством субъектов, посредством которых оно в правовой форме воздействует на общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и функционирования банковской системы страны в целях стабилизации денежного обращения, укрепления национальной валюты, совершенствования платежного механизма, что является важнейшим условием реализации государственной экономической политики.
2. Положение о том, что в условиях современного состояния правовой науки и развития российского государственного аппарата понимание функции государственного управления исключительно как функции исполнительных органов государства, а аппарата государства как совокупности исполнительных государственных органов, не отражает существующую действительность. В условиях демократического общества функции государственного управления в различных формах осуществляют органы всех ветвей власти. Понятия «аппарат государства» и «аппарат государственного управления» могут рассматриваться как идентичные, так же как и «орган государства» и «орган государственного управления». Вместе с тем, представляется, что понятие «государственное управление» более широкое по сравнению с понятием «исполнительная власть», так же как и «орган государственного управления» шире понятия «исполнительный орган». Все органы исполнительной власти — это органы государственного управления, но не все органы государственного управления — исполнительные органы государства, в связи с чем Центральный банк РФ, не будучи органом исполнительной власти, является органом государственного управления.
3. Понятие органа государственного управления, как организационно и структурно обособленной части государственного аппарата, созданной в порядке, предусмотренном соответствующим нормативно-правовым актом, с целью осуществления управленческих функций государства в отдельных сферах общественной жизни, и наделенной для этого государственно-властными полномочиями, которые она реализует в рамках своей компетенции в установленной форме. Перечисленные признаки в полной мере характерны и для Центрального банка РФ, который может рассматриваться как орган государственного управления.
4. Результаты анализа элементного состава банковской системы России и зарубежных стран (Франции, Испании, Италии) позволяют сформулировать правовое понятие банковской системы современного демократического государства с рыночно ориентированной экономикой, как совокупности взаимодействующих и взаимосвязанных организаций, осуществляющих банковскую деятельность на основе лицензии уполномоченного государством субъекта, а также органов государства, осуществляющих государственное управление банковской деятельностью.
Данное определение основывается на выделении трех элементов банковской системы:
1. кредитные организации, непосредственно осуществляющие банковские операции, т. е. по существу выполняющие функции банковской системы;
2. организации, обеспечивающие эффективность функционирования кредитных организаций, т. е. не выполняющие непосредственно банковских операции, но способствующие их единообразному и наиболее успешному осуществлению;
3. органы государственного управления банковской системой, осуществляющие правовое регулирование отношений, возникающих в процессе осуществления банковской деятельности и ее обеспечения с целью упорядочения такой деятельности и защиты интересов ее клиентов.
Перечисленные компоненты образуют систему, т. е. объединенную общими функциями (банковская деятельность — осуществление, обеспечение, регулирование) и целями (кредитование экономики) совокупность. Кроме того, наличие общей правовой основы — банковского законодательства, регламентирующей сопоставимый правовой статус отдельных элементов банковской системы, а также способы их взаимодействия между собой, и закрепляющей различные типы связей между элементами свидетельствует о том, что совокупность названных трех элементов образует систему.
5. Исследование зарубежного опыта правового регулирования банковской системы позволило сделать вывод о том, что на сегодняшний день сформировались и существуют три основные модели организации государственного управления кредитно — банковской системой.
Для первой модели характерно наделение государством путем закрепления в законе нескольких государственных органов специальными полномочиями в различных областях государственного управления в банковской сфере, что характерно для Франции. К этим органам относятся:
A) государственный орган, осуществляющий регулирование банковской деятельности на основании издаваемых подзаконных актов (предписания общего порядка, установление обязательных экономических нормативов, определение условий проведения банковских операций и т. п.);
Б) государственный орган, осуществляющий выдачу/аннулирование разрешения на осуществление банковской деятельности;
B) государственный орган, осуществляющий надзор за соблюдением банковского законодательства и применение юридических санкций в случае его нарушения.
При этом центральный банк страны не обладает ни одним из перечисленных выше полномочий по регулированию и надзору за банковской деятельностью, он лишь обеспечивает работу органов управления кредитной системой и сам непосредственно к ней не относится. В соответствии с законодательством он остается неотъемлемой частью банковской системы страны и возглавляет ее, одновременно являясь органом «опеки» кредитных учреждений, не обладая какими-либо государственно-властными полномочиями в сфере управления кредитными учреждениями.
Вторая модель основывается на том, что полномочия по правовому регулированию и контролю за деятельностью кредитных учреждений разделены между Центральным банком и Министерством экономики и финансов (например, Испания). Соответствующее министерство, в свою очередь, выдает разрешения на учреждение частного банка и на внесение изменений в устав и иные учредительные документы, а также дает согласие на замену высших должностных лиц кредитного учреждения. Все регулятивные и надзорные полномочия сосредоточены в руках центрального банка. Однако при такой схеме отсутствует монополизм центрального банка в сфере государственного управления банковской деятельностью.
При третьей модели все полномочия по правовому регулированию банковской деятельности принадлежат центральному банку, что характерно, в частности, для Италии и Российской Федерации.
6. Вывод о целесообразности использования второй модели организации государственного управления кредитной системой Российской Федерации и передачи части полномочий Банка России, например, по регистрации и лицензированию деятельности кредитных организаций, а также по отзыву, приостановлению у них лицензии соответствующему министерству. Целесообразность выбора данного типа модели организации государственного управления обусловлена тем, что чрезмерный монополизм Центрального банка, характерный для третьей модели государственного регулирования банковской системой, может способствовать злоупотреблениям должностных лиц Банка России, негативно сказываться на функционировании всей банковской системы. Это объясняется противоречивостью целей и задач, возлагаемых законодательством на Банк России.
7. Вывод о том, что момент государственной регистрации и момент выдачи лицензии кредитной организации должны совпадать.
Объединение этих процедур значительно облегчит деятельность Центрального банка РФ (его территориальных учреждений и департамента лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций), поскольку процесс рассмотрения документов и принятия решений не будет разорван во временипозволит сократить сроки всей процедуры (все документы будут рассматриваться один раз) — упростит действия учредителей кредитной организации, но самое главное, исключит возможность недобросовестного использования наименования «банк» или «кредитная организация» и осуществления банковских операций без лицензии.
Для объединения процедуры регистрации и лицензирования деятельности кредитных организаций необходимо изменить перечень документов, представляемых в территориальное учреждение Банка России учредителями кредитной организации, дополнив его требованием о стопроцентной оплате уставного капитала на момент подачи документов для регистрации и получения лицензии и необходимостью представления документа, подтверждающего оплату ста процентов уставного капитала и правомерность такой оплаты.
8. Предложения по совершенствованию правового регулирования банковской деятельности, в том числе о необходимости закрепления в банковском законодательстве нормы о том, что отрицательное аудиторское заключение, составленное по факту проведения аудиторской проверки кредитной организации по поручению Банка России, является основанием для применения Банком России к данной кредитной организации санкций в случае обнаружения фактов нарушения банковского законодательства и предписаний Банка России. Кроме того, необходимо урегулировать порядок рассмотрения отрицательного аудиторского заключения и установить сроки принятия конкретного решения уполномоченным лицом о применении конкретных санкций к кредитной организации.
Теоретическая и практическая значимость исследования имеют несколько аспектов: научный, правотворческий, правоприменительный и учебный, что проявляется в следующем.
1. Основные положения и выводы, сделанные в настоящей работе, использованы и могут использоваться в ходе дальнейшей разработки и исследования проблем правового регулирования государственного управления банковской системой, места и роли Банка России как субъекта управления.
2. Рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании об ограничении монополизма Центрального банка РФ в процессе регистрации кредитных организаций, а также положение о том, что регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе органКомитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций, использовались при подготовке проекта Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в 2002 г. и были законодательно закреплены соответственно в статьях 4 и 56.
3. Выводы диссертационного исследования используются в нормотворческой и в правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации.
4. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при проведении занятий по таким учебным курсам, как: «Финансовое право», «Административное право», «Банковское право».
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные положения и практические рекомендации, сформулированные автором, прошли апробацию в процессе законопроектной работы, были учтены при подготовке таких, в частности, проектов федеральных законов «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Результаты авторской концепции положены в основу подготовки нормативно-правовых актов Банка России.
Ряд выводов и заключений, сделанных соискателем, докладывались на многочисленных международных и российских научно-практических конференциях, посвященных обсуждению проблем функционирования банковской системы, в том числе: на научно-практической конференции юридических служб национальных банков стран СНГ и Балтии «Актуальные проблемы банковского законодательства, сравнительный анализ правовых норм» в сентябре 2003 г. (г.Санкт-Петербург) — на научно-практическом семинаре «Актуальные проблемы применения банковского законодательства» в апреле 2004 г. (г. Псков) — на научно-практическом семинаре Международного валютного фонда «Текущие проблемы денежно-кредитного и финансового права (международно-правовые аспекты)» в мае-июне 2004 г. (г. Вашингтон — США) и на других ранее состоявшихся конференциях.
Материалы диссертации, основные выводы и положения о совершенствовании государственного управления банковской системой РФ используются в учебном процессе в МГИМО (Университет) МИД РФ и в МГТОА, а также в системе учебных заведений Банка России.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В ходе проведенного диссертационного исследования были сделаны следующие выводы.
Формирование концепции правового регулирования государственного управления банковской системой в условиях построения рынка обусловлено стратегической задачей кардинальных преобразований всех сфер нашего общества и, в первую очередь, соответствующей банковской системы как фундамента развития демократии. Разработка концепции направлена на формирование соответствующей названным целям и задачам модели государственного управления банковской системой и создание современной правовой базы функционирования и развития всех ее институтов.
На сегодняшний день сформировались и существуют три основные модели организации государственного управления кредитно-банковской системой в странах с рыночной экономикой.
Для первой модели характерно существование нескольких государственных органов специальной компетенции, наделенных полномочиями в различных областях государственного управления в банковской сфере (Франция): а) государственный орган, осуществляющий регулирование банковской деятельности путем издания подзаконных нормативно-правовых актов (предписания общего порядка, установление обязательных экономических нормативов, определение условий проведения банковских операций и т. п.) — б) государственный орган, осуществляющий выдачу/аннулирование разрешения на осуществление банковской деятельностив) государственный орган, осуществляющий надзор за соблюдением банковского законодательства и применяющий санкции в случае его нарушения.
При этом центральный банк не обладает ни одним из перечисленных выше полномочий по регулированию и надзору за банковской деятельностью, он лишь обеспечивает работу органов управления кредитной системой, т. е. сам непосредственно к ней не относится. Однако он остается неотъемлемой частью банковской системы страны и возглавляет ее, одновременно являясь органом «опеки» кредитных учреждений, не обладая какими-либо государственно-властными полномочиями в сфере управления кредитными учреждениями.
Вторую модель отличает то, что полномочия по регулированию и контролю за деятельностью кредитных учреждений разделены между центральным банком и министерством экономики и финансов (Испания), которое, в свою очередь, выдает разрешения на учреждение частного банка и на внесение изменений в устав и иные учредительные документы, а также дает согласие на замену высших должностных лиц кредитного учреждения. Все регулятивные и надзорные полномочия сосредоточены в руках центрального банка. При такой схеме отсутствует монополизм Центробанка в сфере государственного управления банковской деятельностью.
Третья модель основывается на том, что все полномочия по регулированию банковской деятельности принадлежат центральному банку (Италия, Российская Федерация).
Государственное управление банковской сферой осуществляется сегодня в России на двух уровнях: общем и специальном. Функции общего управления реализуют органы государственной власти общей компетенции (Президент, Государственная Дума Федерального Собрания, Правительство). Непосредственное же управление банковской системой страны осуществляет Банк России, который является единственным на сегодняшний день органом государственного управления банковской системой страны, обладающим специальной компетенцией в этой области.
Именно Центральный банк РФ ежедневно имеет возможность влиять на состояние и деятельность кредитных организаций и иных элементов банковской системы страны с помощью различных методов и инструментов проведения денежно-кредитной политики. Поскольку банковская деятельность затрагивает имущественные интересы неограниченного круга субъектов и в силу своей специфики способна оказывать влияние на экономические процессы в стране в целом, государственное управление и контроль со стороны государственных органов в этой области значительно строже по сравнению с другими видами предпринимательской деятельности.
Правоспособность кредитных организаций самостоятельно принимать управленческие решения по широкому кругу вопросов своей деятельности отнюдь не означает, что государство слабо регулирует и контролирует их.
Учредители кредитной организации самостоятельно принимают решение о ее создании, ее реорганизации и т. д. Однако порядок создания кредитной организации, ее государственной регистрации, ее реорганизации установлен на уровне федерального закона. Закон, например, запрещает учредителям выходить из состава участников в течение трех лет со дня регистрации банка.
Учредители самостоятельно определяют размер уставного капитала своей кредитной организации. В то же время Центральный банк РФ устанавливает не только его минимальный размер, но и структуру.
Закон отсекает некоторые возможные источники формирования уставного капитала кредитных организаций как недозволенные. Так, в этих целях не могут быть использованы не только привлеченные денежные средства, но и средства федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Средства бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, могут быть использованы для формирования уставного капитала кредитной организации лишь на основании соответствующего законодательного акта субъекта РФ или решения органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.
Закон регламентирует и процесс приобретения другими юридическими лицами акций (долей) кредитной организации с тем, чтобы не допустить как нарушений антимонопольных правил, так и перехода этих акций (долей) к лицам и организациям с неудовлетворительным финансовым положением.
Приобретение в результате одной или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом, либо группой юридических и физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу, более 5% акций (долей) кредитной организации требует уведомления ЦБ РФ, а более 20% — его предварительного согласия.
Кредитные организации вольны выбирать для исполнения любое из допустимых сочетаний банковских операций и сделок, но лишь до тех пор, пока не претендуют на роль банка. В этом случае, наряду с правом выполнять любую банковскую операцию и сделку, кредитная организация вместе с тем обязана по закону осуществлять в совокупности следующие три банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лицразмещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочностиоткрытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.
При осуществлении целого ряда банковских операций закон не оставляет кредитной организации какого-либо поля для самодеятельности. Так, порядок открытия, ведения и закрытия счетов клиентов в рублях и иностранной валюте устанавливается ЦБ РФ в соответствии с федеральным законом.
Что касается расчетных операций кредитных организаций, то они осуществляются строго по правилам, формам и стандартам, установленным ЦБ РФ, и лишь при отсутствии правил проведения отдельных видов расчетов — по договоренности между собой. А при осуществлении международных расчетов такие операции производятся в порядке, предусмотренном федеральными законами и правилами, принятыми в международной банковской практике.
Строжайшим образом регламентирован бухгалтерский учет в кредитной организации: правила ведения бухгалтерского учета, представления финансовой и статистической отчетности, составления годовых отчетов кредитными организациями устанавливаются ЦБ РФ, с учетом международной банковской практики.
Не менее строго регламентирована Банком России вся текущая и годовая отчетность кредитной организации. Особенно строго государство регламентирует те аспекты деятельности кредитных организаций, осуществление тех видов банковских операций и сделок, которые непосредственно влияют на стабильность, ликвидность кредитных организаций, на степень сохранности денежных средств, других ценностей и т. п., вверенных кредитной организации ее клиентами, на реализацию денежно-кредитной политики государства.
Особенно тщательно государство регулирует и контролирует те виды деятельности кредитных организаций, в результате которых может быть нанесен ущерб экономике, банковской системе страны, интересам вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, а также непосредственно интересам государства.
В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк.
России устанавливает им ряд обязательных нормативов.
Закон вменяет в обязанность кредитным организациям создавать в целях обеспечения финансовой надежности резервы (фонды), в том числе под обесценение ценных бумаг, на покрытие возможных убытков от сомнительных и безнадежных долгов.
Наглядный пример самого строгого государственного регулирования кредитных организаций мы видим в деятельности Банка России по претворению в жизнь единой государственной денежно-кредитной политики.
В процессе реализации этой важнейшей экономической задачи Центральный банк РФ использует ряд финансовых инструментов и методов денежно-кредитной политики, которые многосторонне регламентируют деятельность кредитных организаций. В Законе о Банке России перечислены эти основные инструменты и методы. К ним относятся:
• процентные ставки по операциям ЦБ РФ;
• нормативы обязательных резервов, депонируемых в Центрального банка РФ (резервные требования);
• операции на открытом рынке;
• рефинансирование банков;
• валютные интервенции;
• установление ориентиров роста денежной массы;
• прямые количественные ограничения.
• эмиссия облигаций от своего имени.
Результаты применения этих инструментов и методов оказывают существенное воздействие на жизнедеятельность кредитных организаций, в первую очередь банков. Так, выполнение банками норматива обязательных резервов, депонируемых в ЦБ РФ в порядке, установленном федеральным законом (ст. 38 Закона о ЦБ РФ), ограничивает их финансовые ресурсы, необходимые им для активных операций. Ведь банки обязаны держать эти резервы в Центробанке, для чего там открывается специальный счет.
Для защиты прав и законных интересов вкладчиков банков Российской Федерации, укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулирования привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации был принят Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» 148. Данный нормативный акт регулирует отношения по созданию и функционированию системы страхования вкладов, формированию и использованию ее денежного фонда, выплатам возмещения по вкладам при наступлении страховых случаев, а также отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля за функционированием системы страхования вкладов, и иные отношения, возникающие в данной сфере. Представляется, что возникающие при этом общественные отношения являются предметом финансового права, а нормы, их регулирующие, образуют соответствующий институт в системе финансового права.
В рамках государственного регулирования банковской деятельности важное место занимает регулирование валютных операций, которые отнесены законом к числу банковских операций (ст. 5 Закона о банках).
Для совершения валютных операций требуется получение соответствующего специального разрешения (лицензии) ЦБ РФ. Право на совершение валютных операций имеют как резиденты, так и нерезиденты.
В последнее время часто высказывается мнение о том, что монополизм Банка России вредит развитию банковской системы и не способствует ее стабильности. Такая позиция объясняется тем, что Центральный банк РФ в соответствии с действующим законодательством выполняет функции по обеспечению устойчивости рубля и одновременно по развитию и укреплению банковской системой страны, что зачастую приводит к принятию противоречивых решений. Например, для обеспечения устойчивости рубля Центробанк увеличивает нормативы обязательных резервов, что с другой стороны в значительной степени влияет на ликвидность кредитных организаций. В связи с этим предлагается разделить функции по надзору за кредитными организациями между ЦБ РФ и вновь созданным в системе исполнительной власти органом по надзору за кредитными организациями.
Однако, по нашему мнению, такое предложение, будучи вполне обоснованным, является несколько преждевременным. Поскольку банковская система страны еще не сформировалась окончательно и, следовательно, пока еще чаще всего не способна к саморегуляции, необходимо достаточно жесткое государственное регулирование банковской сферы, создание нового органа и перераспределение контрольных полномочий представляется сегодня нецелесообразным. Такая ситуация грозит временным безвластием до тех пор, пока новая структура начнет эффективно функционировать, что в свою очередь может привести к печальным последствиям для клиентов банков.
С другой стороны, монополизм Центрального банка РФ в сфере государственного управления банковской системой РФ не способствует ее стабилизации. В связи с этим, при нецелесообразности передачи надзорных полномочий в области банковской деятельности другому государственному органу, перспективным может стать разумное разделение полномочий в сфере государственного управления кредитной системой по примеру Испании. За Центробанком сохраняются надзорные полномочия и полномочия по принятию подзаконных нормативных актов, регулирующих деятельность кредитных учреждений, а полномочия по регистрации и лицензированию (отзыву лицензии) деятельности кредитных учреждений передаются министерству финансов.
В целях совершенствования правового регулирования регистрации и лицензирования деятельности кредитной организации предлагается объединить процедуры государственной регистрации и выдачи лицензии.
В целях повышения эффективности проводимого Банком России банковского надзора предлагается закрепить в банковском законодательстве норму о том, что отрицательное аудиторское заключение, составленное по результатам проведенной аудиторской проверки кредитной организации по поручению Банка России, является основанием для применения к данной кредитной организации санкций в случае обнаружения фактов нарушения банковского законодательства и предписаний Банка России. Необходимо урегулировать порядок рассмотрения отрицательного аудиторского заключения и установить сроки принятия конкретного решения уполномоченным лицом о применении конкретных санкций к кредитной организации.
