Правовое регулирование института государственного заказа

Широко используемый в российской юридической практике и научном обороте термин «государственный заказ» применяется как данное, не требующее особого разъяснения понятие, в силу кажущейся его очевидности. В отношении к государству этот институт образует основную форму взаимодействия государства и экономического сообщества в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, обороны и безопасности государства, программного социального развития общества. По сути, речь идет о правовых формах осуществления государственного управления в условиях новых базисных экономических отношений.

Развитые правовые государства устанавливают свободу посредством права и закона. Экономическая свобода является следствием правоустановлений. Поэтому полной свободы экономических отношений не существовало никогда и нигде. Государство не может, да и не должно находиться в стороне при решении вопросов, затрагивающих жизненные интересы общества ни в одной из сфер его жизнедеятельности, в том числе и в экономической сфере. Оно должно определить меру своего влияния в области экономических отношений и обеспечить сбалансированность экономики, построенной на базе различных форм собственности. В понятие меры следует включать и арсенал средств, адекватно соответствующих месту, времени, целям, задачам и иным значимым обстоятельствам.

Среди таких средств в исследованиях юристов и экономистов, посвященных проблемам государственного влияния, упоминается государственный заказ, поставки и закупки продукции для федеральных государственных нужд. Одни исследователи относят государственный заказ к «рудиментам советского строя», другие — к средствам косвенного влияния на экономику. Однако в большинстве случаев заказ представляется одной из ипостасей договора, сливающихся с договором и договорными отношениями.

Такое расхождение в понимании государственного заказа не может не вызвать попытки уточнить его содержание и роль в государственном управлении. Представляется, что, вводя в 1987 г. понятие «государственный заказ», законодатели не имели точного представления о функционировании заказа в условиях свободных экономических отношений.

В связи со сказанным актуальность темы диссертационного исследования имеет место, как в теоретическом, так и практическом планах. С теоретической стороны необходимо исследовать сущность и правовую природу государственного заказа, исторические формы развития этого института в системе государственного управления. Научное обоснование государственного заказа, раскрытие его содержания имеет важное значение для создания в России оптимального правового режима регулирования. Государственный заказ — это важная составная часть деятельности федеральной исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, посредством которой достигается обеспечение правовой упорядоченности общественных отношений при решении социально-экономических проблем.

Практическое значение работы заключается в разработке нового подхода к исследованиям государственного заказа как административно-правового режима, нацеленного на создание гармоничной системы правового регулирования отношений в этой специфической сфере государственного управления. Эта система будет правовой гарантией удовлетворения государственных нужд и потребностей.

Степень научной разработанности проблемы. Характеризуя состояние научной разработки темы исследования', необходимо отметить, что институт государственного заказа как форма специального административного режима, в трудах представителей отечественной науки по вопросам административного права и государственного управления практически не рассматривался. В основном исследованиям подвергались отдельные вопросы поставок продукции и товаров для государственных нужд, проблемы правового статуса государственного заказчика, конкурсного размещения государственного заказа, государственных контракта, их видов и особенностей в зависимости от отраслевой принадлежности органа государственного управления или от вида поставляемой продукции.

В числе последних работ, в которых наиболее полно охвачен весь процесс правового регулирования закупок товаров для государственных нужд, является исследование, результаты которого изложены в монографии JI. И. Шевченко и Г. Н. Гредина1. Но и в этой работе не исследован вопрос о сущности заказа как правового явления, как правового института.

В ставшей уже классической статье А. Ф. Ноздрачев пишет: «Одним из важных инструментов воздействия государства на экономическое и социальное развитие в условиях рынка является заказ на покупку и поставку продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд». Главное же внимание в статье уделено формированию понятия о государственных нуждах, порядку формирования заказов для государственных нужд, внимательно исследуются вопросы правового статуса государственного заказчика, правового режима государственного контракта.

Не нашел этот вопрос отражения в публикациях и исследованиях последних лет. Вместе с тем, государственный заказ выступает к настоящему времени как система регуляций государственно-управленческих отношений. Эти отношения имеют специфические отличия от отношений поставок, подрядов и оказания услуг, в которых участвуют органы государственного управления. Исследователи же главным образом сосредоточивались на проблемах в области частно-правовых отношений. Не нашла должного отражения и публично-правовая сторона.

1 См.: Шевченко Л. И., Гредин Г. Н. Госзаказ в системе государственного регулирования экономики. Монография. — Кемерово: Кемеровский госуниверситет, 1999. — С. 160.

2 Ноздрачев А. Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. — 1994. -№ 7. — С. 35. рассматриваемого правового явления. Практика показывает, что отношения государственного заказа имеют комплексное правовое регулирование, которое осуществляется системой специально созданных на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации государственных органов, наделенных соответствующей компетенцией в этой области государственного управления.

Публично-правовая природа государственного заказа выражается в его основанности на конституционных институтах прав и свобод человека и гражданина, государственной нужды, программ, государственной собственности и направленности на обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Государственный заказ выступает одной из функций государственного управления, находящей отражение в правовых статусах Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и высших органов государственной власти субъектов РФ. В настоящее время все яснее выявляется комплексный характер государственного заказа, который приобретает выраженный характер правового института.

Теоретической основой диссертации являются: исследования ведущих отечественных специалистов в областях административного права, а также в сфере государственного управления: Г. Н. Александрова, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, Б. В. Рушайло, Д. А. Бахраха, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, Г. Н. Гредина, Н. М. Казанцева, А. Н Козловой, А. П. Коренева, О. Е. Кутафина, В. Д. Мазаева, Н. Г. Салищевой, А. Ю. Тихомирова, К. В. Фатеева, Н. Ю. Хаманевой, С. Д. Хазанова, Л. И. Шевченкоработы русских ученых-юристов: Ф. В. Тарановского, Г. В. Шершеневичатруды российских ученых, специалистов в области лингвистики: истории, истории права: Г. В. Вернадского, С. Б. Веселовского, В. А. Воскресенского, Б. Д. Грекова, А. А. Зимина, А. К. Леонтьева, П.Н.

Милюкова, Н. Е. Носова, Н. И. Павленко, Г. М. Сорокина, В. В. Устюгова, JI.B. Черепнина, результаты исследований философов: Б. Н. Воронцова, JI.A. Гордона,.

A.M. Гендлина, Г. Г. Дилигенского, А. Г. Здравомыслова, Д. А. Кикнадзе, Е. Г. Куделина, Т. А. Марченко, Н. И. Михайлова, А.В. МеренковаЕ.И. Степанова, В. А. Туева, И.М. Чудинова- < психологов: Л. И. Божовича, B.C. Магуна, А. И. Мещерякова, С. Д. Рубинштейна, П. В. Симонова, Ш. Н. Чхартишвилиэкономистов: Л. Я. Баринова, Л. П. Евстигнеева, Б. М. Левина, Н. В. Нестеровича, П. Н. Патрона, В. В. Радаева, И. С. Розанова, Н. М. Розановой,.

B.И. Смирнова, А. Г. Чернавского, А. Е. Шаститко.

В ходе работы использовались материалы диссертационных исследований М. М. Бенцианова, И. К. Дмитриевой, Е. М. Ершова, О. Н. Колесника, Р. А. Кулагина, Ю. В. Мигунова, А. Г. Омельченко, Н. П. Толстяковой, Т. А. Халиуллина и других ученыхдействующее федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерацииоткрытые зарубежные источники, официальные и специальные сайты сети Интернет.

В диссертации проанализированы нормы Конституции РФ, конституции и уставы субъектов РФ, относящиеся к теме диссертации федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, президентов и глав администрации субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Представленная диссертация — административно-правовое исследование, опирающееся на категории государственно-правовой науки.

Исходя из характера исследования, в нем применялись историко-правовой, догматический и сравнительно-правовой методы анализа действующей нормативной правовой базы и нормативных правовых актов предшествующих этапов развития российского законодательства в области государственного заказа. Тема исследуется методами конституционного и административного, гражданского права, а также теории управления в сочетании с аналитическим толкованием и сравнительно-правовым исследованием нормделались акценты на организационно-управленческий смысл регулирования административных и иных процедур.

Цель работы состоит в комплексном исследовании института государственного заказа, предусматривающем определение его понятия как правового явления в историческом поэтапном развитии в России. Названная цель достигается путем разрешения следующих задач:

— исследовать эволюционное развитие института заказа в его исторических формах;

— выработать научное представление о государственном заказе как административном режиме — совокупности правовых средств, обеспечивающих наиболее оптимальные, с точки зрения обеспечения решения основной конституционной задачи государства, пути обеспечения государственных нужд;

— показать административно-правовую природу общественных отношений государственного заказа по обеспечению удовлетворения государственных нужд;

— проанализировать нормы Конституции Российской Федерации, системы федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих государственный заказ и поставки продукции для государственных нужд.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих при формировании, размещении и исполнении государственного заказа.

Предметом исследования выступает правовой институт государственного заказа как система законодательных и иных юридических норм, содержащих правила формирования, размещения и удовлетворения государственных нужд и потребностей.

Научная новизна диссертации определяется разработкой теоретических и практических основ современного государственного заказа, представляемого диссертантом в двух аспектахво-первых, как комплексного административно-правового института, включающего нормы конституционного, административного, бюджетного и гражданского права, во-вторых, административно-правовым режимом регулирования отношений между органами государственной власти и субъектами частного права, совершаемого по законоустановленным процедурам, формирование которого не завершенораскрытием состояния нормативной правовой базы в данной областиобоснованием рекомендаций по ее совершенствованию.

По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения: определение государственного заказа как административно-правового режима, устанавливаемого на основе закона и образующего особый порядок реализации правоотношений удовлетворения государственных нужд, возлагающего на органы государственной власти обязанности по прогнозированию, разработке прогнозов и программ государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, планирования их реализации в отношении национальных интересов путем формирования государственных заданий, в отношении которых упрлномачивающего федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы или лица в случаях и в порядке, предусмотренных законом, заключать от имени государства и на основании государственного задания государственные контракты, возлагающие на исполнителя контракта субъективную обязанность произвести в установленный срок и с определенными в техническом.

3 Предусмотрены, например, Законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446−1 «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. — № 15. — Ст. 769. задании требованиями и иными условиями государственного контракта продукцию, услугуобосновано правовое единство и преемственность комплексного административного института государственного заказа — публично-правового института реализации Конституции, законов и функций Российского государства, в форме административного режима отношений между государством и субъектами частного права, содержащим материальные и процессуальные нормы конституционного, административного, бюджетного и гражданского права, реализующего правовой статус и процесс осуществления установленного Конституцией РФ публично-правового института государственной нуждывыделены и обоснованы посредством историко-правового анализа функционирования органов государственной власти в России в X — XX вв. следующие два периода и четыре этапа развития правовых форм заказа: первый период — период формирования в русском праве правового института заказа как преимущественно материальных норм регуляции деятельности органов государственной власти;

— первый этап охватывает эпоху от появления первых форм государственности на территории современной России в ареале проживания славянских племенных образований до завершения образования централизованного Русского государства, заказ применяется государством как средство регулирования разнообразных общественных отношений, получающее свое правовое и юридическое закрепление в императивных велениях власти;

— второй этап — российская государственность, подвергшаяся глубокому влиянию западной культуры, западных форм, методов и способов организации государственного управления и исполнительной власти в государстве, сохраняя державный принцип властеосуществления4,.

4 См. Вельский К. С. Феноменология административного права. — Смоленск: Издательство СГУ, 1995. — С. 40.

— заказ специализирован преимущественно в сфере административного регулирования экономических отношений, трансформируется властно-императивный характер заказа внесением в него элементов диспозитивности, выражается в новой правовой форме, получившей название «заказ на срок" — второй период — период развития юридических форм регламентации государственно-управленческой деятельности в форме административного режима заказа;

— третий, советский этап — государственный заказ выступает урегулированной нормативными правовыми актами публично-правовой процедурой, административные формы и процедуры которой позволяли органам государственного управления относительно объективно выявлять и дифференцировать потребности и нужды государства в предметах материально-технического снабжения и в товарах массового потребления, осуществлять в установленном порядке отбор наиболее значимых и обоснованных из них, результат которого законодательно закреплялся в предусмотренных конституцией того времени юридических актах — планах экономического и социального развития СССРчетвертый, современный этап, соответствует проходящим государственно-правовым реформам, вызвавших системные и структурные изменения в административно-правовом регулировании государственного заказа, характеризуется созданием в РФ принципиально нового порядка регуляции функций государственного управления в сфере удовлетворения государственных нужд, изначально получившей правовое основание в законоустановленной форме заказа5, закрепленной в законе РФ от 13.

5 См. Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 года № 2859−1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. -№ 27. -Ст. 1558. декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд"6;

— раскрыто правовое значение понятий «государственные нужды» и «потребности»: государственные нужды — это совокупность потребностей, нормативно структурированных в государственных заданиях, являющихся п юридически значимыми результатами процедур формирования уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления научно — исследовательских, опытно — конструкторских, производственных, социально — экономических, организационно — хозяйственных и других мероприятий, включаемых в федеральные и региональные целевые программы, которые закрепляются законодательными и иными нормативными правовыми актами и предназначены для обеспечения защиты и соблюдения прав человека и гражданина в РФ и субъектах РФ, обороны и безопасности страны, реализации целей федеральных и региональных целевых программсделан вывод о том, что противоречивость норм8, регламентирующих отношения в административном режиме государственного заказа, объясняется сохранившимся и не преодоленным до сих пор стереотипом государственного заказа9 в СССР — инструмента.

6 Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1994. № 34. — Ст. 3540.

7 См., например, ст. 9 от 13 ноября 1996 года № 40−3 «О республиканских государственных нуждах» (в ред. Законов РМ от 08.12.97 № 50−3, от 10.03.99 № 18−3) // Система «Гарант».

8 См., например, государственный заказ в ст. 72 Бюджетного кодекса РФ — совокупность заключенных государственных контрактовв ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЭ «О государственном оборонном заказе» — правовой акт, предусматривающий поставки. — поставка продукции — в Законе Республики Коми от 02.07.2001 № 41-РЗ «О поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных нужд республики».

9 См, например, закон СССР от 30.06.1987 г. № 7284-XI «О государственном предприятии (объединении)» // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1987. — № 26. -Ст. 385, постановление Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 889 // СПП СССР.- 1988.-№ 26.-Ст. 71. государственного управления экономикой, являвшегося частью системы исходных данных планирования и организации деятельности предприятий, объединений и организаций, применявшегося органами государственного управления в условиях сохранения централизованного снабжения, оптовой торговли ресурсами, осуществлявшейся государственными организациями, и конкурсного способа размещения государственного заказа, что порождало переплетение несходных правоотношений, регулировавшихся различными отраслями права;

— обоснована несостоятельность отождествления государственного заказа — административно-правовой формы режима взаимодействия государства и субъектов экономической деятельности с государственным контрактом — особым видом гражданско-правового договора, который заключается органом исполнительной власти РФ10 или субъекта РФ11, или организацией, действующей по его поручению и на условиях, устанавливаемых Правительством РФ12 или высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, или в предусмотренном законом усмотрительном порядке13, посредством законоустановленных процедур размещения государственного задания, реализующего в противоположность частным интересам поставщика публичные интересы государства. С другой стороны, государственный контракт, определяемый как установленная законом юридическая форма завершения публично-правовой процедуры отбора, является индивидуальным правовым актом.

10 Пункт 1 ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — № 34. — Ст. 3540.

11 Ст. 13 Закона Республики Мордовия от 13 ноября 1996 года № 40−3 «О республиканских государственных нуждах» (в ред. Законов РМ от 08.12.97 № 50−3, от 10.03.99 № 18−3) // Система «Гарант», от 10.03.99 № 18−3) // Система «Гарант» .

1 «У.

Пункт 1 ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — № 34. — Ст. 3540.

13 Ст. 13 Закона Республики Мордовия от 13 ноября 1996 года № 40−3 «О республиканских государственных нуждах» (в ред. законов РМ от 08.12.97 № 50−3, от 10.03.99 № 18−3) // Система «Гарант».

Кроме того, государственный контракт приобретает юридическую силу с момента подписания его сторонами и, являясь формой прав и обязанностей исключительно для этих сторон в смысле пункта 4 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ, не может получить юридическое значение ранее того, как будет заключен последний из предусмотренных контрактов. Режим государственного заказа для этих же сторон возникает существенно раньше, начиная с официального формулирования государственных нужд, его юридическое значение имеет место с издания правового акта, например, государственного оборонного заказа14;

— выявлены конституционно-правовые основы государственного заказа как административно-правовой формы реализации конституционного института государственной нужды во взаимосвязи с институтами прав и свобод человека и гражданина, государственной собственности, программ и органов государственной власти, включающей комплекс законов и иных нормативных правовых актов, подготовленных как с учетом мирового опыта управления государственными закупками, так и предшествующих периодов социально-экономического развития России;

— обоснована необходимость исключения пункта 4 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесения изменений в законодательство РФ и иные нормативные правовые акты в части замены в ряде норм термина «государственный заказ» на термин «государственное задание»;

— сделан вывод о том, что основанный на совокупности материальных и процессуальных правовых норм, закрепленных в детально разработанном законодательстве, обеспеченный организационно оформленной структурой специализированных органов государственного управления и эффективно действующим институтом государственной службы, предусматривающий возможность защиты в судебном порядке прав каждой из участвующих.

14 См. Ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 21Э-ФЗ «О государственном оборонном заказе» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 1. -Ст. 6. сторон, обладающий количественной измеримостью поставленных в законоустановленном порядке целей и полученных результатов, реализованный в форме федеральной контрактной системы государственный заказ США, представляет собой более эффективную и содержательную правовую форму в системе государственного управления, нежели государственный заказ Российской Федерации;

— сделан вывод о необходимости исчерпывающего правового урегулирования процедур и отношений государственного заказа как специального административно-правового режима реализации государственных нужд посредством сочлененных в едином механизме правового регулирования публично-правовых и частно-правовых институтов и агентов.

Выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в научной разработке проблем формирования административно-правовых режимов государственного заказа и управления закупками продукции для государственных нужд, административного права, законодательного регулирования отношений по организации деятельности органов исполнительной власти, а также в процессе подготовки государственных служащих, профессионально занимающихся реализацией функций государственного заказчика.

Полученные при исследовании результаты, могут быть использованы в практической деятельности органов государственного управления, а также иных организаций, реализующих функции государственного заказчика, при разработке и принятии федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, направленных на регулирование отношений по государственному заказу.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов и заключения, подводящего итоги и намечающего дальнейшие перспективы исследования темы, приложения, списка нормативных правовых источников и использованной литературы.

Заключение

.

В заключение диссертационной работы отметим, что государственный заказ как форма административного режима должен строиться и развиваться на основе теории административных правовых режимов, в которой, учитывая важность цели, масштаб сферы деятельности органов государственной власти, количество и разнообразие применяемых средств правового регулирования, а также специфику административно-правового регулирования экономических отношений в условиях современной рыночной экономики, он должен быть выделен в самостоятельное научное направление административно-правовых исследований.

Анализ эволюционного развития института заказа выявил правовое единство и преемственность комплексного административного института государственного заказа — публично-правового института реализации Конституции, законов и функций Российского государства, в форме административного режима отношений между государством и субъектами частного права. Исследование функционирования органов государственной власти в России в X — XX вв. выявило следующие два периода и четыре этапа развития правовых форм заказа.

Первый период — период формирования в русском праве правового института заказа как преимущественно материальных норм регуляции деятельности органов государственной власти. Он включает в себя два этапа. Первый начинается от появления начальных форм государственности на территории современной России и завершается образованием централизованного Русского государства. В первом этапе заказ в форме «заповеди» и «заказа крепкого» выступает как законоустановленный правовой порядок государственного регулирования разнообразных общественных отношений, получающее свое правовое и юридическое закрепление в императивных велениях власти. На втором этапе, в результате глубокого влияния западной культуры, которым подверглись форм, методы и способы организации государственного управления и исполнительной власти, заказ трансформируется в специализированную форму административного регулирования экономических отношений, получившую название «заказ на срок» и получает юридическое закрепление в материальных и процессуальных нормах законодательства Российской империи. Его властно-императивный характер подвергается деформации под давлением развивающихся новых капиталистических общественных отношений.

Второй период развития юридических форм регламентации государственно-управленческой деятельности в форме административного режима заказа также состоит из двух этапов. Он охватывает период от начала XX в. до настоящего времени. Его первый, советский этап, характерен, тем, что государственный заказ выступает юридическим результатом публично-правовой процедуры определения потребностей и нужд государства в предметах материально-технического снабжения и в товарах массового потребления и отбора наиболее значимых и обоснованных из них, закрепляемых в планах экономического и социального развития СССР. Второй, современный этап, проходящий в условиях непрерывно проводимых государственно-правовых реформ, характеризуется созданием в РФ принципиально нового порядка регуляции функций государственного управления в сфере удовлетворения государственных нужд, изначально получившей правовое основание в законоустановленной форме заказа, закрепленной в законе РФ от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Анализ истории законодательного закрепления понятий «государственная нужда» и «потребность» в России и норм Конституции Российской Федерации свидетельствует о том, что закрепленная в статье 35 Конституции Российской Федерации норма должна рассматриваться не только и не столько с позиций «государственная нужда есть потребности.

Российской Федерации и ее субъектов." Более правильным следует считать подход, при котором потребности выступают первоосновой государственных нужд, нормативно структурируемых в целевых и иных программах, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. Признанные в государственными органами они реализуют свою, присущую им активность, заставляющую государство действовать в направлении, детерминируемым этой потребностью. Исследования конституционно-правовых основ государственного заказа выявили, что он осуществляется в рамках государственно-управленческой деятельности как административно-правовой формы реализации конституционного института государственной нужды во взаимосвязи с институтами прав и свобод человека и гражданина, государственной собственности, программ и органов государственной власти, и комплекса развивающих их законов и иных нормативных правовых актов, подготовленных как с учетом мирового опыта управления государственными закупками, так и предшествующих периодов социально-экономического развития России.

Показаны конституционно-правовые основы государственного заказа как административно-правовой формы реализации конституционного института государственной нужды во взаимосвязи с институтами прав и свобод человека и гражданина, государственной собственности, программ и органов государственной власти, включающей комплекс законов и иных нормативных правовых актов, подготовленных как с учетом мирового опыта управления государственными закупками, так и предшествующих периодов социально-экономического развития России и законооснованность государственного заказа как особого порядка реализации правоотношений удовлетворения государственных нужд, возлагающего на органы государственной власти обязанности по прогнозированию, разработке прогнозов и программ государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, планирования их реализации в отношении национальных интересов путем формирования государственных заданий.

Государственные задания представляют собой необходимый элемент в институте государственного заказа. Они, являясь юридически значимым результатом административно-правовой процедуры их формирования, уполномачивают федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы или лица в случаях и в порядке, предусмотренных законом, заключать от имени государства и на основании государственного задания государственные контракты, возлагающие на исполнителя контракта субъективную обязанность произвести в установленный срок и с определенными в техническом задании требованиями и иными условиями государственного контракта продукцию, услугу. Тем самым делается осмысленным содержание государственного заказа, его места в процессе удовлетворения государственных нужд, поскольку заказ как бы выводится из непосредственного соприкосновения с государственным контрактом. В этом состоит их юридическое значение и заключена необходимость закрепления в законодательстве о государственном заказе.

Институт государственных заданий поможет разрушить оставшуюся глубинную связь государственного заказа в СССР и современного нам понятия «государственный заказ». Эта связь объясняется сохранившимся и не преодоленным до сих пор стереотипом государственного заказа в СССРинструмента государственного управления экономикой, являвшегося частью системы исходных данных планирования и организации деятельности предприятий, объединений и организаций, применявшегося органами государственного управления в условиях сохранения централизованного снабжения, оптовой торговли ресурсами, осуществлявшейся государственными организациями, и конкурсного способа размещения государственного заказа, что порождало переплетение несходных правоотношений, регулировавшихся различными отраслями права. Она проявляется в форме законоустановленного отождествления государственного заказа с государственным контрактом и следующей отсюда противоречивости норм, регламентирующих отношения в административном режиме государственного заказа. Несостоятельность заключается, во-первых, в отождествлении в этом случае административно-правовой формы режима взаимодействия государства и субъектов экономической деятельности с государственным контрактом, особого вида гражданско-правовым договором, юридической формой завершения публично-правовой процедуры отбора, индивидуальным правовым актом. Во-вторых, государственный контракт приобретает юридическую силу с момента подписания его сторонами и, являясь формой прав и обязанностей исключительно для этих сторон в смысле пункта 4 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ, не может получить юридическое значение ранее того, как будет заключен последний из предусмотренных контрактов. Режим государственного заказа возникает для этих же сторон существенно раньше, начиная с официального формулирования государственных нужд, его юридическое значение имеет место с издания правового акта, например, государственного оборонного заказа. Таким образом, обоснована необходимость исключения пункта 4 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ.

Правовое значение понятия «государственное задание» обуславливает необходимость внесения изменений в ряд норм действующего законодательств РФ, субъектов РФ и иные нормативные правовые акты в части применения в ряде норм термина «государственный заказ» на термин «государственное задание».

Так, необходимо уточнить нормы статей 763 (2) и 769 (1) Гражданского кодекса РФ, изложив их соответственно следующим образом:

2. По государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить по заданию государственного заказчика строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплатуа норму статьи 769 (п. 1) следующим образом:

1. По договору на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских работ исполнитель обязуется провести обусловленные техническим заданием заказчика научные исследования, а по договору на выполнение опытно-конструкторских и технологических работразработать конструкторскую документацию на новую технологию или образец нового изделия и изготовить его, а заказчик обязуется принять работу и оплатить ее.

Показана необходимость юридического закрепления особого, отличного от порядка разработки федеральных целевых программ, порядка разработки государственной программы вооружения.

Выявленная взаимосвязь понятий обороноспособность и безопасность предопределяет необходимость расширения предмета законодательного регулирования в этой сфере, дополнив Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЭ «О государственном оборонном заказе» новым Федеральным законом «О государственном заказе обеспечения национальной безопасности».

Анализ государственного заказа РФ и Федеральной контрактной системы США свидетельствует, что реализованный в форме федеральной контрактной системы государственный заказ США, представляет собой более эффективную и содержательную правовую форму в системе государственного управления, нежели государственный заказ Российской Федерации. Поэтому необходимо добиваться исчерпывающего правового урегулирования процедур и отношений государственного заказа как специального административно-правового режима реализации государственных нужд посредством сочлененных в едином механизме правового регулирования публично-правовых и частно-правовых институтов и агентов.