Субсидиарность как концептуальная основа эффективного взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества

Актуальность темы

исследования. Глобализация и интеграционные процессы, происходящие в мире, представляют собой новый вызов, на который Россия должна ответить адекватным образом. Не подлежит сомнению тот факт, что дальнейшее демократическое развитие России будет зависеть от внедрения международных стандартов на основе, естественно, учета собственного отечественного опыта. В этом контексте особое значение имеют становление гражданского общества, функционирование самоуправленческих институтов, создание условий влияния общества на государственные структуры. В процессе динамического развития системы политико-территориальной организации и политико-властных отношений одно из центральных мест отводится региональному и муниципальному уровням, на которых возникают и развиваются общественные инициативы, повышается уровень социальной и политической активности граждан. Однако наболевшей проблемой в условиях проводимых реформ остается вопрос об эффективных механизмах перераспределения полномочий между уровнями власти, а также поиска условий для полноценного политического участия граждан в делах государства и укрепления институтов гражданского общества.

Больший эффект могло бы дать переосмысление и использование зарубежного опыта по применению принципа субсидиарного общества в целях эффективного разграничения полномочий и обеспечения необходимого уровня политической децентрализации в стране. Субсидиарность стала рассматриваться как политический принцип, а не только как юридический, прописанный в документах Европейского союза, в частности, Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Россией в 1998 г. Возникло представление, что с помощью принципа субсидиарности можно переустроить общественный механизм властной пирамиды, эффективно обеспечить баланс интересов, повысить уровень ответственности за выполнение политических решений, а также значительно повлиять на уровень гражданских настроений в обществе. Субсидиарность означает совершенствование федерйтивных отношений через разграничение и передачу компетенции вниз, повышение ответственности органов власти за исполнение своих собственных или делегированных полномочий, совершенствование системы местного самоуправления и развитие гражданского общества. Все это представляет собой комплексную сложную и трудноразрешимую задачу взаимодействия властей. Субсидиарный политико-правовой механизм взаимодействия призван способствовать устойчивому развитию Российского государства, достижению прогресса в обеспечении демократии прав и свобод гражданина. Необходимость изучения теории и практики субсидиарности в политической науке России связана с реализацией принципов федеративного политико-территориального устройства, муниципальной реформы, развития основ гражданского общества. Имманентным аспектом дальнейшего развития страны является формирование механизма взаимодействия между органами государственной власти РФ, местным самоуправлением и гражданским обществом.

В этой связи очевидна необходимость углубленного теоретического изучения субсидиарности, ее идейно-ценностных оснований, обобщения зарубежного и отечественного опыта реализации в современных политических процессах.

Степень научной разработанности проблемы. Исследованием принципа субсидиарности занимаются представители различных наук — политологи, юристы, теологи, философы. Неоднозначность понятия «субсидиарность», его содержание и роль определили дискуссионный характер работ, посвященных данной проблематике. Ряд отечественных политологов стремятся описать роль и значение принципа субсидиарности в политической теории. Направление концептуализации субсидиарности в политико-правовой сфере включает работы по осмыслению опыта функционирования Европейского союза. Понятие субсидиарности пополняется новыми политическими трактовками и ориентирами действий, которые необходимы именно для России в условиях проведения муниципальной реформы. Создано большое количество работ, рассматривающих общую теорию европейского права и анализирующих нормативно-правовое регулирование местного самоуправления: Эти работы являются необходимым фундаментом при изучении принципа субсидиарное&trade-, в том числе с политической точки зрения, поскольку политика не может существовать без права, как и право без политики. Как справедливо писал Л. Фейхтвангер: «Бывают времена, когда даже самый острый глаз не видит, где кончается политика и начинается закон"1.

К исследованиям, имеющим теоретико-методологическое значение для изучения феномена субсидиарности в отечественных политической и юридической науках в его различных измерениях и предметных основаниях, следует отнести работы таких ученых, как М. В. Баглай, М. М. Бирюков, М. Брюн-нер, И. М. Бусыгина, К. С. Гаджиев, В. Г. Герасимова, Дж. Греви, Й. З. Дитрих, Т. В. Зонова, С. Г. Кирдина, Б. Н. Топорнин, Т. М. Фадеева, М. Х. Фарукшин, Т. О. Хеглин, И. И. Хохлов, Т. Шиллинг, JI.M. Энтин2.

Сущность понятия «субсидиарность» и история его возникновения конкретизирована в работах Н. В. Анисимовой, Н. А. Гагановой, Э. А. Каракуляна, Д. В. Красикова, О.М. Мещеряковой3.

Среди публикаций, посвященных изучению идеи субсидиарности, следует отметить работы таких авторов, как А. С. Автономов, А. А. Амплеева,.

1 См. Сборник мыслей, изречений, афоризмов, максимов, парадоксов, эпиграмм. (Сост. О. Азарьев, Л. Демидова, М. Наникишвили, Н. Хоромин). — Симферополь, «Таврида», 1996 — 688с.

2 Бирюков М. М. Европейское право (краткий курс). — М.: Дипломатическая академия МИД России, 2003; Бусыгина И. М. Стратегии европейских регионов в контексте интеграции и глобализации. — М.:ИЕ РАН, 2002; Фадеева Т. М. Европейский союз: федералистские концепции европейского строительства. — М.:ИНИОН РАН, 1996. — 75с.- Греви Дж. По ту сторону разграничения компетенций: применение принципа субсидиарности // Казанский федералист. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. — 2003. — № 1 (5). —С. 93−94- Кирдина С. Г. Институциональные матрицы и развитие России (2-е изд., перераб. и доп.). — Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2001. -307 е.- Топорнин Б. Н. Европейское право. — М.: Юрист, 2001; Фарукшин М. Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. — Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1998. — 334с.- Хохлов И. И. Наднациональность в политике Европейского союза. М.: Международные отношения, 2007. — 154с.- Европейское право: Учебник для вузов / Отв.ред. Л. М. Энтин. — М.: НОРМА, 2005.

3 Анисимова H.B. Принцип субсидиарности в европейском праве. [Электронный ресурс]: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.10 / РГБ. М., 2005 (из фондов Российской государственной библиотеки). — 173с.- Гаганова Н. А. Принцип субсидиарности в конституционном праве: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 / РАН. Институт государства и права. — М., 2006. -208с.- Каракулян Э. А. Идея субсидиарности в истории правовых учений: личность, общество, государство: Теоретико-правовой анализ: Дис.канд. юрид. наук: 12.00.01 / Нижегор. гос. ун-т им. Н. И. Лобачевского. — Н. Новгород, 2004.-219 е.- Красиков Д. В. .Юрисдикция Европейского суда по правам человека: принцип субсидиарности. [Электронный ресурс]: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.10 / РГБ. — М., 2003 (из фондов Российской государственной библиотеки). — 182с.- Мещерякова О. М. Принцип субсидиарности в становлении и развитии Европейского союза. [Электронныйресурс]: 1984; 2004 гг.: Дис. канд. ист. наук: 07.00.03 /РГБ. М., 2005.-193с.

Г. Бебут, И. А. Мальковская, Я. А. Пляйс,.С. Л. Романов, О. А. Салов, У. Хох-мут, В. Н. Чиркин, Т.В. Чубарова1.

Заслуживают внимания исследования, посвященные изучению методол логических основ субсидиарности как политического феномена .

В целях анализа главных направлений развития местного самоуправления и гражданского общества в работе использовались труды Р.Б. Салморбе-ковой, Р. С. Бахарчиева, Д. Ц. Бутитовой, Е. М. Бухвальда, В. Г. Игнатова, С. А. Кислицына, И. К. Коломиец, Д. А. Корсунова, A. JL Лабунского, М. Ю. Мартынова, В. В. Рудого, В. А. Сологуба, Ф. Ж. Суркиной, Д.Ю. Шапсу-гова, А. Н. Широкова и др.3.

Рассматривая взаимосвязь самоуправления и гражданского общества, авторы этих работ подчеркивают, что в отличие от Запада траектория развития гражданского общества в России имеет свои особенности, потому что Россия во многих аспектах своего жизнебытия отличается от территориально компактных, структурно и функционально развитых обществ Запада.

1 Текст выступления Автономова А.С.(д.ю.н., зав. сектором сравнительного права Института государства и права РАН) на конференции «Федерализм, российское и швейцарское измерения». 22−23 июня 2001. [Электронный ресурс]: Мат-лы конференции — Электрон.дан. — Режим доступа: http://federalmcart.ksu.ru/conference/konfer3/avtonomov.htmАмплеева А. А. Субсидиарность и демократия.

Введение

в тему. — М.: ИНИОН РАН, 1996. — 36 е.- Мальковская И. А. Значение принципа субсидиарности в современной стратегии государственного управления // Проблемы управления устойчивым развитием экономики / Отв. ред. Ю. Барышников, С. Чудновская. -М.: Изд-во РАГС, 2003. — 270с.- Пляйс Я. А. Россия и Европа: зачем мы нужны друг другу. О преодолении цивилизованного разлома // Полис. — 2000. — № 6. — С. 100−109- Салов О. А., Королева — Конопляная Г. И. Местное самоуправление: историческая практика и современность. — М.: «Экономика», 2003 — 1 19 с.- Хохмут У. Налоговые основы федерализма. Фискальная политика: Материалы международного семинара. Астрахань / Под ред. Е. Митяевой. — М.: МОНФ, 1999. -147с.- Чиркин В. Н. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование).-М.: Юристь, 2001. — 189с.

2 Биккулова Г. З. Принцип субсидиарности: идейно-теоретический смысл и европейские политические реалии: Дис. канд. полит, наук: 23.00.02. — Казань, 2000. -191с.- Большаков С. Н. Принцип субсидиарности в современном демократическом управлении: концептуальные подходы и проблемы практической реализации: Дис. д-ра полит, наук: 23.00.02 / РГПУ им. А. И. Герцена. -СПб., 2006. -372с.

3 Бахарчиев Р. С. Местное самоуправление: состояние и пути оптимизации: Дисс. канд. социол. наук: 22.00.08 /РАГС. — М., 2009. — 162с.- Бутитова Д. Ц. Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества современной России: региональный опыт: Дис. канд. полит, наук: 23.00.02 /Гос. ун-т упр. — M., 2009. — 164с.- Мартынов М. Ю. Местное самоуправление в политической системе России: теоретико-прикладной анализ: Автореферат дис. д-ра полит, наук: 23.00.02 / Моск. гос. соц. ун-т. — M., 2003. — 48с.- Суркина Ф. Ж. Местное самоуправление в системе публичной власти (на примере Республики Коми): Дис. канд. полит, наук: 23.00.02 /ГОУВПО Российский государственный педагогический университет. — СПб, 2009. — 176с.- Сологуб В. А. Местное самоуправление в современном российском обществе. Ростов н/Д.: СКНЦ ВШ, 2000. — 291с.- Муниципальная реформа в России: От переходного периода к полномасштабной реализации / Отв. ред. Е. М. Бухвапьд. — М.: Кшгжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. — 240сШапсугов Д. Ю. Концепция местной власти // Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания. Тезисы докладов. — Ростов н/Д, 1993 и др.

В России процесс формирования гражданского общества коррелировал-ся с невосприимчивостью местных политических элит к инновациям и рационалистическому образу мышления1. Поэтому важно, чтобы технологии власти дополнялись технологиями самоуправления и гражданского общества в целях осуществления гражданского контроля на стадии подготовки политических решений.

Вопросы осмысления местных социально-политических проблем региональными политико-административными элитами были рассмотрены в работах А. В. Понеделкова, A.M. Старостина, С. А. Кислицына. Вместе с тем было выявлено, что в отечественной элите сегодня формируется подход к формированию гражданского общества, навязываемый государством «сверху». Данный подход базируется на принципе консервативной субсидиарно-сти, который воспроизводит установки германской христианской демократии. Формально это предполагает необходимость государству принимать на себя те функции, которые не в состоянии выполнять нижестоящие ячейки гражданского общества, что приводит к усилению государства.

В то же время проблеме внедрения принципа субсидиарности в деятельность органов регионального и муниципального управления в целях повышения гражданской и электоральной активности населения уделено недостаточно исследовательского внимания. Следует отметить, что сегодня субси-диарность представляет собой определенный концепт, который помимо делегирования полномочий и распределения ответственности подразумевает тесное взаимодействие между гражданским обществом и демократическими преобразованиями. В литературе не всегда учитывается, что субсидиарность.

1 Володин А. Г. Гражданское общество и модернизация в России. Истоки и современная проблематика // Полис. -2000. -№ 3. -С. 104−116- Кислицын С. А. Формирование гражданского общества в условиях российской демократической реформации. — Ростов н/Д.: СКАГС, 2005.

2 Понеделков А. В. Региональные административно-политические элиты России: прошлое, настоящее, будущее / А. В. Понеделков, А. М Старостин // Полис. -2008. — № 6. — С. 86−98- Старостин A.M. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект). — Ростов н/Д.: СКАГС, 2005; Кислицын С. А. Контрэлиты, оппозиции и фронды в политической истории России. Ростов н/Д.: СКАГС, 2009.-540с. может реально повлиять на социально-политическую и электоральную активность граждан.

В связи с этим в нашей работе были изучены исследования ученых по проблемам гражданского общества и электоральной активности. Среди них следует выделить работы М. К. Ананьевой, И. В. Багаевой, М. А. Бажинова, JI.H. Батъяновой, O.K. Биктасова, А. В. Будина, А. А. Вахонина, А.В. Гаврило-ва, В. В. Глущенко, В. В. Гринько, Е. М. Гунченко, Дж. Кина, Н. Д. Дроздова, Е. А. Краюшкиной, В. Н. Лукина, О. А. Матвейчева, Е. Ю. Мелешкиной, И. В. Мерсияновой, О. В. Орловой, В. В. Петухова, Ю. М. Полякова, А.В. Поне-делкова, Е. Н. Садовой, М. Д. Соловьенко, A.M. Старостина, А. А. Сухарь, В. Л. Тамбовцева, И. В. Твердова, Г. И. Трубникова, А. В. Шемелина и многих др.1.

В целом в литературе рассматриваются вопросы взаимосвязи дальнейшего федеративно-государственного, регионально-местного и общественного строительства в стране. Остается актуальной задача выявления в полном объеме путей и средств совершенствования политико-правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти различного уровня с местным самоуправлением и гражданским обществом.

Объектом диссертационного исследования является система политических отношений государства, местного самоуправления и гражданского общества.

Предмет исследования — роль и значение субсидиарности как концептуальной основы в формирующемся политическом механизме взаимодействия властно-управленческих субъектов и гражданского общества.

Целью диссертационного исследования является анализ теоретических основ, современной практики и перспектив реализации субсидиарности в политической сфере взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества.

1 Бажинов М. А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России: Автореф. дис. канд. полит, наук: 23.00.02 / Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова. Филос. фак. — М., 2004. — 28с.- Краюшкина Е. А. Эффективность местного самоуправления в условиях становления гражданского общества в России: региональный аспект: Автореф. дис. канд. социол. наук: 23.00.02 / Саратов, 2008. -22 с. и др.

Задачи диссертационного исследования:

1) уточнить роль и место принципа субсидиарности в современной теории и практике политического процесса, выявить основные направления его концептуализации;

2) провести теоретико-методологический анализ понятия субсидиарности и рассмотреть основные подходы к использованию субсидиарности в политико-правовой сфере;

3) проанализировать модели взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества, выявить характерные особенности этих взаимоотношений и определить наличие условий для развития принципа субсидиарности в политическом пространстве России;

4) определить понятие политической субсидиарности в контексте ин-ституционализации идеи субсидиарности в публичной сфере гражданского общества и электорального процесса;

5) рассмотреть политическую субсидиарность как концептуальную основу построения гражданского общества в условиях российской муниципальной реформы;

6) выявить ключевые проблемы муниципальной реформы и перспективы внедрения субсидиарности в деятельность органов местного самоуправления;

7) рассмотреть возможность использования политической субсидиарности в целях повышения гражданской и электоральной активности населения и проанализировать возможность создания муниципальных общественных палат в качестве основы повышения субсидиарной ответственности граждан.

Методологической основой исследования являются классические труды Платона, Аристотеля, Фомы Аквинского, Августина Аврелия, И. Альту-зия, Дж. Локка, Ш. Л. Монтескье, И. Канта, которые сформулировали понятия, близкие к принципу субсидиарности. Большое значение имеют положения, изложенные в трудах современных ученых: Т. Фляйнера, Л. Кора,.

Д. Сиджански, М. Араха, К. Лейтона, М. Уилка, X. Уоллеса, Д. Мартина, О. Нель-Бройнинга, Г. Гундлаха, JL Бличнера, JL Сангольта и др.1.

Также в диссертационном исследовании использованы труды ряда российских философов: В. В. Ильина, П. А. Кропоткина, К. С. Гаджиева и др.2.

В работе использованы разработки в области теории субсидиарности, а также сравнительные исследования по региональной политике, местному самоуправлению и гражданскому обществу.

Работа выполнена с использованием классических методов политологии. Институциональный метод позволил обеспечить рассмотрение субсидиарности как политического принципа, который может выступать основой взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества. Сравнительный (компаративный) метод позволил сопоставить основные трактовки термина субсидиарности, его концепции в различных странах, а также изучить проблемы реализации принципа субсидиарности в отношении структур федеративного государства.

Социологический метод помог выявить специфику взаимоотношений государственно-властных субъектов с гражданским обществом, их зависимость от экономических и социальных факторов, а также проанализировать процесс развития гражданских инициатив и электорального поведения в условиях реформирования политической системы. С помощью системного подхода понятие «субсидиарность» было рассмотрено как наилучший способ оптимизации степеней свободы в сложноорганизованной системе, где каждый элемент характеризуется определенной степенью свободы, которая не нарушает целостности системы. Принцип политической субсидиарности был рассмотрен в качестве целостного саморегулирующего механизма, находящегося.

1 Фляйнер Т. Швейцария: Субсидиарность и разнообразие / Федерализм: российское и швейцарское измерения. -M.: Локус / Станди, 2001. — 267с.- Кор Л. Распад наций. Рига, 1998; Арах М. Европейский союз: видение политического объединения. — М.: Экономика, 1998. и др.

2 Кропоткин П. А. Хлеб и воля. Современная наука и анархия. -М.:Правда, 1990. -352с.- Гаджиев К. С. Политическая философия. — М.:Экономика, 1999. -605с.- Ильин B.B., Панарин А. С., Ахиезер А. С. Реформы и кот-рреформы в России: Циклы модернизации. — М.: Изд-во МГУ, 1996. в непрерывной связи с местным самоуправлением и общественной активностью граждан.

Автор с помощью междисциплинарного подхода объединил данные различных наук (юриспруденции, политологии, социологии, истории) о роли принципа субсидиарности в системе управления. Интегративный метод позволил проанализировать как отдельные исследования субсидиарности, так и их основную совокупность.

Эмпирической основой исследования стали доклады и выступления политических деятелей и представителей властных структур, периодические и печатные издания, порталы Интернета: www.oprf.ru-www.civitas.ruwww.stra.teg.ru-www.politilog.ru-www.rosreforma.ruwww .wciom.ru. В диссертации использованы документы Европейского союза, а также законодательные и подзаконные акты государственных органов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования.

1. Показано теоретическое и практическое значение принципа субсидиарности в политическом процессе, охарактеризованы ключевые тенденции его концептуализации.

2. Проведено исследование теоретико-методологических основ субсидиарности, выявлена специфика подходов к пониманию ее сущности в политико-правовой сфере.

3. Подвергнуты анализу вероятные модели взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества, определены характерные особенности их взаимоотношений, выявлены условия, способствующие развитию принципа субсидиарности в политическом пространстве России.

4. Дано понятие политической субсидиарности как возможной основы развития общественных структур, повышения политической ответственности граждан и эффективного механизма перераспределения полномочий.

5. Политическая субсидиарность рассмотрена через призму российской муниципальной реформы в качестве концептуальной основы построения гражданского общества.

6. Обозначены основные проблемы муниципальной реформы и предпринята попытка анализа перспективы внедрения субсидиарности в деятельность органов местного самоуправления.

7. Выявлена перспектива использования политической субсидиарности в качестве основы повышения гражданской и электоральной активности населения, показана значимость создания муниципальных общественных палат в муниципальных образованиях.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. В процессе совершенствования политической системы повышается значение принципа субсидиарности, что связано как с вопросами федерализма и регионализма, так и с проблемами местного самоуправления и гражданского общества. Европейский опыт показывает эффективность системы, основанной на децентрализации и регионально-коммунитарной самостоятельности, которые являются имманентными элементами субсидиарного механизма власти. Процесс концептуализации субсидиарности в политико-правовой сфере проходит по направлениям: 1) организация институтов власти и распределение властных полномочий на всех уровнях органов власти- 2) осуществление политики социального и регионального баланса, повышение уровня самоуправляемости субъектов наднациональной государственности- 3) повышение уровня гражданской и политической активности граждан.

2. Субсидиарность — это не только философский, религиозный, юридический и социально-этический принцип, но и политический концепт, который может быть использован государством, различными политическими силами, партиями, общественными объединениями для демократической модернизации. Развивающаяся политико-правовая концепция субсидиарности ставит в центр функционирования власти вопрос рационального распределения функциональных начал по уровням властно-управленческой иерархии по вектору «сверху — вниз», с приоритетом низовых структур, реализующимся на основе делегирования дополнительных полномочий, достижения управленческой автономности и финансовой самостоятельности муниципальных образований. Политический характер субсидиарности проявляется в возможности стимулирования гражданской ответственности, партийно-идеологического плюрализма, широкой демократии, демократического контроля и политической культуры населения.

3. В современных условиях формируются предпосылки для использования принципа субсидиарности как универсального инструмента разрешения конфликтогенности отношений между уровнями власти, поддержания необходимого баланса бюрократической вертикали власти и демократической децентрализации. Среди них следует выделить глобализацию, европейскую интеграцию, административную и муниципальную реформы, поддержку «сверху» структур гражданского общества, создание механизма сотрудничества властных и общественных структур, поиск социально-политического согласия и единства, преодоление кризисных явлений. Принцип субсидиарности имеет возрастающее политическое значение, так как он обеспечивает добровольно-принудительную рефлексию участников управленческого процесса, направленную на легальное воспроизводство легитимности власти.

4. Понятие политической субсидиарности в трактовке автора означает интерактивное перераспределение полномочий и ответственности в многосоставных политических системах между федеральными, региональными, местными уровнями власти на основе соответствия компетенции власти масштабам задач, их взаимодействия, взаимодополнения, координации, солидарности и максимального доверия к формирующемуся гражданскому обществу в целях оптимального баланса интересов граждан и общенациональных интересов.

5. Освоение идеи субсидиарности способствует формированию новой субсидиарной концепции управления, способствующей интенсивной организации центров политической активности и социальной самоидентификации. Специфика влияния этой концепции на гражданское общество заключается в ее способности латентно контролировать жизнедеятельность граждан путем их включения в процесс самоуправления и тем самым поддерживать относительный баланс свободы и управления. В условиях реформы местного самоуправления должен развиваться процесс вовлечения населения, муниципальных образований в управление своими территориями на основе общественных инициатив. В результате субсидиарность может стать в перспективе полноценной концептуальной основой эффективного взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества.

6. Ключевыми проблемами муниципальной реформы в контексте требований субсидиарности являются: недооценка населением роли местного самоуправления, неучастие граждан в принятии решений по вопросам местной жизни, низкий уровень ответственности органов власти и должностных лиц за превышение своих полномочий, узкая финансово-экономическая база местного самоуправления, недостаточное использование мирового опыта по управлению муниципальными образованиями, отсутствие универсализации органов местного самоуправления на основе принципа субсидиарности. Рамки возможного применения субсидиарности охватывают федеральный, региональный и местный уровни власти, но наиболее необходимые условия созданы на местном уровне, поскольку самоуправление выступает в роли малой единицы, способной самостоятельно реализовывать отдельные полномочия вышестоящих органов и принимать участие в развитии гражданских инициатив. В условиях социально-экономического кризиса субсидиарность может реально экономить денежные средства, время, кадровые ресурсы и обеспечить баланс социальных интересов.

7. Политическая субсидиарность необходима для повышения гражданской и электоральной активности населения, укоренения в общественном сознании граждан чувства сопричастности к политическим событиям. Среди средств достижения этой цели особое место занимают региональные и муниципальные общественные палаты, которые обеспечивают реализацию концепции «партнерства» органов самоуправления и групп населения. Продуктивно создание муниципальных общественных палат, которые будут представлять собой объединения заинтересованных граждан, некоммерческих, неправительственных организаций, партий и движений, не представленных в центральных и региональных законодательных структурах, но способных отслеживать деятельность администраций и с помощью СМИ доводить до сведения населения собственные инициативы и проекты. Это позволит закрепить потенциальную возможность участия общественности в принятии решений, повысить уровень доверия граждан к муниципальной власти и, в конечном счете, обеспечить рост экономической деятельности населения.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационной работы имеют теоретическую и практическую значимость для политической теории. Сложность и комплексность объекта диссертационного исследования объясняется мало-изученностью такого феномена, как принцип субсидиарности.

Результаты анализа принципа политической субсидиарности и путей разрешения существующих проблем могут быть реализованы на уровне местных органов власти, учтены при выработке и принятии политических, управленческих решений, совершенствования системы местного самоуправления, формирования механизмов взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти с местным самоуправлением и гражданским обществом. Также положения диссертации могут быть использованы в научных целях для дальнейших теоретических разработок различных аспектов внедрения принципа субсидиарности в управленческий механизм, а ее фрагменты — при чтении общих и специальных курсов по политологии, государственному и муниципальному управлению, политической регионалистики, а также в системе подготовки государственных и муниципальных служащих.

Апробация работы. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры политологии и этнополитики ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы». Результаты диссертационного исследования-апробированы автором в выступлениях на следующих конференциях и конкурсах: Всероссийская практическая конференция молодых ученых (Ростов-на-Дону, 2007 г.) — Межрегиональная научно-практическая междисциплинарная конференция студентов и молодых ученых Юга России (Ростов-на-Дону, 5−6 ноября 2008 г.) — Круглый стол «Патриотизм и государственность казачества» (Ростов-на-Дону, 2009 г.) — Международная научно-практическая конференция «Политическая наука на Юге России: итоги двадцатилетнего развития» (Ростов-на-Дону, 11−12 марта 2009 г.) — Научно-практическая конференция «Стратегии управления социально-экономическими и политическими процессами в регионе: история и современность», посвященная 15-летию Пятигорского филиала СКАГС (Пятигорск, 16−17 октября 2009 г.) — Всероссийский конкурс молодежных авторских проектов, направленных на социально-экономическое развитие российских территорий «Моя страна — моя Россия» (Ростов-на-Дону, 2009 г.) — Круглый стол «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России)» (Ростов-на-Дону, 2010 г.) — Областной конкурс среди студентов и аспирантов гуманитарных факультетов вузов Ростовской области на лучшую научную работу по вопросам избирательного права и процесса в 2009;2010 учебном году (1-е место).

Основные положения и выводы диссертации были опубликованы в 15 статьях и тезисах научных докладов, в том числе в журнале из списка ВАК Министерства образования и науки РФ (Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Спецвыпуск. 2008).

Структура исследования отвечает основной цели и предмету исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 4 параграфа, заключения и приложения. Библиография содержит 183 наименования.

Выводы главы 2.

Политико-правовая трансформация институтов местного самоуправления в контексте российских реформационных процессов все еще находится в стадии постановки проблемы и ее политико-правовой интерпретации.

Современная политическая теория уделяет большое внимание изучению такого института, как местное самоуправление. Исследуются его различные стороны, обобщаются понятия. Однако современная муниципальная реформа пока не дала тех результатов, которые ожидали как законодатели, так и органы власти. Психологическая неготовность к реформам муниципальной элиты и неподготовленность руководителей муниципальных образований к действиям в новых условиях не позволили добиться значительных перемен. Несмотря на то, что сама реформа местного самоуправления проводится достаточно успешно, решение вопроса политико-социального реформирования сильно тормозится из-за многих факторов, в том числе экономического кризиса, начавшегося в 2008 г. Считается, что субсидиарность как концепт представляет собой новую идею, способную эффективно повлиять на ход муниципальной реформы, взаимоотношения государства, гражданского общества, местного самоуправления, а так же на уровень социальной и политической активности граждан. Однако фундаментальных исследований и рассмотрения местного самоуправления с точки зрения субсидиарного механизма до сих пор нет. Субсидиарность может стать необходимым элементом политической системы, поскольку она постепенно перерастает в политический принцип, суть которого заключается в рациональном распределении полномочий, защите органов власти, формировании ответственных и общественно активных граждан. Политическая субсидиарность сегодня способна обеспечить необходимый уровень политической децентрализации в той мере, которая требуется для демократического государства. В условиях нестабильной финансово-экономической ситуации и высокого уровня социальной напряженности принцип субсидиарности выступает эффективным механизмом перераспределения ответственности и разрешения конфликтов между уровнями власти. Итак, исследование местного самоуправления на основе политической субсидиарности составляет проблемное поле исследования, а комплекс вышеуказанных проблем обусловливает актуальность дальнейшего исследования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

За последние десятилетия концепция и реальная реформа местного самоуправления постепенно укоренились в российской политической действительности. В условиях глобализации общественных отношений осваиваются возможности совмещения «собственного наследия» и зарубежной практики организации местного самоуправления. Тем не менее политическая наука не располагает специальными исследованиями местного самоуправления с точки зрения принципа субсидиарности. В теории данный термин изучается в основном учеными в области юриспруденции.

Диссертационное исследование продемонстрировало, что направление концептуализации субсидиарности в политико-правовой сфере является сравнительно новым. Имеющиеся точечные исследования представляют преимущественно обобщенный опыт Европейского союза в изучении хода интеграционных процессов.

Сегодня очевидно, что субсидиарность пополняется новыми политическими трактовками и ориентирами действий, которые необходимы в условиях проведения муниципальной реформы. Данная проблема заслуживает внимания как со стороны юристов, так и со стороны управленцев, политологов и практиков. В современных условиях принцип субсидиарности может выступать как модель политической ответственности граждан. Все участники политической власти связаны между собой на его основе. А автономность местного самоуправления подразумевает, что политическое действие происходит на том уровне, который лучше соответствует решению проблемы.

До сих пор отсутствует единство мнений по поводу того, в каких отношениях должен проявляться принцип субсидиарности, при каких условиях, применим ли он к конституционно-правовым отношениям одного государства. Ни в российской, ни в зарубежной практике это понятие не нашло точного толкования и полноценного юридического закрепления. Поэтому можно с уверенностью говорить о том, что это политический принцип, который может быть использован различными политическими силами, объединениями, партиями для реализации своего намеченного курса. Служение человеку составляет основное назначение политики и всего политического сообщества. Субсидиарность позволяет пересмотреть понятие «суверенитет» и воспринимать политические институты как субсидиарные. Посредством идеи субсидиарности может быть выявлен эффективный механизм государственного управления, который не будет опираться только на принцип централизации или децентрализации. К тому же политическое значение субсидиарности заключается в возможности осуществления власти на локальном уровне, где укрепляется доверие между гражданами и формируются политические конгломераты.

Идея субсидиарности как норма политики еще не стала в России практическим принципом, организующим взаимоотношения между государством, местным самоуправлением и гражданским обществом. Однако нельзя не согласиться, что именно этот принцип может помочь сегодня определить, какие полномочия передавать «вниз», а какие оставлять у органов государственной власти. В соответствии с ним целесообразно сохранять полномочия центра тогда, когда их выполнение более эффективно осуществлять на высших уровнях власти, но центральным моментом остается тот факт, что эти полномочия должны осуществляться на уровне, который находится ближе всего к гражданам.

Уровень субсидиарности в управлении по мере развития регионов и муниципальных образований возрастает. Хотя напрямую уровень экономического развития страны не связан с развитием самоуправления или субсидиар-ностью, однако он оказывает существенное влияние на процесс, так как региональная и местная политика охватывает все отрасли экономики. Только по мере того, как этот принцип будет определен в концепции муниципальной реформы и апробирован, можно будет говорить о готовности его применения на федеральном уровне. Необходимо формализовать принцип субсидиарности. Нельзя ограничивать право людей на принятие решения (помогать, обучать — да, но вмешиваться только, если видны провалы). В свою очередь, принцип субсидиарности противоположен делегированию полномочий. Не центр делегирует власть, а низы добровольно ограничивают себя, передавая часть власти наверх.

Органы местного самоуправления должны завоевать авторитет как у граждан, так и у органов государственной власти и получить полномочия у тех, на кого они распространяются. Местное самоуправление, будучи политическим выражением самоорганизации населения, отличается многообразием форм. Важной формой общественного самоуправления на местном уровне выступают так называемые местные сообщества. Очевидным является то, что органы местного самоуправления не могут существовать без социальной и общественной активности граждан, уровень которых сказывается на политической и электоральной активности населения в целом по стране. Сегодня отмечается необходимость совершенствования местного самоуправления как элемента политической реформы. Бесспорно, что совершенствование местного самоуправления как политического института не может проходить без определенных направлений по развитию гражданского общества.

Особый интерес к гражданскому обществу связан с поиском новой мировоззренческой платформы, способной заполнить образовавшийся идейно-политический вакуум. Проблема развития гражданского общества, как политически значимая, рассматривается практически всеми наблюдателями и политическими акторами в России. Чтобы обеспечить историческую задачу становления демократии в стране, необходимо способствовать развитию гражданского общества.

Развитие гражданского общества является важной социальной и гражданской функцией, поскольку только в рамках развитого и полноценного гражданского общества возникают, и совершенствуются политические институты, которые представляют определенные слои и группы населения. Ученые оценивают состояние российского гражданского общества с точки зрения так называемой бифуркации (ветвления), подчеркивая то, что в среднесрочной перспективе развитие гражданского общества может пойти по разным путям с одинаковой вероятностью.

Концепция гражданского общества, основанная на принципе субсидиарности, занимает центральное место в системе общественных наук. Интерес к этой теме вызван убеждениями многих ученых, политологов, практиков, которые не разделяют понятий институтов гражданского общества и самодеятельности низовой гражданской активности. Они полагают, что эти процессы не могут существовать в отрыве друг от друга, но именно они прокладывают путь к демократии.

Гражданское общество, основанное на идее субсидиарности, базируется на гражданских инициативах, процессе вовлечения автономных граждан в общественную жизнь посредством увеличения их социальной и политической активности. Оно должно строиться снизу вверх, так как предполагается, что первоначально возникают общественные и политические объединения, организации граждан, которые в последующем влияют на деятельность местных органов власти, доводя до них общественное мнение. Акцент субсидиарного гражданского общества сосредотачивается на том, что посредством общественных инициатив, социальной активности граждан укрепляется вся политическая система общества, а также улучшаются электоральные настроения граждан.

Вполне обоснованно, что гражданское общество возникает тогда, когда государство, руководствуясь демократическими принципами и обладая необходимыми действенными структурами для обеспечения и защиты конституционных прав человека, не препятствует существованию и функционированию общественных организаций, за исключением тех, кто призывает к насилию.

Существует острая необходимость повышения уровня общественной активности граждан в решении вопросов местного значения. Эта задача весьма актуальна в условиях, когда нужна высокая степень социальной сплоченности граждан в решении назревших проблем экономического и социального характера. Считается, что посредством субсидиарного механизма, а также гражданской^ составляющей в лице общественной палаты, общественных организаций, движений и т. д. можно повлиять на активность граждан.

Муниципальные общественные палаты сегодня необходимы для осуществления общественного контроля за законотворческой деятельностью органов власти и открытого диалога между гражданами и властью. Такие палаты могут принимать активное участие в разработках антикризисных программ развития регионов, муниципальных образований, направленных на анализ социально-экономических и социально-политических последствий кризиса. Муниципальные общественные палаты — это, прежде всего, конструктивная площадка для проявления гражданской активности населения конкретного муниципального образования, которая в значительной степени может повлиять на уровень доверия граждан к органам местного самоуправления, уровень социально-экономического положения муниципального образования, а также на электоральные предпочтения избирателей. Сегодня институционализация общественного мониторинга и контроля приобретает первостепенное значение, подразумевая выработку эффективных и результативных механизмов обратной связи со стороны гражданского общества.

С 2001 г. говорят о росте политической активности молодежи как социально-демографической общности. В ходе многочисленных общественных опросов и исследований каждый пятый респондент считает политику важной личностной ценностью. В связи с этим можно говорить о том, что политика превращается в значимый внутренний мотив политического поведения, в том числе электорального. Практическим воплощением субсидиарности на муниципальном уровне может явиться проведение в жизнь концепции рационального управления, когда делегирование полномочий между различными уровнями власти будет обусловлено не политическими амбициями носителей власти, а эффективностью осуществления ими соответствующих полномочий. Несмотря на большое количество форм взаимодействия властей между собой как по горизонтали, так и по вертикали, до сих пор не использованы потенциальные ресурсы инновационных форм. Среди них следует отметить новую зарубежную субсидиарную управленческую концепцию взаимодействия.

Субсидиарность как концептуальная основа взаимодействия государства, гражданского общества и местного самоуправления представляет собой инновационную идею, которая подразумевает новые аспекты взаимодействия властных субъектов, сглаживающие противоречия в системе разделения властей при различных формах правления. Это взаимодействие подразумевает взаимодополняемось властей, сокращение административных ресурсов, сочетание стабильности и эффективности, а также определенную систему «сдер-жек» и «противовесов». Более того, субсидиарность применительно к российским условиям можно рассматривать как концепт, предполагающий эффективную упорядоченную и иерархизированную систему подчинения между уровнями власти и гражданским обществом. По мере дальнейшей выработки целостной и непротиворечивой трактовки понятия субсидиарности можно будет говорить о концепции субсидиарного общества в России, как это предусмотрено в Европейском союзе.

Реализация принципов самостоятельности и ответственности, а также субсидиарности предполагает распространение на все уровни бюджетной системы государства бюджетного федерализма или децентрализации в государствах с унитарной формой правления. Субсидиарность должна служить ориентиром при выборе модели формирования экономических основ местного самоуправления, в налоговой системе, форм и механизмов финансовой базы.

Подводя итог, отметим, что необходимые условия для внедрения политической субсидиарности в Российской Федерации сегодня созданы на местном уровне власти. Использование ее считается необходимым при проведении современной муниципальной реформы. Однако закрепление принципа субсидиарности должно в первую очередь найти отражение в нормативно-правовой базе. Например, его можно закрепить в Федеральном законе о местном самоуправлении. Только после апробации принципа субсидиарности на местном уровне власти можно будет выстроить взаимоотношения по принципу «концепция взаимосвязи», предполагающему определенную независимость и самостоятельность органов местного самоуправления по отношению к государственной власти. Как только исчезнет угроза территориальной целостности, угроза распада, наладятся отношения этнополитических образований, появятся единые политические принципы и установки, выровняется уровень обеспеченности регионов, только тогда можно будет думать о построении «концепции партнерства». Это наивысшая степень организованности, сплоченности и, конечно же, высокого уровня доверия властей друг другу, при котором отношения федеральных, региональных и местных властей будут рассматриваться как отношения партнеров и равноправных товарищей.

В перспективе принцип субсидиарности может быть внедрен на всех уровнях власти, что позволит сдерживать доминирование одного из них на практике и поможет повысить качество предоставляемых услуг соответствующим органом власти.

Исследование субсидиарности как концептуальной основы эффективного взаимодействия государства, гражданского общества и местного самоуправления является проблемным вопросом современной политической теории, требующим дальнейшего изучения. Можно констатировать необходимость расширения кругозора в вопросах государственного и муниципального управления путем широкой дискуссии по содержанию понятия субсидиарности с целью создания полноценного демократического государства с развитым и свободным гражданским обществом. Исторический опыт российского общества свидетельствует о том, что Россия способна развиваться только на базе разумной децентрализации (необходимого условия субсидиарности) и развитого местного самоуправления с активной гражданской позицией.