Правовые аспекты государственного управления в области охраны труда на современном этапе развития России

Россия на рубеже тысячелетий встала на путь социально-экономических реформ, что привело к радикальным переменам в жизни общества. Устранение административных ограничений и формирование основ рыночной экономики создали условия для роста экономической активности значительной части населения, для существенных изменений на рынке труда. В то же время трудовое право традиционно рассматривается как «право социальной защиты», ибо оно регулирует отношения двух экономически и фактически неравноправных субъектовработника и работодателя, предоставляя первому определенные гарантии в сфере труда. Однако реализация этих гарантий, к сожалению, еще не стала первоочередной задачей государства. Это, в частности, приводит к тому, что сегодня работодатели нередко пытаются регулировать отношения, связанные с реализацией права граждан Российской Федерации на труд нормами гражданского законодательства, и такой процесс отрицательно сказывается на правах работника. Именно поэтому охрана труда как правовой институт обретает свою актуальность, выходит на первые места во всей отрасли трудового права.

В юридической науке до сих пор нет единого мнения о месте норм института охраны труда в системе права вообще и трудового права — в частности. Такое положение дел пагубно сказывается на развитии охраны труда в целом, порой обедняет институт охраны труда, либо наоборот гиперболизирует юридическое наполнение данного института, что приводит к размыванию границ охраны труда и, как следствие, — к снижению эффективности правового регулирования этого важнейшего аспекта взаимоотношений в сфере применения наемного труда. Без четкого осознания структуры и координат системы норм охраны труда затруднительно, или вовсе невозможно, создать четко действующее трудоохранное законодательство.

В России только за последние три года на производстве травмировано более 600 тысяч человек, почти 16 тысяч из них — со смертельным исходом (за 10 лет в Афганистане погибло 13 тысяч).

Свыше 55 тысяч человек вследствие трудового увечья и профессионального заболевания стали инвалидами1.

Развитие охраны труда в России как важнейшего института, входящего, прежде всего, в предмет трудового права, позволит создать базу для всего комплекса мер по созданию условий максимальной защищенности работников, которые бы соответствовали, а в дальнейшем, может быть, и превышали требования международных норм. Соблюдение права работника на охрану труда невозможно без наличия четко работающей системы государственного управления охраной труда.

Подтверждение такому подходу можно найти в позиции Правительства Российской Федерации, отраженной в пояснительной записке к проекту «Положения о государственной системе управления охраной труда в Российской Федерации». В проекте отмечается, что в связи с возникновением организаций различных форм собственности, разнообразных организационно-правовых форм, демонтажем доминирующей ранее отраслевой системы управления организациями, в том числе и в вопросах охраны труда, усилением роли органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, назрела настоятельная необходимость создания на основе новой редакции Федерального Закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации» стройной системы государственного управления охраной труда, предусматривающей участие в работе по предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний социальных партнеров: работодателей, профсоюзов, а также всех уровней управления: федерального, субъектов Российской Федерации, отраслевого, муниципального и непосредственно организаций"2.

На практике основы такой системы уже сложились. Положения о системе управления охраной труда на соответствующих уровнях.

См: Статистические данные за период 1997;2000 г.// Курьер Комитета труда Красноярского края. 2000. № 3/См: Проект «Положения о государственной системе управления охраной труда в Российской Федерации» от 16.08.99 г.№ 1937;Пр // Материалы Комитета труда Красноярского края. утверждены в 12 субъектах Российской Федерации. Назрела необходимость придать этой работе стройный и унифицированный вид.

Имеющиеся пробелы в законодательном регулировании деятельности органов государственной системы охраны труда становятся тормозом в реформировании охраны труда в Российской Федерации. Очевидно, что без тщательного анализа, выявления недостатков существующей нормативно-правовой базы системы государственного управления охраной труда рассчитывать на успешное совершенствования трудоохранного законодательства и решение поставленных задач не приходится.

Актуальность заявленной темы определялась исходя и из степени ее исследованности. Значительный вклад в исследование правовых вопросов охраны труда внесли и вносят ученые — юристы. В работах А. А. Абрамовой, Н. Г. Александрова, Б. К. Бегичева, С. А. Голощапова, И. К. Дмитриевой, А. Д. Зайкина, Я. Л. Киселева, Л. Г. Коняхина, Е. В. Кряжева, Н. А. Муциновой, А. С. Пашкова, В. И. Семенкова, В. Н. Скобелкина, И. О. Снигиревой, Л. А. Сыроватской, Н. Н. Шептулиной, Е. Б. Хохлова, и др. исследовались общие и специальные аспекты охраны труда. В этих исследованиях рассмотрены содержание охраны труда, высказаны аргументированные суждения по отграничению совокупности правовых норм по охране труда от других институтов, предложены отдельные научно обоснованные рекомендации, направленные на совершенствование законодательства об охране труда.

В то же время большинство исследований в данной сфере анализировали этот институт трудового права в период сложившейся в определенных условиях системы управления государством и экономикой. К сожалению, нет и опубликованных материалов о государственной системе управления охраной труда в Российской Федерации, становление которой должно являться одной из важнейших задач государства. На стадии перехода к рынку государству необходимо.

2См: Проект «Положения о государственной системе управления охраной труда в Российской Федерации» от 16.08.99 г.№ 1937;Пр // Материалы Комитета труда Красноярского края. предложить адекватные механизмы ее реализации — это и определило актуальность проблемы и выбор темы исследования.

В качестве цели работы определено раскрытие современного содержания института охраны труда в системе права с точки зрения создания эффективно действующего государственного управления охраной труда в России. Названная цель предопределила постановку следующих основных задач:

1. Осуществление научного анализа правовых актов, регулирующих работу системы государственного управления охраной труда в России.

2. Осуществление анализа практики их применения (в первую очередь на уровне субъекта Российской Федерации).

3. Внесение предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства Российской Федерации об охране труда.

Объектом исследования в представленной работе стал правовой институт охраны труда, предметом же исследования избраны правовые аспекты системы государственного управления охраной труда в России.

Методологической основой работы явились общенаучные методы исследования, а также частно-научные методы, например, исторический, сравнительного правоведения и технико-юридический анализ. При написании работы использована литература по общей теории права, трудовому праву, гражданскому праву, истории права, и иным общественным наукам.

В качестве теоретической основы исследования использовались труды известных ученых: А. А. Абрамовой, Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, В. С. Андреева, Б. К. Бегичева, С. А. Голощапова, К. П. Горшенина, И. К. Дмитриевой, А. Д. Зайкина, С. А. Иванова, О. С. Иоффе, Я. Л. Киселева, Л. Г. Коняхина, А. А. Мардахаева, А. С. Пашкова, В. И. Семенкова, Ю. И. Семенова, В. Н. Скобелкина И.О.Снигиревой, Л. А. Сыроватской, Н. Н. Шептулиной, Е. Б. Хохлова, и др.

В качестве нормативной базы использовались: Конституция Российской Федерацииобщепризнанные принципы и международные нормы, а также международные договорыконвенции Международной организации труда (МОТ) — Кодекс законов о труде РФ (далее — КЗоТ), Федеральные Законы РФУказы Президента РФпостановления Правительства РФпостановления Минтруда России и иных министерств и ведомствзаконодательные акты субъектов РФнормативные акты местного самоуправления.

Большая часть информационного материала получена в результате анализа законотворчества в Красноярском фае. В течение трех лет автор принимала активное участие в работе Комитета труда при администрации Красноярского края. В процессе этой работы был создан, а в дальнейшем и принят, закон «Об охране труда в Красноярском крае». Работа в качестве члена рабочей группы позволила на практике использовать теоретические положения, нашедшие свое отражение в диссертационном исследовании.

Новизна полученных результатов заключается в том, что данная работа является первым научным исследованием, всесторонне рассматривающим правовой аспект государственного управления охраной труда в Российской Федерации на современном этапе.

Выводы, предложения и рекомендации по итогам работы могут быть учтены в процессе совершенствования правовых норм, регулирующих охрану труда в РФ.

Основные положения, определяющие новизну работы и выносимые на защиту, сводятся к следующему:

1. Под государственным управлением в области охраны труда следует понимать упорядочивающее воздействие государства в области охраны труда через деятельность, осуществляемую соответствующими органами и через санкционированную им деятельность других органов, не являющихся по своему статусу государственными.

2. Содержание, смысловое наполнение понятия охраны труда изменялось как в России, так и в мире в целом. Основы законодательства Российской Федерации об охране труда 1993 года стали первым отечественным законодательным актом, закрепившим и расшифровавшим данное понятие. Логическим продолжением его закрепления стал закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации» от 1999 года.

Вместе с тем, автор считает, что формулировку понятия.

•"К I охраны труда в законе «Об охране труда в Российской Федерации» 1999 года следует заменить формулировкой, использованной в Основах законодательства об охране труда в Российской Федерации 1993 года. Охрана труда должна именно обеспечиваться, то есть быть вполне возможной, действительной, несомненной, а не просто сохраняться.

В этой связи предлагается законодательно закрепить следующее определение понятия охраны труда: это система обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.

3. С развитием общества перед законодателем в области охраны труда выдвигаются новые задачи, поскольку процессы труда и производства находятся в непрерывном совершенствовании, что объективно приводит к изменению характера труда, возникновению новых профессий и, соответственно, требует постоянного совершенствования правовой базы. В самое ближайшее время законодателю придется регламентировать охрану труда, учитывая опасность нервно-эмоционального напряжения работника, возможно, в большей степени, чем опасность его физического перенапряжения, а также учитывать его профессиональную пригодность и «предрасположенность» к травматизму. Реализация этих, а законодательных положений должна стать юридической обязанностью для работодателя.

4. Российская Федерация, утверждая свое полноправное место в европейском и мировом сообществах, ведет активную работу по приведению национального законодательства в соответствие с международными требованиями. Ратификация Российской Федерацией конвенций МОТ, ее участие в трудоохранной деятельности Совета Европы позволит нашему государству осуществлять надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и его охране на международно-правовой основе, окажет положительное влияние на реальное состояние и наполнение отношений социального партнерства, будет способствовать снижению социального напряжения, повысит международный престиж России как правового государства, уважающего и соблюдающего международные социально — правовые стандарты. Автор предлагает активизировать работу по подготовке к ратификации международно-правовых актов (прежде всегоконвенций МОТ), которая позволит повысить эффективность правового регулирования охраны труда, и называет эти акты.

5. В результате проведенного исследования делается вывод о необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации, а также о необходимости разработки и принятия новых актов в этой сфере на всех уровнях — от федерального до локального (уровня отдельно взятого работодателя).

6. В первую очередь, автор считает целесообразным: a) Дополнить закон 1999 года «Об основах охраны труда в Российской Федерации» положением, которое предусматривало бы, право работника на отказ без каких-либо неблагоприятных последствий для него от выполнения работ в случае возникновения непосредственной опасности не только для его жизни и здоровья, но и окружающих — до устранения этой опасности. b) Дополнить этот закон гарантией работнику обеспечения бесплатного обучения новой профессии (специальности), с сохранением на период переподготовки среднего заработка (за счет средств работодателя) при ликвидации рабочего места по требованию органов государственного надзора и контроля вследствие невозможности обеспечения здоровых и безопасных условий труда.

7. В современном законодательстве России сложилось общее представление о системе государственного управления в области охраны труда. В статье 11 Федерального Закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации» 1999 года определена иерархия органов, входящих в эту систему. В целях реализации норм статьи был разработан проект «Положение о государственной системе управления охраной труда в Российской Федерации».

Автор предлагает при доработке «Положения»:

Заключение

.

Рассмотренные в данной работе правовые аспекты государственного управления в области охраны труда Российской Федерации на современном этапе позволяют сделать следующие обобщающие выводы:

1. С развитием общества выдвигаются новые задачи перед законодателем в области охраны труда, поскольку процессы труда и производства находятся в непрерывном совершенствовании, что приводит к изменению характера труда, возникновению новых профессий и, соответственно, требует постоянного совершенствования правовой базы. В самое ближайшее время законодателю придется регламентировать охрану труда, учитывая опасность нервно — эмоционального напряжения работника в большей степени, чем опасность физического напряжения того же работника, а также учитывать его профессиональную пригодность и «предрасположенность» к травматизму.

2. Понятие «охрана труда» в Российском праве берет свое начало в трудовом законодательстве дореволюционной России. Именно в эти годы в стало использоваться понятие «охрана жизни и здоровья рабочих». После Октябрьской революции, основываясь на опыте международного рабочего движения Западной Европы, советские ученые ввели понятие «охрана труда», которое сохраняется в современном трудовом законодательстве России.

3. Содержание, наполнение понятия «охрана труда» изменялось как в России, так и в мире в целом. Основы законодательства Российской Федерации об охране труда 1993 года стали первым отечественным законодательным актом, закрепившим и расшифровавшим понятие «охрана труда». Логическим продолжением закрепления рассматриваемого понятия стал закон «Об основах охраны труда в РФ» от 1999 года.

4. Целесообразней всего рассматривать охрану труда как комплексный институт, входящий в систему трудового права. Понимание охраны труда как отдельного института права позволит развивать данный вопрос в юридической науке максимально полно. Последствия такого развития видятся в обогащении и совершенствовании нормативно-правовой базы охраны труда, что, в свою очередь, приведет к налаживанию четкой системы государственного управления в этой области.

5. Российская Федерация, утверждая свое полноправное место в европейском и мировом сообществах, ведет активную работу по приведению национального законодательства в соответствие с международными требованиями. Ратификация Российской Федерацией Конвенций МОТ, участие ее в трудоохранной деятельности Совета Европы позволит нашему государству осуществлять надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда на международно-правовой основеокажет положительное влияние на реальное состояние и наполнение отношений социального партнерства, будет способствовать снижению социального напряженияповысит международный престиж России как правового государства, уважающего и соблюдающего международные социально — правовые стандарты.

6. Под понятием «государственное управление в области охраны труда» следует понимать упорядочивающее воздействие государства в области охраны труда через деятельность, осуществляемую всеми его органами, и через санкционированную государством деятельность других органов, не являющихся по своему определению государственными.

7. В современном законодательстве России сложилось представление о системе государственного управления в области охраны труда. Определена иерархия органов, входящих в систему государственного управления в области охраны труда.

8. На сегодняшний день в Российской Федерации действует единая система стандартов безопасности труда, которая выступает как важный механизм государственного управления охраной труда, способствующий проведению единой государственной политики в области охраны труда на территории РФ. Нормы, составляющие содержание стандарта, носят характер технико-юридических требований.

9. Чертой, характерной для приема правового регулирования норм охраны труда, является создание в пределах данного института системы технико юридических норм. Наличие таких норм является особенностью института охраны труда.

10. Законодательная база в области охраны труда получила свое развитие в создании регионального законодательства. Некоторые субъекты Федерации, например Красноярский край, разработали и приняли законы об охране труда на территории субъекта Федерации.

11. Закон «Об охране труда в Красноярском крае» делает его удобным в плане действенного контроля над соблюдением норм охраны труда. Создание служб охраны труда на крупных предприятиях закреплено законодательно и обязательно для работодателя. Возрастает роль профсоюзных организаций, что также дает основания делать вывод о более действенной системе охраны труда.

12. При создании Закона «Об охране труда в Красноярском фае» на уровне субъекта РФ разработчики смогли максимально учесть опыт федерального законодательства и, в определенной степени, избежать повторения его ошибок. Опыт Красноярского фая в создании регионального законодательства следует считать положительным и заслуживающим распространения на другие субъекты Российской Федерации.

13. Система государственного управления охраной труда в Красноярском крае сформировалась и имеет четкие структурные границы, определена не только стратегия, но и тактический подход к решению трудоохранных вопросов.

В процессе анализа проблемы, затронутой в данной диссертационной работе, в процессе работы над созданием закона «Об охране труда в Красноярском крае» мы выявили некоторые недоработки в современном Российском законодательстве в области охраны труда. Предлагаемые нами конфетные предложения по совершенствованию нормативной базы, как на Федеральном, региональном и муниципальном уровнях, позволят сделать систему государственного управления в области охраны труда в России более эффективной. Пути совершенствования государственной системы управления в области охраны труда нам представляются в следующем виде:

1. Формулировку, понятия охраны труда в законе «Об Основах охраны труда в РФ» 1999 года следует заменить формулировкой, использованной в «Основах законодательства об охране труда в РФ» 1993 года, поскольку в первом случае используется слово «сохранение», которое менее активное, чем использованный во втором случае термин «обеспечение». По нашему мнению, охрана труда должна именно обеспечиваться, т. е. делать вполне возможным, действительным, несомненным, а не просто сохраняться.

Мы предлагаем закрепить законодательно следующее определение понятия охраны труда: охрана труда — это система обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.

2. Законодателю необходимо дополнить раздел 2 проекта «Положения о государственной системе управления охраной труда в Российской Федерации» положением, предусматривающим участие органов надзора и контроля в решении вопросов охраны труда.

3. Раздел первый проекта «Положения о государственной системе управления охраной труда в Российской Федерации», на наш взгляд, следует дополнить, следующей задачей: постепенный отказ от компенсаций за работу в неблагоприятных условиях труда путем сокращения и ликвидации рабочих мест с неблагоприятными условиями труда.

4. Предложено законодателю разработать норму, регулирующую порядок прохождения гражданами медицинских осмотров при поступлении на работу и законодательно определить источники финансирования, поскольку современное законодательство не учитывает, что медицинские осмотры перешли в разряд платных услуг.

5. Вывести нормы, регулирующие вопросы предварительных медицинских осмотров из законодательства по охраны труда. Отсутствие трудовых правоотношений переводит данную проблему, скорее, в рамки социального обеспечения или страхования.

6. Дополнить закон 1999 года «Об Основах охраны труда в РФ» положением, которое предусматривало бы, право работника на отказ без каких — либо неблагоприятных последствий для него от выполнения работ в случае возникновения непосредственной опасности не только для его жизни и здоровья, но и окружающих, до устранения этой опасности.

7. Дополнить закон 1999 года «Об Основах охраны труда в РФ» гарантией работнику на обеспечение бесплатного обучения новой профессии (специальности), с сохранением ему на период переподготовки среднего заработка, за счет средств работодателя, при ликвидации рабочего места по требованию органов государственного надзора и контроля вследствие невозможности обеспечения здоровых и безопасных условий труда.

8. Дополнить закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» нормами, закрепляющими обязанности и права муниципальных образований по участию в управлении охраной труда в территориальных образованиях.