Представительство интересов Центральной власти в регионах России: исторический опыт и современные тенденции

Актуальность темы

исследования. Проблема представительства интересов федерального Центра в региональном политико-административном пространстве современной России является одной из ключевых в политическом развитии нашей страны. От того, в какой мере будут согласованы общефедеральные, региональные и муниципальные интересы в стране, каким образом они будут представлены в повседневной деятельности институтов государственной власти, будет зависеть степень эффективности административного управления, регулирования социально-экономических процессов.

Для государства, основанного на принципах федерализма, репрезентация политических интересов Центра имеет особое значение при определении стратегии политического развития. Речь идет о государственных приоритетах в региональной политике, которые должны иметь общественно легитимный и политически обоснованный объем полномочий и прерогатив в территориях.

Современное состояние институтов государственной власти в Российской Федерации свидетельствует о том, что они еще пребывают в стадии совершенствования. Это в полной мере относится и к институту полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. За время своего функционирования в современной России он доказал свою необходимость в качестве структуры, проводящей государственную политику в регионах, координирующей деятельность федеральных органов исполнительной власти в территориях, организующей взаимодействие ветвей и уровней власти в субъектах РФ. Важные государственные задачи по проведению реформы местного самоуправления, борьбе с коррупцией, реализации национальных проектов не могут быть решены без полномасштабного использования полномочий и ресурсов власти представителей Президента России в округах.

Динамичное совершенствование механизмов государственного управления, уточнение функций органов власти на местах предполагает корректировку задач и сфер компетенции института полпредов. Изучение данного института, истории его становления и трансформации в России будет способствовать совершенствованию системы регионального управления, оптимизации федеративных отношений, связанной с корректировкой механизмов разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным Центром и субъектами Федерации, а также определению оптимального соотношения централизации и децентрализации в системе государственной власти на нынешнем этапе развития нашей страны.

Исторический опыт России по формированию системы представительства Центра на местах показывает, насколько важен учет политических и социокультурных традиций общества в определении способов, форм и методов реализации политики лидеров государства. В 90-е гг. XX в. Россия стала полигоном для испытаний различных управленческих методик, привнесенных из-за рубежа. Однако сейчас нам приходится констатировать, что ни одна из них по своей эффективности не может сравниться с теми управленческими технологиями, которые создавались и совершенствовались в нашей стране на протяжении веков.

Таким образом, рассмотрение исторического опыта и современных тенденций представительства интересов центральных властей в регионах России оказывается насущной задачей современного политологического знания. Ее разработка применительно к потребностям отечественной политической и государственной практики имеет как собственно теоретико-методологическую ценность, так и прикладное значение, поскольку дает возможность скорректировать методы согласования политических интересов, принятия решений в рамках принятой институциональной субординации, обеспечить реализацию стратегических целей государственного управления, влиять на легитимацию институтов власти современного российского общества.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, связанные с анализом статуса, функций, полномочий и прерогатив представительства интересов в органах государственной власти России традиционно разрабатываются в юридических науках. В предметном поле политологии отдельные аспекты данной темы стали рассматриваться лишь с начала 90-х гг. XX века. Именно тогда появился ряд публикаций, авторами которых производится анализ основных тенденций отражения интересов социальных групп, элит и корпораций в институтах политической власти как России, так и иностранных государств (прежде всего труды М. Н. Афанасьева, JI.A. Бакуна, Н. Ю. Лапиной, В. П. Макаренко, С. П. Перегудова, И.С. Семененко)1. Вместе с тем в данных трудах проблема репрезентации интересов самого государства в различных сферах и территориях практически не поднимается.

Отдельные аспекты теории и практики представительства интересов разработаны в публикациях, посвященных анализу лоббистской деятельности (труды М. Г. Анохина, К. С. Вяткина, Н. Г. Зяблюка, В.А. л.

Лепехина, А.П. Любимова). Однако проблематика представительства политических интересов самих институтов власти в данных трудах не затрагивается.

Тема репрезентации активно разрабатывается в зарубежной.

1 Афанасьев М. Н. Клиентела в России вчера и сегодня//Политические исследования. 1994. N 1- Перегудов С. Л. Организованные интересы и государство: смена парадигм// Политические исследования. 1994. №№ 2,5- Он же. Корпоративный капитал в российской политике// Политические исследования. 2000.№ 4- Макаренко В. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования // Социологические исследования. 1996. № 11- Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России. М. 1998; Перегудов С. Л., Лапина Н. Ю., Семененко И. С. Группы интересов и российское государство. М., 1999; Сюткина А. П. Место и роль корпоративной системы представительства интересов в процессе принятия политических решений в современной России//Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты. М., 1999; Бакун Л. А. Группы в политике.//Политические исследования. 1999. № 1.

2 3яблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. М., 1976; Вяткин К. С. Лоббизм по-немецки // Политические исследования. 1993. № 1- Лепехин В. А. Лоббизм, М., 1995; Анохин М. Г. Политический лоббизм: сущность, формы, методы //Политическое управление М., 1996; Любимов, А Л. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе. М., 2000. политической и правовой мысли. В трудах У. Бермбаха, К. фон Бёме, К. Еллинека, Э. Френкеля, X. Хофмана, X. Рауша, Г. Питкина представлены концептуальные подходы к изучению практики представительства интересов в институтах власти, анализируется роль представительных органов государственного управления в политических системах западных стран.

В данных работах формулируются подходы к обоснованию теории «репрезентативной демократии», т. е. такой формы демократической власти, в которой народ участвует в управлении государством через репрезентативные органы, периодически избираемые гражданами государства. При всей важности разработанных в трудах западных исследователей концепций представительства они применимы преимущественно к парламентским моделям государственного устройства. Для исследования президентских моделей в странах с федеральным устройством эти модели малопригодны.

Исторические аспекты проблемы нашли отражение в трудах А. Д. Градовского («Исторический очерк генерал-губернаторства в России», 1869 г.), С. А. Корфа («Очерк исторического развития губернаторской должности в России», 1901 г.), М. М. Богословского («Областная реформа Петра Великого», 1902 г.), а также в исследованиях современных авторов С. В. Мироненко, Н. П. Ерошкина и других 4.

Исследование вопросов репрезентации политических интересов центра в регионах тесно связано с изучением проблематики федеративных отношений, истории и современной практики федерализма в нашей стране. Рассмотрение политического представительства интересов федерального Центра в регионах через призму распределения (перераспределения).

3 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004; Bermbach, U. Repraesentation, imperatives Mandat und Recall. In: Beyme, K. von (Hg.): Theory and Politics, Den Haag, S. 497−525- Beyme, K. von. Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa. Mchn, 1970; The Politics of Representation, Beverly Hills, 1967; Fraenkel, E. Die repraesentative und die plebiszitaere Komponente im demokratischen Verfassungsstaat. In: Eulau/Wahlcke (Hg.): Deutschland und die westlichen Demokratien. Stg. 1991. S. 153−203- Hofmann.H. Repraesentation, Studien zur Wortund Begriffsgeschichte. Bin. 1974; Pitkin, И. The Concept of Representation. Berkeley, 1967; Rausch, H. (Hg.): Zur Theorie und Geschichte der Repraesentation und Repraesentativverfassung, Darmst., 1968.

4 Мироненко C.B. Самодержавие и реформы. М. 1989; Ерошкин И. Л. История государственных учреждений полномочий и прерогатив различных уровней власти (работы Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, Г. В. Каменской, Ю. Ф. Ярова, И. А. Умновой, М.Х. Фарукшина)5 имеет существенное значение для понимания логики трансформации институтов центральной власти на местном уровне, специфики взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов государственного управления.

Важное место в осмыслении проблематики представительства политических интересов центральных властей в регионах занимают исследования в области элитологии (работы Г. К. Ашина, О.В. Гаман-Голутвиной, О. В. Крыштановской, Н. Ю. Лапиной, А. К. Магомедова, А. В. Понеделкова, А. И. Соловьева, A.M. Старостина6). В них рассматриваются теоретические концепции элит, исторический опыт и современные тенденции в элитообразовании, взаимодействие центральных (федеральных) и региональных элит. Для настоящего исследования актуальны развиваемые этой отраслью политологии подходы к механизмам воздействия Центра на региональные элиты, корректирующие векторы политического участия последних, а также стратегии позиционирования интересов правящей элиты в региональных элитных группах.

Таким образом, в политологической литературе пока мало освещаются вопросы репрезентации интересов центральных властей на региональном уровне. Более детально разработан круг проблем, связанных с дореволюционной России. M.1997.

5 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. Кн. 1−3. м., 1992 — 1993; Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996; Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Фарукшин М. Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт, Казань, 1998; Тенденции развития федерализма в Российской Федерации. М., 2002.

6 Ашин Г. К. Современные теории элиты: критический очерк. М., 1985; Магомедов А. К. Политическая элита российской провинции//Мировая экономика и международные отношения. 1994. № 4- Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России: вехи исторической эволюции. М., 1998; Крыштановская О. В. Анатомия российской элиты. М., 2005; Лапина Н. Ю. Региональные элиты России. М., 1997; Понеделков А. В., Старостин A.M. Региональные элиты: тенденции и перспективы развития. Ростов н/Д., 2000; Соловьев А. И. Культура власти российской элиты: искушение конституционализмом? // Политические исследования. 1999. № 2. представительством интересов территорий, социальных групп и корпораций в Центре. Практически отсутствуют работы, в которых бы проводился анализ исторического опыта и современной практики политического представительства институтов федеральной власти на местах. В связи с этим проблема репрезентации интересов федерального Центра в региональных политических системах современного российского общества не может в настоящее время считаться исследованной адекватно потребностям оптимизации институтов государственной власти. Это обстоятельство и предопределило обращение к теме настоящего диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования

Целью настоящей работы является изучение исторического опыта и современных тенденций представительства интересов Центра в регионах России. Достижение данной цели предполагает постановку и решение следующих основных задач:

• уточнить существующие концептуальные подходы в теории политической репрезентации применительно к исследованию представительства интересов центральной власти в регионах;

• провести системный анализ существующего опыта репрезентации центральной власти в зарубежной практике;

• обобщить опыт позиционирования интересов центральной власти в истории российской государственности;

• выявить наиболее эффективные модели представительства интересов Центра в территориях в историческом опыте трансформации государственных учреждений России;

• проанализировать этапы становления новых принципов представительства политических интересов федерального центра на региональном уровне в условиях демократического транзита.

Объектом исследования в настоящей работе является представительство интересов центральных властей России на региональном уровне.

Предметом исследования выступает история и современное состояние институтов представительства политических интересов центральных властей в регионах России.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Диссертант основывал свое исследование на уже доказавших свою эвристичность общенаучных методах аналитической работы. Речь идет о системном, структурно-функциональном и институциональном подходах, методах эмпирического и компаративного анализа.

Автор использовал в исследовании также методы сравнительно-исторического анализа.

Положения, выносимые на защиту:

1. На формирование политических интересов действующей государственной власти оказывает влияние целый комплекс факторов, в том числе политическая идеология, ценностные ориентиры и предпочтения первых лиц государства, господствующие настроения в массовом сознании, уровень политизации основных групп населения, степень политического участия бюрократии, характер взаимодействия центральных и региональных элит в обществе, наличие или отсутствие развитой нормативно-правовой базы регулирования системы отношений «центр-регион».

2. Двухуровневая система государственного управления (губернаторгенерал-губернатор, губернатор — полномочный представитель Президента России в федеральном округе) многократно доказала свою эффективность в российских условиях. Ее введение в результате реформ Екатерины II было связано со следующими обстоятельствами. Во-первых, функциональная бюрократическая инфраструктура на уровне самодержавной власти Центра формировалась исключительно медленно, а начинавшейся реформы управления практически никогда не завершались, а в ряде случаев тормозились инерционностью устоявшейся бюрократической системы. Во-вторых, довольно запутанным было территориальное распределение власти, отсутствовало единообразие в статусе территорий в рамках централизованного государства. В-третьих, власть в Российской империи отличалась традиционно высокой степенью концентрации в руках главы государства, что, безусловно, сказывалось на полномочиях и прерогативах институтов местной власти. В существенной мере данные обстоятельства сохраняются и в условиях современной России.

3. Если в ситуации политического кризиса, в нестабильных и переходных состояниях российской государственности акцент в деятельности институтов представительства Центра в регионах делался на исполнение ими функций «политических комиссаров», то в условиях стабилизации политической и государственной системы в задачах данного института превалируют организационные и административные аспекты, связанные с обеспечением функционирования единой вертикали исполнительной власти.

4. Обновленный институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах является действенным и эффективным инструментом согласования и регулирования интересов региональных государственных учреждений и органов местного самоуправления.

5. На протяжении всей истории развития института представительства центральной власти в территориальных образованиях России при назначении на должности своих представителей высшие должностные лица принимали во внимание прежде всего личностные качества кандидатов, их соответствие ожиданиям лидеров государства.

Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, тем, что автор впервые на диссертационном уровне осуществил комплексное исследование проблем формирования и продвижения политических интересов центральной власти в российских регионах. В этой связи диссертант:

— уточнил трактовку категории «репрезентация интересов» применительно к модели представительства интересов центральной власти в регионе;

— предложил классификацию этапов становления и развития института представительства интересов Центра в регионе;

— исторически обосновал эффективность двухуровневой системы регионального управления в государственной системе России;

— показал эволюцию функций рассматриваемого института в зависимости от задач, решаемых государством на отдельных этапах;

— обосновал перспективность института полномочных представителей Президента России как одного из ключевых звеньев единой вертикали исполнительной власти в РФ.

Теоретическая значимость исследования. Значение данного исследования состоит в попытке всестороннего изучения механизмов и форм репрезентации общегосударственных интересов в регионах. Эта проблема особенно важна для анализа политических систем президентского типа и систем с федеративным устройством. Исторический опыт России по формированию системы представительства интересов Центра на местах показывает, насколько важен учет политических и социокультурных традиций общества в определении способов, форм и методов реализации политики государства. Таким образом, рассмотрение исторического опыта и современных тенденций представительства интересов центральных властей в регионах России оказывается насущной задачей современного политологического знания. В целом, результаты настоящего исследования могут быть использованы в дальнейшем теоретическом анализе проблематики представительства интересов, разработке моделей репрезентации ориентированных на различные группы интересов, прежде всего, в регионах. Они могут быть также полезны для изучения административных реформ в учебном процессе, в лекционных курсах по теории политики, политической регионалистике, государственной политике и управлению в высших учебных заведениях.

Практическая значимость исследования. Современные институты государственной власти в Российской Федерации еще далеки от совершенства. Это в полной мере относится и к институту полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Эта структура, проводящая государственную политику в регионах, координирующая деятельность федеральных органов исполнительной власти в территориях, организующая взаимодействие ветвей и уровней власти в субъектах РФ, доказала свою полезность. В то же время институт полпредства в своей повседневной практике сталкивается с множеством сложностей при проведении линии центра в регионах. Сложившаяся практика требует анализа и выявления препятствий, которые возникают на пути проведения общегосударственных интересов, их согласования с интересами регионального и муниципального уровней власти.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственной политики отделения политологии философского факультета МГУ им. М. В. Ломоносова в июне 2006 г. и была рекомендована к защите. Основные положения и выводы настоящей работы нашли отражение в научных публикациях автора.

Структура работы. Структура диссертации определена в соответствии с поставленными целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

После радикальной трансформации политической системы нашей страны в 90-е гг. XX века решение проблемы оптимального представительства Центра в регионах стало одной из самых актуальных задач теории и практики государственного управления в современной России.

За последние полтора десятилетия руководство страны пыталось применить на практике различные подходы к территориальной организации власти, иногда действуя путем проб и ошибок. Однако все сложности, связанные с построением единой управленческой вертикали в масштабах всей страны, которые мы переживаем сегодня, нельзя связывать исключительно с неудачными экспериментами новейшего времени: истоки многих обстоятельств лежат гораздо глубже в истории.

К сожалению, после всплеска интереса ученых к заявленной нами теме в конце 90-х — начале 2000;х гг. на данный момент в отечественной политической науке ощущается недостаток исследований подобной направленности.

В то же время для проведения реалистичной региональной политики в современной России по-прежнему требуется рациональное осмысление управленческого опыта отечественных государственных систем, чьей преемницей по праву считается Российская Федерация. В связи с этим особый интерес вызывает рассмотрение различных легитимных форм представительства центральных институтов власти в региональных системах управления предшественников Российской Федерации — Киевской Руси, Московского царства, Российской Империи и Советского Союза.

На наш взгляд, между всеми последовательно сменявшими друг друга этапами истории наблюдается определенная преемственность: некоторые «родовые особенности» территориальной организации власти в России воспроизводятся с большой устойчивостью в разные эпохи и при любых политических режимах, то есть, являются частью политической культуры нашей страны.

Вне зависимости от частных оценок, с этим фактором необходимо считаться, но в то же время воздерживаться от прямого копирования образцов прошлого. Собственный исследовательский опыт подсказывает нам, что в полной мере эффективность любой политической технологии проявляется однократно, а в дальнейшем она нуждается в дополнительной операционализации применительно к новым обстоятельствам, которые всегда уникальны.

Изучение опыта территориального представительства интересов центральной власти в зарубежных странах утвердило нас в мысли о том, что каждая страна вырабатывает собственный уникальный подход к решению данной проблемы, исходя из собственной политической традиции. Сфера региональной политики настолько важна для самосохранения любого национального государства, что здесь не может быть каких-то универсальных, изначально заданных образцов.

Однако ряд общих закономерностей выявить все-таки можно. Среди них надо выделить то обстоятельство, что возникновение института полномочного представителя Центра на территориях является признаком высокого уровня политического развития государств (это заметно уже на примере стран древнего мира).

В России данная форма представительства развивалась особенно ярко, в силу присущего ей государствоцентризма. Среди специфических особенностей российского социума историки традиционно отмечают высокое влияние государства на образ жизни индивида. Например, описывая характер политической культуры в петровское время, М. М. Богословский пишет: «Подданный не только был обязан нести установленную указами службу государству, он должен был жить не иначе, как в жилище, построенном по указанному чертежу, носить указное платье и обувь, предаваться указным увеселениям, указным порядком и в указных местах лечиться, в указных гробах хорониться и указным образом лежать на кладбище, предварительно.

1 о () очистив душу покаянием в указные сроки." .

Данные обстоятельства не могли не наложить отпечаток на характер формирования системы представительства центральной власти на местах, основные проблемы которой были не в последнюю очередь связаны с.

1 О 1 ними .

В то же время любая попытка групп интересов расшатать существующую в России вертикаль власти неизбежно приводила к распаду страны: так было и в конце XVI, и в начале XX веков. Последний политический кризис критического масштаба наша страна пережила совсем недавно — в начале 90-х гг. XX века. На наш взгляд, такая динамика политических процессов обусловлена историческими причинами, в первую очередь, самим характером формирования российского государства, которое вбирало в себя предельно различные по своим сущностным характеристикам локальные сообщества (от Казанского ханства до Польши), условное единство которых было основано только на общей подданнической лояльности к верховной власти. Именно поэтому в периоды кризисов верховной власти в России автоматически начинаются процессы распада. Именно этим объясняется то, что в российской истории превалируют авторитарные режимы, которые нужно расценивать как способ самосохранения государства.

Завершая рассмотрение политического развития представительства интересов центральной власти в регионах России, следует отметить, что территориальная организация управления всегда являлась предметом пристального внимания Центра. К основным причинам, сделавшим этот l8fl Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. Провинции 1719−1727. М., 1902. С. 12−13. 181 Подробнее об этом см.: Корф С. А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России.//Вестник права. 1901. Книга 9. вопрос одним из важнейших для российской государственной политики, следует отнести:

• беспрецедентную протяженность территории страны (со времен позднего Средневековья);

• этническую и конфессиональную неоднородность населения;

• традиционно широкие полномочия главы государства, следствием которых является потребность в наличии эффективной и мобильной системы реализации принятых решений.

Эффективность проведения политической воли первых лиц государства всегда напрямую зависела от того, насколько институты регионального управления будут встроены в единую административную систему, так как реализация позитивного потенциала власти в России традиционно происходила только в условиях ее достаточно жесткой вертикализации. Значительную роль в этом процессе играла кадровая политика, позволявшая, в случае недостаточной результативности функционирования «бюрократической машины» на местном уровне, задействовать личностный ресурс полномочного представителя интересов Центра. Огромное значение в этой системе взаимодействий всегда имело наличие постоянно обновляющейся кадровой базы, «служилого сословия», которым в дореволюционной России являлось дворянство, в советской — партийная номенклатура, а ныне — корпус государственных служащих. Следует заметить, что отличительной чертой «кадрового резерва» государственной службы в России во все времена было то, что его представители являлись одними из самых активных носителей и трансляторов общенациональной идеологии.

Изучение управленческих систем прошлого невольно возвращает нас к проблемам современности, так как представленный выше анализ позволяет сделать некоторые выводы, актуальные в контексте современной внутренней политики:

• двухуровневая система представительства Центра в регионах является наиболее жизнеспособным и эффективным способом организации территориального управления в современной России;

• наличие фигуры полномочного представителя Президента в федеральном округе способствует сохранению единства страны и преодолению сепаратистских тенденций;

• дальнейшее развитие данного института может стать основным фактором оптимизации административно-территориального деления России;

• при формировании государственной региональной политики лицам, принимающим решения, следует опираться преимущественно на отечественный опыт.

В данной связи следует отметить, что в 90-е гг. XX века Россия стала полигоном для испытаний различных управленческих методик, привнесенных из-за рубежа. Но сейчас нам приходится констатировать, что ни одна из них по своей эффективности не может сравниться с теми управленческими технологиями, которые создавались и совершенствовались в нашей стране на протяжении веков.

Поэтому, опираясь на материалы проведенного исследования, следует признать, что путь к реальному совершенствованию государственного управления территориями заключается в модернизации и творческом переосмыслении отечественного исторического опыта.